
El carácter reglado de las licencias urbanísticas. Las licencias de obras, así como el resto de licencias urbanísticas1, son actos administrativos2 en los que el Ayuntamiento3 resuelve autorizar la construcción de un edificio u otros actos de transformación urbanística que requieran de una licencia previa4. Para ello, junto a la solicitud de licencia, se aportará un proyecto5 donde se defina suficientemente la actuación pretendida de manera que el Ayuntamiento pueda comprobar que se ajusta a la legalidad urbanística. Este control reglado de la legalidad se limita a constatar desde el punto de vista urbanístico que no existen obstáculos para que la licencia sea concedida.
Que las licencias urbanísticas sean actos reglados implica que, si nos ajustamos a la legalidad, el Ayuntamiento no nos puede denegar la licencia, pues como propietarios tenemos derecho a actuar sobre el suelo en los términos que permita la ordenación territorial y urbanística6. Por tanto, las licencias urbanísticas no nos otorgan un derecho, sino que se limitan a reconocerlo.
Para realizar este control, la documentación presentada con la solicitud de la licencia debe ser analizada por el personal técnico y jurídico de los Ayuntamientos que elaborarán sendos informes donde se comprobarán los siguientes aspectos7:
a) El cumplimiento de los presupuestos legalmente exigibles8, que son: el establecimiento de la ordenación detallada del suelo y el cumplimiento de los deberes legales de la propiedad de éste, así como la previa ejecución de las obras de urbanización o los requisitos y garantías para simultanearlas.
b) La adecuación de los actos sujetos a licencia a las determinaciones establecidas en los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos vigentes9.
c) La incidencia de la actuación propuesta en el grado de protección de los bienes y espacios incluidos en los Catálogos Urbanísticos.
d) La existencia de los servicios urbanísticos necesarios para que la edificación pueda ser destinada al uso previsto.
Naturaleza de los informes técnico y jurídico10. El informe técnico es redactado habitualmente por arquitectos o arquitectos técnicos que comprueban el cumplimiento de todos los parámetros urbanísticos mencionados desde una óptica técnica (además de la totalidad de la documentación exigible por la normativa sectorial como veremos más adelante). A partir de este informe, se redactará el informe jurídico que contendrá una numeración de los hechos, la relación de disposiciones legales aplicables y un análisis jurídico sobre la conformidad de la actuación a la legalidad, así como la adecuación del procedimiento. A la vista de estos informes, se redactará la propuesta de resolución, que sirve de fundamento para que el órgano competente para resolver11 otorgue o deniegue la licencia. El contenido de estos informes no es vinculante para el órgano que resuelve, pues de ser así, vaciaría de contenido las competencias del poder ejecutivo, aunque lógicamente para resolver en sentido contrario, tendrán que motivarlo sobradamente y mantenerse dentro de la legalidad.
La existencia de los informes técnicos y jurídicos en los expedientes de concesión de licencias, además de obligatoria12, es esencial, pues sin ellos desaparecería el control sobre los actos que supervisan, por lo que las licencias concedidas en su ausencia son nulas. Decimos por ello, que los informes técnicos y jurídicos son:
– Preceptivos u obligatorios en el expediente de concesión de licencias.
– Determinantes o esenciales dentro del procedimiento de concesión de licencias.
– No vinculantes para el órgano competente para resolver el otorgamiento de la licencia.
Además, las licencias urbanísticas son un tipo de licencia municipal. Uno de los medios a través de los que los Ayuntamientos pueden intervenir en la actividad de los ciudadanos es el sometimiento a previa licencia13 de dicha actividad, siendo la licencia urbanística sólo una de ellas (otras licencias municipales son: las licencias de actividad o apertura, las de taxis, las de tenencia de animales potencialmente peligroso, etc.).
Por ello, además de la legislación urbanística, tendremos que acudir a la legislación de régimen local14 para completar los aspectos que deben comprobar los informes municipales en este tipo de licencias. El art. 21.2 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales15 indica que, además de las cuestiones urbanísticas ya mencionadas, en todo caso se examinará si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuada a su emplazamiento. Veamos el alcance de este examen:
– Muchas de las condiciones de salubridad necesarias para la concesión de una licencia de obras suelen venir incorporadas en las propias normas urbanísticas16 y 17 donde se regulan para los distintos usos urbanísticos las condiciones de ventilación, iluminación, condición de exterior de una pieza, tamaño de patios, altura de locales y habitaciones, etc. También, algunos instrumentos de ordenación urbanística hacen propia alguna normativa sectorial como las disposiciones mínimas que han de cumplir los lugares de trabajo18, de manera que se convierten así en materia a comprobar por las licencias urbanísticas. La otra normativa garante de que los edificios proporcionen a sus usuarios unas adecuadas condiciones de salubridad es el Código Técnico de la Edificación19 (DB-HS20) y cuyo control lo ejercen los Ayuntamientos de igual manera que hace con las condiciones de seguridad y que explicaré más adelante. Caso distinto son las condiciones de salubridad y habitabilidad de las actividades, que son reguladas en ordenanzas municipales21 y en la normativa sectorial correspondiente, y que han de ser comprobadas en las licencias de actividad o apertura, pero no en las de obras. Aunque esta línea es a veces difusa, tendremos que remitirnos a la literalidad de las normas para determinar qué procedimiento es el encargado de su comprobación.
– Las condiciones estéticas de los edificios también vienen recogidas en la normativa urbanística22, pudiendo existir además ordenanzas municipales específicas complementarias. Asimismo, se incluyen en los instrumentos de ordenación urbanística las condiciones estéticas relacionadas con la protección del Patrimonio Histórico que la legislación sectorial obliga a incorporar en el planeamiento urbanístico.
– Sin embargo, el control de las condiciones de seguridad es realizado comprobando que el técnico que redacte el proyecto tenga la habilitación competencial para ello23, y que los proyectos presentados cuenten con todos los documentos exigibles legalmente. Este control de la integridad formal de los proyectos se realiza requiriendo el visado24 y 25 del Colegio Profesional correspondiente. Adicionalmente, para determinados edificios, los Ayuntamientos pueden tener Ordenanzas Municipales de los servicios de prevención contra incendios en los que además de la normativa técnica exigible según el Código Técnico de la Edificación26 DB-SI27, soliciten medidas complementarias28. El celo regulatorio de algunos municipios los ha llevado a recoger literalmente en sus normas urbanísticas el nombre de alguna norma (p.ej. la NBE-CPI29) que posteriormente ha sido derogada (CTE-DB-SI27), quedando obligada a exigir el cumplimiento de la misma hasta que sea modificada la norma urbanística donde aparecía.
Resumiendo, la condición de “licencia municipal” que tiene la licencia urbanística hace que en el informe técnico y en el informe jurídico se deban comprobar las condiciones de seguridad, salubridad y estética que no estén incluidas en las normas urbanísticas y que estén reguladas en otras ordenanzas municipales. Además, deben comprobar que el técnico redactor del proyecto tiene la habilitación legal para suscribirlo, así como la integridad formal del documento presentado con la solicitud, comprobaciones ambas que se suplen con la exigencia del visado colegial del documento.
Esta dispersión de normas municipales deriva en dos situaciones respecto a los informes necesarios:
(1) Que sea el técnico municipal que informa sobre los temas urbanísticos quien compruebe todo lo demás, (2) o que sea necesario recabar informes de otras delegaciones municipales, teniendo estos segundos informes una categoría diferente a los informes técnicos y jurídicos regulados expresamente en el procedimiento de concesión de licencias. Una vez recabados estos informes, tendrán que ser incorporados en los informes técnicos y jurídicos previos a la propuesta de resolución de la licencia, que se eleva al órgano competente para resolver.
La emisión de estos informes “secundarios” derivados del cumplimiento de Ordenanzas Municipales complementarias, debe venir regulada en dichas ordenanzas, o en caso contrario, atenerse a lo regulado en los artículos 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas30.
Comprobación de las exigencias básicas de la calidad de la edificación y de las instalaciones previstas en los edificios. El procedimiento de concesión de licencia no entra a valorar la conformidad de las soluciones técnicas adoptadas en el proyecto de ejecución respecto al cumplimiento de las exigencias básicas de la edificación31. Los responsables del adecuado cumplimiento de estos requisitos de calidad detallados en el CTE32 son los agentes recogidos en la LOE33. De igual manera, respecto a las instalaciones serán responsables quienes los proyecten y certifiquen conforme su normativa reguladora.
Lo explicitado en el párrafo anterior, determina que de las dos fases de las que consta un proyecto, Básico y Ejecución34, sólo es necesaria la presentación del Proyecto Básico para la tramitación y obtención de la licencia35. El Proyecto de Ejecución sólo habrá que aportarlo una vez obtenida la licencia para que se autorice el comienzo de las obras36. Es en el Proyecto de Ejecución, donde se detalla técnicamente todos los requisitos de calidad y las características de las instalaciones de manera suficiente para ser construido, información que es irrelevante en el procedimiento de concesión de la licencia. De las dos fases del proyecto, sólo es obligatorio visar el Proyecto de Ejecución37.
Los informes municipales y la normativa sectorial38. Además de todo lo visto hasta ahora, en el caso de que los actos sujetos a licencia que, por su naturaleza, tengan que cumplir con alguna normativa sectorial, la licencia no puede otorgarse sin la comprobación previa de su adecuación a dicha normativa39. Esta comprobación puede venir explicitada de tres maneras distintas:
1.Que sea la administración sectorial la que se encarga de su comprobación, por lo que para conceder la licencia se debe incorporar en el expediente el informe o la autorización pertinente emitido por ellos40. En estos casos, se pueden acompañar a la solicitud de licencia, o puede ser el Ayuntamiento quién se encargue de recabar estos informes o autorizaciones.
2. Que la normativa sectorial encomiende al Ayuntamiento la comprobación del cumplimiento de la normativa sectorial41. En la Comunidad Autónoma de Andalucía, esto ocurre conla comprobación de la normativa de accesibilidad42, o con la verificación del cumplimiento de la normativa acústica43.
3. También puede ser que las controle el Ayuntamiento por delegación de competencias del organismo sectorial correspondiente, como ocurre con los dictámenes que han de emitir las Comisiones Técnicas Municipales de Patrimonio para determinados bienes pertenecientes al Patrimonio Histórico44 (este tema ha sido tratado con detalle en otro artículo del Blog45).
Conclusión. La naturaleza de “acto reglado” de las licencias urbanísticas, impide que se le exija al administrado más de lo legalmente establecido para su concesión y poder ejercer así su derecho a construir. Esta comprobación de la legalidad se plasma en los informes técnicos y jurídicos que servirán de base a los órganos competentes para resolver el expediente de concesión de una licencia. En todo caso, y sin margen para la arbitrariedad, estos informes tendrán que comprobar los siguientes aspectos:
– La normativa territorial y urbanística.
– Las ordenanzas municipales de salubridad, en caso de existir, y que afecten a las licencias urbanísticas (no a las licencias de actividad o apertura).
– Las ordenanzas municipales que regulen las condiciones estéticas de los edificios en caso de que existan.
– La seguridad y salubridad mediante la comprobación de la titulación del técnico redactor y el visado del proyecto.
– La normativa sectorial que obligue al Ayuntamiento a ser quien la compruebe.
– La existencia de informes y autorizaciones sectoriales preceptivos.
Cádiz, 9 de junio de 2023.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas:
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
CTE. Código Técnico de la Edificación.
LPHE. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
LPHA. Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Art. Artículo.
Notas:
Nota 1. Los distintos tipos de licencias urbanísticas se especifican detalladamente en el art. 291 del RLISTA.
Nota 2. Un acto administrativo es una declaración presunta o expresa por la cual la Administración pública, en el ejercicio de una potestad legalmente atribuida, manifiesta una decisión resolutoria o de trámite, informativa, declarativa, consultiva, coercitiva, etc., sobre algún aspecto concreto en el seno de un expediente administrativo. Un expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
Nota 3. En el artículo nos referimos al Ayuntamiento por ser el órgano de gobierno y administración de los municipios que interviene en los procedimientos de concesión de licencia, aunque en municipios pequeños pueda ser sustituido en algunas de sus funciones, como la de realizar los informes técnicos y jurídicos, por las Diputaciones Provinciales.
Nota 4. En el art. 292 del RLISTA se enumera los actos que no requieren una licencia urbanística previa, entre los que destacamos los sujetos a figuras como la declaración responsable (Art. 293 RLISTA) o la comunicación previa (Art. 294 RLISTA).
Nota 5. Las solicitudes de licencia definirán suficientemente los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo, vuelo y del subsuelo que se pretenden realizar, identificándose en la misma tanto al promotor como a los técnicos intervinientes en el proyecto y, en su caso, a la dirección facultativa y al técnico coordinador de seguridad y salud. A estos efectos, las solicitudes deben adjuntar un proyecto técnico, suscrito por facultativo competente, con el grado de detalle que establezca la legislación sectorial. Cuando no sea exigible un proyecto técnico, las solicitudes se acompañarán de una memoria descriptiva y gráfica que defina las características generales de su objeto y del inmueble en el que se pretenda llevar a cabo (Art. 299 RLISTA).
Nota 6. En los art. 12, 13 y 14, del TRLSRU, se define el contenido del derecho de propiedad del suelo.
Nota 7. Art. 302 y 288 del RLISTA.
Nota 8. Art. 281.2 del RLISTA.
Nota 9. Las determinaciones a verificar son al menos las siguientes (Art. 288.1.b RLISTA):
1º. Condiciones de parcelación o división que afecten al inmueble, incluidas las distintas fórmulas de propiedad horizontal.
2.º Usos urbanísticos, densidades y tipología de la edificación.
3.º Alineaciones y rasantes.
4.º Edificabilidad, altura de la edificación, ocupación permitida de la edificación, situación, separación a linderos y entre edificaciones, fondo edificable y retranqueos.
5.º Dotaciones y equipamientos de carácter público o privado previstos para la parcela o solar.
6.º Ordenanzas municipales de edificación y urbanización.
Nota 10. Art. 302 del RLISTA.
Nota 11. Dentro del Ayuntamiento y para municipios de régimen común, el órgano competente para resolver los expedientes de concesión de licencias urbanísticas es el alcalde, competencia delegable en tenientes de alcalde y en la Junta de Gobierno o en algunos de sus miembros si ésta existiese (Art. 21.1.q y Art. 21.3 LBRL). En los municipios de gran población, el órgano competente es la Junta de Gobierno Local (Art. 127.1.e LBRL).
Nota 12. Art. 298.3 del RLISTA.
Nota 13. Art. 84.1.b de la LBRL y Art. 1 del RSCL.
Nota 14. Legislación de régimen local que afecta directamente a las licencias municipales:
– Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.
– Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
– Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
Nota 15. Reproducción literal del art. 21.2 del RSCL:
“2. En todo caso se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana y, además, si concurren las circunstancias que se expresan para cada uno de los relacionados:
a) si la parcelación o reparcelación se refiere a sector para el que ya esté aprobado un plan de ordenación, en cuyo defecto la solicitud deberá reunir los requisitos y seguir la tramitación dispuesta para los planes de urbanismo;
b) si los movimientos de tierras modifican el relieve del suelo de modo que pueda dificultar el destino previsto en los planes de ordenación o la armonía del paisaje, así como si se cumplen las condiciones técnicas de seguridad y salubridad;
c) si las obras de edificación se proyectan sobre terreno que cumpla lo dispuesto por el artículo 138 de la Ley o, en su defecto, si el peticionario asume el deber de costear y realizar simultáneamente la urbanización, y si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuadas a su emplazamiento;
d) si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización; y
e) si las construcciones pueden ser demolidas por carecer de interés histórico o artístico o no formar parte de un conjunto monumental y si el derribo se proyecta con observancia de las condiciones de seguridad y salubridad.”
Nota 16. Las condiciones de salubridad pueden venir incorporadas en las normas urbanísticas como parte de las determinaciones de la ordenación urbanística detallada de la normativa de edificación (Art.78.2.g RLISTA) en los capítulos dedicados a las condiciones generales de la edificación y a las condiciones generales de los usos, y en su caso, complementadas con las ordenanzas de zona. Los Planes Especiales de adecuación ambiental y territorial deben incorporar entre sus determinaciones aquellas que garanticen las condiciones mínimas de seguridad y salubridad (Art. 413.3 RLISTA). También es posible estas condiciones vengan recogidas en Ordenanzas Municipales de Edificación (Art. 73 LISTA y 96 RLISTA) fuera del texto de los instrumentos de ordenación urbanística vinculadas a determinados usos o actividades, a zonas concretas como los hábitats troglodíticos (Art. 422 RLISTA), a situaciones como las condiciones que han de cumplir las edificaciones asimilables a fuera de ordenación (Art. 176 LISTA y Art. 405.b RLISTA).
Nota 17. En ausencia de normativa municipal, el RLISTA regula las condiciones mínimas de seguridad y salubridad para las edificaciones irregulares en situación de asimilado a fuera de ordenación (Art. 407 RLISTA) y para las cuevas existentes (Art. 173.5 LISTA y Art. 422.4 RLISTA).
Nota 18. Ejemplo extraído de las NNUU del PGOU de Cádiz donde habrá que aplicar con carácter complementario el Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo.
Nota 19. El Código Técnico de la Edificación (CTE) es el marco normativo que establece las exigencias que deben cumplir los edificios en relación con los requisitos básicos de seguridad y habitabilidad establecidos en la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE).
Nota 20. El DB-HS es el Documento Básico del Código Técnico que regula la salubridad y se compone de los siguientes apartados:
DB-HS 1 Protección frente a la humedad.
DB-HS 2 Recogida y evacuación de residuos.
DB-HS 3 Calidad del aire interior.
DB-HS 4 Suministro de agua.
DB-HS 5 Evacuación de aguas.
DB-HS 6 Protección frente a la exposición al radón.
Nota 21. La redacción de Ordenanzas Municipales es una de las potestades que la LBRL les atribuye a los Ayuntamientos para intervenir en la actividad de los ciudadanos. Entre estas ordenanzas se encuentran las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización del Art. 73 de la LISTA.
Nota 22. Tanto los instrumentos de ordenación urbanística general (Art. 77.3 RLISTA) como los instrumentos de ordenación urbanística detallada (Art. 78.2.g) contendrán condiciones estéticas para la edificación.
Nota 23. Se entiende por técnico competente a aquel técnico que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos técnicos en el ámbito de su competencia y atribuciones profesionales. Dichas atribuciones están basadas en la formación académica recibida. Las regula la LOE y Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos. El Art. 299.1.a) del RLISTA exige que las solicitudes de licencia adjunten un proyecto técnico suscrito por facultativo competente.
Nota 24. Art. 300.3 RLISTA.
Nota 25. El Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, es quien se encarga de regular qué tipo de proyectos tienen que ser visados obligatoriamente. A su vez, los Colegios Profesionales, se encargan de regular y comprobar la integridad formal de la documentación en que deba plasmarse el trabajo, con arreglo a la normativa de obligado cumplimiento de pertinente aplicación en cada caso (Artículo 31 de los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Arquitectos, aprobado por Real Decreto 327/2002, de 5 de abril).
Nota 26. El Código Técnico de la Edificación (CTE) es el marco normativo que establece las exigencias que deben cumplir los edificios en relación con los requisitos básicos de seguridad y habitabilidad establecidos en la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE). En el ámbito de la seguridad los documentos que lo componen son:
DB-SE Seguridad estructural.
