COEFICIENTES O CUOTAS DE PARTICIPACIÓN EN UNA COMUNIDAD DE PROPIETARIOS.

Edificaciones en régimen de propiedad horizontal. Si una edificación puede ser dividida en distintos departamentos privativos, pero, para su correcto funcionamiento es inevitable la aparición de elementos comunitarios indivisibles, entonces nos encontramos ante un inmueble sometido al régimen de propiedad horizontal^{1 y 2}. Para este régimen de coexistencia de la propiedad privada y la comunitaria, se necesita:

– Describir y delimitar cuáles son los elementos privativos y cuáles son los comunitarios.

– Determinar y cuantificar cómo participan en la copropiedad de los elementos comunes cada uno de los departamentos privativos.

– Dotarse de unas normas de convivencia para el uso de los elementos comunes y privativos.

– Articular un sistema de toma de decisiones, elegir unos órganos de gobierno y definir sus atribuciones y funcionamiento³.

– Decidir cómo se reparten los gastos de mantenimiento, reparación y mejora del edificio.

Toda esta información viene recogida en el título constitutivo^{4 y 5} de la comunidad en régimen de propiedad horizontal, y en los estatutos de la comunidad⁶. Opcionalmente, la comunidad también podrá contar con un reglamento de régimen interior⁷.

El coeficiente de propiedad o cuota de participación en la propiedad. La propiedad horizontal no deja de ser una ficción para permitir el tráfico jurídico de sus departamentos privativos⁸, pues, es material o funcionalmente imposible independizarlos de los elementos comunes (p.ej. no se puede determinar qué parte material de la estructura, de un bajante, o del portal corresponde a cada departamento).

Por ello, el Art. 3 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal⁹ (en adelante LPH) nos dice que la copropiedad de los elementos comunes se atribuye a cada propietario en base al valor de cada departamento privativo respecto al valor total del inmueble. A este porcentaje lo denominaremos coeficiente de propiedad o cuota de participación en la propiedad, y se utilizará para resolver cuestiones relacionadas con la copropiedad de los elementos comunes como, por ejemplo:

– Si se demuele el edificio y se vende el solar, la cantidad a percibir por cada propietario se calculará en base a este coeficiente.

– Si se desafecta como elemento comunitario la casa del portero y se vende o alquila, la cantidad a percibir por cada propietario se calculará en base a este coeficiente.

– Si la normativa urbanística permite un derecho de vuelo sobre el edificio, este corresponderá a cada propietario en base a su coeficiente de propiedad.

– Si en una zona libre de edificación de la comunidad, la normativa cambia y permite una construcción, este derecho a edificar corresponderá a cada propietario en base a su coeficiente de propiedad.

– Si se hiciera un seguro para cubrir una eventual catástrofe en la que desapareciera el edificio, el coste del mismo y la indemnización en su caso, se repartirían en base al coeficiente de propiedad.

Calcular este coeficiente en base a la valoración de cada departamento, es un criterio adecuado, ya que, si se hiciera en proporción a su superficie, estaríamos dando iguales derechos al propietario de un piso bajo-interior que al propietario de un ático con vistas, cuando sabemos que, aunque tengan igual superficie, el mercado valora más este último.

Por este motivo, cuando se hace una nueva promoción, se debe calcular este coeficiente en función del precio¹⁰ de cada departamento, que valdrá para asignar en qué porcentaje cada comunero es copropietario de los elementos comunes.

Veamos un ejemplo: En el siguiente edificio, el promotor ha establecido el precio de cada inmueble pensando lo que el mercado puede pagar por ellos, y tiene claro que, algunos de ellos, pese a tener la misma superficie útil su precio es distinto. No vale lo mismo un bajo interior que el ático, o el local comercial pese a ser de igual tamaño. Tampoco tienen igual valor dos pisos de igual superficie si uno es exterior con vistas y otro interior.

