LÍMITES DEL CONTROL URBANÍSTICO A LAS INTERVENCIONES EN UN EDIFICIO EXISTENTE: LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA Y LAS ORDENANZAS MUNICIPALES DE EDIFICACIÓN.

Intervención administrativa en la actividad privada al amparo del urbanismo. Los Ayuntamientos tienen la capacidad de intervenir en la actividad privada de los ciudadanos siempre que estén habilitados competencialmente para ello y avalados por el ordenamiento jurídico. El urbanismo es una materia claramente municipal¹, y las entidades locales están facultadas para intervenir² en materia de disciplina urbanística³, velando por que los actos de edificación o construcción y uso del suelo se ajusten a la ordenación territorial y urbanística.

Cabría preguntarse si cualquier acto de edificación o construcción y uso del suelo realizado por un ciudadano es susceptible de control al amparo de la habilitación para intervenir que tienen los Ayuntamientos en materia de urbanismo. Para ello habría que determinar cuál es el ámbito de actuación del urbanismo, y como éste es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas debemos recurrir a lo que diga su legislación. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el objeto de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) es “la regulación de la actividad urbanística y el régimen de utilización del suelo”⁴. Veamos lo que entiende por “actividad urbanística”⁵:

“La actividad urbanística es una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno.”

Si nos quedáramos con esta definición, y para el caso concreto de una construcción o edificio existente, más allá de ocupaciones o utilizaciones⁶ (primeras o ulteriores), cambios de uso y de la realización de obras de edificación, no cabría la intervención municipal en la actividad del ciudadano. Que el término utilizado sea “edificación”, implica actuaciones de cierta entidad o que afecten a edificios o elementos protegidos, tal y como son definidas en el art. 2.2. de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE):

– Todas las intervenciones sobre los edificios existentes, siempre y cuando alteren su configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.

– Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección.

La utilización de la definición de edificación que hace una ley no urbanística como la LOE⁷, no es una decisión arbitraria, pues precisamente la LOUA y el RDUA hacen uso de ella para definir y delimitar cuestiones relacionadas con la edificación⁸. Sin embargo y a tenor de lo que vamos a ver a continuación, limitar el control urbanístico a las obras de edificación entendidas según la LOE, deja fuera de su ámbito de aplicación a las obras de construcción e implantación de instalaciones, lo que no es coherente con el apartado donde se definen los actos sujetos a control urbanístico.

Abundando en este criterio, cuando el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) regula en su Art. 11 cuál es el contenido del régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sólo recoge la obligación de requerir un acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística a los actos de edificación exclusivamente.

Actos sujetos a licencia o declaración responsable relacionados con una construcción o edificio existente. Dentro de la LOUA, se recogen los actos que el Ayuntamiento debe fiscalizar bien mediante licencia urbanística municipal previa, o bien mediante la comprobación e inspección en el caso de las declaraciones responsables. Enumeremos estos actos y veamos si son coherentes con el concepto de “actividad urbanística” definido en la ley, y dentro del ámbito de este artículo que son las construcciones o edificios existentes:

Actos sujetos a licencia urbanística municipal (Art. 169 LOUA).

e) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.

f) La ocupación y la primera utilización de los edificios, establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso.

h) Cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.

Actos sujetos a declaración responsable (Art. 169 bis LOUA).

a) Las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación.

b) Las obras en edificaciones e instalaciones existentes, en suelo urbano consolidado y conformes con la ordenación urbanística, que no alteren los parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o el número de viviendas.

c) La ocupación o utilización de las obras del apartado anterior, siempre que las edificaciones e instalaciones se encuentren terminadas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación.

d) La primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones, siempre que se encuentren terminadas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación y con la licencia de obras concedida.

e) Los cambios de uso en las edificaciones señaladas en el apartado b), o en parte de las mismas, dentro de los permitidos por la ordenación urbanística vigente.

Listado que complementamos con la mayor pormenorización realizada en el RDUA en su articulado, aclarando que no está adaptado a la modificación que introdujo las declaraciones responsables⁹.

d) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.

e) La ocupación y la utilización de los edificios, o elementos susceptibles de aprovechamiento independiente, establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso total o parcial.

ll) Cualquier intervención en edificios declarados como bienes de interés cultural, catalogados o protegidos, no comprendida en los demás apartados de este artículo.

m) Los cierres, muros y vallados permanentes de fincas y parcelas.

q) Cualesquiera otros actos que se determinen por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.

Como vemos, muchas de las intervenciones enumeradas quedan fuera del concepto edificación definido en la LOE tales como: las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica, las obras de construcción (que no es lo mismo que de edificación) o la implantación de instalaciones, sin olvidar los que pueda determinar el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística. ¿Quiere decir esto que la LOUA se contradice? ¿o que no hay que entender el término “edificación” utilizado en la definición de actividad urbanística según la LOE?

Las Ordenanzas Municipales de Edificación¹⁰. La LOUA define las Ordenanzas Municipales de Edificación como un instrumento de planeamiento que tiene por objeto “completar la ordenación urbanística establecida por los instrumentos de planeamiento en contenidos que no deban formar parte necesariamente de ellos conforme a esta Ley, de forma coherente y compatible con sus determinaciones”¹¹. Es decir, la LOUA admite que se complete la ordenación urbanística en aspectos que quedan al margen de la “actividad urbanística” mediante ordenanzas municipales, pues en su definición se deja claro que los aspectos que regulan no son definitorios directamente de la edificabilidad y destino del suelo, parámetros que sí son claramente objeto de la “actividad urbanística”:

“Las Ordenanzas Municipales de Edificación podrán tener por objeto regular los aspectos morfológicos, incluidos los estéticos, y cuantas otras condiciones, no definitorias directamente de la edificabilidad y el destino del suelo, sean exigibles para la autorización de los actos de construcción, edificación y usos susceptibles de realización en los inmuebles. Deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones sectoriales reguladoras de la seguridad, salubridad, habitabilidad y calidad de las construcciones y edificaciones, y de la protección del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico.”¹²

La existencia de este tipo de ordenanzas ya era posible por las potestades reglamentaria y de autoorganización de las entidades locales, con la diferencia de que ahora pueden tener la consideración de instrumento de planeamiento y pueden ser integradas en los Planes Generales de Ordenación Urbanística¹³. De esta manera, mediante las Ordenanzas Municipales de Edificación, se regulan aspectos que caben ser alterados por obras e intervenciones en los edificios que no alcanzan la entidad de obras de edificación definidas en la LOE, respondiendo así al por qué de la exhaustividad de los actos sujetos a licencia o declaración responsable definidos en la LOUA y el RDUA.