DB-SI Seguridad en caso de incendio.
DB-SUA Seguridad de utilización (y accesibilidad).
Nota 27. Este Documento Básico del Código Técnico (DB-SI) tiene por objeto establecer reglas y procedimientos que permiten cumplir las exigencias básicas de seguridad en caso de incendio.
Nota 28. Estas medidas nunca pueden ser menos restrictivas que las del CTE.
Nota 29. Antes de la entrada en vigor del CTE-DB-SI, la normativa para la protección contra incendios era el Real Decreto 2177/1996, de 4 de octubre, por el que se aprueba la Norma Básica de la Edificación NBE-CPI/96 «Condiciones de Protección Contra Incendios en los Edificios».
Nota 30. LPACAP, Art. 80, Emisión de informes.
1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.
2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.
3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22.
4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.”
Nota 31. Art. 310.4 RLISTA.
Nota 32. La LOE, en su artículo 3, declara que es el Código Técnico de la Edificación el marco normativo que establece las exigencias básicas de calidad de los edificios de nueva construcción y de sus instalaciones, así como de las intervenciones que se realicen en los edificios existentes.
Nota 33. La LOE, en su Capítulo III define los agentes intervinientes en el proceso edificatorio, y en el Capítulo IV sus responsabilidades.
Nota 34. Art. 6.1.3 y Anexo III del Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.
Nota 35. Art. 299.1.a) RLISTA.
Nota 36. Art. 310.1 RLISTA.
Nota 37. Art. 2 del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio.
Nota 38. Se conoce por normativa sectorial, aquella que regula de manera específica un ámbito concreto de alguna materia o actividad. Son muchas las que afectan al urbanismo, como por ejemplo el medioambiente, turismo, costas, la protección del Patrimonio Cultural, etc.
Nota 39. Art. 137.1 y 140.3 de la LISTA, y Art 287.2, 288.2 y 299.2 del RLISTA.
Nota 40. Art. 299.2 RLISTA.
Nota 41. Art. 288.2 RLISTA.
Nota 42. Art. 135.1. del Decreto 293/2009, de 7 de julio, por el que se aprueba el reglamento que regula las normas para la accesibilidad en las infraestructuras, el urbanismo, la edificación y el transporte en Andalucía.
Nota 43. Comprobación en las Licencias de Primera Ocupación de los objetivos de calidad acústica aplicables al espacio interior, según Art. 27.3 Decreto 6/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, y se modifica el Decreto 357/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la Protección de la Calidad del Cielo Nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de medidas de ahorro y eficiencia energética.
Nota 44. Art. 40 de la LPHA y Art. 20 de la LPHE.
Nota 45. Artículo del Blog “La comisión municipal de patrimonio en el procedimiento administrativo de autorización de intervenciones en inmuebles situados en el interior de conjuntos históricos”: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/05/29/la-comision-municipal-de-patrimonio-en-el-procedimiento-administrativo-de-autorizacion-de-intervenciones-en-inmuebles-situados-en-el-interior-de-conjuntos-historicos/
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GF Arquitectos
9 junio, 2023
En este artículo adjunto un esquema gráfico, que os podéis descargar en pdf, del procedimiento de concesión de licencia de obras: Esquema Procedimiento concesión licencia de obras

La licencia de obras1 es uno de los trámites administrativos que más quebraderos de cabeza causan tanto a los administrados como a las Administraciones Públicas. Con el ánimo de ayudar a los implicados en este proceso, en este artículo adjunto un esquema gráfico donde se pueden ver los pasos y acciones necesarios para conseguir la ansiada licencia y la posterior autorización para el comienzo de las obras de edificación.
La especificidad de este procedimiento administrativo2 viene regulada en la normativa urbanística de cada Comunidad Autónoma, debiendo ajustarse a los principios generales recogidos en la legislación estatal de procedimiento administrativo común (LPACAP)3 y a la legislación sobre régimen local4, ambas con carácter supletorio y complementario. Además, cada Ayuntamiento podrá aprobar ordenanzas municipales reguladoras para la concesión de licencias que tendremos que tener en cuenta. En el caso de Andalucía, la legislación urbanística de aplicación es:
– Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
– Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
Información para la comprensión del gráfico. En el esquema gráfico que adjunto como guía se diferencian tres agentes intervinientes identificados cada uno con un color distinto:
– El administrado (color ocre): que representa la figura del promotor, incluidos los servicios propios o ajenos que utiliza para conseguir su objetivo de obtener licencia.
– El Ayuntamiento5 (color amarillo), dentro del que se engloban los diferentes servicios o departamentos que intervienen en el procedimiento, y que tienen asignadas las competencias para la instrucción, ordenación y resolución del expediente.
– Las Administraciones Sectoriales6 (color verde), que intervendrán en la tramitación sólo en el caso de que la edificación proyectada requiera autorización o informe previo según la legislación sectorial (Art. 137.1 LISTA y Art. 299.2 RLISTA). En función de la normativa que las regule, estos informes o autorizaciones, se pueden incorporar junto con la solicitud de la licencia (de manera previa), o bien es el Ayuntamiento quien se encarga de solicitarlos a la Administración Sectorial que corresponda. Cabe también la posibilidad de que sea el mismo Ayuntamiento el que se encargue de comprobar la legislación sectorial, en el caso de que ésta así se lo encomiende (Art. 288.2 RLISTA). La tramitación de estos informes o autorizaciones, se representan de manera esquemática, pues cada Administración Sectorial tendrá un procedimiento específico para su tramitación.
Para cada agente interviniente especificamos por columnas la acción o tarea que desarrolla y el documento que genera. Cada documento mantendrá el color del agente que lo ha redactado. Las líneas rojas continuas representan los registros de entrada o salida, bien del Ayuntamiento, o de la Administración Sectorial.
Respecto al plazo máximo de 3 meses7 que tiene la administración para resolver, éste puede suspenderse (siempre que se notifique al interesado) en el período de subsanación de deficiencias en la solicitud (indicado como T2 en el esquema), en el período que transcurra entre la solicitud de informes o autorizaciones sectoriales hasta su resolución (T3), y en el período de subsanación de deficiencias (T5)8. Según la nomenclatura utilizada en el esquema gráfico, esto nos lleva a la siguiente fórmula:
Plazo máximo para resolver (3 meses) = T1+T4+T6-T2-T3-T5
En el esquema adjunto se ha solicitado la licencia de obra con el proyecto básico9, por lo que, una vez concedida la licencia, será necesario presentar el proyecto de ejecución junto con la documentación complementaria10 para el comienzo de las obras.
Espero que os sea de utilidad.
Cádiz, 5 de mayo de 2023.
Gumersindo Fernández Reyes
Abreviaciones utilizadas en las Notas:
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Art. Artículo.
Nota 1. En el Art. 291 del RLISTA se enumeran los actos urbanísticos sometidos a licencia, entre los que se encuentran las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de nueva planta. En la legislación actual, las licencias urbanísticas conviven con las declaraciones responsables y con las comunicaciones previas para el reconocimiento de derechos y su ejercicio, o para poner en conocimiento de la Administración una información que habilite el inicio de una actuación (Art. 289.1 y 2 RLISTA).
Nota 2. En el artículo del Blog: “Sobrevivir a la Administración Pública: la importancia de conocer el procedimiento administrativo”, introduje los conceptos generales de lo que es el procedimiento administrativo:
https://gumersindofernandez.com/blog/2017/11/24/sobrevivir-a-la-administracion-publica-la-importancia-de-conocer-el-procedimiento-administrativo/
Nota 3. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
Nota 4. La normativa de régimen local de aplicación es:
– Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL).
– Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales (RSCL).
– Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LALA).
– Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (LMMGL).
– Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
Nota 5. Los Ayuntamientos son los organismos de gobierno y gestión de los municipios, y ostentan las competencias en materia de concesión de licencias urbanísticas.
Nota 6. Las legislaciones sectoriales afectan al ámbito del urbanismo y de la edificación en tanto se encargan de regular aspectos concurrentes con ellas como: el patrimonio histórico, el medio ambiente, las costas, las carreteras, la defensa, los ferrocarriles, los puertos, los establecimientos comerciales, los establecimientos turísticos, etc. Las Administraciones Sectoriales son los organismos públicos encargados de su tutela y gestión.
Nota 7. Art. 140.2 LISTA y 304.1 RLISTA.
Nota 8. Estos son los motivos más habituales de suspensión del plazo para resolver, aunque puede haber otros como períodos preceptivos de exposición pública, suspensión de otorgamiento de licencias, emisión de informes preceptivos conforme a la legislación territorial o urbanística (Art. 304.1 RLISTA).
Nota 9. A efectos de su tramitación administrativa, todo proyecto de edificación podrá desarrollarse en dos etapas: la fase de proyecto básico y la fase de proyecto de ejecución, definidos sus contenidos en el art. 6.1.3 de la Parte I del Código Técnico de la Edificación.
Nota 10. Art. 310 RLISTA.
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GF Arquitectos
5 mayo, 2023
Cuadro Suspensión y revocación
Aunque parezca extraño, comenzaré este artículo comparando la legislación urbanística con el clima2. Da igual en qué rincón del planeta nos encontremos, que el hombre se ha adaptado a él por muy extremo que sea. Su previsibilidad ha permitido que la arquitectura, los cultivos, la industria, la gastronomía, etc., evolucionen y se optimicen para satisfacer las distintas necesidades humanas, adaptándose a sus condiciones atmosféricas.
Al igual que el clima, el planeamiento urbanístico crea unas condiciones bajo las cuales el resto de la actividad económica tiene que desenvolverse. Y como el clima, esta legislación puede ser buena, mala o regular. Una buena legislación favorecerá el desarrollo y la riqueza, como si de un clima mediterráneo se tratase, o podrá dificultarlo como un clima desértico o polar. Independientemente de sus dificultades y gracias a su previsibilidad, el hombre se adaptará y planificará sus decisiones en función de aquel. Esta previsibilidad no es más que la ansiada seguridad jurídica, y es determinante para el progreso de la sociedad.
Imaginad que de repente en vuestra ciudad un año tenéis un clima polar, otro año tropical, y otro desértico, o que cada estación fuese aleatoriamente distinta. Sería imposible planificarse, y no sabríamos si fabricar helados o bufandas para ganarnos la vida.
Algo parecido pasa cuando nuestros gobernantes, bajo la promesa electoral de mejorar nuestras condiciones de vida, deciden cambiar las reglas del juego e introducen una nueva legislación que altera todo el esfuerzo de adaptación que durante la vigencia de la ley que se va a derogar han hecho empresarios, funcionarios y particulares.
Ante el anuncio de revisión o modificación de un instrumento de ordenación urbanística3, no sólo quedamos desvalidos por la incertidumbre que genera, sino que, además, las certezas que teníamos se ven vulneradas. Esta vulneración es causada por dos herramientas que protegen al planeamiento futuro del aún vigente para que los administrados no puedan entorpecerlo. Las dos potestades que la legislación otorga a los Ayuntamientos son:
– La suspensión del otorgamiento de nuevas autorizaciones, aprobaciones y licencias urbanísticas.
– La revocación de las licencias urbanísticas y declaraciones responsables que contravengan la nueva ordenación.
Veámoslas:
1. SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE NUEVAS LICENCIAS URBANÍSTICAS.
Cuando se formula la innovación de un instrumento de ordenación urbanística, la Administración tiene la potestad de suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias para el ámbito afectado o para usos concretos. De esta manera, evita que las obras amparadas por el planeamiento existente impidan la ejecución del nuevo instrumento de ordenación. Esta suspensión se puede acordar desde el acuerdo de la aprobación inicial o en cualquier momento posterior, pero no podrá superar los tres años desde la publicación del acuerdo de aprobación inicial4.
Por tanto, la Administración sólo tiene una ventana temporal de tres años desde la aprobación inicial para suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias, plazo que puede agotar en su totalidad o no, dependiendo del momento en que acuerde la suspensión5. La suspensión es una herramienta potestativa de la Administración, no preceptiva6.
El acuerdo de suspensión no tendrá validez hasta el día posterior a su publicación en el Boletín Oficial de la provincia afectada y en el portal web de la Administración correspondiente7. Los efectos de la suspensión se extinguirán con la publicación y entrada en vigor del instrumento de ordenación urbanística8, o por el transcurso del plazo máximo de suspensión sin que se haya aprobado el instrumento.
El tiempo medio para aprobar la revisión de un instrumento de planeamiento general en Andalucía, es de 8 a 10 años, por lo que se supera con creces el plazo mencionado de suspensión de aprobaciones, autorizaciones o licencias. Una vez finalizado, vuelve a operar el planeamiento vigente, ya que no se puede volver a decretar una nueva suspensión de licencias9. En el caso de que el futuro planeamiento nos perjudique, la finalización del período de suspensión sin que se haya aprobado el nuevo instrumento de planeamiento nos abre una ventana de oportunidad hasta la aprobación del mismo.
Licencias a las que no afecta la suspensión. La suspensión potestativa tras la aprobación inicial del instrumento de planeamiento no impedirá que puedan concederse licencias o autorizaciones basadas en el régimen vigente, siempre que se respeten las determinaciones del nuevo planeamiento en tramitación, es decir, se podrán conceder licencia o autorizaciones que cumplan las determinaciones urbanísticas de ambos planes: el vigente y el innovado10. Tampoco afectará la suspensión de licencias o autorizaciones para aquellas áreas del territorio en las que las determinaciones del nuevo planeamiento no supongan modificación del régimen urbanístico vigente.
¿Qué pasa con las licencias pedidas justo antes del período de suspensión? Cuando se ha solicitado una licencia y posteriormente entra en vigor un acuerdo de suspensión antes de que haya vencido el plazo máximo para resolver11, el órgano municipal competente interrumpirá el procedimiento de otorgamiento y se lo notificará a los solicitantes, como cualquier otra causa de suspensión reconocida por la legislación12. Es decir, transforma la imposibilidad de pedir nuevas licencias durante el período de suspensión, en una suspensión del plazo máximo para resolver en el caso de las licencias ya solicitadas.
Los solicitantes de la licencia, cuyo plazo de resolución ha sido suspendido, tendrán derecho a ser indemnizados por el coste de los proyectos y a la devolución de los tributos municipales satisfechos, si bien, este derecho no podrá ser ejercitado hasta la entrada en vigor del instrumento de ordenación urbanística del que traiga causa la suspensión. En otras palabras, tiene que pasar todo el período de suspensión (que puede llegar hasta los tres años) para poder recuperar el dinero gastado en proyectos y tributos, debiendo demostrar en la solicitud la incompatibilidad del proyecto con las determinaciones del nuevo instrumento aprobado.
Si finalmente el proyecto fuera compatible con la nueva ordenación (tuvo que ser incompatible en el documento de Aprobación Inicial o Provisional de la innovación13 pues si no se podría haber concedido la licencia pese a la suspensión), la licencia tendrá que ser concedida, salvo que el solicitante desista de su solicitud, pudiendo recuperar todos los tributos abonados en cualquier momento con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo instrumento14.
La regulación de los derechos de los solicitantes antes de un período de suspensión es, a todas luces, un atropello de la Administración que pospone el pago de una indemnización y la devolución de los tributos todo lo que le es posible, dejando al promotor de la edificación en una situación financiera precaria, con un gasto realizado y con la incertidumbre sobre su utilidad. Para colmo, intenta que el solicitante renuncie a la indemnización permitiéndole recuperar las tasas sin necesidad de que se apruebe el nuevo instrumento de ordenación15.
En el caso de las licencias solicitadas antes de la entrada en vigor de la suspensión, y para las que ya haya transcurrido el plazo legal máximo para resolver, estas tendrán que ser resueltas con la normativa anterior, no operando la suspensión de licencias16.
Finalización del período de suspensión sin que se haya aprobado definitivamente la innovación del instrumento de ordenación urbanística. En este caso, se vuelve a la situación de origen, es decir sigue siendo de aplicación la normativa urbanística que quedó suspendida, y finaliza el plazo de suspensión del procedimiento de las licencias solicitadas con anterioridad, debiendo el Ayuntamiento resolver dichos expedientes. En estos casos, este paréntesis temporal, no da derecho a indemnización ni devolución de ningún tipo.
2. REVOCACIÓN DE LAS LICENCIAS YA CONCEDIDAS QUE CONTRAVENGAN LA NUEVA ORDENACIÓN17.
Además de la potestad de la suspensión de licencias, la legislación de régimen local permite a los Ayuntamientos dejar sin efecto las licencias urbanísticas concedidas legalmente en ejecución del planeamiento vigente cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido, habrían justificado su denegación18.
Como reflejo de esta potestad municipal, las licencias urbanísticas concedidas legalmente, en cumplimiento de un instrumento de planeamiento en vigor que ha sido innovado o sustituido por uno nuevo, podrán ser revocadas cuando los actos que amparen no hayan comenzado o concluido aún y su iniciación o finalización pudiera llegar a dificultar de forma apreciable la nueva ordenación19.
Previamente a la revocación, el Ayuntamiento declarará la disconformidad con la ordenación urbanística, declaración que conllevará la inmediata suspensión de la eficacia de la licencia cuando los actos no se hayan iniciado y la paralización inmediata de los actos de edificación amparados por la misma cuando éstos se hayan iniciado, en ambos casos por un plazo máximo de cuatro meses. Dentro de este período y previa audiencia a los interesados, se podrá declarar la revocación de la licencia en todo o en parte, determinándose los términos y las condiciones en los que los actos puedan ser iniciados o continuados y finalizados. Lógicamente, esta pérdida de eficacia de un acto obtenido legalmente puede causar perjuicios que serán convenientemente indemnizados.
No cabe la revocación de licencias cuando se acuerde un período de suspensión por la formulación de un nuevo planeamiento, sino cuando éste, esté definitivamente aprobado. Tampoco cabe la revocación de la licencia cuando la edificación esté concluida y ésta resulte disconforme con la nueva ordenación, procediendo entonces declararla fuera de ordenación20 (de manera totalmente incompatibles o sólo parcialmente21).
En el siguiente cuadro22 vemos de manera esquemática que ocurre cuando se solicita una licencia de obras, y en los siguientes meses se suspenden las licencias o entra en vigor un nuevo planeamiento. Para facilitar la comprensión se ha supuesto que el plazo para resolver las licencias es de tres meses sin interrupciones:

Conclusión: Nuestros gobernantes se han arrogado la potestad de planificar nuestra vida, limitando nuestra libertad de decisión y quitándonos nuestros recursos. En el ámbito del urbanismo, esta planificación se materializa en los distintos instrumentos de planeamiento, a los que como si del clima se tratase, nos hemos terminado adaptando. Pero una vez que nos hemos adaptado, deciden cambiarlo, aduciendo que es por nuestro bien. Cuando se producen estos cambios, además, se dotan de herramientas para que nuestras decisiones legítimas y libres, no les perjudiquen en sus objetivos. Estas herramientas, analizadas en este artículo, son: la suspensión de licencias por innovación de un instrumento de planeamiento, y la revocación de licencias.
Cádiz, 14 de abril de 2023.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas en las Notas:
RPU 1978. Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
LRHL. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
ICIO. Construcciones, Instalaciones y Obras.
Art. Artículo.