En el siguiente cuadro se desglosan las distintas superficies de cada inmueble (útil, construida y construida con parte proporcional de zonas comunes) y sus precios. Para calcular el coeficiente de propiedad basta con dividir el precio de cada inmueble entre el precio total del edificio. La suma de todos estos coeficientes debe ser igual a la unidad:

En el caso de que cambiara la normativa urbanística y permitiera que se construyesen tres plantas más de altura, si aparece un promotor dispuesto a pagar 300.000 € por ese derecho de vuelo, habría que repartirlos en base al coeficiente de propiedad, siendo el reparto según el siguiente cuadro:

El coeficiente o cuota participación en gastos. Una comunidad de propietarios tiene que hacer frente a una serie de gastos generales tales como la limpieza, el mantenimiento del ascensor, el suministro eléctrico de las zonas comunes, mejoras en el inmueble, reparaciones, etc. Para la distribución de estos gastos entre los distintos propietarios, la LPH en su artículo 9.1.e) establece que los comuneros deberán:

“Contribuir, con arreglo a la cuota de participación fijada en el título o a lo especialmente establecido, a los gastos generales para el adecuado sostenimiento del inmueble, sus servicios, cargas y responsabilidades que no sean susceptibles de individualización.”

Es decir, establece tres criterios de reparto de gastos bajo un mismo principio de “pago por uso”:

– Si el gasto es susceptible de individualización entre uno o varios de los comuneros por ser los afectados o beneficiarios del mismo, estos se harán cargo de él (p. ej. que hubiera un segundo portal en el edificio que sólo da acceso a dos viviendas, es posible que los gastos de este segundo portal se asignen sólo a esas dos viviendas).

– Si hay gastos que por su naturaleza deben asignarse por un criterio distinto del que surgiría de la aplicación proporcional de la cuota de participación, se puede hacer si se establece especialmente, bien en los Estatutos o mediante acuerdo de la Junta de Propietarios¹¹ (p.ej. exonerar a los locales comerciales con entrada directa desde la calle del pago de los gastos de mantenimiento del ascensor, el portal, las escaleras, etc.).

– Si no estamos en ninguno de los casos anteriores, el gasto se repartirá con arreglo al coeficiente o cuota de participación en gastos. En el caso de que esta cuota haya sido calculada según la superficie útil de cada departamento o según el uso que se presuma que racionalmente van a efectuar de los servicios o elementos comunes¹², seguimos bajo el paraguas del principio de “pago por uso”. Si la cuota es proporcional a la superficie útil, es porque se asume que un departamento mayor tendrá más capacidad de albergar moradores o usuarios y por tanto más uso de las zonas comunes y servicios comunitarios. E igualmente, a efectos materiales, también un departamento más grande ha supuesto la necesidad para su materialización de más elementos constructivos (más estructura, más fachada, más instalaciones, etc.). Es decir, a falta de criterios especiales, el cálculo del coeficiente o cuota de participación en los gastos basados en la superficie útil es una aproximación al “pago por uso”.

Si en el edificio del ejemplo, seguimos exclusivamente el criterio de reparto de gastos en base a la superficie útil (dividiendo la superficie útil de cada departamento entre la superficie útil total resultado de la suma de todos ellos) las cuotas quedarían de la siguiente manera:

En el ejemplo utilizado, tenemos cinco departamentos de igual superficie útil, el local, la vivienda de planta baja, los dos terceros y el ático. En cuanto a los gastos como el mantenimiento de las fachadas, o una reparación de la estructura, parece que el reparto de estos gastos en proporción al tamaño del departamento es lógico. Sin embargo, si hablamos de los gastos relacionados con el portal, la escalera y el ascensor, no deberían ser asumidos por el local comercial que no tiene acceso a través de ellos, e incluso a la vivienda de planta baja se le podría exonerar de los gastos del ascensor (salvo que tenga habilitada la cubierta del edificio para tender la ropa). En estos casos, lo correcto sería dejar previsto en los Estatutos de la Comunidad unas reglas especiales para repartir estos gastos (aunque se mantenga como base el coeficiente calculado según la superficie útil pero modificado para estas situaciones especiales).