Aspectos no urbanísticos que se controlan en las licencias o declaraciones responsables. Es necesario recordar que las licencias urbanísticas son un tipo de licencia municipal, y por ello tendremos que recurrir a la legislación de régimen local¹⁴ para completar los aspectos que deben ser objeto de comprobación en las licencias de obras o en las declaraciones responsables. El Art. 21.2 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales¹⁵, declara que, además de las cuestiones urbanísticas, en todo caso se examinará si la construcción reúne a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuada a su emplazamiento.

De la lectura de este artículo vemos una clara correlación con muchos de los aspectos que la LOUA propone regular mediante las Ordenanzas Municipales de Edificación, lo que quizás haga con la intención de sistematizar y vincular este tipo de regulación municipal a los Planes Generales de Ordenación Urbanística, evitando una dispersión de ordenanzas municipales, pues su elaboración y tramitación podrá efectuarse de manera conjunta¹³.

Otra explicación que dotaría de sentido la exhaustividad de los actos sometidos a licencia o a declaración responsable son las obras de conservación que se hacen en los edificios, ya que el deber de conservación es uno de los fines que persigue la LOUA (Art. 3.2.c).

Conclusiones. Si nos atenemos a la definición de “actividad urbanística” que hace la LOUA, el control urbanístico de los Ayuntamientos a intervenciones en edificios existentes se limitaría a las obras de “edificación” entendidas según la definición que de ellas hace la LOE, ya que son este tipo de obras las que tienen entidad suficiente para alterar la ordenación urbanística. El resto de las intervenciones que no tengan la consideración de edificación, quedarían al margen de cualquier control urbanístico.

El carácter restrictivo de la definición de “actividad urbanística” que hace la LOUA, permitiría cierta libertad al ciudadano a la hora de ejecutar el planeamiento urbanístico si no fuese cercenada por la potestad de crear unas Ordenanzas Municipales de Edificación que permiten a los instrumentos de planeamiento regular aspectos morfológicos y estéticos. Lo habitual, es que estas Ordenanzas Municipales de Edificación estén integradas en el Planeamiento General de Ordenación Urbanística.

La existencia del contenido regulado en las Ordenanzas Municipales de Edificación es lo que hace congruente el listado detallado de actos sujetos a licencia urbanística y declaración responsable de la LOUA y el RDUA, pues sin estas ordenanzas, muchos de ellos quedarían fuera del contenido de la “actividad urbanística”¹⁶ y liberarían a los ciudadanos de su control urbanístico.

Otra lectura a lo expuesto en este artículo es la diferente forma que tienen la legislación autonómica y la legislación de régimen local de entender las competencias urbanísticas y la amplitud del término urbanismo. Mientras que la primera lo hace de manera más restrictiva a través de la definición que hace de la “actividad urbanística”, la segunda amplía las fronteras vía ordenanzas municipales.

En todo caso, estaríamos sometidos al control que la legislación de régimen local regulara según el tipo de intervención que, en ausencia de ordenanzas específicas, al menos debería fiscalizar si reúnen condiciones de seguridad, salubridad y estética¹⁷.

Y todo ello, sin perjuicio de lo recogido en la normativa sectorial que afecte a la intervención propuesta en el edificio existente.

Cádiz, 25 de junio de 2021.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

LALA. Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Notas:

Nota 1. Art. 25.2.a) LBRL y Art. 9.1 LALA.

Nota 2. Art.1.3 RSCL.

Nota 3. El RDUA define en su art.1 disciplina urbanística como “la intervención preventiva de los actos de edificación o construcción y uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, la inspección urbanística, las medidas de protección de la legalidad y, en su caso, las que resulten pertinentes para la restauración de la realidad física alterada y el régimen de infracciones urbanísticas y sus sanciones”.

Nota 4. Art. 1. LOUA.

Nota 5. Art. 2. LOUA.

Nota 6. El término ocupación se utiliza cuando el uso previsto del edificio es el de vivienda, y utilización para el resto de los casos (Art. 7.d RDUA).

Nota 7. El objeto de la LOE según su Art. 1 es “regular en sus aspectos esenciales el proceso de la edificación, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en dicho proceso, así como las garantías necesarias para el adecuado desarrollo del mismo, con el fin de asegurar la calidad mediante el cumplimiento de los requisitos básicos de los edificios y la adecuada protección de los intereses de los usuarios”.

Nota 8. Encontramos referencias expresas a la LOE (legislación vigente en materia de edificación) en el Art. 169 bis y en la Disposición adicional decimocuarta de la LOUA, así como en el Art. 63.1.a del RDUA.

Nota 9. Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, que introdujo el Art. 169.bis de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Nota 10. No hay que confundir las Ordenanzas Municipales de Edificación con las ordenanzas de edificación u ordenanzas de zona cuya incorporación si es preceptiva en las determinaciones de los suelos urbanos consolidados de los Planes Generales de Ordenación Urbanística (Art. 10.1.A LOUA).

Nota 11. Art.23 LOUA.

Nota 12. Art. 24.1 LOUA.

Nota 13. Art. 25. 2 LOUA.

Nota 14. Legislación de régimen local que afecta directamente a las licencias municipales:

– Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

– Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

– Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Nota 15. Reproducción literal del art. 21.2 del RSCL:

“2. En todo caso se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana y, además, si concurren las circunstancias que se expresan para cada uno de los relacionados:

1. a) si la parcelación o reparcelación se refiere a sector para el que ya esté aprobado un plan de ordenación, en cuyo defecto la solicitud deberá reunir los requisitos y seguir la tramitación dispuesta para los planes de urbanismo;
2. b) si los movimientos de tierras modifican el relieve del suelo de modo que pueda dificultar el destino previsto en los planes de ordenación o la armonía del paisaje, así como si se cumplen las condiciones técnicas de seguridad y salubridad;
3. c) si las obras de edificación se proyectan sobre terreno que cumpla lo dispuesto por el artículo 138 de la Ley o, en su defecto, si el peticionario asume el deber de costear y realizar simultáneamente la urbanización, y si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuadas a su emplazamiento;
4. d) si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización; y
5. e) si las construcciones pueden ser demolidas por carecer de interés histórico o artístico o no formar parte de un conjunto monumental y si el derribo se proyecta con observancia de las condiciones de seguridad y salubridad.”

Nota 16. Sin la existencia de las Ordenanzas Municipales de Edificación, el objeto y alcance las licencias urbanísticas (y declaraciones responsables) se limitaría a lo recogido en el Art. 6 del RDUA eliminando el punto 1.b.6.

Nota 17. En el artículo del Blog “Los informes municipales en el procedimiento de concesión de licencias de obras” profundicé en la dualidad de licencia municipal-licencia urbanística a la hora del control que han de ejercer:

https://gumersindofernandez.com/blog/2019/09/27/los-informes-municipales-en-el-procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/

DIFERENCIAS ENTRE SUPERFICIE ÚTIL, SUPERFICIE CONSTRUIDA “PROPIA” Y SUPERFICIE CONSTRUIDA CON PARTE PROPORCIONAL DE ZONAS COMUNES.