Nota 1. Este artículo es una actualización de otro homónimo publicado el 31/06/2019 a causa de la derogación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), y su sustitución por la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y por el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante RLISTA).
Nota 2. No debemos confundir tiempo atmosférico con clima. El primero identifica condiciones meteorológicas que definen el estado de la atmósfera en un momento y lugar determinado, mientras que el clima es el tiempo atmosférico que predomina en un lugar durante un largo periodo de tiempo.
Nota 3. Aunque las innovaciones que más afectan son las de los instrumentos de ordenación urbanística general (Planes Generales de Ordenación Municipal, Planes Básicos de Ordenación Municipal y Planes Intermunicipales de Ordenación), también se pueden suspender y revocar licencias cunado se innoven instrumentos de ordenación urbanística detallada (Planes de Ordenación Urbana, Planes Parciales de Ordenación, Planes de Reforma Interior, Estudios de Ordenación y Planes Especiales) e incluso en la innovación de los instrumentos de ordenación urbanísticas complementarios (Estudios de Detalle, los Catálogos, las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización y las Normas Directoras), ya que el Art. 78.2 de la LISTA y 103 RLISTA no diferencian entre los distintos instrumentos.
Nota 4. Art. 103.1 RLISTA.
Nota 5. Por ejemplo, si la Administración decide suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias a los dos años de la aprobación inicial del instrumento, sólo lo podrá hacerlo por el plazo de un año, pues la ventana temporal que tiene para aprobar la suspensión se abre en el momento de la aprobación inicial y se cierra a los tres años de la misma.
Nota 6. En la anterior legislación (Art. 27 de la LOUA), la suspensión se repartía en períodos potestativos y preceptivos de la siguiente manera:
– Potestativamente la Administración podrá suspender las licencias durante un año desde la adopción del acuerdo de formulación para la innovación del instrumento de planeamiento.
– Potestativamente el Ayuntamiento podrá suspender las licencias durante un año desde la aprobación del Avance del instrumento de planeamiento. Esta suspensión excluye la anterior y viceversa.
– Obligatoriamente, desde el acuerdo de aprobación inicial del instrumento de planeamiento, las licencias se suspenderán por un año. Si previamente no se ha adoptado ninguna de las suspensiones potestativas al acuerdo de formulación o a la aprobación del Avance, la paralización obligatoria será de dos años.
En el siguiente cuadro vemos lo expuesto:

Nota 7. Art. 8.1.c y 2, y Art 103.2 RLISTA.
Nota 8. Art. 78.2 LISTA y Art 103.2 RLISTA.
Nota 9. Mientras estaba el RPU en vigor, no se podía volver a decretar una suspensión de licencias hasta pasados 5 años (Art. 122 RPU 1978). Una vez este Reglamento ha sido derogado por el RLISTA (Disposición Transitoria Séptima LISTA), desaparece esta posibilidad.
Nota 10. Art. 103.3 RLISTA.
Nota 11. Como dijimos en el artículo del Blog: Procedimiento de concesión de licencia de obras (https://gumersindofernandez.com/blog/2019/04/26/procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/ pendiente de actualizar a la LISTA y RLISTA), respecto al plazo máximo de 3 meses que tiene la administración para resolver (Art. 304 del RLISTA), éste puede ser suspendido (siempre que se notifique al interesado) en el período de subsanación de deficiencias de la solicitud, en los períodos preceptivos de información pública establecidos por la legislación, y en el período que transcurra entre la solicitud de informes o autorizaciones preceptivas conforme a la normativa territorial y urbanística o a la legislación sectorial (además, por supuesto, del período de suspensión del otorgamiento de licencias tratado en este artículo).
Nota 12. Art. 304.1. b) RLISTA y Art. 22 LPACAP.
Nota 13. Esto es así, porque si hubiera sido compatible no operaría la suspensión de licencia para este caso concreto en virtud del Art. 103.3 RLISTA.
Nota 14. En realidad, el interés crematístico recae sólo en la recuperación de las tasas, porque, si no han comenzado las obras, en todo caso procede la devolución del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) que su hecho imponible es la realización de las obras (Art. 100.1 LRHL).
Nota 15. En similares términos se regulaba este derecho en el Art. 121 del RPU.
Nota 16. STS de fecha 30 de noviembre de 2004, rec. 3200/2002 y STS de fecha 10 de febrero de 1998, rec. 847/1992.
Nota 17. La revocación de licencias forma parte del grupo de herramientas dentro de la disciplina urbanística que permiten a la administración anular los efectos de licencias ya concedidas, y que fueron analizadas en el artículo del Blog: Suspensión, revisión, anulación, revocación y caducidad de licencias de obras concedidas (https://gumersindofernandez.com/blog/2023/02/24/suspension-revision-anulacion-revocacion-y-caducidad-de-licencias-de-obras-concedidas-actualizado-el-24-02-20231/).
Nota 18. Art. 16 RSCL.
Nota 19. Art. 306 RLISTA.
Nota 20. Art. 84.2.b LISTA.
Nota 21. Art. 84.3 LISTA.
Nota 22. El cuadro se adjunta en Pdf para su descarga y mejor visualización.
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GF Arquitectos
14 abril, 2023
Se entiende por disciplina urbanística el conjunto de medidas coercitivas y de control al servicio de las Administraciones Públicas para encauzar cualquier desviación del ordenamiento jurídico en materia de urbanismo. La aplicación de estas medidas de fuerza es necesaria desde el momento que nuestros gobernantes, legitimándose en un supuesto interés general, interfieren y limitan el normal uso y disfrute de nuestra propiedad inmobiliaria2. Esta socialización3 parcial de la propiedad privada, se conoce en nuestro ordenamiento jurídico como “función social de la propiedad”, siendo uno de los pilares sobre los que se sustenta el ineficiente sistema urbanístico español, como ya expuse en el artículo “Derecho de propiedad privada y función social”4.
La concesión de las licencias urbanísticas como medida preventiva de control de los actos de edificación y uso del suelo5, es una de las potestades que tanto la legislación de régimen local6 como la urbanística7 proporciona a los Ayuntamientos. Pero, incluso una vez concedida la licencia, existen mecanismos administrativos que limitan o anulan sus efectos, bien por ir en contra de la legalidad, o simplemente por motivos de conveniencia. Estas herramientas coactivas son la revisión, anulación, suspensión, revocación y caducidad de las licencias y de los actos que amparan, mostrándonos con más claridad el ejercicio de la fuerza por parte de los poderes públicos para imponer su modelo urbanístico. En este artículo describo cada una de ellas, cuál es su función y cuándo se utilizan:
1. Revisión y anulación de licencias contrarias a la legislación.
Mediante la revisión de oficio8 los Ayuntamientos tienen la potestad de rectificar sus actos y acuerdos dictados al margen de la legalidad, protegiendo así el interés público frente a estos errores. Los procedimientos de revisión de una licencia para su anulación se regirán por lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común9, existiendo dos caminos diferentes en función de que la infracción sea “nula de pleno derecho” o “anulable”10:
– Revisión de actos nulos11. Para el caso de los actos nulos de pleno derecho12, la Administración que haya otorgado la licencia13, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Andalucía14, declarará de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. No hay un plazo límite para la revisión de actos nulos15, pero sólo se puede ejercer una sola vez, y, una vez incoado el expediente, hay 6 meses para resolver16.
– Declaración de lesividad de actos anulables17. Los Ayuntamientos podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables. Para ello, previamente el Alcalde18 propone la declaración de lesividad del acto para el interés general, teniendo ésta que ser aprobada por el Pleno del Ayuntamiento19. Una vez aprobada, se remite al juzgado de lo Contencioso-Administrativo, qué decidirá sobre la lesividad o no del acto y sobre su anulación. El plazo para declarar lesivo un acto es de 4 años20, siendo la caducidad de 6 meses21 una vez iniciado el procedimiento.
En cualquiera de los dos procedimientos expuestos de revisión de licencias, bien en la resolución administrativa para la revisión de actos nulos, o bien en la sentencia judicial tras la declaración de lesividad para los actos anulables, se podrán establecer las indemnizaciones por los perjuicios causados por la licencia defectuosa. Si dichas indemnizaciones no vienen expresamente recogidas, se podrán exigir si concurren los principios de responsabilidad de las Administraciones Públicas, y en ningún caso, habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa, o negligencia grave imputables al perjudicado22.
Cualquiera de los dos procedimientos para la revisión de licencias puede iniciarse independientemente de que las obras estén pendientes de comenzar, en curso o finalizadas. En el caso de que no hayan finalizado, el Ayuntamiento podrá suspender la ejecución de las obras hasta que se resuelva si considera que puedan causar perjuicios de imposible o difícil reparación23.
2. Suspensión de los efectos de una licencia que ampare determinados actos nulos de pleno derecho.
Cuando una licencia ampare intervenciones en zonas verdes o espacios libres contraviniendo las determinaciones previstas en los instrumentos de ordenación urbanística, tendrá la consideración de un acto administrativo nulo de pleno derecho24. Si estas actuaciones están en curso, el Ayuntamiento o la Comunidad Autónoma25 dependiendo de sus competencias, procederá a la suspensión de los efectos de la licencia y a la adopción de las demás medidas que procedan26.
Entre los efectos que produce una licencia está la ejecución de las obras, por lo que esta suspensión lleva implícita su paralización. Pero la suspensión de sus efectos también afecta a trámites para los que es necesario contar con una licencia de obras en vigor, como son la autorización de escrituras de obra nueva27 o la división horizontal del inmueble28 entre otros, además de operaciones contractuales. Por este motivo, no debemos confundir la suspensión de las obras como medida cautelar en los procedimientos de revisión, revocación, caducidad y restablecimiento de la legalidad urbanística con la suspensión de la licencia recogida en este apartado.
Una vez suspendida la licencia, se debe proceder a su revisión de oficio y a iniciar los expedientes de restablecimiento de la legalidad y el expediente sancionador. Si en el inicio del expediente sancionador se considera que hay indicio de delito29, el órgano competente para imponer la sanción lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, o de la Autoridad Judicial30.
3. Revocación de licencias urbanísticas concedidas conforme a la legislación.
La legislación de régimen local permite a los Ayuntamientos dejar sin efecto las licencias urbanísticas concedidas legalmente cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido, habrían justificado su denegación incluyendo el caso de que se adoptaren nuevos criterios de apreciación31.
Como reflejo de esta potestad municipal, las licencias urbanísticas concedidas legalmente en cumplimiento de un instrumento de planeamiento en vigor que ha sido innovado o sustituido por uno nuevo, podrán ser revocadas cuando los actos que amparen no hayan comenzado o concluido aún y su iniciación o finalización pudiera llegar a dificultar de forma apreciable la nueva ordenación32.
Previamente a la revocación, el Ayuntamiento declarará la disconformidad con la ordenación urbanística, declaración que conllevará la inmediata suspensión de la eficacia de la licencia cuando los actos no se hayan iniciado y la paralización inmediata de los actos de edificación amparados por la misma cuando éstos se hayan iniciado, en ambos casos por un plazo máximo de cuatro meses. Dentro de este período y previa audiencia a los interesados, se podrá declarar la revocación de la licencia en todo o en parte, determinándose los términos y las condiciones en los que los actos puedan ser iniciados o continuados y finalizados. Lógicamente, esta pérdida de eficacia de un acto obtenido legalmente puede causar perjuicios que serán convenientemente indemnizados.
No cabe la revocación cuando la edificación esté concluida y ésta resulte disconforme con la nueva ordenación, procediendo entonces declararla fuera de ordenación33 de manera totalmente incompatibles o sólo parcialmente34.
4. Caducidad de licencias.
Una vez concedida una licencia, la ley obliga a comenzar y a finalizar las obras en un plazo determinado. En el caso de que en la licencia no se indiquen expresamente estos plazos, el período para comenzar las obras será de un año y de tres para finalizarlas35.
Los plazos para iniciar y terminar las obras podrán prorrogarse justificadamente antes de su vencimiento y por un periodo no superior al inicialmente acordado mediante la presentación de una comunicación previa36. Sin embargo, si en el período que discurre entre la concesión de la licencia y el plazo de vencimiento para comenzar las obras se produce una modificación en la ordenación urbanística, la prórroga no podrá ejercitarse. En el caso de que la prórroga que se quiera ejercitar es para prolongar el vencimiento del plazo para la terminación de las obras, aunque se haya producido una modificación de planeamiento desde la concesión de la licencia, sí se podrá ejercitar la prórroga37.
El vencimiento del plazo habilita al Ayuntamiento para que declare la caducidad de la licencia, extinguiéndose la autorización e impidiendo iniciar o proseguir los actos38. Para proceder a la caducidad de una licencia de obras tienen que concurrir tres requisitos39:
- El primer requisito es que haya trascurrido el plazo acordado más las prórrogas ejercitadas mediante comunicación previa.
- El segundo requisito es que recaiga sobre la licencia una resolución expresa de caducidad40 por parte del órgano de la administración que concedió la licencia como resultado de un expediente de caducidad instado de oficio o de parte41. Es decir, da igual el tiempo que haya pasado desde la concesión de la licencia que, si no hay resolución expresa, la licencia sigue vigente42.
- Y el tercero es la necesidad de acreditar por parte de la Administración la inactividad y sus causas, es decir, el Ayuntamiento ha de probar que ha existido paralización de las obras y que esta inactividad es imputable al titular de la licencia.
Cautelarmente, en el procedimiento de declaración de la caducidad, la Administración puede paralizar las obras durante el plazo de tres meses, que es el plazo en el que debe resolver. Si no lo hace, se archivará el expediente41.
Una vez caducada, la licencia se puede volver a solicitar con el mismo proyecto
si no ha cambiado la normativa urbanística. Entonces, ¿por qué hay que caducar las licencias? La respuesta hay que buscarla en el miedo atávico a la especulación43, entendida como retención del suelo urbano sin edificar, que la legislación urbanística tiene desde la Ley de Ordenación de Solares de 15 de mayo de 1945, cuyos preceptos se refundieron en la Ley del Suelo de 195644. También podemos encontrar antecedentes y motivos para exigir plazos para edificar en la preocupación por la seguridad, salubridad u ornato de solares vacantes y edificios abandonados45, para lo que se ha incorporado en el estatuto jurídico de la propiedad del suelo la obligación a construir en un plazo determinado46.
5. Suspensión o paralización de las obras que contravengan los términos de una licencia concedida legalmente.
La suspensión vista en este apartado no supone la destrucción administrativa de la licencia como en los casos anteriores de este artículo, sino de una medida cautelar en los procedimientos de revisión, revocación, caducidad y restablecimiento de la legalidad urbanística.
Dentro del procedimiento de restablecimiento de la legalidad47 los Ayuntamientos pueden acordar la inmediata suspensión de las obras48 ante actuaciones que contravengan o excedan lo dispuesto en una licencia urbanística concedida de acuerdo con la ordenación urbanística y territorial. Se trata de una medida provisional que se acuerda en el inicio del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística alterada para evitar que los actos en curso produzcan un daño mayor. Junto con el acuerdo de paralización o suspensión, se pueden tomar otras medidas cautelares como el precintado de las obras, la retirada de materiales y maquinaria, la prohibición de acceso, o la suspensión de los suministros49. En casos de urgencia inaplazable, y de forma motivada, la suspensión o paralización se podrán adoptar incluso con carácter previo al acuerdo de inicio del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística50.
Esta potestad no deja sin efectos la licencia concedida, es decir, la licencia sigue en vigor, y una vez reconducida la ilegalidad de lo ejecutado, mediante la demolición o legalización, se pueden seguir ejecutando las obras por ella amparada. En el caso de la legalización, sí supondrá una alteración de los términos de la misma para que recoja las nuevas actuaciones.
6. ¿Qué ocurre con las construcciones realizadas al amparo de licencias que son anuladas, suspendidas o revocadas?
Una vez destruido el título que las amparaba, las construcciones realizadas que sean disconformes con la ordenación urbanística han de volver, total o parcialmente, al estado previo al de la licencia anulada, suspendida o revocada. Para ello, el Ayuntamiento incoará el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, cuya resolución determinará las medidas que se han de aplicar, persiguiendo el pleno restablecimiento del orden jurídico perturbado y la reposición de la realidad física alterada51.
Sólo en el caso de la revisión de licencias de obras ya terminadas, y ya vencidos los plazos de prescripción para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística52, no se podrá intervenir sobre lo edificado. En este caso, dichas construcciones se encuentran en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación53.
Como hemos visto a lo largo del artículo, salvo si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado54, el titular de la licencia podrá exigir indemnización.
En el siguiente cuadro vemos un resumen de lo visto en este artículo:

Cádiz, 24 de febrero de 2023.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas en las Notas:
CP. Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.
LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
RLHANU. Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística.
Nota 1. Este artículo es una actualización de otro homónimo publicado el 31/05/2019. Esta actualización se lleva a cabo por la derogación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), y su sustitución por la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y por el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante RLISTA).
Nota 2. El artículo 33 de la Constitución Española dice respecto a la propiedad privada que:
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3…
Nota 3. La función social de la propiedad es una derivada de la socialización de los medios de producción propugnada por el ideario marxista. La “función social de la propiedad” es una confiscación de los derechos de propiedad de sus legítimos propietarios para beneficiar a la “sociedad” o, mejor dicho, una habilitación para que un gobierno que haya conseguido una mayoría suficiente tome decisiones sobre la propiedad de los demás en nombre del “interés general”.
Nota 4. El artículo “Derecho de propiedad privada y función social” trata sobre las limitaciones de este derecho basadas en un supuesto interés general, confrontándolas con las limitaciones propias del respeto a los derechos de propiedad de los predios colindantes dentro de las relaciones de vecindad: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/
Nota 5. En los artículos “Procedimiento de concesión de licencia de obras” y “La obligación de pedir licencia previa de obras ¿podría ser prescindible?”, trato con detenimiento la naturaleza de las licencias de obras:
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/04/26/procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/02/16/la-obligacion-de-pedir-licencia-previa-de-obra-podria-ser-prescindible/
Nota 6. Art. 21.1.q y 84. 1.b LBRL y art. 21 RSCL.
Nota 7. Art. 11.3 TRLSRU, Art. 147.1.a) y 137.1 LISTA y Art. 338.1.a), 287.1 y 291 RLISTA (anteriores Art. 168.1 LOUA y Art. 4. 1.a RDUA).
Nota 8. La potestad de revisar los actos ilegales dictados por un Ayuntamiento viene recogida en la legislación de régimen local (Art. 4 g) y Art. 53. LBRL), en la legislación estatal en materia de suelo (Art. 60 TRLSRU), y en la legislación urbanística autonómica (Art 147.1.e) LISTA y Art. 338.1.e) RLISTA).
Nota 9. La remisión desde la legislación urbanística a la normativa de procedimiento administrativo común se hace en los artículos 156.1 LISTA y 368.1 RLISTA.
Nota 10. La diferencia entre actos nulos de pleno derecho y actos anulables viene recogida en los Art.47 y 48 de la LPACAP.
Nota 11. Art. 106 LPACAP Revisión de disposiciones y actos nulos.