Comunidades con una única cuota. Como hemos explicado, los coeficientes o cuotas de participación tienen dos finalidades distintas, la primera es determinar en qué proporción cada departamento es copropietario de los elementos comunes del edificio (coeficiente o cuota de participación en la propiedad), y la segunda, determinar un criterio base de reparto de los gastos que tiene la comunidad para su funcionamiento (coeficiente o cuota de participación en gastos).

Sin embargo, la redacción de la LPH no es clara en cuanto a la fijación de uno o dos coeficientes, pues, si bien en el art. 3.b habla de la atribución de una cuota de participación con relación al valor total del inmueble (en clara alusión al coeficiente de propiedad), a la hora de enumerar qué información debe incluir el título constitutivo, dice que para la fijación de la cuota se seguirán como criterios “la superficie útil de cada piso o local en relación con el total del inmueble, su emplazamiento interior o exterior, su situación y el uso que se presuma racionalmente que va a efectuarse de los servicios o elementos comunes”. Si del artículo 3.b se colige claramente la necesidad de fijación del coeficiente de propiedad, de la lectura conjunta del artículo 5 y el 9.1.b) parece claro que es necesaria la fijación de un coeficiente o cuota de participación en gastos, cuando dice que para su fijación toma como base la superficie útil y el uso que se presuma racionalmente que va a efectuarse de los servicios o elementos comunes, pero introduce confusión cuando hace referencia en la misma frase al “emplazamiento interior o exterior del piso o local”, o a “su situación”, ya que estas cualidades suelen tener más que ver con el valor del departamento que con la distribución de los gastos generales del edificio.

Cabe también decir que, inicialmente, quien fija la cuota o cuotas de participación¹¹ es el propietario único del edificio (el promotor¹³), por lo que los propietarios de los departamentos se encuentran las cuotas establecidas de antemano, desconociendo el criterio que se ha seguido para su cálculo. Es posible que el promotor, que no necesariamente es especialista en el funcionamiento de una comunidad de propietarios, no haya puesto todo el cuidado en la fijación de estas cuotas y en recoger en los Estatutos unos criterios claros de distribución de gastos. Esto no impide que por un acuerdo unánime de la comunidad de propietarios se puedan modificar¹⁴, pero la unanimidad exigida posibilita que los comuneros que se vean perjudicados por las nuevas cuotas se opongan al acuerdo.

Ahora bien, si en los estatutos de la comunidad se recoge de manera genérica en su articulado¹⁵ que primará la asignación de gastos de manera individualizada bajo el principio de “pago por uso”, no es necesario modificar las cuotas recogidas en el Título Constitutivo para atribuir los gastos de la comunidad de manera distinta a la que resultaría de la aplicación directa del coeficiente, sino que tendrían que ser ponderados para estos casos particulares.

Peso de las cuotas en las votaciones. En el caso de que existan dos coeficientes o cuotas de participación en una comunidad, y ante la exigencia de que las mayorías deben ser no sólo del número de propietarios, sino que también deben representar la mayoría de las cuotas de participación¹⁶, entonces, dependiendo de cuál sea el asunto del que se trate, habrá que tener en cuenta unas cuotas u otras. Por ejemplo, si se trata de una votación respecto la venta del solar, los coeficientes a aplicar son los de propiedad, y si es sobre la aprobación del presupuesto de limpieza, los coeficientes son los de participación en gastos.

Conclusiones. La LPH habilita la existencia de dos coeficientes o cuotas de participación distintos por departamento privativo, uno para determinar su participación en la propiedad de los elementos comunes, y otro para la asignación de los gastos generales de la comunidad. Lamentablemente, la mayoría de las comunidades sólo disponen de un único coeficiente o cuota, posiblemente porque la literalidad de la LPH es confusa en su redacción.

En cuanto al principio de la asignación de los gastos de la comunidad en función del uso y disfrute que se obtenga de ellos (“pago por uso”), de manera que se puedan individualizar o ponderar, lo considero un criterio justo. Por ello, es conveniente que en los estatutos de la comunidad aparecieran cláusulas donde se recoja esta posibilidad.