Tanto para las personas que quieran adquirir o alquilar una vivienda como para los profesionales del sector es importante tener claro estos tres conceptos. Para su explicación vamos a utilizar un edificio de viviendas, aunque sus enseñanzas son extrapolables a inmuebles de otros usos.

Una característica común a los tres conceptos es que son magnitudes de superficie horizontal, como si mirásemos el edificio desde arriba (en planta), y no magnitudes de superficie vertical (paredes o fachadas). Por ello, siempre que describamos una vivienda o alguna de sus estancias con una superficie horizontal estaremos dando una información incompleta, pues no sabemos la altura que tiene. No es lo mismo un salón de 20 m² de superficie útil con 1,8 m de altura libre¹, en la que tendríamos que entrar agachados, que un salón de igual superficie, pero con 5,0 m de altura, en el que podríamos instalar una fantástica librería de dos pisos. En la imagen vemos como la superficie útil de la vivienda del señor de amarillo no es comparable a la que disfruta el señor de rojo por la diferencia de altura entre ambas:

Pasemos a definir los tres tipos de superficies horizontales que utilizamos habitualmente:

Superficie útil. La superficie útil de una vivienda es su superficie interior utilizable. Como su propio nombre indica es la parte útil de la vivienda, la disponible para el usuario, la que se puede pisar y sobre la que antes de amueblar se puede pasar una escoba para limpiarla. La superficie útil también incluye la superficie interior de los armarios empotrados si existieran. Esta superficie está delimitada por la cara interior de las paredes y puertas que separan la vivienda del exterior o de las zonas comunes del edificio, y excluye la superficie ocupada por elementos constructivos como tabiques, muros, cerramientos, huecos de instalaciones, pilares, etc.² En la siguiente imagen vemos sombreado en color crema la superficie útil de esta vivienda:

La superficie útil de la vivienda del dibujo es la recogida en el siguiente cuadro, tanto por cada estancia como la total:

Para el cómputo de la superficie útil de una vivienda se deben excluir aquellos espacios cuya altura libre sea tan baja que no permita su utilización, como el hueco que queda bajo una escalera, o espacios bajo las cubiertas inclinadas (aunque se utilicen como almacenaje). En el caso de que no se excluyan, al menos habría que indicar esta característica³.

Saber cuál es la superficie útil de una vivienda es esencial cuando vamos a adquirir una, especialmente si la compramos sobre planos, ya que es la magnitud que me informa de la superficie de la que voy a poder disfrutar. Trasladar esta información adecuadamente al comprador es obligatorio para el vendedor⁴, además de ser lo correcto.

Cuando una vivienda tiene balcones, terrazas, porches u otros elementos abiertos, su superficie se mide con los mismos criterios definidos y se considera superficie útil. Pero es muy importante que, en la información que nos proporcionen de la vivienda, nos diferencien la superficie útil interior de la superficie útil exterior, pues si no, nos estarían dando una información confusa respecto lo que realmente mide el interior de la vivienda⁵ y lo que mide la terraza (u otro elemento exterior).

Superficie construida propia (de la vivienda). Si incluimos la superficie que ocupan los elementos constructivos que hemos excluido en el cálculo de la superficie útil, la magnitud que obtendremos se denomina superficie construida. Al igual que el adjetivo “útil” hace referencia a la superficie que se puede utilizar, el adjetivo “construida” implica que se tienen en cuenta para su cálculo todos los elementos construidos que conforman la vivienda (pilares, muros, bajantes, tabiques, etc.). Estos elementos materiales han de estar en el interior de la envolvente que delimita mi vivienda⁶. En la imagen vemos sombreada en verde y delimitada por la línea exterior la superficie construida propia de la misma vivienda del ejemplo anterior:

Y en el siguiente cuadro vemos la superficie útil y la superficie construida propia de la vivienda:

Al añadir el adjetivo “propia” indicamos que dicha superficie conforma la superficie interior privativa de la vivienda, diferenciándose de la superficie de las zonas comunes del edificio, que, aunque se adscriban a ella, son de propiedad compartida con el resto de los vecinos.

Existen elementos constructivos que se encuentran en la unión de dos viviendas, como puede ser el cerramiento que separe a una de otra. En estos casos, se suele dividir la superficie del elemento entre las dos viviendas, adscribiendo el 50% de la superficie a cada una.

En cuanto a la superficie construida de balcones, terrazas, porches u otros elementos abiertos, de cara a un comprador, es suficiente que se le traslade el dato de la superficie útil de estos elementos. Pero debemos saber que a efectos de la información recogida en las fichas del Catastro Inmobiliario (donde no se indica la superficie útil, sólo superficies construidas): “Los balcones, terrazas, porches y demás elementos análogos que estén cubiertos computarán al 50% de su superficie, salvo que estén cerrados por tres de sus cuatro orientaciones, en cuyo caso computan al 100%.”⁶

Superficie construida con parte proporcional de zonas comunes. En el caso de que una vivienda se encuentre formando parte de un edificio⁷ en el que hay más viviendas (o locales), existen unas zonas comunes que pertenecen a todas ellas en régimen de copropiedad. Estos elementos son el portal, los pasillos comunitarios, el castillete, el ascensor, la portería, los cuartos de instalaciones, etc.

Aunque no formen parte de la superficie privativa de la vivienda, la superficie construida de estos elementos se reparte “proporcionalmente^{8 y 9}” entre cada una de ellas, sumándose a la superficie construida propia. El valor que obtenemos de esta adición es la superficie construida con parte proporcional de zonas comunes, que se abrevia como PPZZCC:

Sup. Const. con PPZZCC = Sup. Const. propia + una parte de la Sup. Const. de las ZZCC del edificio.

Por ello, cuando nos dicen que una vivienda tiene una superficie construida con PPZZCC determinada, debemos saber que sólo parte de esa superficie es la que podemos disfrutar privadamente, pues el resto se corresponde con las zonas comunes del edificio.