Nota 12. Además de las causas previstas en el art. 47 de la LPACAP, el RLISTA en su Art. 305 dice que serán nulas de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 137.3 de la LISTA, las licencias y los actos administrativos que se otorguen contra las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística cuando tengan por objeto la realización de los actos y usos contemplados en el artículo 153.2 de la Ley, que son: a) Las realizadas sobre dominio público y servidumbres de protección.
b) Las realizadas en suelo rústico preservado con riesgos ciertos de desprendimientos, corrimientos, inundaciones o similares o que los generen o incrementen, mientras subsistan dichos riesgos conforme al artículo 14.1 b).
c) Las realizadas en suelo rústico en zona de influencia del litoral.
d) Las que afecten a bienes inmuebles inscritos individualmente en el Catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía.
e) Las que afecten a zonas verdes y espacios libres.
f) Las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, salvo las que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado 1 de este artículo.
Nota 13. Art. 156.1 LISTA y Art. 368.1 RLISTA. La competencia para revisar sus propios actos es del órgano municipal que haya concedido la licencia, que será el Alcalde (Art.21.1.s LBRL) o la Junta de Gobierno Local (Art. 127.1.k LBRL) dependiendo de si se trata de un Ayuntamiento adscrito al régimen general o al régimen de gran población.
Nota 14. La exigencia de un dictamen favorable previo viene recogida en el Art. 106.1 de la LPACAP. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el responsable de emitir el dictamen es el Consejo Consultivo de Andalucía, regulado por la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía. En su Art. 17.10.b) recoge su competencia para la consulta en materia de anulación de oficio de actos administrativos.
Nota 15. Art. 106.1 LPACAP.
Nota 16. Art. 106.5 LPACAP.
Nota 17. Art. 107 LPACAP Declaración de lesividad de actos anulables.
Nota 18. Art. 21.1.l LBRL. Para los municipios de gran población no viene recogida esta competencia expresamente a ningún órgano por lo que se aplica el Art. 124.4.ñ, por lo que será el Alcalde el competente.
Nota 19. Art. 22 K LBRL y Art. 107.5 LPACAP.
Nota 20. Art. 107.2 LPACAP.
Nota 21. Art. 107. 3 LPACAP.
Nota 22. Art. 48.d TRLSRU.
Nota 23. Art. 108 LPAC, Art. 156.2 LISTA, Art. 368.2 RLISTA.
Nota 24. Art. 55 TRLSRU.
Nota 25. El Art. 158.4 de la LISTA parece referirse al Art. 55 de la LISTA, aunque en su desarrollo reglamentario, el Art. 372.5 RLISTA lo enfoca desde la injerencia competencial entre administraciones locales y autonómicas.
Nota 26. Art. 55 y Art. 358 RLISTA.
Nota 27. Disposición Adicional Novena de la LISTA, Art. 314 RLISTA, Art. 28 TRLSRU y Art. 48 RLHANU.
Nota 28. Art. 53 RLHANU.
Nota 29. Art. 319 y 320 CP.
Nota 30. Art. 170.3 LISTA, Art. 352.3 y Art. 399 RLISTA.
Nota 31. Art. 16 RSCL.
Nota 32. Art. 306 RLISTA.
Nota 33. Art. 84.2.b LISTA.
Nota 34. Art. 84.3 LISTA.
Nota 35. Art. 141.1 LISTA y 307.1 RLISTA.
Nota 36. Art. 141.2 LISTA y 307.2 RLISTA. En la anterior legislación (Art. 173.2 LOUA y Art. 22.2 RDUA) la prórroga tenía que ser concedida expresamente por el Ayuntamiento, mientras que ahora, la novedad es que la prórroga podrá ejercitarse mediante la presentación de una comunicación previa.
Nota 37. Otra novedad que presenta la nueva legislación (Art. 141.2 LISTA y 307.2 RLISTA) frente al 173.2 LOUA , es la aclaración de que sí se podrá ejercer la prórroga para finalizar las obras aunque se haya producido una modificación de la ordenación urbanística respecto el momento de la concesión de la licencia.
Nota 38. Art. 141.3 LISTA y 307.6 RLISTA.
Nota 39. Sentencias del Tribunal Supremo que recogen lo dicho en el artículo: STS 29/06/1991, STS 18/07/1986, STS 4/11/1985, STS 10/05/1985, STS 24/07/1995, STS 17/06/1986, STSJ Baleares 11/10/1994, STS 13/05/1985, STS 14/03/1990, STS 28/05/1991, STS 2/11/1990, STS 30/05/1990, STS 22/03/1988.
Nota 40. Art. 21.1 y Art. 95 LPACAP y bastantes sentencias entre las que destacamos la STS 29/06/1991.
Nota 41. Art. 307.5 RLISTA.
Nota 42. 15.1 RSCL.
Nota 43. En mi artículo del Blog “La denigrada especulación y el derecho constitucional a la vivienda”, trato sobre la especulación urbanística e inmobiliaria:
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/01/25/la-denigrada-especulacion-y-el-derecho-constitucional-a-la-vivienda/
Nota 44. Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.
Nota 45. Sobre este tema profundizo en el artículo del Blog “¿Tiene sentido imponer unos plazos para edificar? Propuesta al Anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA)”: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/09/25/tiene-sentido-imponer-unos-plazos-para-edificar-propuesta-al-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/
Nota 46. Art. 17.1 TRLSRU.
Nota 47. Entendemos por restablecimiento de la legalidad urbanística la potestad que tienen los municipios (Art. 147.1.c y 158.2 de la LISTA y 338.1.c y 371.1 RLISTA) para el restablecimiento del orden físico y jurídico perturbado por las actuaciones en curso o terminadas realizadas sin la correspondiente licencia o título habilitante legalmente exigible o contraviniendo sus condiciones. Este restablecimiento se realizará mediante la legalización, cuando sea posible, o mediante la reposición de la realidad física alterada a su estado originario (Art. 151.1 LISTA y Art. 357.1 RLISTA).
Nota 48. Art. 152.3 LISTA y Art. 358.1 RLISTA.
Nota 49. Art. 152.3 LISTA y Art. 358 RLISTA
Nota 50. Art. 152.3 LISTA y Art. 358.4 RLISTA.
Nota 51. Art. 353 RLISTA.
Nota 52. Art 153 LISTA y 354 RLISTA.
Nota 53. Art. 173.1 LISTA y 404 RLISTA.
Nota 54. Art. 48.d.
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GF Arquitectos
24 febrero, 2023
Quiero comenzar valorando positivamente el esfuerzo que realiza el Anteproyecto de Ley1 para poner freno a las anulaciones de planes generales de ordenación urbanística que se han producido a lo largo y ancho del territorio nacional. La anulación de un instrumento de planeamiento general, además de generar inseguridad jurídica e incertidumbre empresarial, entraña un inaceptable estancamiento o “lucro cesante” que afecta a la prosperidad de los municipios afectados.
Esta prosperidad robada a los ciudadanos, al no ser tangible, permite escurrir el bulto a los corresponsables políticos, y lo que es más importante, no evidencia ante la sociedad las carencias de un sistema urbanístico convertido en la inevitable puerta de entrada para ejercer cualquier actividad económica y social, y cuya llave está en manos de gobernantes y burócratas, erigiéndose en el paradigma del poder de la intervención pública en la vida de los ciudadanos2.
Aunque haya quien quiera ver que los intereses políticos y de los de la sociedad van de la mano, es lícito preguntarse si en la iniciativa de esta modificación ha tenido más peso la preocupación por el interés general de los ciudadanos, o socorrer a la clase política municipal que, legislatura tras legislatura, ve empantanadas sus promesas electorales de aprobar un nuevo planeamiento para su municipio.
También quiero mencionar la cantidad de anulaciones que se han producido en base a cuestiones medio ambientales, imponiéndose así la filosofía subyacente en ciertas ideologías ecologistas en las que es más importante la protección del medio ambiente natural que la prosperidad y el bienestar humano, celebrando cualquier paralización de la actividad económica.
A continuación, expongo los argumentos que he utilizado en mis aportaciones al Trámite de audiencia e información pública del Anteproyecto de ley por la que se modifica el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, en referencia a las modificaciones introducidas sobre el silencio administrativo:
Aportaciones al artículo 11.4: Ampliación del silencio administrativo positivo a cualquier edificio residencial independientemente de que las viviendas estén sometidas a algún régimen de protección pública destinada a alquiler social.
Dando por válido el principio constitucional de que todos los españoles son iguales ante la Ley (Art. 14 CE), no se entiende que la modificación propuesta discrimine a un promotor privado frente a un promotor público (o mediante fórmulas de colaboración público-privada) respecto al sentido del silencio administrativo del acto autorizatorio para construir un edificio residencial sometido a algún régimen de protección pública destinada a alquiler social.
Dicho de otra manera, si dos proyectos de edificios para este tipo de viviendas son exactamente iguales, dependiendo de que sea un promotor público o privado quien solicite el acto autorizatorio, el sentido del silencio administrativo es distinto. Claramente es una discriminación.
Tampoco se entiende por qué en un edificio residencial sometido a algún régimen de protección pública destinado a la venta el silencio es negativo, mientras que en esa misma promoción en régimen de alquiler social el silencio sería positivo, independientemente de que quien solicite la licencia urbanística sea un promotor privado o público.
Y no se entiende, sobre todo, porque la competencia que habilita al Estado a determinar el sentido del silencio administrativo para edificaciones de uso residencial incluidas en el ámbito de aplicación de la LOE, es la protección del Medio Ambiente (Art. 149.1.25 CE), tal y como recoge la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre3. Tan dañino o inocuo para el Medio Ambiente es un edificio de viviendas independientemente de cuál sea su régimen de protección o quién sea quien lo promueva, sobre todo si tenemos en cuenta que, generalizadamente en la legislación urbanística autonómica, el uso residencial plurifamiliar sólo es admisible en suelos en situación básica de urbanizado.
Por todo ello, se propone que se elimine de la Ley el silencio administrativo negativo para la construcción de edificios de uso residencial plurifamiliar.
Aunque en mi opinión, se debería mantener el criterio de silencio positivo para todos los casos, tal y como recogen legislaciones autonómicas como la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
Conclusiones: Este aspecto de la modificación de la Ley es un burdo ejemplo de la imposición de la ideología de izquierdas en la que se prima y santifica todo lo público, mientras que se prejuzga a la iniciativa privada como potencialmente infractora. De esta manera se vulnera el principio constitucional de la igualdad ante la Ley y lo socava haciendo leyes que nos hacen desiguales, incurriendo en una situación discriminatoria.
¿Habrá que explicarle a alguien que el alabado sector público sólo existe porque hay un sector privado capaz de sufragarlo pese al maltrato y asfixia a la que se le somete?
Cádiz, 13 de enero de 2023.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
CE. Constitución Española.
Nota 1. El texto que se comenta en este artículo es el publicado para el trámite de audiencia e información pública del Anteproyecto de Ley por la que se modifica el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.
Nota 2. La propia Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley incide en que las anulaciones son “una paralización de la potestad planificadora de las Administraciones públicas que provoca efectos muy negativos sobre los intereses generales”.
Nota 3. En el artículo del Blog Silencio administrativo en procedimientos de concesión de licencias urbanísticas, explico cual es el sentido del silencio según el tipo de actuación tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/02/26/silencio-administrativo-en-procedimientos-de-concesion-de-licencias-urbanisticas/
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GF Arquitectos
13 enero, 2023
Las personas ajenas al mundo del urbanismo podrían pensar que la distribución interior de una vivienda depende exclusivamente de la voluntad del promotor y de los arquitectos en el intento de crear un producto que satisfaga a sus clientes. Más difícil se nos hace entender que carezcamos de esa libertad cuando queremos construir o reformar nuestra propia vivienda. Sin embargo, la Administración Pública también se ha metido en el interior de las viviendas regulando hasta las dimensiones que ha de tener un cuarto de baño.
El origen justificado de esta intromisión.
En el artículo “Principios para un urbanismo liberal: un gobierno limitado”1 expliqué cómo para salvaguardar los derechos individuales de los individuos, es necesario proteger la integridad de las personas, lo que comprende, entre otras materias, velar por las condiciones de salubridad de la población.
Con este objetivo, la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas2 introduce en nuestro ordenamiento jurídico las características que han de cumplir todo tipo de viviendas, incluyendo las condiciones de distribución. Su lectura no deja duda que los objetivos de la Orden es proteger la salubridad de la población, como apuntala que el organismo que insta su promulgación es la Comisión de Sanidad Central. En el siguiente cuadro vemos las condiciones de distribución mínimas requeridas por esta Orden, habiendo de tenerse siempre en cuenta la relación entre la capacidad de la vivienda y el número y sexo de sus moradores (Art. 1):

Además de las dimensiones de las estancias, la Orden restringe la utilización de los dormitorios como paso para llegar a otras piezas, determina la iluminación y ventilación necesaria, los tamaños de patio, la necesidad de impermeabilización, la recogida de aguas pluviales y fecales, etc.
La preocupación por la salud de la población y por las condiciones de salubridad e higiene de las viviendas hizo que en 1937 las autoridades instauraran en España la Cédula de Habitabilidad3, exigiéndose el cumplimiento de unas dimensiones mínimas, que posteriormente reguló en detalle la mencionada Orden de 29 de febrero de 1944. Estos orígenes no generan dudas sobre la legitimidad del Estado en regular unos mínimos en las condiciones de distribución de las viviendas para evitar problemas de salubridad que transcienden del ámbito privado y puedan poner en peligro al resto de la población (hacinamiento, transmisión de enfermedades, epidemias, etc.).
Antes de la promulgación de la Orden de 1944, durante el primer tercio del siglo XX, la preocupación de los gobernantes sobre la salubridad de las viviendas ya existía tal y como se plasmó en la legislación sobre la construcción de Casas Baratas4, figura predecesora de las viviendas de protección oficial, a las que se exigían unas condiciones mínimas higiénicas que afectaban a su distribución.
Y aunque se pone el foco en la salubridad de las viviendas, también se pretende influir en el comportamiento de la población, ya que el hacinamiento provocaba hábitos considerados inmorales como la promiscuidad o el alcoholismo tal y como describe en el Anteproyecto de Reforma de la Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas5.
El origen de una confusión: la normativa urbanística municipal tributaria de las condiciones de distribución de las viviendas protegidas.
Los Ayuntamientos, a la hora de redactar los instrumentos urbanísticos que ordenan sus municipios, han regulado las condiciones de distribución que han de cumplir las viviendas que se construyen en su término municipal. Estas condiciones han sido relativamente homogéneas entre todos ellos, pues la mayoría han reproducido las condiciones de distribución de la legislación de aplicación para las viviendas protegidas6. Al ser estas condiciones más restrictivas que las de la Orden de 1944, el objetivo de la salubridad estaba garantizado, pero da pie a la confusión de dos conceptos: lo necesario y lo deseable.
La normativa de las viviendas con algún régimen de protección pública busca un estándar de calidad al que deben acogerse los promotores públicos y privados para ser beneficiarios de una serie de ventajas (financiación, beneficios fiscales, subvenciones, suelo a precio limitado, etc.). Estos estándares lógicamente cumplen las condiciones mínimas para que las viviendas sean salubres, pero van más allá, pues no dejan de ser unas medidas en las que la población ve reflejada el interés del Estado por su bienestar. La primera frase de la primera ley de viviendas protegidas (Ley de 19 de abril de 1939 estableciendo un régimen de protección a la vivienda de renta reducida y creando un Instituto Nacional de la Vivienda), lo deja claro con la introducción del adjetivo “alegre”:
“Facilitar la vivienda higiénica y alegre a las clases humildes es una exigencia de justicia social que el Estado Nacional Sindicalista ha de satisfacer.”
Dicho de otra manera, las condiciones de distribución que se exigen en los planeamientos municipales van más allá de la salubridad y se preocupan de definir en qué tipo de vivienda creen las Administraciones que debemos vivir, encorsetando su diseño a esos estándares.
De la vivienda digna constitucional a la perspectiva de género.
La Constitución Española, dentro de los principios rectores de la política social y económica, encomienda a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para que los españoles disfruten de una vivienda digna y adecuada. En el artículo ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?7 ya expliqué que mientras el adjetivo “adecuada” incluye características como la salubridad de la vivienda, la “dignidad” es un concepto totalmente subjetivo.
Alineado con los deseos de proveer a los españoles de una vivienda digna, las Administraciones insisten en aumentar unilateralmente las superficies y dimensiones mínimas de las diferentes estancias, en incrementar la superficie de almacenaje, en incluir espacio para bicicletas, o en introducir la obligación de contar con terrazas tras la pandemia. Estas medidas aumentan el tamaño de la vivienda y consecuentemente su coste, dejando fuera del mercado a compradores que se conformarían con menos8.
No siendo suficiente decidir por nosotros qué es digno o no, algunas Administraciones nos dicen cómo hemos de comportarnos en nuestra casa, incorporando la “perspectiva de género” en el diseño de las viviendas, como pretende el recientemente aprobado Decreto 80/2022, de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Del análisis de este texto, todo queda en que ”el espacio para cocinar tendrá preferentemente las dimensiones de cocina comedor” y “en su defecto, el espacio se diseñará colindante con el estar comedor de forma que pueda unirse a éste de forma directa o tener una conexión visual directa”, para evitar un supuesto aislamiento de las mujeres en la cocina. Aunque es escaso el alcance de lo regulado9, lo preocupante es que aceptemos la injerencia de decirnos cómo vivir.
La inviolabilidad del domicilio y el derecho a la intimidad personal y familiar. Estos derechos garantizados en el artículo 18 de la Constitución Española nos sirven para reflexionar si está justificada la injerencia en la distribución del interior de nuestra vivienda, más allá de exigir que cumpla unas condiciones de salubridad mínimas necesarias para garantizar la seguridad de la población.
Además del coste de la redacción de todas estas normas, la exigencia del cumplimiento de las condiciones de distribución consume muchas horas del trabajo de los funcionarios que informan las licencias de obras e inspeccionan posteriormente lo ejecutado, sin mencionar el esfuerzo que dedicamos los arquitectos al cumplimiento de la normativa, dejando poco espacio para la innovación y la creatividad.
Otro frente que consume muchos recursos públicos son las comprobaciones de las obras menores de reformas de viviendas, donde se evidencia aún más la contradicción con la inviolabilidad del domicilio, pudiendo negarnos a la inspección salvo si lo dictamina un juez.
Conclusión. Por todo lo expuesto, eliminaría la exigencia de cumplir unas condiciones de distribución, más allá de las mínimas por salubridad e higiene, para lo que valdría la mencionada Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas. ¿Quiere esto decir que dejarán de existir viviendas como las que pretenden las Administraciones? Posiblemente no, pero aparecerán otras distintas, pues si alguien conoce bien las necesidades de los compradores de viviendas son precisamente los promotores y arquitectos que dependen de que se vendan o no para subsistir.
Una medida de menor calado que ya han aceptado algunas Administraciones es no exigir estas condiciones de distribución en el caso de los autopromotores.
Cádiz, 29 de octubre de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Nota 1. Artículo del Blog: Principios para un urbanismo liberal: un gobierno limitado. https://gumersindofernandez.com/blog/2022/06/30/principios-rectores-para-un-urbanismo-liberal-un-gobierno-limitado/
Nota 2. La aplicabilidad de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas, así como de la cédula de habitabilidad se analiza en el “Estudio comparado de la regulación de las condiciones de habitabilidad de las viviendas en la normativa autonómica vigente”, de la autora Dña. María Consuelo Jiménez Renedo, de la publicación Ciudad y Territorio-Estudios Territoriales del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana (https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/81350/50769). En el caso de Andalucía esta Orden no ha sido derogada expresamente y no se han regulado parámetros de habitabilidad en el ámbito de sus competencias, por lo que infiere su aplicabilidad, allí donde los municipios no lo han hecho en desarrollo de sus competencias urbanísticas y de protección de la salubridad pública (art. 25.2 a y j de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y Art. 9.1 y 9.13.f de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía).