Cádiz, 26 de agosto de 2022.

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en el artículo:

CC. Código Civil.

CCPP. Comunidad de propietarios.

PPZZCC. Parte proporcional de zonas comunes.

LPH. Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

LH. Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria.

Notas:

Nota 1. Un ejemplo habitual de edificación en régimen de propiedad horizontal sería el de un edificio de varias plantas, que alberga múltiples viviendas en cada una de ellas, con locales en planta baja y garajes en sótano. Los departamentos privativos de este edificio son las viviendas, los locales y los garajes, mientras que los elementos comunitarios necesarios para su funcionamiento son la escalera, el portal, el ascensor, las zonas de circulación rodada del garaje, la cimentación, la estructura, el saneamiento, etc.

Nota 2. En nuestro ordenamiento jurídico, es el artículo 396 del Código Civil y la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal (LPH) los que se encargan de proveer el marco legal en el que deben de desarrollarse las normas que permitan el correcto funcionamiento de las comunidades de propietarios.

Nota 3. En el artículo del blog “La comunidad de propietarios como modelo de gobernanza de municipios” expliqué cómo funciona el gobierno de las comunidades de propietarios:

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/07/13/la-comunidad-de-propietarios-como-modelo-de-gobernanza-de-municipios/

Nota 4. El título constitutivo de la propiedad horizontal es un documento en el que describe el edificio y en el que se formaliza la existencia de la propiedad horizontal ante los organismos públicos. Lo habitual es que se formalice en escritura pública ante notario y se inscriba en el Registro de la Propiedad si se quiere que goce de la protección y publicidad que deriva de la legislación hipotecaria. El contenido que ha de tener el título constitutivo viene recogido en el Art. 5 de la LPH y en el Art. 8. Cuarto de la LH.

Nota 5. La escritura de declaración de la división horizontal es el documento por el cual una edificación se divide en los distintos departamentos privativos y en sus zonas comunes, describiéndose pormenorizadamente. Entre otros documentos puede incluir los estatutos por los que se regulará. Este documento tiene la naturaleza de título constitutivo de la comunidad de propietarios en régimen de propiedad horizontal.

Nota 6. La incorporación de los estatutos en el título constitutivo es opcional, aunque deseable. En el caso de inexistencia de estatutos, las comunidades se regirán por lo establecido en la LPH. Los estatutos recogen por voluntad expresa de los propietarios las normas para regular la comunidad de propietarios, no pudiendo su contenido ir en contra de la ley, el orden público y la moral. La realidad es que no son muchas las ocasiones en las que los estatutos son redactados por los propietarios, sino por el promotor del edificio, aunque siempre cabe su modificación.

Nota 7. Art. 6. LPH.

Nota 8. Por tráfico jurídico entendemos los actos y negocios contemplados o susceptibles de ser contemplados por el derecho. En este sentido, el régimen de propiedad horizontal permite que los departamentos susceptibles de aprovechamiento independiente se puedan vender, hipotecar, ceder, etc. de manera individualizada.

Nota 9. Art. 3 LPH: En el régimen de propiedad establecido en el artículo 396 del Código Civil corresponde a cada piso o local:

a) El derecho singular y exclusivo de propiedad sobre un espacio suficientemente delimitado y susceptible de aprovechamiento independiente, con los elementos arquitectónicos e instalaciones de todas clases, aparentes o no, que estén comprendidos dentro de sus límites y sirvan exclusivamente al propietario, así como el de los anejos que expresamente hayan sido señalados en el título, aunque se hallen situados fuera del espacio delimitado.

b) La copropiedad, con los demás dueños de pisos o locales, de los restantes elementos, pertenencias y servicios comunes.

A cada piso o local se atribuirá una cuota de participación con relación al total del valor del inmueble y referida a centésimas del mismo. Dicha cuota servirá de módulo para determinar la participación en las cargas y beneficios por razón de la comunidad. Las mejoras o menoscabos de cada piso o local no alterarán la cuota atribuida, que sólo podrá variarse de acuerdo con lo establecido en los artículos 10 y 17 de esta Ley.