Veamos un ejemplo real de lo explicado. Un edificio de 7 viviendas tiene una superficie construida total de 709,07 m² que incluye tanto la superficie construida de las viviendas (579,99 m²) como la superficie construida de las zonas comunes (129,08 m²). En el cuadro vemos la superficie construida total del edificio distribuida por cada planta:

En el siguiente plano vemos diferenciada la superficie construida propia de las viviendas (verde claro) y la superficie construida de las zonas comunes (verde oscuro) en la planta del edificio donde se encuentra la vivienda del ejemplo:

Si con los criterios explicados en este artículo procedemos a cuantificar la superficie útil y construida propia de cada vivienda, obtenemos el siguiente cuadro:

La diferencia entre la superficie construida total del edificio y la superficie construida propia de las viviendas es, lógicamente, la superficie construida de las zonas comunes, que suponen 129,08 m². Esta superficie construida de zonas comunes es la que tenemos que asignar en régimen de copropiedad a cada vivienda. Un criterio para su asignación es hacerlo proporcionalmente a la superficie construida propia de cada vivienda (aunque también se podría hacer en base a la superficie útil). Para ello dividiremos la superficie construida total del edificio (709,07 m²) entre la superficie construida propia total de las viviendas (579,99 m²) obteniendo un valor (coeficiente de conversión 1,22154461) que multiplicado por la superficie construida propia de cada vivienda nos da la superficie construida con PPZZCC, como reflejamos en el siguiente cuadro:

Vemos que, a mayor superficie construida propia, mayor superficie construida con PPZZCC. Este criterio es el más habitual y parece el más correcto para distribuir las zonas comunes entre los inmuebles que tengan acceso y puedan hacer uso de ellas. En el caso de que este edificio tuviera un local comercial que no tuviese acceso a las zonas comunes, lo usual es no asignarle copropiedad de dichas zonas, coincidiendo en ese caso la superficie construida propia con la superficie construida con PPZZCC.

¿Para qué utilizar cada tipo de superficie? La superficie útil es la magnitud idónea para informarnos sobre el tamaño de una vivienda, ya que nos indica realmente la superficie que vamos a poder utilizar de ella. Es importante que en esta magnitud se indique qué superficie se corresponde con espacios exteriores (terrazas, porches, etc.) y que se complemente con la altura de las diferentes estancias, ya que existen piezas cuya altura las hacen inhábiles para habitarlas, como altillos o “bajoescaleras” que son útiles sólo para almacenaje.

Para un comprador, la superficie construida propia es la apropiada para comparar viviendas en el mercado, ya que es el valor que se suele utilizar en los portales inmobiliarios y también uno de los valores que aparecen en las fichas catastrales. En cualquier caso, es importante asegurarse de qué superficie es la que nos están indicando cuando nos venden una vivienda, ya que para poder compararlas con otras debemos utilizar las mismas magnitudes (“peras con peras”).

Por este mismo motivo, si un promotor está haciendo un estudio de mercado y quiere saber a cuánto se vende el m² de un barrio determinado, el resultado que obtendrá será el del metro cuadrado construido propio. Por ejemplo, si una casa de 100 m² construidos propios se vende a 200.000 €/m², ya sabe que el m² construido propio vale 2.000 €/m² y le vale de referencia para poner precio a su nueva promoción. Pero ha de tener muy claro que una vivienda de 100 m² construidos llevará adscritos una serie de metros cuadrados de zonas comunes si forma parte de un edificio, por ejemplo un 20% más, por lo que para vender 100 m² de vivienda tendrá que construir 120 m², que será la superficie construida con parte proporcional de zonas comunes y que es la superficie que determinará el coste de la vivienda, pues representa los metros que ha de construir realmente.

Por ello, para un promotor, la importancia de la superficie construida propia es que es la unidad comúnmente utilizada en los portales inmobiliarios, por lo que para comparar inmuebles es la unidad utilizada, mientras que la superficie construida con PPZZCC, es una unidad apropiada para determinar los costes en los estudios de viabilidad de promociones inmobiliarias, ya que nos indica los metros que hay que construir realmente.

La superficie construida sin apellidos. Debemos advertir que cuando nos encontramos en la descripción de una vivienda el término “superficie construida” sin indicar si es propia o con parte proporcional de zonas comunes, lo habitual es que se estén refiriendo a ésta última, es decir a la superficie construida con PPZZCC. Este es el criterio seguido por el DECRETO 218/2005, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de información al consumidor en la compraventa y arrendamiento de viviendas en Andalucía, que en este caso es inocuo porque debe ir acompañado siempre de la superficie útil, pero en el caso de que nos den sólo esta información genera confusión. De ahí que mi consejo es que siempre que nos den el dato de la superficie construida en edificios de viviendas, pensemos que lleva incluida la parte proporcional de las zonas comunes, y solicitemos la superficie útil de la vivienda.

Conclusiones: la importancia de cada tipo de superficie. La magnitud más importante a la hora de comprar un piso es su superficie útil, ya que nos informa de cuál es la superficie que realmente vamos a disfrutar. Dos viviendas con idéntica superficie útil pueden tener superficies construidas muy diferentes, dependiendo sobre todo del espesor de sus cerramientos y tabiques, ya que si estos son muros de carga como ocurre en muchos edificios rehabilitados, para la misma superficie útil la superficie construida será mayor. En la siguiente imagen, vemos como la vivienda de la izquierda tiene mayor superficie construida propia al ser mayor el espesor de sus muros exteriores, sin embargo, ambas tienen la misma superficie útil:

Si además la vivienda forma parte de un edificio, debemos tener en cuenta que la superficie construida puede ser la propia de la vivienda, o incluir una parte de las zonas comunes del edificio como el portal, las escaleras, etc.

En las últimas imágenes vemos que la superficie de vivienda que podemos disfrutar es la misma en los cuatro casos (igual superficie útil), pero si nos dejamos informar sólo por la superficie construida propia o la superficie construida con PPZZCC tendrían valores distintos.

Cádiz, 30 de abril de 2021.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaciones utilizadas en el artículo:

RICCAVA. Decreto 218/2005, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de información al consumidor en la compraventa y arrendamiento de viviendas en Andalucía.

Orden ECO/805/2003. Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras

NTVC. Real Decreto 1020/1993, de 25 de junio, por el que se aprueban las normas técnicas de valoración y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana.

Notas:

Nota 1. La altura libre de una estancia es la distancia que hay entre el suelo y el techo. No incluye el espesor de los elementos constructivos, como son la estructura, solería o el falso techo, por lo que se puede medir con una cinta métrica o medidor laser desde el interior.

Nota 2. A continuación vemos otras definiciones del concepto superficie útil dadas por diferentes disposiciones legales:

– Orden ECO/805/2003, de 27 de marzo, sobre normas de valoración de bienes inmuebles y de determinados derechos para ciertas finalidades financieras:

Art. 4. Superficie útil. Es la superficie del suelo delimitado por el perímetro definido por la cara interior de los cerramientos externos de un edificio o de un elemento de un edificio, incluyendo la mitad de la superficie del suelo de sus espacios exteriores de uso privativo cubiertos (tales como terrazas, balcones y tendederos, porches, muelles de carga, voladizos, etc.), medida sobre la proyección horizontal de su cubierta.

No se considerará superficie útil la superficie ocupada en planta por cerramientos interiores fijos, por los elementos estructurales verticales, y por las canalizaciones o conductos con sección horizontal superior a los 100 centímetros cuadrados y la superficie del suelo cuya altura libre sea inferior a 1,5 metros.

Tampoco se considerará superficie útil la ocupada por los espacios exteriores no cubiertos.