Nota 3. La Cédula de Habitabilidad es un documento administrativo en el que se reconoce el cumplimiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, establecidas previamente por el ordenamiento jurídico, y que se exigía para ocupar las viviendas, ya fuera en alquiler o por cualquier otro título. La Cédula de Habitabilidad fue creada por la Orden de 16 de marzo de 1937, y establecida años después por el Decreto de 23 de noviembre de 1940, pero no se adecuó su concesión hasta la aprobación de la Orden de 29 de febrero de 1944 (todas las Órdenes son del Ministerio de Gobernación). Paralelamente se creó la Fiscalía de la Vivienda para ejercer las competencias en esta materia (Decreto de 20 de diciembre de 1936 y Decreto de 23 de noviembre de 1940). En la actualidad la Cédula de Habitabilidad sigue siendo utilizada en muchas comunidades autónomas. En el caso de Andalucía ésta se suprimió, siendo sustituida por las licencias urbanísticas de ocupación y utilización (Decreto 283/1987, de 25 de noviembre, por el que se suprimen la cédula de habitabilidad y el informe preceptivo sobre condiciones higiénicas previo a las licencias municipales de obra).
Nota 4. La legislación de las denominadas Casas Baratas predecesora directa de la legislación de las viviendas de protección oficial es:
– Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas.
– Ley de 10 de diciembre de 1921 relativa a Casas Baratas.
– Real decreto aprobando el Reglamento provisional, que se inserta, para la aplicación de la ley de Casas baratas de 10 de diciembre de 1921.
– Real Decreto-ley de 10 de octubre de 1924 relativo a Casas Baratas.
Nota 5. Extracto sacado del mencionado Anteproyecto de Reforma de la Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas:
“Actualmente, experiméntase la necesidad de la habitación, pero se desconoce su completa trascendencia en órdenes tan diversos de la vida como el moral, el económico, el higiénico y el social. La casa es el vínculo más fuerte para la unión de la familia, que no se concibe ni puede tener su natural desarrollo sin un hogar apropiado, y es también el lazo más firme para producir por la convivencia afectos perdurables frente a todas las contingencias de la vida. Habitar en locales impropios de la dignidad humana, en repugnante promiscuidad de sexos, es destruir en edad temprana toda idea de pudor y envilecer los más puros sentimientos, y desgraciadamente son numerosas las familias que viven en un reducido espacio que no permite la debida separación.”
“La casa fea e incómoda desplaza a sus habitantes y les impulsa a refugiarse en la taberna para buscar, durante el invierno, un local donde se hurten al frío y donde encuentren, además, con la bebida, calor artificial para sus organismos; a costa de las enormes perturbaciones que el alcoholismo produce, y que es una constante preocupación de los higienistas y gobernantes. En cambio, la vivienda sana y agradable atrae a sus habitantes, que realizan satisfechos el trabajo diario con la esperanza de volver a su casa, alIá donde los suyos, al final de la jornada, encontrando en estas horas de vida familiar la compensación de todos los esfuerzos invertidos.”
Nota 6. La legislación de vivienda protegida regulaba las condiciones de distribución de las viviendas mediante la promulgación de unas Ordenanzas. Las que más se han reproducido en las normativas de los municipios son las recogidas en la Orden de 20 de mayo de 1969 por la que se aprueba la adaptación de las ordenanzas técnicas y normas constructivas, aprobadas por Ordenes de 12 de julio de 1955 y 22 de febrero de 1968 al texto refundido y revisado de la Legislación de Viviendas de Protección Oficial y su Reglamento (Ordenanzas 9ª, 11ª, 17ª y 27ª). Estas están aún en vigor aunque dependiendo de las Comunidades Autónomas han sido modificadas. En Andalucía, también es aplicable la Orden de 21 de julio de 2008, sobre normativa técnica de diseño y calidad aplicable a las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y se agilizan los procedimientos establecidos para otorgar las Calificaciones de Viviendas Protegidas.
Nota 7. Artículo del Blog ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/12/30/que-es-una-vivienda-digna-y-adecuada/
Nota 8. Los efectos de imponer una superficie mínima a las viviendas fueron analizados en el artículo del blog “La dignidad de los pisos colmena y los efectos de imponer una superficie mínima de vivienda”: https://gumersindofernandez.com/blog/2021/01/29/la-dignidad-de-los-pisos-colmena-y-los-efectos-de-imponer-una-superficie-minima-de-vivienda/
Nota 9. Ya en el exterior de las viviendas, la “perspectiva de género” quiere que “todos los espacios y elementos comunes, incluidas las escaleras, en todas las plantas del edificio, serán proyectados y ejecutados con una configuración espacial adecuada en orden a garantizar la percepción de seguridad”, para lo que recoge las siguientes medidas detalladas en el apartado I-A.1 del Decreto:
– Los accesos al interior del edificio se situarán a menos de 2 m de profundidad con respecto al cerramiento de planta baja y evitarán la generación de recovecos.
– Los portales de acceso presentarán una configuración espacial clara y regular.
– Se evitará en todos los espacios comunes la existencia de ángulos muertos, retranqueos, esquinas, zonas oscuras y demás espacios que puedan poner en peligro la seguridad de las personas usuarias del edificio.
– En caso de que existan este tipo de ángulos o esquinas, se deberá disponer de espejos u otros sistemas visuales para garantizar una correcta visibilidad de los espacios.
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Salvo la hipoteca, el resto de actos y contratos relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles inscribibles en el Registro de la Propiedad son voluntarios y han de ser solicitados expresamente (principio de voluntariedad y de rogación). Pero para proceder a su inscripción es necesario, en según qué casos, presentar una licencia urbanística que autorice dichos actos. En este artículo voy a analizar cómo ha afectado la entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) a estas operaciones.
Para comprender la literalidad de los preceptos de la legislación a analizar, debemos tener en cuenta la diferencia entre los siguientes términos:
Inmueble: Son bienes inmuebles las tierras, edificios, caminos y construcciones de todo género adheridas al suelo. También los árboles y plantas y los frutos pendientes, mientras estuvieren unidos a la tierra o formaren parte integrante de un inmueble, así como todo lo que esté unido a un inmueble de una manera fija, de suerte que no pueda separarse de él sin quebrantamiento de la materia o deterioro del objeto1.
Suelo: Superficie terrestre2.
Terreno: Porción de tierra, o superficie terrestre no ocupada por el mar3.
Parcela: La unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso, o sólo uso urbanístico independiente4.
Solar: Parcela apta para edificar en suelo urbano por reunir todos los requisitos previstos en la normativa urbanística5 y 6.
Edificación: Edificio o conjunto de edificios. Construcción estable, hecha con materiales resistentes, para ser habitada o para otros usos7.
Finca: la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral8.
Complejo inmobiliario privado: Conjunto de edificios o parcelas, caracterizado por tener algún elemento en común que los relaciona entre ellos. Si estos conjuntos cumplen los requisitos del Art. 24 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal (en adelante LPH), se les podrá aplicar el régimen de propiedad horizontal.
Complejo inmobiliario urbanístico9: Edificio10 o conjunto de edificios o parcelas en los que los instrumentos de ordenación urbanística hayan destinado superficies superpuestas (en la rasante y el subsuelo o el vuelo) a la edificación o uso privado y al dominio público.
Propiedad horizontal11: Régimen especial de propiedad de un edificio o complejo inmobiliario en el que coexisten partes de él susceptibles de propiedad separada y exclusiva, junto con elementos comunes a todos ellos sobre el que tienen un derecho de copropiedad.
División horizontal: Acto jurídico en el que se divide un edificio o un complejo inmobiliario en departamentos susceptibles de propiedad separada y exclusiva (fincas), llevando inherente, cada uno de ellos, un derecho de copropiedad sobre los elementos comunes del edificio o del complejo inmobiliario que ha sido objeto de división.
A efectos del análisis que voy a realizar, suelo y terreno significan lo mismo, así como edificio y edificación. Las parcelas son unidades de suelo (o terreno), mientras que las fincas pueden ser unidades tanto de suelo (o terreno), como de edificación. Y todos ellos, a su vez, son bienes inmuebles.
ALTERACIÓN DEL NÚMERO DE FINCAS. DIFERENCIAS ENTRE PARCELACIÓN, PARCELACIÓN URBANÍSTICA Y REPARCELACIÓN.
Veamos ahora las operaciones habituales de unión y división de fincas:
1. Unión de fincas. Las operaciones en las que partiendo de más de una finca resulta un número inferior de ellas son:
– Agrupación: Operación en la que aparece una nueva finca como resultado de la unión de fincas existentes (p.ej. de la unión de las fincas A y B surge una nueva finca denominada C).
– Agregación: Operación en la que una finca existente aumenta su tamaño al unírsele otra u otras fincas colindantes (p.ej. de las fincas A + B surge como resultado una finca A más grande).
2. División de fincas. Las operaciones habituales en las que, partiendo de una finca, aparecen dos o más como resultado, son:
– División: Operación en la que desaparece la finca matriz y aparecen las nuevas fincas en las que se ha dividido (p.ej. de la división de la finca A, surgen las fincas B y C, desapareciendo la finca A). La división horizontal definida en el apartado anterior es un tipo particular de división.
– Segregación: Operación en la que se separa una parte de la finca matriz, que sigue existiendo, y se crea una nueva finca segregada (p.ej. a la finca A, se le quita una parte que constituirá una nueva finca B, pero la finca A sigue existiendo sólo que con menor dimensión).
En determinadas circunstancias, las operaciones de unión y división de parcelas (unidades de suelo) reciben estos nombres:
1. Parcelación. Cuando hablamos de parcelas (unidades de suelo), las operaciones de división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes, se denomina parcelación. Sin embargo, las operaciones de agrupación y agregación de parcelas no tienen la consideración de parcelación.
2. Parcelación urbanística. Según la LISTA, dependiendo de que el suelo esté clasificado como urbano o rústico, el concepto de parcelación urbanística es distinto:
Art. 91.1.a). En terrenos que tengan el régimen propio del suelo urbano, toda división simultánea o sucesiva de terrenos, fincas, parcelas o solares.
Art. 91.1.b). En terrenos que tengan el régimen del suelo rústico, la división simultánea o sucesiva de terrenos, fincas o parcelas en dos o más lotes que, con independencia de lo establecido en esta Ley y en la legislación agraria, forestal o similar, pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos.
La inclusión en la definición del término “finca”, que puede ser tanto una unidad de suelo como de edificación, nos puede llevar a pensar que la división de una edificación mediante la división horizontal, es una parcelación urbanística, lo que sería un error, pues el término parcela se refiere exclusivamente a unidades de suelo o terreno, como se desprende de la definición del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) y del uso del término parcelación en toda la legislación hipotecaria.
Por ello, podemos decir que no existe diferencia entre parcelación y parcelación urbanística para el suelo urbano, mientras que, para el rústico, la diferencia radica en que una parcelación urbanística es un tipo de parcelación que puede inducir a la formación de nuevos asentamientos. Tampoco sería una parcelación urbanística la parcelación que se realiza en suelo rústico para dar cabida a las actuaciones ordinarias y extraordinarias12 permitidas en la LISTA y en los instrumentos de ordenación urbanística. Para diferenciarlas de las parcelaciones urbanísticas, el resto de parcelaciones que se realizaban en suelo rústico se las denominaban “parcelaciones rústicas o agrarias” por tener exclusivamente fines agrarios, forestales o ganaderos (a los que habría que sumar las actuaciones extraordinarias de la LISTA). Tampoco son parcelaciones urbanísticas las operaciones de agrupaciones o agregaciones de fincas.
3. Reparcelación. La reparcelación es la transformación que sufre la estructura parcelaria de un ámbito de planeamiento para ajustarse a la ordenación detallada propuesta por el instrumento de ordenación urbanística13. No se trata de una serie concatenada de operaciones de agregación, agrupación, segregación y división, sino de trazar una nueva estructura de la propiedad sobre un lienzo en blanco14. Si nos remitimos a la definición que de reparcelación hace la LISTA, tenemos que:
“La reparcelación es la operación urbanística consistente en la agrupación o reestructuración de las fincas, parcelas o solares aportados incluidos en el ámbito de actuación o unidad de ejecución, para su nueva división ajustada a los instrumentos de ordenación urbanística de aplicación, con adjudicación del aprovechamiento lucrativo, de edificabilidad o de fincas resultantes a las personas interesadas, en proporción a sus respectivos derechos y la cesión y adjudicación a la Administración actuante de las cesiones obligatorias.”
NECESIDAD DE LICENCIA URBANÍSTICA PARA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD DE OPERACIONES DE ALTERACIÓN DEL NÚMERO DE FINCAS O SU MODIFICACIÓN.
Legislación estatal.
La competencia para la ordenación del Registro de la Propiedad es estatal15, por lo que tendremos que recurrir a la Ley Hipotecaria16 y a sus desarrollos reglamentarios17, al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) y a la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal (en adelante LPH), para ver qué ocurre con la división y uniones de fincas, incluido el caso particular de la división horizontal.
– Legislación hipotecaria. El Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística (en adelante RHU), respecto a las parcelaciones, en su Art. 78 dice que: “los Registradores de la Propiedad exigirán para inscribir la división o segregación de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia que estuviese prevista por la legislación urbanística aplicable, o la declaración municipal de su innecesariedad”.
En el caso de que la segregación o división se realice en suelo rústico y se desprenda una duda fundada sobre el peligro de creación de un núcleo de población, en los términos señalados por la legislación o la ordenación urbanística aplicable (parcelación urbanística), el RHU articula un procedimiento en el que el Registrador advierte al Ayuntamiento de esta posibilidad18.
Respecto a la inscripción de los títulos de división horizontal, o de modificación del régimen ya inscrito, el RHU dice que bastará con que los elementos susceptibles de aprovechamiento independiente en los que se divida el inmueble coincidan con los que se hayan descrito en la declaración de obra nueva (la cual que se habrá hecho apoyada en la correspondiente licencia urbanística). En caso de que no coincidan, y el número de elementos susceptibles de aprovechamiento independiente sea mayor, hará falta una nueva licencia concedida de acuerdo con las previsiones del planeamiento urbanístico vigente19. Al encontrarnos dentro del Capítulo VI del RHU “Inscripción de las obras nuevas”, las licencias urbanísticas a las que se refiere este artículo son las de construcción o edificación (o legalización) del inmueble a declarar e inscribir, no a licencias de división.
– Legislación estatal en materia de suelo. Si nos atenemos al TRLSRU, respecto a las divisiones o segregaciones de fincas, éste dice que se pedirá, cuando proceda, la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, conforme a la legislación que le sea aplicable, y que el cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción20. Es decir, que será la legislación aplicable (la urbanística en nuestro caso) la que tiene la potestad de definir qué aprobación o autorización es necesaria, o no, para las divisiones o segregaciones de fincas, y que en caso de serlo, debe ser exigida por el Registro de la Propiedad.
El TRLSRU sólo obliga expresamente a presentar la autorización administrativa que corresponda (licencia urbanística) para la constitución y modificación de un complejo inmobiliario privado, con las siguientes excepciones21:
a) Cuando el número y características de los elementos privativos resultantes del complejo inmobiliario sean los que resulten de la licencia de obras que autorice la construcción de las edificaciones que integren aquel.
b) Cuando la modificación del complejo no provoque un incremento del número de sus elementos privativos.
– Ley sobre la propiedad horizontal. Al igual que en el caso del TRLSRU, la LPH exige autorización administrativa para constitución y modificación de un complejo inmobiliario privado22. Y en el caso de un edificio ya dividido horizontalmente: la división material de los pisos o locales y sus anejos, para formar otros más reducidos e independientes; el aumento de su superficie por agregación de otros colindantes del mismo edificio o su disminución por segregación de alguna parte23.
De lo expuesto, podemos concluir que la legislación estatal sólo obliga expresamente a la exigencia de una autorización administrativa en el caso de constitución y modificación de complejos inmobiliarios privados, con las salvedades expuestas. En el caso de parcelaciones (segregaciones y divisiones) sólo obliga a que se presente la licencia si ésta está prevista en la legislación urbanística, por lo que nos tendremos que remitir a la LISTA (y como veremos en el apartado siguiente, sí está prevista).
Legislación urbanística autonómica.
-La LISTA y su desarrollo reglamentario.
La LISTA requiere previa licencia urbanística municipal para las “divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas, incluidas las distintas fórmulas de propiedad horizontal reguladas en la legislación en la materia24”, excluyendo “las divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas, contenidas en proyectos de reparcelación25”.
De la literalidad de este precepto, se puede deducir que las parcelaciones urbanísticas, y el resto de divisiones y segregaciones que no se realicen sobre parcelas, sino sobre fincas entendidas como unidad de edificación, necesitan licencia. Por ejemplo, la división horizontal de un edificio existente necesitaría una licencia urbanística26.
A igual conclusión se puede llegar de la lectura de la derogada Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) donde en su Art. 169 sujetaba a previa licencia urbanística, entre otros actos, a:
a) Las parcelaciones urbanísticas a que se refiere la sección sexta del capítulo II del título II de la presente ley, salvo que estén contenidas en proyectos de reparcelación aprobados.
b) Las divisiones y segregaciones en cualquier clase de suelo.
Sin embargo, el desarrollo reglamentario de la LOUA, el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (en adelante RDUA), no parece entender lo mismo, ya que entre los tipos de licencias urbanísticas sólo reconoce las de parcelación27 (o su innecesariedad), y ya vimos que la parcelación se refiere a la división y segregación de parcelas, no de fincas en general. Para reforzar esta interpretación del RDUA, entre los actos sujetos a licencia urbanística municipal que enumera en su articulado28, habla de las parcelaciones urbanísticas, obviando deliberadamente cualquier otro tipo de división o segregación de fincas.
Este reglamento sigue en vigor hasta su modificación o derogación29, por lo que será de aplicación de forma supletoria en lo que sea compatible con la LISTA30. Y es aquí donde nos encontramos con un dilema a la hora de interpretar su compatibilidad.
Conclusión. De la lectura literal de la LISTA, son necesarias licencias urbanísticas no sólo para las parcelaciones, sino para cualquier tipo de división o segregación que se produzca sobre una finca, entendida ésta como unidad de suelo (parcela) o de edificación. Por ejemplo, sería necesaria una licencia urbanística para la realización de una división horizontal en un edificio existente.
Pero igual conclusión se derivaba de la derogada LOUA y, sin embargo, el legislador al redactar el RDUA, no interpretó lo mismo, sino que, sólo hace referencia a los actos de parcelación urbanística delimitados en la LOUA.
Por ello, hasta el desarrollo reglamentario de la LISTA, lo correcto sería someter a licencia urbanística todas las divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas, incluidas las distintas fórmulas de propiedad horizontal reguladas en la legislación en la materia, que se realicen en cualquier tipo de finca.