Cada propietario puede libremente disponer de su derecho, sin poder separar los elementos que lo integran y sin que la transmisión del disfrute afecte a las obligaciones derivadas de este régimen de propiedad.

Nota 10. Cuando la LH utiliza “el valor” o “la valoración” de los departamentos o del edificio, lo hace en el contexto de una valoración de mercado susceptible de cálculo mediante una tasación. Cuando este coeficiente se calcula en base al precio de cada departamento, el promotor del edificio habrá estimado para su fijación la valoración que los potenciales compradores harán y que determinará lo que están dispuesto a pagar por él.  Por lo que, si los precios fijados por el promotor no han sido adulterados, son válidos para la fijación de este coeficiente.

Nota 11. Si el criterio viene fijado en los Estatutos, pero su modulación o aplicación requiere de acuerdo de la Junta de Propietarios, es suficiente un acuerdo por mayoría simple y su duración es indefinida. En el caso de que el criterio de modificación de cuotas no se desprenda de lo recogido en los Estatutos, y si el acuerdo se aprueba por mayoría, su validez será anual (salvo que se aprueben por unanimidad y con vocación de incorporarse a los Estatutos).

Nota 12. Art. 5 de la LPH.

Nota 13. Lo habitual es que un edificio sea promovido por una empresa y se divida para su venta. También es posible que existan edificios de varios propietarios en régimen de comunidad de bienes que, si reúnen las características para ser dividido según el art. 396 del CC, se deban dividir para someterse al régimen de la propiedad horizontal si es solicitado por alguno de los comuneros (Art. 401 CC).

Nota 14. Art. 5 y 17.6 LPH.

Nota 15. Ejemplo de artículo introducido en unos estatutos fomentando el pago por uso: “Para lograr un reparto justo de las partidas presupuestarias o de gastos, la distribución se regirá por el principio de asignación por uso y disfrute de los departamentos (individualmente o en grupo dentro de la Comunidad o Subcomunidad) en el caso de que sea divisible. En el caso de que sean gastos comunes a varios departamentos, a falta de mejor criterio se utilizará subsidiariamente el reparto en base a los coeficientes de participación obtenidos a partir de la superficie útil de los distintos departamentos o grupo de ellos.”

Nota 16. Art. 17 LPH.

LÍMITES DEL CONTROL URBANÍSTICO A LAS INTERVENCIONES EN UN EDIFICIO EXISTENTE: LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA Y LAS ORDENANZAS MUNICIPALES DE EDIFICACIÓN.

Intervención administrativa en la actividad privada al amparo del urbanismo. Los Ayuntamientos tienen la capacidad de intervenir en la actividad privada de los ciudadanos siempre que estén habilitados competencialmente para ello y avalados por el ordenamiento jurídico. El urbanismo es una materia claramente municipal¹, y las entidades locales están facultadas para intervenir² en materia de disciplina urbanística³, velando por que los actos de edificación o construcción y uso del suelo se ajusten a la ordenación territorial y urbanística.

Cabría preguntarse si cualquier acto de edificación o construcción y uso del suelo realizado por un ciudadano es susceptible de control al amparo de la habilitación para intervenir que tienen los Ayuntamientos en materia de urbanismo. Para ello habría que determinar cuál es el ámbito de actuación del urbanismo, y como éste es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas debemos recurrir a lo que diga su legislación. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el objeto de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) es “la regulación de la actividad urbanística y el régimen de utilización del suelo”⁴. Veamos lo que entiende por “actividad urbanística”⁵:

“La actividad urbanística es una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno.”

Si nos quedáramos con esta definición, y para el caso concreto de una construcción o edificio existente, más allá de ocupaciones o utilizaciones⁶ (primeras o ulteriores), cambios de uso y de la realización de obras de edificación, no cabría la intervención municipal en la actividad del ciudadano. Que el término utilizado sea “edificación”, implica actuaciones de cierta entidad o que afecten a edificios o elementos protegidos, tal y como son definidas en el art. 2.2. de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE):

– Todas las intervenciones sobre los edificios existentes, siempre y cuando alteren su configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.

– Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección.

La utilización de la definición de edificación que hace una ley no urbanística como la LOE⁷, no es una decisión arbitraria, pues precisamente la LOUA y el RDUA hacen uso de ella para definir y delimitar cuestiones relacionadas con la edificación⁸. Sin embargo y a tenor de lo que vamos a ver a continuación, limitar el control urbanístico a las obras de edificación entendidas según la LOE, deja fuera de su ámbito de aplicación a las obras de construcción e implantación de instalaciones, lo que no es coherente con el apartado donde se definen los actos sujetos a control urbanístico.

Abundando en este criterio, cuando el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) regula en su Art. 11 cuál es el contenido del régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sólo recoge la obligación de requerir un acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística a los actos de edificación exclusivamente.

Actos sujetos a licencia o declaración responsable relacionados con una construcción o edificio existente. Dentro de la LOUA, se recogen los actos que el Ayuntamiento debe fiscalizar bien mediante licencia urbanística municipal previa, o bien mediante la comprobación e inspección en el caso de las declaraciones responsables. Enumeremos estos actos y veamos si son coherentes con el concepto de “actividad urbanística” definido en la ley, y dentro del ámbito de este artículo que son las construcciones o edificios existentes:

Actos sujetos a licencia urbanística municipal (Art. 169 LOUA).

e) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.

f) La ocupación y la primera utilización de los edificios, establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso.

h) Cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.

Actos sujetos a declaración responsable (Art. 169 bis LOUA).

a) Las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación.

b) Las obras en edificaciones e instalaciones existentes, en suelo urbano consolidado y conformes con la ordenación urbanística, que no alteren los parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o el número de viviendas.

c) La ocupación o utilización de las obras del apartado anterior, siempre que las edificaciones e instalaciones se encuentren terminadas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación.

d) La primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones, siempre que se encuentren terminadas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación y con la licencia de obras concedida.

e) Los cambios de uso en las edificaciones señaladas en el apartado b), o en parte de las mismas, dentro de los permitidos por la ordenación urbanística vigente.

Listado que complementamos con la mayor pormenorización realizada en el RDUA en su articulado, aclarando que no está adaptado a la modificación que introdujo las declaraciones responsables⁹.

d) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.

e) La ocupación y la utilización de los edificios, o elementos susceptibles de aprovechamiento independiente, establecimientos e instalaciones en general, así como la modificación de su uso total o parcial.

ll) Cualquier intervención en edificios declarados como bienes de interés cultural, catalogados o protegidos, no comprendida en los demás apartados de este artículo.

m) Los cierres, muros y vallados permanentes de fincas y parcelas.

q) Cualesquiera otros actos que se determinen por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística.

Como vemos, muchas de las intervenciones enumeradas quedan fuera del concepto edificación definido en la LOE tales como: las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica, las obras de construcción (que no es lo mismo que de edificación) o la implantación de instalaciones, sin olvidar los que pueda determinar el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística. ¿Quiere decir esto que la LOUA se contradice? ¿o que no hay que entender el término “edificación” utilizado en la definición de actividad urbanística según la LOE?

Las Ordenanzas Municipales de Edificación¹⁰. La LOUA define las Ordenanzas Municipales de Edificación como un instrumento de planeamiento que tiene por objeto “completar la ordenación urbanística establecida por los instrumentos de planeamiento en contenidos que no deban formar parte necesariamente de ellos conforme a esta Ley, de forma coherente y compatible con sus determinaciones”¹¹. Es decir, la LOUA admite que se complete la ordenación urbanística en aspectos que quedan al margen de la “actividad urbanística” mediante ordenanzas municipales, pues en su definición se deja claro que los aspectos que regulan no son definitorios directamente de la edificabilidad y destino del suelo, parámetros que sí son claramente objeto de la “actividad urbanística”:

“Las Ordenanzas Municipales de Edificación podrán tener por objeto regular los aspectos morfológicos, incluidos los estéticos, y cuantas otras condiciones, no definitorias directamente de la edificabilidad y el destino del suelo, sean exigibles para la autorización de los actos de construcción, edificación y usos susceptibles de realización en los inmuebles. Deberán ajustarse, en todo caso, a las disposiciones sectoriales reguladoras de la seguridad, salubridad, habitabilidad y calidad de las construcciones y edificaciones, y de la protección del patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico.”¹²

La existencia de este tipo de ordenanzas ya era posible por las potestades reglamentaria y de autoorganización de las entidades locales, con la diferencia de que ahora pueden tener la consideración de instrumento de planeamiento y pueden ser integradas en los Planes Generales de Ordenación Urbanística¹³. De esta manera, mediante las Ordenanzas Municipales de Edificación, se regulan aspectos que caben ser alterados por obras e intervenciones en los edificios que no alcanzan la entidad de obras de edificación definidas en la LOE, respondiendo así al por qué de la exhaustividad de los actos sujetos a licencia o declaración responsable definidos en la LOUA y el RDUA.

Aspectos no urbanísticos que se controlan en las licencias o declaraciones responsables. Es necesario recordar que las licencias urbanísticas son un tipo de licencia municipal, y por ello tendremos que recurrir a la legislación de régimen local¹⁴ para completar los aspectos que deben ser objeto de comprobación en las licencias de obras o en las declaraciones responsables. El Art. 21.2 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales¹⁵, declara que, además de las cuestiones urbanísticas, en todo caso se examinará si la construcción reúne a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuada a su emplazamiento.

De la lectura de este artículo vemos una clara correlación con muchos de los aspectos que la LOUA propone regular mediante las Ordenanzas Municipales de Edificación, lo que quizás haga con la intención de sistematizar y vincular este tipo de regulación municipal a los Planes Generales de Ordenación Urbanística, evitando una dispersión de ordenanzas municipales, pues su elaboración y tramitación podrá efectuarse de manera conjunta¹³.

Otra explicación que dotaría de sentido la exhaustividad de los actos sometidos a licencia o a declaración responsable son las obras de conservación que se hacen en los edificios, ya que el deber de conservación es uno de los fines que persigue la LOUA (Art. 3.2.c).

Conclusiones. Si nos atenemos a la definición de “actividad urbanística” que hace la LOUA, el control urbanístico de los Ayuntamientos a intervenciones en edificios existentes se limitaría a las obras de “edificación” entendidas según la definición que de ellas hace la LOE, ya que son este tipo de obras las que tienen entidad suficiente para alterar la ordenación urbanística. El resto de las intervenciones que no tengan la consideración de edificación, quedarían al margen de cualquier control urbanístico.

El carácter restrictivo de la definición de “actividad urbanística” que hace la LOUA, permitiría cierta libertad al ciudadano a la hora de ejecutar el planeamiento urbanístico si no fuese cercenada por la potestad de crear unas Ordenanzas Municipales de Edificación que permiten a los instrumentos de planeamiento regular aspectos morfológicos y estéticos. Lo habitual, es que estas Ordenanzas Municipales de Edificación estén integradas en el Planeamiento General de Ordenación Urbanística.

La existencia del contenido regulado en las Ordenanzas Municipales de Edificación es lo que hace congruente el listado detallado de actos sujetos a licencia urbanística y declaración responsable de la LOUA y el RDUA, pues sin estas ordenanzas, muchos de ellos quedarían fuera del contenido de la “actividad urbanística”¹⁶ y liberarían a los ciudadanos de su control urbanístico.

Otra lectura a lo expuesto en este artículo es la diferente forma que tienen la legislación autonómica y la legislación de régimen local de entender las competencias urbanísticas y la amplitud del término urbanismo. Mientras que la primera lo hace de manera más restrictiva a través de la definición que hace de la “actividad urbanística”, la segunda amplía las fronteras vía ordenanzas municipales.

En todo caso, estaríamos sometidos al control que la legislación de régimen local regulara según el tipo de intervención que, en ausencia de ordenanzas específicas, al menos debería fiscalizar si reúnen condiciones de seguridad, salubridad y estética¹⁷.