– DECRETO 218/2005, de 11 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de información al consumidor en la compraventa y arrendamiento de viviendas en Andalucía (RICCAVA):

Art.2.e) Superficie útil: Es la superficie del suelo de la vivienda, cerrada por el perímetro definido por la cara interior de sus cerramientos con el exterior o con otras viviendas o locales de cualquier uso. Asimismo, incluirá la mitad de la superficie del suelo de los espacios exteriores de uso privativo de la vivienda, tales como terrazas, miradores, tendederos u otros hasta un máximo del 10% de la superficie útil cerrada.

Del cómputo de superficie útil queda excluida la superficie ocupada en la planta por los cerramientos interiores de la vivienda, fijos o móviles, por los elementos estructurales verticales y por las canalizaciones o conductos con sección horizontal superior a cien centímetros cuadrados, así como la superficie de suelo en la que la altura libre sea inferior a ciento cincuenta centímetros.

Cuando se trate de viviendas iguales y dispuestas en columna vertical, dentro de un mismo edificio, para el cómputo de las superficies ocupadas en planta por los elementos estructurales verticales y por las canalizaciones o conductos con sección superior a cien centímetros cuadrados, se tomará la media aritmética de los valores correspondientes a las viviendas situadas en las plantas inferior y superior de la columna, siempre que la divergencia entre aquellos valores no sea superior al 100%.

– Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz:

Art. 2.1.16. Superficie Útil. Es la correspondiente al espacio limitado por los cerramientos verticales de una pieza y, por agregación de la anterior, la utilizable en un local o en el conjunto del edificio. La medición de la superficie útil se hará siempre a cara interior de paramentos terminados.

Nota 3. Tanto en el art.4 de la Orden ECO 808/2003 como en el art. 2.e) del RICCAVA no se tendrán en cuenta superficies cuya altura sea inferior a 1,5 m. Aunque sea para el cómputo de la superficie construida, la Norma 11. 3 de las NTVC también utiliza la misma altura de 1,5 m para excluir dicha superficie de su cómputo.

Nota 4. El RICCAVA regula la información que debe facilitarse a los consumidores en la compraventa y arrendamiento de viviendas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Nota 5. El RICCAVA incluye dentro de la superficie útil a trasladar al consumidor la superficie de “los espacios exteriores de uso privativo de la vivienda, tales como terrazas, miradores, tendederos u otros hasta un máximo del 10% de la superficie útil cerrada”, lo que en mi opinión puede generar confusión, debiendo darse esta información siempre por separado.

Nota 6. A continuación vemos la definición de superficie construida dada por la NTVC:

“Norma 11. 3. Se entiende como superficie construida la superficie incluida dentro de la línea exterior de los paramentos perimetrales de una edificación y, en su caso, de los ejes de las medianerías, deducida la superficie de los patios de luces.

Los balcones, terrazas, porches y demás elementos análogos, que estén cubiertos se computarán al 50 por 100 de su superficie, salvo que estén cerrados por tres de sus cuatro orientaciones, en cuyo caso se computarán al 100 por 100.

En uso residencial, no se computarán como superficie construida los espacios de altura inferior a 1,50 metros.”

Nota 7. No solo de un edificio, también puede haber comunidades de propietarios de viviendas unifamiliares cuyos elementos comunes sean edificios independientes.

Nota 8. Aunque se suele utilizar el término “parte proporcional de zonas comunes” y lo habitual es que esos metros en copropiedad comunitarios se repartan proporcionalmente según la superficie útil o construida propia de cada vivienda o departamento independiente, no es un criterio de reparto obligatorio impuesto por la legislación. Es más, es habitual que a departamentos de un edificio como los locales comerciales que no tienen su acceso por las zonas comunes, no se les asigne superficie de zonas comunes, ya que no hacen uso de ellas.

Nota 9. El criterio que utiliza la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal en su artículo tercero para fijar una cuota de participación en la copropiedad de esos elementos comunes es un criterio económico y no de superficie: “A cada piso o local se atribuirá una cuota de participación con relación al total del valor del inmueble”. Y para calcular la cuota de participación en los gastos que tiene un edificio, en su artículo 5 dice que se hará tomando “como base la superficie útil de cada piso o local en relación con el total del inmueble, su emplazamiento interior o exterior, su situación y el uso que se presuma racionalmente que va a efectuarse de los servicios o elementos comunes”, es decir, parte de un criterio de proporcionalidad que puede ser alterado por las características de cada inmueble.

DIFERENCIAS ENTRE PARCELA Y SOLAR .

Parcela y solar son términos que se utilizan para identificar superficies de terrenos o suelos. Tanto parcelas como solares son unidades de suelo atribuidas a un propietario, o varios en proindiviso, y por tanto inscribibles como fincas independientes en el Registro de la Propiedad. Aunque con los matices¹ que recoge el Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU), parcela y solar son unidades de suelo, que se diferencian del término finca^{2, 3, y 4} en que este último vale para identificar tanto un suelo como una construcción. Por ello, podemos decir que una parcela o un solar son tipos específicos de fincas que representan suelo, no edificación, mientras que el término finca es asimilable a cualquier tipo de propiedad inmueble que pueda ser inscrita en el Registro de la Propiedad, bien sea un suelo, una edificación o parte de ella.

Todos los solares son parcelas, pero no todas las parcelas son solares. Coloquialmente, cuando hablamos de una parcela⁵, nos referimos a una superficie de suelo o terreno delimitado por linderos, independientemente de que se sitúe en un entorno rústico o urbano. Pero cuando nos referimos a un solar⁶, solemos referirnos exclusivamente a una parcela ubicada en un entorno urbano. Otra diferencia entre ambos términos es que el solar está vacante de edificación, mientras que una parcela puede estar vacía o edificada. Por lo que un solar es un tipo específico de parcela que por su ubicación urbana y vacuidad parece estar lista para ser construida. Si pasamos al mundo de la legislación urbanística, el significado es similar, pero hay que afinar algo más como veremos en este artículo.

Solar

La condición de solar en la legislación urbanística. Según la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) tienen la condición de solar las parcelas de suelo urbano dotadas de los servicios y características que determine la ordenación urbanística y que como mínimo deben ser⁷:

– Acceso rodado por vía urbana pavimentada.

– Suministro de agua potable y energía eléctrica con caudal y potencia suficiente para la edificación, construcción e instalación prevista.

– Evacuación de aguas residuales a la red pública.

– Que tengan señaladas alineaciones y rasantes, si existiera planeamiento.