Y en virtud del TRLSRU, al estar sujetas a licencia urbanística, deben ser exigidas para la inscripción de estos actos en el Registro de la Propiedad.
Cádiz, 28 de enero de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
CC. Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
LPH. Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
DRAE: Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española.
DEJRAE: Diccionario panhispánico del español jurídico de la Real Academia Española
LH. Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria.
RLH. Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario.
RHU. Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística.
Notas:
Nota 1. Art. 334.1 del CC.
Nota 2. Definición 1 de suelo del DRAE.
Nota 3. Definición 3 y 4 de terreno del DRAE.
Nota 4. Art. 26.1.b del TRLSRU.
Nota 5. La LISTA define solar en su Art. 13.3 como:
“13.3. A los efectos de esta Ley, tendrán la condición de solar las parcelas de suelo urbano dotadas de las infraestructuras y servicios que determine la ordenación urbanística y, como mínimo, las siguientes:
a) Acceso por vías urbanas pavimentadas, salvo que el instrumento de ordenación establezca lo contrario.
b) Alumbrado público en la vía a que dé frente la parcela, salvo que se encuentren en espacios privados.
c) Servicio urbano de suministro de agua potable, evacuación de aguas residuales y energía eléctrica con capacidad suficiente para el uso previsto.”
Nota 6. En el artículo del blog “Diferencias entre parcela y solar” explico ambos conceptos, que aunque está hecho con la derogada LOUA, las conclusiones son las mismas: https://gumersindofernandez.com/blog/2021/03/26/diferencias-entre-parcela-y-solar/
Nota 7. Definición 2 de edificación, y definición 1 de edificio del DRAE.
Nota 8. Art. 26.1.a del TRLSRU.
Nota 9. Art. 26.5 del TRLSRU.
Nota 10. Un único edificio no puede ser un complejo inmobiliario privado, pero sí un complejo inmobiliario urbanístico, en el que, por ejemplo, el subsuelo sea de dominio público y las plantas sobre rasante de dominio privado.
Nota 11. El nombre de propiedad “horizontal” se debe a que es un régimen de propiedad especial creado para los edificios con varias plantas en las que la propiedad se divide horizontalmente para poder atribuir la propiedad exclusiva de los distintos departamentos que la forman, pero que, necesariamente y como mínimo, comparten suelo, vuelo, estructura y los accesos a los departamentos superiores. Este tipo especial de propiedad se diferencia de la propiedad “vertical” tradicional en la que el propietario del suelo es propietario del edificio que hay sobre él, y no es necesaria la copropiedad de ningún elemento. Al régimen de propiedad horizontal le da carta de naturaleza el art. 396 del CC y se regula en la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal donde se habilita su uso, no sólo a los edificios, sino a los complejos inmobiliarios privados (art. 24 LPH).
Nota 12. Art. 20, 21 y 22 de la LISTA.
Nota 13. Podemos encontrar similitudes entre la reparcelación y la concentración parcelaria (o de explotaciones) en el ámbito agrario. En estas que se propone una reestructuración de la propiedad para mejorar la eficiencia de las explotaciones agrícolas aumentando su tamaño.
Nota 14. Obviamente, un proyecto de reparcelación conlleva mucho más que la reestructuración física parcelaria, pues se deben adjudicar las parcelas resultantes a los antiguos propietarios, garantizando la justa distribución de beneficios y cargas, partiendo de los derechos de cada uno, además de ceder los suelos que corresponda a la Administración para las dotaciones públicas y la urbanización totalmente ejecutada.
Nota 15. Art. 149.1.8 de la CE.
Nota 16. Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria (LH).
Nota 17. Los desarrollos reglamentarios de la LH que nos interesan son:
– Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario (RLH).
– Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística (RHU).
Nota 18. Art. 79 RHU.
Nota 19. Art. 53 RHU.
Nota 20. Art, 26.2 del TRLSRU.
Nota 21. Art. 26.6 del TRLSRU.
Nota 22. Art. 10.3.a) de la LPH.
Nota 23. Art. 10.3.b) de la LPH.
Nota 24. Art. 137.1 LISTA.
Nota 25. Art. 137.2.c) LISTA.
Nota 26. Como hace, por ejemplo, la Comunidad Autónoma de Cataluña en su Art. 187.1.K) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo, en el que están sujetos a licencia urbanística previa, la constitución o modificación de un régimen de propiedad horizontal, simple o compleja.
Nota 27. Art. 7.a) del RDUA.
Nota 28. Art. 8.a) del RDUA.
Nota 29. Disposición final primera de la LISTA.
Nota 30. Disposición transitoria séptima de la LISTA.

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GF Arquitectos
27 enero, 2022
La distinción entre las denominadas obras mayores y obras menores no surge de la normativa urbanística, sino de la legislación de régimen local con el objetivo de simplificar la tramitación y la documentación a presentar respecto a las intervenciones en la edificación y uso del suelo de menor transcendencia. Es en el artículo 9.1.5 y 7 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales (en adelante RSCL) donde se distinguen estos dos tipos de obras para establecer diferentes plazos de resolución en el procedimiento de concesión de licencias y para determinar el sentido del silencio administrativo1:
“ 5º. Las licencias para el ejercicio de actividades personales, parcelaciones en sectores para los que exista aprobado plan de urbanismo, obras e instalaciones industriales menores y apertura de pequeños establecimientos habrán de otorgarse o denegarse en el plazo de un mes, y las de nueva construcción o reforma de edificios e industrias, apertura de mataderos, mercados particulares y, en general, grandes establecimientos, en el de dos, a contar de la fecha en que la solicitud hubiere ingresado en el Registro general.”
“7.º Si transcurrieran los plazos señalados en el número 5.º, con la prórroga del periodo de subsanación de deficiencias, en su caso, sin que se hubiere notificado resolución expresa:
c) si la licencia instada se refiere a obras o instalaciones menores, apertura de toda clase de establecimientos y, en general, a cualquier otro objeto no comprendido en los dos apartados precedentes, se entenderá otorgada por silencio administrativo.”
Podríamos pensar que este artículo del RSCL (que sigue en vigor con carácter supletorio) es irrelevante, pues los plazos de resolución de los expedientes de concesión de licencias y el sentido del silencio administrativo han sido regulados posteriormente por la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía2 (en adelante LOUA), unificándolos y pasándolos a 3 meses. De hecho, los términos “obra mayor y menor” ni siquiera aparecen en esta Ley ni en su desarrollo reglamentario3 (Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía en adelante RDUA). Sin embargo, la terminología mayor y menor, para definir distintos tipos de obras, ha dejado huella en el ordenamiento jurídico de nuestro sistema urbanístico4, utilizándose en los Instrumentos de Planeamiento General y en las Ordenanzas Municipales de Regulación de Licencias de muchos municipios5.
Objetivo y consecuencias de la distinción entre obras mayores y obras menores. La distinción entre obras mayores y menores persigue un loable principio de economía y eficiencia6, tanto para la Administración Pública como para los ciudadanos, evitando una desproporción entre la entidad de la obra a realizar y el control que los Ayuntamientos deben hacer respecto a los actos de edificación e intervención del suelo. Este objetivo se consigue creando un grupo de obras (las menores) que no afecten, o lo haga de manera muy limitada, a la normativa territorial y urbanística, así como a las condiciones de seguridad, salubridad y estéticas que han de cumplir las construcciones. Las consecuencias administrativas de pertenecer a este grupo son dos:
– La innecesariedad de presentar un proyecto técnico para su definición y tramitación.
– Una tramitación más simplificada para su autorización.
Antes de tratar con detalle estas dos consecuencias, vamos a ver las características que han de presentar las obras menores:
DIFERENCIAS ENTRE OBRAS MENORES Y OBRAS MAYORES.
El concepto de obra menor (y por exclusión el de obra mayor) es un término jurídicamente indeterminado7 que no ha sido definido por la legislación urbanística, lo que dificulta establecer una clara taxonomía de los distintos tipos de obras. Es la jurisprudencia la que, en los casos dudosos, ha delimitado ambos conceptos y ha confirmado, o no, la clasificación que de las mismas se hacía por los servicios municipales en los expedientes de tramitación de licencias. Las Ordenanzas Municipales de Regulación de Licencias (incluidas o no en los instrumentos de planeamiento) es donde los municipios tienen la potestad y la responsabilidad de definirlas y limitar la permeabilidad fronteriza de ambos conceptos de manera congruente con lo asentado jurisprudencialmente. Los criterios legales y jurisprudenciales para definir las características de una obra menor son:
– Sencillez técnica y escasa entidad constructiva, tales como pequeñas obras de simple reparación, decoración, ornato o cerramiento, que no supongan más que meros trabajos, más o menos artesanos, de albañilería.
– Escaso volumen de obra y entidad económica.
– Que no supongan un riesgo para la seguridad del edificio, y que no afecten a la cimentación o estructura.
– Que tengan poca trascendencia o peligro para la efectividad de la ordenación urbanística. Por lo que no deberán ampliar la superficie o volumen del edificio, no podrán alterar el número de locales o viviendas, su uso, ni la disposición interior o el aspecto exterior de los edificios.
– Que no afecten a elementos o partes de una construcción catalogada o protegida (histórico-artística o ambientalmente).
– Que sean obras de cerramiento de fincas, vallados y cierre de locales.
– Que sean intervenciones de sustitución de unos elementos por otros, como por ejemplo toldos.
– Construcciones o instalaciones que sean medios provisionales de ayuda a una obra mayor con licencia concedida.
– Que no sean instalación de antenas de radiotelecomunicación.
– No precisar de proyecto técnico para su definición dadas todas las características enumeradas en este listado.
LA INNECESARIEDAD DE PRESENTAR UN PROYECTO TÉCNICO PARA SU DEFINICIÓN Y TRAMITACIÓN.
¿Qué es un proyecto técnico? Proyecto técnico es el término utilizado tanto en el RSCL8 como en la LOUA9 para indicar el documento que debe acompañar una solicitud de licencia para definir la intervención que se va a realizar. Debemos entender por él: aquel documento redactado por técnico competente que defina, de antemano, con precisión suficiente para su ejecución, todos los elementos y características de la obra que se trate. Otra definición dada por la jurisprudencia es la de: “conjunto de documentos en los que se recogen los cálculos técnicos, los planos y los presupuestos del trabajo a realizar”10. Para completar esta definición debemos definir el concepto de técnico competente como aquel técnico que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos técnicos en el ámbito de su competencia y atribuciones profesionales, atribuciones que están basadas en la formación académica recibida.
La posibilidad de presentar un “documento” que defina suficientemente la intervención a realizar pero que no sea un proyecto técnico es habilitada por el Art. 172.1ª de la LOUA. De manera más concreta, el RDUA en su Art. 13.1.a. dice que: “cuando no sea exigible un proyecto técnico, las solicitudes se acompañarán de una memoria descriptiva y gráfica que defina las características generales de su objeto y del inmueble en el que se pretenda llevar a cabo”. Y en el Art. 18 encomienda a los Ayuntamientos a que, mediante Ordenanza Municipal, determinen “las actuaciones que, por su naturaleza o menor entidad técnica, no requieran la presentación de proyectos técnicos, y los documentos exigidos en cada caso según el tipo de actuación de que se trate”.
¿Por qué no es necesario presentar un proyecto técnico para obras menores? Una vez definido el concepto de proyecto técnico, debemos recordar que, en los procedimientos de concesión de licencias, la actuación municipal consiste en la comprobación de la normativa territorial y urbanística11, y si la construcción se atiene a unas condiciones de seguridad, de salubridad y estéticas adecuadas12 (además de la normativa sectorial que corresponda en cada caso). Y es mediante la comprobación de que los proyectos técnicos presentados contengan todos los documentos legalmente exigibles y de que el técnico que lo redacte tenga la habilitación competencial adecuada, como el Ayuntamiento da por cumplida la exigencia de comprobar la adecuación de la construcción a las condiciones de seguridad. De lo expuesto es fácil colegir que, si por definición las obras menores no afectan a la seguridad, el Ayuntamiento no necesita exigir un proyecto técnico.
La innecesariedad de comprobar aspectos urbanísticos, de salubridad y de estética en las obras menores. Tal y como expliqué en el artículo “Los informes municipales en el procedimiento de concesión de licencias de obras”13, las condiciones de salubridad y las estéticas suelen formar parte del contenido regulado en los Instrumentos de Planeamiento General de Ordenación Urbana (salvo que existan Ordenanzas Municipales específicas independientes). Por tanto, otra de las características que han de cumplir las obras menores es que no afecten a la ordenación urbanística, para evitar así que estos aspectos tengan que controlarse en su tramitación. Si tomamos como referencia las determinaciones urbanísticas que deben verificarse expresamente en las licencias según el Art. 6.1 del RDUA, las obras menores no deben alterar:
– Las condiciones de parcelación.
– Los usos urbanísticos, densidades y tipología de la edificación.
– Las alineaciones y rasantes.
– La edificabilidad, altura de la edificación, ocupación permitida de la edificación, situación, separación a linderos y entre edificaciones, fondo edificable y retranqueos.
– Las dotaciones y equipamientos de carácter público o privado previstas para la parcela o solar.
– Las Ordenanzas Municipales de Edificación y Urbanización.
– La incidencia de la actuación propuesta en el grado de protección de los bienes y espacios incluidos en los Catálogos.
Un último comentario sobre la necesidad de proyecto técnico. Antes de concluir este punto, y para no perder la perspectiva, debemos aclarar que la existencia de un proyecto la determina la necesidad de describir y documentar previamente lo que se va a construir para que sea posible su ejecución y valoración, independientemente de su exigencia legal. Ahora bien, como hemos visto, los Ayuntamientos velan por la seguridad de sus ciudadanos asegurándose esencialmente de que lo que se construye es seguro, tanto para los que las habitan, como para los que habitan en fincas vecinas o los transeúntes, y de ahí su exigencia en la tramitación de las licencias de obras. Y en un tercer ámbito está la LOE, que en su faceta de legislación de protección al consumidor lo exige para determinadas intervenciones con el objeto de proteger los intereses de los usuarios de tales edificios. La exigencia de proyecto técnico a la que obliga la LOE no implica que fuera de su ámbito de aplicación no puedan exigirse proyectos, ni tampoco supone que lo que esté fuera del ámbito de aplicación de la LOE, sean obras menores.
UNA TRAMITACIÓN MÁS SIMPLIFICADA PARA SU AUTORIZACIÓN.
Una tramitación distinta para las obras menores: del procedimiento simplificado de licencia a la declaración responsable y la comunicación previa. El esfuerzo en crear un grupo de obras que por sus características no necesiten un control detallado por parte de la Administración es estéril si no se traduce en una tramitación más ágil. Si limitamos el análisis al período democrático, en Andalucía podemos distinguir las siguientes etapas:
– Primera etapa: situación antes de la entrada en vigor de la LOUA. Desde el arranque de la democracia, hasta la entrada en vigor de la LOUA, toda la legislación del suelo y urbanística se remitía directamente a la legislación de régimen local14, por lo que el plazo máximo para resolver las obras menores era de un mes, y en caso de no resolver en ese plazo, el silencio administrativo era estimatorio. Durante este período operaba plenamente esta institución, pues se conseguía el doble objetivo de una tramitación más ágil para las obras menores, además de la innecesariedad de proyecto técnico.
– Segunda etapa: desde la entrada en vigor de la LOUA hasta la trasposición de la Directiva de Servicios15. Durante esta etapa, el plazo máximo de tres meses regulado por la LOUA en su 172.5 LOUA impedía imponer a los Ayuntamientos la obligación de conceder las licencias de obras menores en un plazo menor16. Por lo que sólo operaba durante este período la innecesariedad de presentar el proyecto técnico para este tipo de obras. Esta etapa fue un claro retroceso en la deseada agilización de la tramitación de licencias.
– Tercera etapa: la aparición de la declaración responsable y las comunicaciones previas en la legislación de régimen local y en la de procedimiento administrativo. La trasposición de la Directiva de Servicios17 a la legislación española modificó el art. 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local18 (en adelante LBRL) habilitando a los Ayuntamientos a intervenir en la actividad de los ciudadanos, no sólo a través de las licencias con carácter previo, sino mediante la declaración responsable y la comunicación previa. Paralelamente se incorporaron y definieron ambas en la legislación estatal que regula el procedimiento administrativo común19 y 20. Pero mientras la LOUA no diese carta blanca a estas figuras, los Ayuntamientos lo único que podían hacer era autorizar mediante declaración responsable o comunicación previa pequeñas intervenciones que quedaran fuera del radar de lo que se considera actividad urbanística21, lo que es factible interpretando el artículo 169.1.d de la LOUA (actual 169.1.e) según el cual son objeto de licencia:
e) Las obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.
Por lo que, a sensu contrario, las obras de modificación o reforma que no afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior no estarán sujetas a licencia previa, por lo que podrían aplicarse las nuevas herramientas de la declaración responsable y la comunicación previa para autorizarlas si así lo recogían las Ordenanzas Municipales Reguladoras de las Licencias22 y 32.
– Cuarta etapa: incorporación de la Disposición Adicional Decimocuarta de la LOUA24. Es a través de la Disposición Adicional Decimocuarta de la LOUA como se introducen por primera vez en la legislación urbanística las herramientas de la declaración responsable y la comunicación previa, lo que no era tan evidente teniendo en cuenta que la Directiva de Servicios excluía de su ámbito de aplicación la Ordenación del Territorio y el Urbanismo25.
En esta Disposición Adicional Decimocuarta se indica que no se exigirá licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales que se adecúen para desempeñar determinadas actividades comerciales minoristas, siempre que estas obras no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con el artículo 2.2 de la LOE y que no tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico (es decir, que queden fuera del ámbito de aplicación de la LOE y por tanto no tengan la consideración de obras de edificación). Sigue la Disposición Adicional Decimocuarta diciendo que: “En esos casos, será sustituida por la presentación de una declaración responsable o bien por una comunicación previa”.
La introducción de esta Disposición Adicional se hace a instancias de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, siendo de aplicación exclusivamente para “las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de esta Ley, realizados a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 750 metros cuadrados”26.
– Quinta etapa: la introducción de la declaración responsable en el articulado de la LOUA. La incorporación del Art. 169.bis a la LOUA por el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, introduce la declaración responsable para:
a) Las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieran proyecto de acuerdo con la legislación vigente en materia de edificación.
b) Las obras en edificaciones e instalaciones existentes, en suelo urbano consolidado y conformes con la ordenación urbanística, que no alteren los parámetros de ocupación y altura, ni conlleven incrementos en la edificabilidad o el número de viviendas.
De manera que las obras menores, tal y como han quedado definidas en este artículo, quedarían subsumidas en estos dos epígrafes (junto con otras obras que no necesariamente son obras menores), por lo que desaparece en Andalucía la necesidad de que las Ordenanzas Municipales de Tramitación de Licencias creen una tramitación simplificada del procedimiento de licencia previa para este tipo de obras.
OBRAS MENORES QUE LAS MENORES: ACTOS NO SUJETOS A LICENCIA URBANÍSTICA, DECLARACIÓN RESPONSABLE O COMUNICACIÓN PREVIA.
No toda intervención en un bien inmueble tiene que ser objeto de control administrativo, aunque la inercia de la Administración es la contraria. Ya he explicado como la “actividad urbanística” según la definición que la propia LOUA hace es limitada, y son los Ayuntamientos los que con un exceso de celo pretenden fiscalizar cualquier acto, con lo que consiguen atascar sus servicios de urbanismo con intervenciones irrelevantes.