Y todo ello, sin perjuicio de lo recogido en la normativa sectorial que afecte a la intervención propuesta en el edificio existente.

Cádiz, 25 de junio de 2021.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

LALA. Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Notas:

Nota 1. Art. 25.2.a) LBRL y Art. 9.1 LALA.

Nota 2. Art.1.3 RSCL.

Nota 3. El RDUA define en su art.1 disciplina urbanística como “la intervención preventiva de los actos de edificación o construcción y uso del suelo, incluidos el subsuelo y el vuelo, la inspección urbanística, las medidas de protección de la legalidad y, en su caso, las que resulten pertinentes para la restauración de la realidad física alterada y el régimen de infracciones urbanísticas y sus sanciones”.

Nota 4. Art. 1. LOUA.

Nota 5. Art. 2. LOUA.

Nota 6. El término ocupación se utiliza cuando el uso previsto del edificio es el de vivienda, y utilización para el resto de los casos (Art. 7.d RDUA).

Nota 7. El objeto de la LOE según su Art. 1 es “regular en sus aspectos esenciales el proceso de la edificación, estableciendo las obligaciones y responsabilidades de los agentes que intervienen en dicho proceso, así como las garantías necesarias para el adecuado desarrollo del mismo, con el fin de asegurar la calidad mediante el cumplimiento de los requisitos básicos de los edificios y la adecuada protección de los intereses de los usuarios”.

Nota 8. Encontramos referencias expresas a la LOE (legislación vigente en materia de edificación) en el Art. 169 bis y en la Disposición adicional decimocuarta de la LOUA, así como en el Art. 63.1.a del RDUA.

Nota 9. Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, que introdujo el Art. 169.bis de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Nota 10. No hay que confundir las Ordenanzas Municipales de Edificación con las ordenanzas de edificación u ordenanzas de zona cuya incorporación si es preceptiva en las determinaciones de los suelos urbanos consolidados de los Planes Generales de Ordenación Urbanística (Art. 10.1.A LOUA).

Nota 11. Art.23 LOUA.

Nota 12. Art. 24.1 LOUA.

Nota 13. Art. 25. 2 LOUA.

Nota 14. Legislación de régimen local que afecta directamente a las licencias municipales:

– Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

– Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

– Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Nota 15. Reproducción literal del art. 21.2 del RSCL:

“2. En todo caso se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana y, además, si concurren las circunstancias que se expresan para cada uno de los relacionados:

1. a) si la parcelación o reparcelación se refiere a sector para el que ya esté aprobado un plan de ordenación, en cuyo defecto la solicitud deberá reunir los requisitos y seguir la tramitación dispuesta para los planes de urbanismo;
2. b) si los movimientos de tierras modifican el relieve del suelo de modo que pueda dificultar el destino previsto en los planes de ordenación o la armonía del paisaje, así como si se cumplen las condiciones técnicas de seguridad y salubridad;
3. c) si las obras de edificación se proyectan sobre terreno que cumpla lo dispuesto por el artículo 138 de la Ley o, en su defecto, si el peticionario asume el deber de costear y realizar simultáneamente la urbanización, y si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuadas a su emplazamiento;
4. d) si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización; y
5. e) si las construcciones pueden ser demolidas por carecer de interés histórico o artístico o no formar parte de un conjunto monumental y si el derribo se proyecta con observancia de las condiciones de seguridad y salubridad.”

Nota 16. Sin la existencia de las Ordenanzas Municipales de Edificación, el objeto y alcance las licencias urbanísticas (y declaraciones responsables) se limitaría a lo recogido en el Art. 6 del RDUA eliminando el punto 1.b.6.

Nota 17. En el artículo del Blog “Los informes municipales en el procedimiento de concesión de licencias de obras” profundicé en la dualidad de licencia municipal-licencia urbanística a la hora del control que han de ejercer:

https://gumersindofernandez.com/blog/2019/09/27/los-informes-municipales-en-el-procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/