Por ello, aunque la parcela cumpla estas cuatro condiciones enumeradas en el art. 148 de la LOUA, no son suficientes para tener la consideración de solar si previamente no está clasificada como suelo urbano por el Plan General de Ordenación Urbanística⁸ (en adelante PGOU). El PGOU es el instrumento con capacidad de clasificar la totalidad del suelo de un municipio dentro de las distintas clases y categorías existentes⁹, pero no de manera discrecional, sino atendiendo a las características intrínsecas de los suelos. En el caso del suelo urbano, estas características son las descritas en el art. 45 de la LOUA:

a) Formar parte de un núcleo de población existente o ser susceptible de incorporarse en él en ejecución del Plan, y estar dotados, como mínimo, de los servicios urbanísticos de acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica en baja tensión.

b) Estar ya consolidados al menos en las dos terceras partes del espacio apto para la edificación según la ordenación que el planeamiento general proponga e integrados en la malla urbana en condiciones de conectar a los servicios urbanísticos básicos reseñados en el apartado anterior.

c) Haber sido transformados y urbanizados en ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico y de conformidad con sus determinaciones.

Si comparamos las características que ha de tener una parcela para ser clasificada como urbana (art. 45 LOUA), y las que ha tener para considerarse solar (Art. 148 LOUA) vemos que son casi idénticas, salvo por las exigencias del entorno en el que se ubica:

– Formar parte de un núcleo de población existente o ser susceptible de incorporarse a él en ejecución del PGOU.

– Estar ya consolidado en, al menos, dos terceras partes del espacio apto para la edificación según la ordenación que el PGOU proponga e integrado en la malla urbana.

– Haber sido transformados y urbanizados en ejecución del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico.

Pues bien, si una parcela cumple todas las características descritas en ambos artículos (45 y 148 de la LOUA) tendrá la condición de solar, y así lo deberá recoger el PGOU, además de adscribirlo a la categoría de suelo urbano consolidado, con las salvedades que veremos más adelante.

¿Pueden clasificarse como suelo urbano consolidado determinadas parcelas que no tengan la condición de solar? La respuesta es sí. Si una parcela cumple las condiciones del art. 45 de la LOUA, podrá estar clasificada como suelo urbano consolidado, pero no tendrá la condición de solar si no cumple las condiciones adicionales del art. 148 de la LOUA. Se trata de parcelas ya urbanizadas, pero que su urbanización es insuficiente para la ordenación prevista en el planeamiento urbanístico. Por ejemplo, si nos encontramos con una parcela ordenada urbanísticamente para construir una vivienda unifamiliar que cumple todos los requisitos exigibles para ser un solar, pero que al entrar en vigor un nuevo planeamiento se propone un ensanchamiento de la calle con un retranqueo de la parcela y una edificación de mayor altura, la urbanización a ojos del nuevo planeamiento es insuficiente, pues de la misma definición de solar vemos que:

– Respecto al acceso rodado por vía urbana pavimentada: queda una franja de vía urbana por pavimentar y en la que completar las instalaciones urbanas que deban discurrir por ella.

– Respecto al suministro de agua potable y energía eléctrica con caudal y potencia suficiente para la edificación prevista: sí existen tales suministros, pero dimensionadas para una vivienda unifamiliar, por lo que para la nueva edificación prevista puede que sea insuficientes, de manera que las compañías suministradoras obliguen, por ejemplo, a conectarse lejos de la parcela y por tanto a hacer obras de urbanización complementarias.

Es decir, la parcela está dotada con un mínimo de servicios “de acceso rodado por vía urbana, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica en baja tensión” para que el suelo sea clasificado como urbano consolidado, pero estas dotaciones no son suficientes para la edificación prevista por la ordenación y que se exigen para que tenga la condición legal de solar. Por tanto, hay parcelas que pueden ser clasificadas como suelo urbano consolidado, pero que necesitan unas obras complementarias de urbanización para tener la condición de solar.

Las obras complementarias de urbanización. En cuanto a la dotación de servicios necesarios para la nueva edificación prevista en el PGOU, no es infrecuente que para conectarse a ellos haya que intervenir en la urbanización existente (conexiones a centros de transformación distantes, ejecución de nuevos pozos de saneamiento para el enganche, etc.), o como hemos visto en el ejemplo anterior, que sea necesario ejecutar parte del acerado. La ejecución de estas obras son las que convierten a la parcela en solar.

El propietario de la parcela está obligado a ejecutar estas obras para completar la urbanización a su costa¹⁰, pero en el caso de retranqueo para ampliar el viario urbano, no tiene el deber de ceder la franja de suelo, tal y como vimos en el anterior artículo de mi Blog¹¹.

Este tipo de obras que completan la urbanización para hacerla adecuada al edificio previsto, no son objeto de una licencia de urbanización, sino que se autorizan con la licencia de las obras de la edificación como obras complementarias a la misma¹² y deben quedar concluidas antes de poner la edificación en servicio¹³.

Parcelas y solares urbanos que dejan de serlo. Como hemos visto, la adscripción de un suelo como urbano, en la categoría de consolidado, surge de sus características intrínsecas descritas en el art. 45, de la LOUA, y no de una potestad municipal, pero hay una excepción, que es que en el ejercicio de la función pública¹⁴ que es la planificación urbanística, el PGOU lo incluya dentro de una actuación de dotación definida en el art. 45.2.B.c de la LOUA o en el art.7.1.b del TRLSRU, situación en la que tendría que clasificar dichas parcelas como suelo urbano no consolidado. Las actuaciones de dotación incrementan sustancialmente el aprovechamiento objetivo de las parcelas derivado de un aumento de edificabilidad, densidad o de cambio de uso respecto el aprovechamiento preexistente. Si este incremento de aprovechamiento objetivo es inferior al 10% del preexistente, las parcelas seguirían clasificadas como suelo urbano consolidado, pudiendo ejecutarse la edificación adaptando la urbanización a ese cambio de aprovechamiento como obras complementarias. Pero en caso contrario, necesitaríamos proyecto de urbanización¹⁵ con la finalidad llevar a la práctica las previsiones y determinaciones del instrumento de planeamiento que ordene esa área homogénea de suelo urbano no consolidado.

Conclusiones. De la literalidad del art. 45.2.A de la LOUA, donde define el suelo urbano consolidado, nace una distinción entre terrenos urbanizados y solares, pues que un suelo esté urbanizado no implica que esta urbanización sea suficiente para soportar la edificación prevista para esa parcela, como sí ocurre en el caso del solar:

“Suelo urbano consolidado, integrado por los terrenos a que se refiere el apartado anterior cuando estén urbanizados o tengan la condición de solares y no deban quedar comprendidos en el apartado siguiente.”

Esta distinción también se hace patente en el mismo título del art. 148 de la LOUA (Edificación de parcelas y solares) donde en su apartado 1 dice literalmente:

 “La ejecución del planeamiento tiene lugar mediante la directa realización, en las correspondientes parcelas o solares, de las obras de edificación precisas para la materialización del aprovechamiento objetivo previsto por aquél, cuando dicha ejecución no deba tener lugar en unidades de ejecución delimitadas a tal fin y a través de los sistemas de actuación definidos en esta Ley.”