En este sentido ha sido valiente la Ordenanza reguladora de la tramitación de Licencias Urbanísticas, Declaraciones Responsables y demás medios de intervención en el uso del suelo y la edificación de Málaga, que en su artículo 57.1 enumera un listado de intervenciones que no necesitan ningún control. El tipo de obras a las que se refiere este artículo y que podría servir de ejemplo para otros municipios son:
– Obras en el interior de la vivienda y en el interior de las zonas comunes de edificios de viviendas, siempre que no afecten al subsuelo, a la estructura, disposición interior (se ejecute, sustituya o elimine tabiquería) ni modifique el aspecto exterior. Dichas obras podrán consistir en:
a) Ejecución, sustitución y/o reparación de revestimiento, solerías, alicatados, enfoscados, enlucidos, falsos techos, trasdosados, o similares, incluida la solera.
b) Reparación puntual de instalaciones, que incluya o no la sustitución de maquinaria o contadores, de saneamiento, fontanería, electricidad gas, telecomunicaciones, climatización, solar térmica, domótica, etc., siempre que, no conlleve el trazado de nuevas redes, la sustitución de la red por una nueva, ni se afecte al subsuelo. No pudiendo ubicarse dichos contadores, maquinaria e instalaciones en la fachada del inmueble, ni ser visible desde la vía pública.
c) Sustitución y/o reparación de sanitarios.
d) Sustitución y/o reparación de carpintería y cerrajería interior existente.
e) Pintura interior.
f) Sustitución y/o reparación de puertas y/o cabina del ascensor.
Conclusión. La introducción de las herramientas de la declaración responsable y la comunicación previa han desplazado la importancia que la clasificación de las obras como mayores o menores tenía en nuestro ordenamiento jurídico. Esta corriente, que pondera y selecciona un medio de intervención proporcional al tipo de obra que se va a realizar, debería rematarse con una selección de obras que queden al margen de cualquier tipo de control, desatascando los servicios de urbanismo de muchos Ayuntamientos y dando su sitio a la libertad de usar, disfrutar, explotar y disponer de nuestras propiedades sin que alguien en la Administración tenga que saber cuándo pinto mi dormitorio o cambio un inodoro.
Cádiz, 24 de septiembre de 2021
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas en el artículo.
PGOU. Plan General de Ordenación Urbanística.
CE. Constitución Española
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.
LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
Directiva de Servicios. Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior.
LPAC. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LPAC 1992. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Nota 1. El art. 165.2 de la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana, legislación urbanística, remitía el procedimiento y condiciones del otorgamiento de licencias directamente al RSCL, del que era coetáneo.
Nota 2. Art. 172.5ª LOUA.
Nota 3. Hay legislaciones urbanísticas de varias Comunidades Autónomas que sí han incluido en sus textos legales la terminología de obra mayor y menor, pero este artículo hace referencia exclusivamente a la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Nota 4. Esta denominación también ha trascendido a otras normativas como la de gestión de residuos (Art. 2 del Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, por el que se regula la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición).
Nota 5. Las Ordenanzas Municipales de Regulación de Licencias pueden estar en incluidas en las Normas Urbanísticas de los PGOU, o constituir una regulación independiente.
Nota 6. Art. 31.2 CE
Nota 7. Definición de término jurídico indeterminado según el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico: Concepto utilizado por las normas del que no puede deducirse con absoluta seguridad lo que aquellas han pretendido exactamente, siendo difícil alcanzar una solución exacta. De esta dificultad surgió la doctrina del «margen de apreciación», que deja cierta libertad, o al menos tolerancia jurídica, para que al concretar un concepto normativo puedan seguirse diversas opciones. La aportación fundamental de la doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados es que sostiene, así como la discrecionalidad permite a la Administración elegir entre varias opciones todas las cuales son jurídicamente indiferentes y válidas, que la aplicación de aquellos remite siempre a una única solución justa, sin alternativas, que la Administración debe encontrar.
Nota 8. Art. 9.1.1º RSCL.
Nota 9. Art. 172.1ª LOUA. En el RDUA también se utiliza el término proyecto técnico.
Nota 10. Para las obras que se encuentren en el ámbito de aplicación de la LOE, se utiliza el término “proyecto” y no “proyecto técnico”, aunque entiendo que ambos son asimilables, y lo define como “el conjunto de documentos mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras contempladas en el artículo 2. El proyecto habrá de justificar técnicamente las soluciones propuestas de acuerdo con las especificaciones requeridas por la normativa técnica aplicable” (Art. 4 LOE).
Nota 11. Art. 6 del RDUA.
Nota 12. Art. 21.2.c RSCL.
Nota 13. Artículo del blog: “Los informes municipales en el procedimiento de concesión de licencias de obras”: https://gumersindofernandez.com/blog/2019/09/27/los-informes-municipales-en-el-procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/
Nota 14. Art. 178.3 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Art. 242.5 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Mismo artículo con la utilización que de ésta última Ley hizo la Comunidad Autónoma mediante la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana tras la famosa Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo de 1997. Art. 4 del Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Nota 15. Las directivas de la Unión Europea son actos legislativos en los cuales se establecen objetivos que todos los países de la UE deben cumplir. Sin embargo, corresponde a cada país elaborar sus propias leyes sobre cómo alcanzar esos objetivos. La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior, conocida como la Directiva de Servicios o Directiva Bolkestein, por el Comisario Europeo para el Mercado Interior Frits Bolkestein que la defendió. Esta directiva fue traspuesta en nuestro ordenamiento jurídico por la llamada Ley Paraguas (Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) y por la Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). Por estas dos leyes, o posteriormente por su influencia, se modificaron muchos textos legales del ordenamiento jurídico español para dar cabida a la nueva filosofía autorizatoria.
Nota 16. Pese a que la LOUA introducía un plazo máximo de tres meses, la inercia de la Administración y la falta de agilidad para adaptarse a la nueva Ley hizo que muchos Ayuntamientos aún conservaran el viejo régimen del art. 9 del RSCL durante mucho tiempo. La imposición del plazo legal máximo de tres meses no impide que los Ayuntamientos puedan concederla en un plazo inferior, así que, aunque la Ordenanza Municipal contraviniera lo dicho en la LOUA, las licencias de obras menores concedidas en plazos inferiores a los tres meses no incumplían ningún precepto legal. También cabe otra interpretación para esta práctica municipal de mantener las licencias de obras menores en activo sea legal, que es considerar que dichas intervenciones queden fuera del ámbito de aplicación de la LOUA, o lo que es lo mismo, que no fueran consideradas “actividad urbanística” según el art. 2.1 de la LOUA. De esta manera, estas licencias pasan a ser de licencias urbanísticas a meras licencias municipales. Esta teoría sólo sería aplicable en aquellos municipios que en sus instrumentos de planeamiento no hubieran incluido a las obras menores como objeto de licencia en virtud del art. 169.1.g de la LOUA (actual 169.1.h): “Cualesquiera otros actos que se determinen reglamentariamente o por el correspondiente Plan General de Ordenación Urbanística”.
Nota 17. La modificación de la LBRL y de la LPAC 1992 fue realizada por la conocida como Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).
Nota 18. Art. 84 de la LBRL: “c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.” En estas fechas también se modifica el Art. 5 del RBRL1955 para vincularlo con la modificación del art. 84 de la LBRL: “La intervención de las corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en materia de régimen local.”
Nota 19. La incorporación de las figuras de la declaración responsable y de la comunicación previa en la legislación de procedimiento administrativo se produjo mediante la Ley Ómnibus que introdujo el art. 71. Bis en la LPAC 1992. La promulgación de la nueva LPAC en 2015, recoge igualmente en su Art. 69 estos instrumentos.
Nota 20. En el Art. 69.1 de la LPAC se define la declaración responsable, y en el Art. 69.2. la comunicación previa.
Nota 21. Artículo del blog Límites del control urbanístico a las intervenciones en un edificio existente: la actividad urbanística y las ordenanzas municipales de edificación (25/06/2021):
https://gumersindofernandez.com/blog/2021/06/25/limites-del-control-urbanistico-a-las-intervenciones-en-un-edificio-existente-la-actividad-urbanistica-y-las-ordenanzas-municipales-de-edificacion/
Nota 22. Otra interpretación posible sería que dentro de las potestades que pueden ejercer los Ayuntamientos que recoge el Art. 2 de la LOUA existe una cláusula de cierre que dice: “Cualesquiera otras que sean necesarias para la efectividad de los fines de la actividad urbanística”, y que fuera ésta la que habilite las herramientas de la declaración responsable y la comunicación previa. El punto débil de esta interpretación sería si tal y como se ha definido “actividad urbanística” en la propia LOUA, las obras menores lo son.
Nota 23. Este es el criterio seguido por la Ordenanza reguladora de la tramitación de Licencias Urbanísticas, Declaraciones Responsables y demás medios de intervención en el uso del suelo y la edificación, de Málaga.
Nota 24. La Disposición Adicional Decimocuarta es introducida en la LOUA por la Ley 3/2014, de 1 de octubre, de medidas normativas para reducir las trabas administrativas para las empresas, para trasponer el contenido de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.
Nota 25. En el considerando noveno de la Directiva de Servicios se excluye expresamente su aplicación a la ordenación del territorio y al urbanismo, pero ésta ha servido de inspiración al régimen autorizatorio urbanístico que ha implantado la comunicación previa y la declaración responsable para determinados actos y usos urbanísticos.
Nota 26. Art. 2 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.
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En una sociedad en la que es obligatorio solicitar autorización previa para poder desarrollar cualquier actividad, por muy inocua que ésta sea, subyace la desconfianza y el afán de control de una filosofía política intervencionista1. Este omnipresente régimen autorizatorio surge de presuponer que la actuación privada perturba los intereses generales y necesita un férreo control de la Administración como consecuencia de la corriente de pensamiento, ampliamente implantada, en la que todo lo público es bueno y lo privado de dudosa conveniencia. ¿De verdad no se han percatado de que es “lo privado” lo que mantiene a “lo público”?
Afortunadamente, una corriente liberalizadora impuesta por la Unión Europea ha impulsado, mediante la Directiva de Servicios2, la supresión de los controles administrativos previos que conlleven cargas formales y económicas innecesarias y que como consecuencia retrasan la iniciativa empresarial y la generación de riqueza. Aunque la Directiva de Servicios excluía expresamente de su ámbito de aplicación a la ordenación del territorio y al urbanismo3, éstos se han visto influenciados, y han incorporado la nueva filosofía autorizatoria para determinados actos y usos urbanísticos.
La trasposición de la Directiva de Servicios4 a la legislación española modificó el art. 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local5 (en adelante LBRL) habilitando a los Ayuntamientos a intervenir en la actividad de los ciudadanos, no sólo a través de las licencias con carácter previo, sino mediante la declaración responsable y la comunicación previa. La importancia de esta modificación legislativa radica en que las licencias urbanísticas son un tipo de licencia municipal y se rigen por la legislación de régimen local. No menos importante fue la incorporación que, paralelamente, se hizo en la legislación estatal que regula el procedimiento administrativo común, incorporando y definiendo la declaración responsable y la comunicación previa6 y 7.
En la Comunidad Autónoma de Andalucía, ha sido el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, el que ha modificado la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía8 (en adelante LOUA) introduciendo el artículo 169.bis para implementar definitivamente la declaración responsable y la comunicación previa. Los actos y usos de más entidad que puedan afectar en mayor medida al interés general seguirán sujetos al régimen de licencia urbanística previa.
Por su extraordinaria incidencia en el sector inmobiliario, destaca la sujeción a declaración responsable de las licencias de primera ocupación y utilización tras la finalización de una obra9 y 10. Anteriormente, el plazo legal para resolver la solicitud de este tipo de licencias era de 3 meses11, pero desgraciadamente no siempre era así y se dilataba durante varios meses más. La importancia de esta licencia radica en ser un documento imprescindible para la formalización de la declaración de obra nueva terminada12, para la disposición del último tramo de la financiación bancaria del préstamo promotor y para la adjudicación de los inmuebles. Consecuentemente, no depender de un plazo y una resolución administrativa supone un ahorro en tiempo y recursos económicos considerable, además de evitar la agonía que supone estar al final del desarrollo de una promoción inmobiliaria a falta de un “papel” con una edificación totalmente terminada.
Características y régimen de la declaración responsable. Comencemos por reproducir la definición que la LPAC hace de este instrumento en su art. 69.1:
“A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla.”
Partiendo de esta definición, de los principios generales del procedimiento administrativo común y de la legislación en materia de suelo estatal y la legislación urbanística autonómica, paso a enumerar las principales características de la declaración responsable:
– Quien suscribe la declaración responsable es el promotor del edificio del que se solicita la primera ocupación, no los técnicos que hayan dirigido la obra. Los técnicos13 tendrán que aportar documentación esencial que se adjunta a la declaración responsable, como el Certificado Final de Obra, que incorpora el estado final de las obras y que estas se ajustan a la licencia de obras obtenida, pero no la declaración responsable, que tendrá que ser suscrita por el promotor.
– La declaración responsable no es una solicitud14. Con la presentación de la declaración responsable no estamos pidiéndole nada a la Administración, simplemente se le comunica que se va a ejercer la primera ocupación del edificio. No se está solicitando la iniciación de un procedimiento administrativo del que se espera una resolución, por lo que desaparece la obligación de resolver de la Administración15. Por el mismo motivo no opera el silencio administrativo, pues al no solicitar nada, no cabe la inactividad de la Administración a la hora de resolver.
– La declaración responsable tiene efectos desde su presentación16 siempre que vaya acompañada de la documentación requerida. Esto quiere decir que la mera presentación de la declaración responsable tiene los mismos efectos que la obtención física de la licencia de primera ocupación que nos expedían antes. No tendrá efectos inmediatos cuando durante la obra se hayan realizado modificaciones sustanciales sobre el proyecto inicial, caso en el que se necesitará solicitar una modificación de la licencia17. En el caso de que estas modificaciones no sean sustanciales y por tanto también puedan comunicarse mediante una declaración responsable18, la declaración responsable para la primera ocupación sí tendría efectos inmediatos y contará entre su documentación con la declaración responsable de las modificaciones realizadas19.
– Una declaración responsable incompleta no produce efectos. Del adjetivo responsable que acompaña a este instrumento de intervención, no sólo debemos colegir que el promotor que la firme está obligado a responder por lo suscrito, sino que tiene que poner cuidado y atención en lo que se hace20. La falta de alguno de los documentos exigidos en la declaración responsable inhabilita el comienzo de la ocupación16 y es equivalente a ocupar un edificio sin licencia de primera ocupación en el régimen anterior a la introducción de las declaraciones responsables. Pata evitar que por olvido se deje de presentar algún documento, los Ayuntamientos tienen el deber de tener publicados, actualizados y fácilmente accesibles modelos de declaración responsable21 y 22, además de modificar las ordenanzas sobre licencias urbanísticas en el caso de que las tuvieran.
– La declaración responsable incorporará las autorizaciones o informes sectoriales preceptivos. Al igual que ocurre con las licencias urbanísticas23, cuando la primera ocupación requiera de alguna autorización o informe administrativo previo para el ejercicio del derecho conforme a la normativa sectorial de aplicación, no podrá presentarse la declaración responsable sin que la misma se acompañe de los mismos o, en su caso, del certificado administrativo del silencio producido24.
– La presentación de la declaración responsable genera la obligación a la Administración de comprobar lo presentado y en el caso de no ajustarse a lo legalmente requerido debe cesar la ocupación del edificio. Una vez presentada la declaración responsable, la Administración comprobará si lo declarado se ajusta en fondo y forma a la legalidad en virtud de sus facultades24. Si de esta comprobación se detecta alguna de las circunstancias25 que se enumeran a continuación, la Administración competente comunicará mediante una resolución el cese de la ocupación del edificio. Los motivos que provocarían el cese son:
a) La inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a la declaración responsable.
b) La no presentación, ante la Administración competente, de la declaración responsable de la documentación requerida, en su caso, para acreditar el cumplimento de lo declarado.
c) La inobservancia de los requisitos impuestos por la normativa aplicable.
d) El incumplimiento de los requisitos necesarios para el uso previsto.
Si la comunicación del cese de la ocupación del edificio se realiza pasados seis meses, como consecuencia de su inactividad, la Administración será responsable de los perjuicios que puedan ocasionarse a terceros de buena fe por la omisión de tales medidas.
El objetivo primordial de las licencias de primera ocupación (ahora declaraciones responsables), es contrastar la correspondencia entre lo aprobado en la licencia de obras con sus condicionantes y lo ejecutado realmente, de manera que el edificio pueda destinarse al uso previsto en condiciones de seguridad y salubridad27. Esta finalidad es la que nos debe orientar para determinar qué es “esencial” y qué documentación es necesaria para acreditarlo.
– Para cesar la ocupación de un edificio amparada por una declaración responsable ineficaz no es necesario recurrir a los procedimientos de revisión de oficio, sino a su suspensión. En caso de no cumplir lo declarado, el Ayuntamiento puede cesar la actividad sin necesidad de recurrir a los procedimientos de revisión de actos nulos o anulables28, pues como hemos mencionado, la declaración responsable no es un acto administrativo al no emanar de la Administración. Por ello, cuando la Administración realice el control de una declaración responsable y esta no cumpla los requisitos para ser válida, la primera ocupación no está amparada por una resolución administrativa favorable expresa o presunta que haya que destruir, lo que facilita a la Administración su labor para cesarla.
Estas declaraciones responsables, al no surtir efecto ninguno ni habilitar para la ocupación pretendida, son equivalentes a actos sin licencia, por lo que directamente se procedería a suspender el uso, según lo recogido en el Art. 181 de la LOUA y el Art. 42 del RDUA. Esta medida de suspensión conlleva el corte de los suministros, el precintado y, en el caso de incumplimiento, la imposición de multas coercitivas y la comunicación al Ministerio Fiscal a los efectos de la exigencia de la responsabilidad que proceda.
Al margen de la suspensión, los incumplimientos que ampare una primera ocupación tras una declaración responsable ineficaz darán lugar a la incoación del expediente de restablecimiento del orden jurídico perturbado29, la reposición de la realidad física alterada30, y paralelamente el correspondiente expediente sancionador31.
– Una vez presentada la declaración responsable, la Administración sólo puede requerir su subsanación si presenta defectos no esenciales. Si hablamos de defectos no esenciales, cabe la controversia de si es posible asimilar la declaración a una solicitud, y si la Administración puede solicitarnos subsanar la documentación presentada en la declaración responsable en el plazo de 10 días desde su presentación en los términos del art. 68 de la LPAC, o si puede solicitar esta subsanación pasado ese plazo. Lo que subyace en esta controversia, es si con defectos “formales”, la ocupación ha sido legal o no hasta el momento de su subsanación. Si nos vamos a la literalidad de la LOUA, pese a que en el punto 3 del art. 169.bis dice que la habilitación para ejercer la primera ocupación está condicionada a la presentación de la documentación requerida, en el punto 4 de ese mismo artículo habla de que esta ocupación tendrá que cesar si hubiera “inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a la declaración responsable”, por lo que los defectos no esenciales de la declaración en ningún caso suponen el cese de la ocupación. Habrá que debatir qué se considera esencial, y lo que es más importante cómo lo considera el funcionario encargado de su valoración. Aunque el requerimiento de subsanación no produzca el inmediato cese de la ocupación, si no se atiende y se subsana, entonces la Administración si podrá resolver con el cese de la ocupación.