Por último, y en coherencia con lo que dice la LOUA, el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (RGU), en su artículo 39.1 dice:

“En suelo urbano sólo podrá edificarse cuando los terrenos adquieran la condición de solar o cuando se asegure la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación.”

Lo que complementa con las garantías que se le exige a las parcelas urbanas para la construcción previa o simultánea de la urbanización¹⁶.

Por ello concluyo que, dentro del suelo clasificado como urbano consolidado conviven dos tipos de parcelas, ambas urbanizadas, pero mientras a una le falta completar la urbanización para soportar la edificación prevista en el planeamiento (parcela a secas o parcela urbana), la otra está lista para edificar sin necesidad de ninguna obra de urbanización complementaria, siendo esta última la que se denomina solar.

Cádiz, 26 de marzo de 2021.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaciones utilizadas:

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

RGU. Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

PGOU. Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz.

RAE. Real Academia Española.

DEJ RAE. Diccionario panhispánico del español jurídico de la Real Academia Española.

DEL RAE. Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española.

Nota 1. El TRLSRU en su artículo 26 define parcela como “la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente”, es decir, la parcela ya no tiene que ser una realidad física única, pues pueden desdoblarse o superponerse en complejos inmobiliarios de manera virtual como realidad jurídica.

Nota 2. Definición de finca dada por el art. 26.1.a) del TRLSRU: la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral.

Nota 3. Definición de finca registral del diccionario panhispánico del español jurídico de la RAE: unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo, que abre folio en el Registro de la Propiedad.

Nota 4. Definición de finca del diccionario de la lengua española RAE: 1. Propiedad inmueble, rústica o urbana.

Nota 5. Definición de parcela del diccionario de la lengua española RAE: 1. Porción pequeña de terreno, de ordinario sobrante de otra mayor que se ha comprado, expropiado o adjudicado. 2. En el catastro, cada una de las tierras de distinto dueño que constituyen un pago o término.

Nota 6. Definición de solar del diccionario de la lengua española RAE: 3. Porción de terreno donde se ha edificado o que se destina a edificar.

Nota 7. Art. 148. 4 de la LOUA.

Nota 8. Aunque en el artículo hagamos referencia a los Planes Generales de Ordenación Urbanística, este término es sustituible por cualquier otro instrumento de planeamiento con capacidad para clasificar y calificar suelo.

Nota 9. Las distintas clases y categorías de suelo que recoge la LOUA son:

–  Clase: suelo no urbanizable. Categorías: no urbanizable de especial protección por legislación específica, no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística, no urbanizable de carácter natural o rural y no urbanizable del Hábitat Rural Diseminado.

– Clase: Suelo urbanizable. Categorías: urbanizable ordenado, urbanizable sectorizado y urbanizable no sectorizado

– Clase: suelo urbano. Categorías: urbano consolidado y urbano no consolidado.

Nota 10. Art. 56 de la LOUA que remite al 55.2.B.b y c.

Nota 11. Artículo del Blog “La cesión gratuita de suelo en parcelas de suelo urbano consolidado”:

LA CESIÓN GRATUITA DE SUELO EN PARCELAS DE SUELO URBANO CONSOLIDADO.

Nota 12. Art. 99.2 de la LOUA y Art. 7. b) del RDUA.

Nota 13. Art. 149.2 de la LOUA y 39 y 40 del RGU.

Nota 14. En el artículo del Blog “El urbanismo y la ordenación del territorio como función pública. propuesta al anteproyecto de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (31-07-2020)”, explicábamos la evolución de la función pública en el urbanismo:

EL URBANISMO Y LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO COMO FUNCIÓN PÚBLICA. PROPUESTA AL ANTEPROYECTO DE LA LEY DE IMPULSO PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA (LISTA).

Nota 15. Art. 98 de la LOUA.

Nota 16. Art. 40 del RGU.

¿QUÉ ES UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA?

El art. 47¹ de nuestra Constitución, no sólo insta a los poderes públicos a que la vivienda sea accesible, sino a que ésta sea digna y adecuada. La utilización de estos adjetivos y no otros, suscitó una enmienda del premio Nóbel de Literatura D. Camilo José Cela² durante la redacción de la Constitución Española, nombrado senador de la primeras Cortes Generales por designación real³. Su profundo conocimiento del castellano le hizo presentar un total de 40 enmiendas de corte léxico y gramatical al texto constitucional⁴ y, aunque se le atribuya una labor de estilo y corrección lingüística, no debemos olvidar que el uso de una determinada palabra en vez de otra no es inocuo, sobre todo si éstas forman parte de un texto sumamente relevante y sometido a interpretaciones políticas y legales durante su vigencia⁵. La redacción propuesta por D. Camilo José Cela al artículo es la siguiente⁶:

“La persona tiene derecho a disfrutar de vivienda idónea y los poderes públicos regularán la utilización del suelo y harán partícipe a la comunidad de las plusvalías que pudieran originarse.”

Enmienda que D. Camilo justificaba de la siguiente manera:

“El texto aprobado por el Congreso habla de vivienda digna y adecuada. Sobre significar más o menos lo mismo (digno=correspondiente, proporcionado al mérito y condición; adecuar = proporcionar, acomodar, apropiar una cosa a otra) y proceder, por tanto, por reiteración, el señalamiento es clasista por cuanto según él: 1. A la persona de mayor mérito o mejor condición corresponde mayor y mejor vivencia, porque 2. La vivienda debe estar proporcionada, acomodada y apropiada al mérito y condición de la persona. Idóneo: Que tiene buena disposición y suficiencia.”

Camilo José Cela. Senador por designación Real.

¿Qué es una vivienda digna? Si nos atenemos al concepto de “vivienda digna”, debemos buscar las características que ha de tener una vivienda en la subjetividad propia o ajena. Las acepciones del adjetivo “digna” del Diccionario de la lengua española⁷ son las siguientes:

Digna.

2. adj. Correspondiente, proporcionado al mérito y condición de alguien o algo.

4. adj. Propio de la persona digna.

5. adj. Dicho de una cosa: Que puede aceptarse o usarse sin desdoro. Salario digno. Vivienda digna.

6. adj. De calidad aceptable. Una novela muy digna.⁸

Todas estas definiciones implican tener una concepción formada de lo que es vivir dignamente, lo que depende de quien habite la vivienda, o de quien valore si la vivienda es digna para una tercera persona (a efectos de mi análisis, estas terceras personas son los legisladores). Digna es una caravana para un hippie que ha decidido vivir así, e indigna una vivienda de protección oficial a ojos de un presidente de gobierno con ínfulas. A similar conclusión llega el Diccionario panhispánico del español jurídico:

“Concepto social que alcanza la idea de que las condiciones generales del sitio en que se vive se pueden aceptar y usar sin desdoro o menoscabo de la estimación propia o ajena.”

¿Qué es una vivienda adecuada? Si analizamos el concepto de “vivienda adecuada”, de la propia definición del adjetivo “adecuada”, vemos de nuevo una componente subjetiva, pero también otra de carácter objetiva. Veamos la definición del Diccionario de este adjetivo y del de “apropiada” utilizado a su vez en la definición:

Adecuada. adj. Apropiado para alguien o algo.

Apropiada. adj. Ajustado y conforme a las condiciones o a las necesidades de alguien o de algo.

De nuevo será quien more la vivienda quien decida si es adecuada para él, o un tercero el que lo juzgue, pero “adecuada” también implica características objetivas que determinan si una vivienda es adecuada y apropiada para su habitabilidad. O como proponía D. Camilo José Cela, que la vivienda sea idónea (“adecuada y apropiada para algo” según el Diccionario).

Calificar de adecuada una vivienda, como objetivo constitucional, implica que, como mínimo, ésta tenga unas condiciones de seguridad y salubridad suficientes para su habitabilidad. Estas condiciones mínimas nos deben permitir vivir en ellas sin enfermar y en condiciones de seguridad que no comprometan nuestra integridad física. También debemos añadir a estos requisitos los que permitan acceder y utilizar las viviendas por personas con discapacidad.

La salubridad de una vivienda supone tener una dotación suficiente de agua potable, cuartos de baños con un sistema de evacuación de las aguas residuales, una adecuada iluminación, ventilación, soleamiento y aislamiento (térmico y acústico). La seguridad debe proteger nuestra integridad física, frente a daños estructurales, incendios, o a la propia utilización del edificio.

El derecho a una vivienda adecuada como principio rector de las políticas públicas, ha sido implementado mediante la regulación de los requisitos mínimos que ésta ha de cumplir. Por un lado, Ley de Ordenación de la Edificación⁹ mediante el Código Técnico de la Edificación¹⁰ es el instrumento legal que regula los requisitos básicos que ha de cumplir la edificación¹¹, y por otro, las ordenanzas y los planes urbanísticos municipales, que regulan la calidad e higiene de los edificios definiendo el tamaño de patios, ventanas, la vivienda mínima, las condiciones de distribución interior, condiciones de habitabilidad, etc¹².

La subjetividad de los límites objetivos de una vivienda adecuada. Aunque parezca que las características que debe cumplir una “vivienda adecuada” son determinadas con criterios objetivos, existe un rango de decisiones que, de nuevo, nos llevan al terreno de la subjetividad. Para explicar esta idea hagámonos varias preguntas:

– ¿Cuántos cuartos de baño debe tener una vivienda? ¿uno cada dormitorio? ¿cada dos? ¿cada tres…?

– ¿Cuál es el tamaño mínimo que debe tener una vivienda? ¿25 m², 35 m², u 80 m² como decía el arquitecto D. Arturo Soria para no ser seres desdichados¹³?

– ¿Tienen que tener aire acondicionado obligatoriamente?

– ¿Cuál es el aislamiento acústico óptimo?

-Etc.

Es decir, hay ciertas exigencias de calidad y de tamaño que serán innecesarias para muchos usuarios en función de sus niveles de tolerancia, de sus costumbres y de su escala de prioridades.

Conclusiones. Para los gobernantes es fácil y políticamente correcto aumentar las prestaciones y dimensiones mínimas de una vivienda, pero han de saber que estas decisiones encarecen su producción dejando fuera del mercado a muchos potenciales adquirientes cuyos umbrales de tolerancia y percepción de lo que es una vivienda digna y adecuada difiere de la de ellos. Las circunstancias de la vida hacen que nuestras necesidades de alojamiento sean distintas cuando nos emancipamos, cuando formamos una familia o cuando nos jubilamos, y probablemente un pequeño dormitorio compartido en un piso de estudiantes nos parezca digno y adecuado en unas circunstancias, y en otras no. Al igual que le quitaríamos la posibilidad de viajar a muchas personas si se prohibieran los hostales y pensiones y sólo se permitiesen hoteles de 5 estrellas, en el caso de las viviendas, el legislador, como mucho, debería proponer unos requisitos mínimos que no excluyesen a nadie del mercado, y éste se encargará de ofrecer viviendas adaptadas a las necesidades y exigencias de la sociedad.

En un próximo artículo analizaré el efecto que supone imponer una superficie mínima de vivienda entre quienes quieren vivir en una ciudad como Cádiz.

Cádiz, 30 de diciembre de 2020.

Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. Constitución Española, Art. 47: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”

Nota 2. D. Camilo José Cela y Trulock,​ (Iria Flavia, 11 de mayo de 1916-Madrid, 17 de enero de 2002) fue un escritor español. Autor prolífico y representante de la literatura de posguerra, se desempeñó como novelista, periodista, ensayista, editor de revistas literarias y conferenciante. Fue académico de la Real Academia Española y resultó galardonado, entre otros, con el Premio Príncipe de Asturias de las Letras en 1987, el Premio Nobel de Literatura en 1989 y el Premio Cervantes en 1995 (Fuente Wikipedia).

Nota 3. La Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política que permitió articular la transición española, autorizaba al Rey elegir directamente a 41 senadores que participaron en el proceso constituyente. Con el comienzo del año de 1979 y con la convocatoria de nuevas elecciones generales, Cela concluyó su etapa de senador por designación real.

Nota 4. El Proyecto de Constitución elaborado por el Congreso de los Diputados fue sometido a las enmiendas del Senado. El senador D. Camilo José Cela presentó 40 enmiendas de las que se aprobaron 17.

Nota 5. Como el mismo D. Camilo José Cela afirmó en una mesa redonda mantenida con redactores de la Agencia EFE en 1978, la “lexicografía es también política, ya que rigurosamente léxico no hay nada y rigurosamente aséptico tampoco”.

Nota 6. Enmienda nº 167 de la Agrupación Independiente del Senado al artículo nº 43 (con la numeración actual artículo nº 47).

Nota 7. Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española.

Nota 8. Esta acepción se ha incorporado al Diccionario con posterioridad a la versión de 2001. No se encuentra en la versión del diccionario de 2001: https://www.rae.es/drae2001/.

Nota 9. Art. 3 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Nota 10. El Código Técnico de la Edificación es el desarrollo reglamentario de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Nota 11. Art. 1 de la Parte I del Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.

Nota 12. La normativa municipal es tributaria de la legislación que regula las viviendas con algún tipo de protección pública y de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones higiénicas mínimas que han de reunir las viviendas.

Nota 13.  Extraído de la publicación “Principios fundamentales de la Ciudad Lineal (1930)” de Arturo Soria y Mata: “El mínimum de la superficie de la vivienda del ser humano más desdichado, no debería ser inferior a un cuadrado de 20 metros de lado, 400 metros cuadrados: 80 para vivienda-taller, 320 para cría de animales domésticos, huerta, jardín y árboles frutales; el cercado de arbustos defensivos y de valor agrícola o industrial.”