– La presentación de la declaración responsable genera el pago de tasas. En virtud de la modificación del art. 20.4. del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las entidades locales podrán establecer en sus ordenanzas fiscales tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular el:
Art. 20.4.h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.
– Documentación exigible en la declaración responsable para la primera ocupación de un edificio. La documentación que debe incluir una declaración responsable para la primera ocupación de un edificio es, en esencia, igual que la que debía acompañar la solicitud de una licencia de primera ocupación. Serán las ordenanzas municipales (en caso de existir) las que indiquen la documentación exigible, pero en su ausencia aportamos un listado extraído de la Guía Práctica para la Declaración Responsable y Comunicación Previa en Materia de Urbanismo, publicada por la Junta de Andalucía32, cuya lectura completa recomiendo:
Documentación administrativa.
– Documentación que acredite la personalidad del declarante o la representación que ostenta.
– Si procede, declaración de Alteración Tributaria Catastral, según modelo oficial.
– Identificación catastral y registral del inmueble.
– Documento justificativo del abono de la Tasa por prestación de servicios urbanísticos, conforme a Ordenanza Fiscal.
– Documento justificativo de la liquidación definitiva del ICIO sobre la cuota diferencial liquidada inicialmente, conforme a Ordenanza Fiscal.
– Para ocupación o utilización parcial de una fase de la edificación, garantía para asegurar la correcta ejecución de las obras restantes que se haya exigido mediante acuerdo motivado (art. 9.3 RDUA).
– Para ocupación o utilización parcial limitadas a partes de las construcciones e instalaciones que cumplan la normativa urbanística, cuando existan otras partes que no se ajusten a la misma en aspectos de detalle o escasa entidad, garantía constituida a dichos efectos (art. 9.4 RDUA).
– Otra documentación administrativa. Indicar la ordenanza o normativa que justifica su exigencia:
Documentación técnica.
– Certificado final de obras e instalaciones en el que conste: la efectiva y completa finalización de las obras y que se ajustan a la documentación técnica aportada con la solicitud de licencia o declaración responsable presentada en su día para ejecutar las obras; que las instalaciones cumplen las condiciones exigibles por las normas que les son aplicables y que se han realizado las pruebas y ensayos previstos en las mismas y reglamentos que les afectan; así como que el edificio o local se halla dispuesto para su adecuada utilización.
– Puesta en funcionamiento de las instalaciones ejecutadas en el inmueble conforme a su normativa reguladora y, en su caso, certificación emitida por las empresas suministradoras de los servicios públicos, de la correcta ejecución de las acometidas de las redes de suministros [art. 13.1.d) RDUA].
– Certificado expedido por la Jefatura Provincial de Inspección de Telecomunicaciones en el que conste que ha sido presentado el correspondiente Proyecto Técnico de ICT y el Certificado o Boletín de Instalación, según proceda, de que dicha instalación se ajusta al Proyecto Técnico.
– Certificado final de las obras de urbanización que se hubiesen acometido simultáneamente con las de edificación.
– Para ocupación o utilización parcial de una fase de la edificación, documento elaborado por el técnico redactor del proyecto o director de las obras, en el que se justifique el cumplimiento de la división en fases solicitada en las condiciones establecidas en el art. 9.2 del RDUA.
– Para ocupación o utilización parcial limitadas a partes de las construcciones e instalaciones que cumplan la normativa urbanística, cuando existan otras partes que no se ajusten a la misma en aspectos de detalle o escasa entidad, documento elaborado por el técnico redactor del proyecto o director de las obras, en el que se justifique que las partes resulten técnica y funcionalmente susceptibles de ser utilizadas de forma independiente sin detrimento de las restantes (art. 9.4 del RDUA).
– Para el caso que no resultara obligatorio el visado, declaración responsable del técnico u otro documento emitido por el colegio profesional, en el que conste la identidad y habilitación profesional del técnico que lo suscribe.
– Otra documentación técnica conforme a ordenanza municipal.
Cádiz, 28 de mayo de 2021.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
Directiva de Servicios. Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior.
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
LPAC. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LPAC 1992. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LRJSP. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
RSCL 1955. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Nota 1. En el artículo “La obligación de pedir licencia previa de obra, ¿podría ser prescindible?”:
LA OBLIGACIÓN DE PEDIR LICENCIA PREVIA DE OBRA, ¿PODRÍA SER PRESCINDIBLE?
ya cuestioné la necesidad de pedir de manera previa una autorización para edificar cuando lo que se puede construir ya viene totalmente parametrizado por la legislación de la ordenación del territorio y urbanística (acto reglado), pero nuestros legisladores en aras de preservar el interés general que supone la correcta utilización del suelo no lo consideran oportuno. Sin embargo, una vez terminado un edificio que ha sido sometido a ese control previo, recientemente el legislador ha considerado oportuno que la antes denominada Licencia de primera ocupación o utilización, sea sustituida por una comunicación a la Administración mediante Declaración Responsable, evitando retrasos que afectan a la calidad de vida de las personas y a la economía.
Nota 2. Las directivas de la Unión Europea son actos legislativos en los cuales se establecen objetivos que todos los países de la UE deben cumplir. Sin embargo, corresponde a cada país elaborar sus propias leyes sobre cómo alcanzar esos objetivos. La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior, conocida como la Directiva de Servicios o Directiva Bolkestein, por el Comisario Europeo para el Mercado Interior Frits Bolkestein que la defendió. Esta directiva fue traspuesta en nuestro ordenamiento jurídico por la llamada Ley Paraguas (Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) y por la Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). Por estas dos leyes, o posteriormente por su influencia, se modificaron muchos textos legales del ordenamiento jurídico español para dar cabida a la nueva filosofía autorizatoria.
Nota 3. En el considerando noveno de la Directiva de Servicios se excluye expresamente su aplicación a la ordenación del territorio y al urbanismo, pero ésta ha servido de inspiración al régimen autorizatorio urbanístico que ha implantado la comunicación previa y la declaración responsable para determinados actos y usos urbanísticos.
Nota 4. La modificación de la LBRL y de la LPAC 1992 fue realizada por la conocida como Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).
Nota 5. Art. 84 de la LBRL: “c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.” En estas fechas también se modifica el Art. 5 del RBRL1955 para vincularlo con la modificación del art. 84 de la LBRL: “La intervención de las corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en materia de régimen local.”
Nota 6. La incorporación de las figuras de la declaración responsable y de la comunicación previa en la legislación de procedimiento administrativo se produjo mediante la Ley Ómnibus que introdujo el art. 71. Bis en la LPAC 1992. La promulgación de la nueva LPAC en 2015, recoge igualmente en su Art. 69 estos instrumentos.
Nota 7. Art. 69.1 de la LPAC se define la declaración responsable, y en el Art. 69.2. la comunicación previa.
Nota 8. Para exigir otras medidas alternativas a la autorización previa como la declaración responsable o la comunicación previa, menos invasivas pero que comportan cargas administrativas limitativas de la libertad, tiempo o economía del ciudadano es necesaria una ley formal habilitante, tal y como recoge el art. 11.3 del TRLSRU: “Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.” Esta ley en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía es la LOUA.
Nota 9. El término primera ocupación se utiliza cuando el uso previsto del edificio sea el de vivienda, y primera utilización para el resto de los casos (Art. 7.d RDUA).
Nota 10. Art. 169.bis. 1.d) de la LOUA: “La primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones, siempre que se encuentren terminadas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación y con la licencia de obras concedida.”
Nota 11. Art. 172.5 LOUA y Art. 20 RDUA.
Nota 12. Art. 27.12.a RDUA y Art. 28.1.b TRLSRU.
Nota 13. Los técnicos intervinientes en los edificios de viviendas son los arquitectos y los arquitectos técnicos.
Nota 14. Aunque el art. 169.bis.3 de la LOUA utiliza el término solicitud, hay que entenderlo como sinónimo de “escrito” u “hoja de entrada”, y no como “solicitud de iniciación” en los términos del art. 68 de la LPAC. Posiblemente el término “solicitud” se utiliza por la inercia histórica de denominar a cualquier escrito que se mete por registro una solicitud.
Nota 15. Art. 21.1 LPAC.
Nota 16. Art. 169.bis 3 LOUA.
Nota 17. Art. 25. RDUA.
Nota 18. Art. 169.bis.1.b LOUA.
Nota 19. Art. 12.4 RDUA.
Nota 20. Definición del adjetivo responsable del Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española: Dicho de una persona: Que pone cuidado y atención en lo que hace o decide.
Nota 21. Art. 69.5 LPAC.
Nota 22. En ausencia de modelos municipales la Guía Práctica para la Declaración Responsable y Comunicación Previa en Materia de Urbanismo, publicada por la Junta de Andalucía, incluye modelos que nos pueden ser de utilidad, aunque siempre podemos tener de referencia la documentación que se pedía antes para la solicitud de una licencia de primera ocupación.
Nota 23. Art. 5.2 y 12.3 del RDUA y Art. 169.1 y 172.2 de la LOUA.
Nota 24. Art. 169.bis.2 LOUA.
Nota 25. La facultad de comprobación viene habilitada por el art. 169.bis.3 de la LOUA, el art.69.3 de la LPAC, y el art. 4.2 de la LRJSP.
Nota 26. Art. 169.bis.4.
Nota 27. Art. 21.2.d RSCL 1955.
Nota 28. Art. 106 y 107 LPAC (revisión de oficio y declaración de lesividad).
Nota 29. Art.182 LOUA y Art. 45-48 RDUA.
Nota 30. Art.183 LOUA y Art. 49-51 RDUA.
Nota 31. Art. 186 LOUA.
Nota 32. El enlace de la guía es el siguiente:
https://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/02_guia_practica_aplicacion_dr_cp_en_materia_de_urbanismo.pdf
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GF Arquitectos
28 mayo, 2021
Bien por desconocimiento de la ley, o bien deliberadamente, existen Ayuntamientos que obligan a los propietarios de parcelas de suelo urbano consolidado a ceder gratuitamente franjas de suelo para que se incorporen a la red viaria de dominio público. Este tipo de situaciones es habitual en operaciones de rectificación de alineaciones para el ensanchamiento de viales cuando las edificaciones existentes se demuelen para dar lugar a una nueva, generalmente de mayor altura, pero con su fachada retranqueada de la anterior para situarse en la nueva alineación. Es en el momento de la concesión de la licencia de obra cuando los Ayuntamientos exigen la cesión de la franja de suelo para que pase a ser de dominio público.
Veamos, como ejemplo, el siguiente plano de ordenación pormenorizada de calificación y regulación del suelo urbano de la calle Almirante Manuel de Vierna (Cádiz), donde se ha trazado una nueva alineación que obliga a las parcelas números 3, 5, 7, 9, 11, 13 y 15 a retranquearse hasta la línea que marca la nueva alineación.

Parcela con retranqueo en suelo urbano consolidado
El derecho a la propiedad privada y su función social1. En su art.33, la Constitución Española (en adelante CE) reconoce el derecho a la propiedad privada, quedando su contenido delimitado por su función social de acuerdo con las leyes. Cualquier privación de bienes y derechos que sobrepasen la función social de la propiedad sólo serán legítimos por “causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.
La clasificación y las restantes determinaciones de ordenación urbanística del suelo vinculan los terrenos y definen la función social de los mismos, delimitando el contenido del derecho de propiedad, siendo éste, uno de los fines específicos de la ordenación urbanística, tal y como reza en el art. 3 y 48 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA).
El artículo 11.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) manifiesta que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, por lo que el Ayuntamiento no podrá imponer unilateralmente cargas adicionales a las admitidas en dicha legislación.
La clasificación y calificación del suelo delimitan la función social de la propiedad. Los Planes Generales de Ordenación Urbanística2 (en adelante PGOU), son los instrumentos de planeamiento con potestad para clasificar el suelo y adscribirlo a cada clase y categoría de las reguladas en los artículos 44, 45, 46 y 47 de LOUA3 y 4. En el caso del suelo clasificado como urbano, existen dos categorías: suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado.
La adscripción de un suelo como urbano, en la categoría de consolidado, surge de sus características intrínsecas descritas en el art. 45, de la LOUA, y no de una potestad municipal, con la excepción de que lo incluya dentro de una actuación de reforma interior o de dotación definidas en el art. 45.2.B. de la LOUA o en el art.7.1 del TRLSRU, situación en la que tendría que clasificarlo como suelo urbano no consolidado. En los casos tratados en este artículo, los suelos están clasificados como urbanos consolidados, como el caso del ejemplo de Cádiz5.
El deber de cesión gratuita en la LOUA. La LOUA, es la Ley que regula cuáles son los derechos y deberes de los distintos tipos de suelo, y en concreto el artículo 56, Régimen del suelo urbano consolidado. Este artículo determina que: “Es de aplicación al suelo urbano consolidado el régimen previsto en el apartado 2 del artículo anterior, salvo en lo relativo a las obligaciones de cesión de suelo y aprovechamiento urbanístico.” Si analizamos el artículo 55.2 al que nos remite tenemos que:
2.El régimen del suelo urbano no consolidado no incluido en unidades de ejecución es el siguiente:
A) Los terrenos están legalmente vinculados a la edificación y al destino previstos por la ordenación urbanística, así como, en su caso, afectados al cumplimiento por sus propietarios de los deberes pendientes de entre los enumerados en el artículo 51 de esta Ley, según las determinaciones del instrumento de planeamiento.
(NO APLICA: <A estos efectos, las cesiones de suelo son las mismas prescritas para el suelo urbanizable en el artículo anterior, si bien la de superficie de suelo ya urbanizada precisa para materializar el aprovechamiento lucrativo correspondiente a la participación del municipio será del diez por ciento del aprovechamiento medio del área de reparto correspondiente, o, en caso de no estar incluidos los terrenos en ningún área de reparto, del aprovechamiento objetivo que tuvieran asignado; todo ello de acuerdo con los criterios establecidos por el Plan General de Ordenación Urbanística.>)
B) (NO APLICA: <Los propietarios tienen derecho al noventa por ciento del aprovechamiento medio del área de reparto o, en otro caso, al noventa por ciento del aprovechamiento objetivo.>)
A los efectos de la materialización del aprovechamiento (NO APLICA: <a que alude el párrafo anterior>), podrá autorizarse la edificación aun cuando la parcela correspondiente no tenga todavía la condición de solar, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
NO APLICA: <a) La cesión del suelo correspondiente al aprovechamiento urbanístico imputable al municipio por razón de su participación en las plusvalías y la adquisición, en su caso, mediante transferencias de aprovechamiento, de los excedentes de aprovechamiento o sus equivalentes económicos.>
b) Asunción expresa y formal por el propietario de los compromisos de proceder a la realización simultánea de la urbanización y la edificación; (NO APLICA: <de formalizar las cesiones aún pendientes>); así como de no ocupar ni utilizar la edificación hasta la total terminación de las obras de urbanización, (NO APLICA: <la materialización de las cesiones pendientes>) y el efectivo funcionamiento de los servicios correspondientes.
El compromiso de urbanización comprende necesariamente, además de las obras que afecten a la vía o vías a que de frente la parcela, las correspondientes a todas las demás infraestructuras, nuevas o complementarias a las existentes, necesarias para la prestación de los servicios preceptivos, hasta el punto de enlace con las redes que estén en funcionamiento, así como el refuerzo de estas redes, si fuera preciso para la correcta utilización de los servicios públicos.
El compromiso de no ocupación ni utilización incluye el de la consignación de tal condición, con idéntico contenido, en cuantos negocios jurídicos se celebren con terceros e impliquen el traslado a éstos de alguna facultad de uso, disfrute o disposición sobre la edificación o parte de ella.
c) Prestación de garantía en cuantía suficiente para cubrir el coste de ejecución de las obras de urbanización comprometidas.
(NO APLICA: <C) Los terrenos obtenidos por el municipio en virtud de cesión obligatoria y gratuita por cualquier concepto están afectados a los destinos previstos por el planeamiento urbanístico.>)
Como en su apartado A) hace referencia a los deberes pendientes enumerados en el art. 51, de su lectura no encontramos ninguna obligación de ceder gratuitamente suelo:
Artículo 51. Contenido urbanístico legal del derecho de propiedad del suelo: deberes.
1. Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen a que quede éste sujeto por razón de su clasificación, los siguientes deberes:
A) Con carácter general:
a) Destinar el suelo al uso previsto por la ordenación urbanística, conservar las construcciones o edificaciones e instalaciones existentes en las debidas condiciones de seguridad, salubridad, funcionalidad y ornato, así como cumplir las exigencias impuestas por la ordenación urbanística para el legítimo ejercicio del derecho o derechos reconocidos en el artículo anterior.
b) Contribuir, en los términos previstos en esta Ley, a la adecuada ordenación, dotación y mantenimiento de la ciudad consolidada de acuerdo con las previsiones del planeamiento.
c) Conservar y mantener el suelo, y en su caso su masa vegetal, y cuantos valores en él concurran en las condiciones requeridas por la ordenación urbanística y la legislación específica que le sea de aplicación.
B) Cuando los terrenos pertenezcan a la clase de suelo urbanizable sectorizado, promover su transformación en las condiciones y con los requerimientos exigibles, cuando el sistema de ejecución sea privado.
C) Cuando los terrenos pertenezcan a la clase de suelo urbanizable ordenado y al suelo urbano no consolidado:
(NO APLICA: <a) Promover su transformación en las condiciones y con los requerimientos exigibles, cuando el sistema de ejecución sea privado.>)
b) Solicitar y obtener las autorizaciones administrativas preceptivas y, en todo caso, la licencia municipal, con carácter previo a cualquier acto de transformación o uso del suelo, natural o construido.
c) Realizar la edificación en las condiciones fijadas por la ordenación urbanística, una vez el suelo tenga la condición de solar, y conservar, y en su caso rehabilitar, la edificación realizada para que mantenga las condiciones requeridas para el otorgamiento de autorización para su ocupación.
(NO APLICA: <d) Ceder obligatoria y gratuitamente al municipio los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones, que comprenden tanto las destinadas al servicio del sector o ámbito de actuación como los sistemas generales incluidos o adscritos al mismo.
e) Ceder obligatoria y gratuitamente al municipio los terrenos, ya urbanizados, en los que se localice la parte de aprovechamiento urbanístico correspondiente a dicha Administración en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías.
f) Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad a la ejecución material del mismo.
g) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización en el plazo establecido al efecto, que incluye también en el suelo urbanizable ordenado la parte que proceda para asegurar la conexión y la integridad de las redes generales de servicios y dotaciones.>)
D) Cuando los terrenos pertenezcan al suelo urbano consolidado, cumplir con los deberes previstos en las letras b) y c) del apartado anterior.
El cumplimiento de los deberes previstos en el apartado anterior es condición del legítimo ejercicio de los correspondientes derechos enumerados en el artículo anterior.
Por tanto, no existe ningún artículo en la LOUA que imponga el deber de ceder gratuitamente parte de una parcela de suelo con la clasificación de urbano consolidado.
El deber de cesión gratuita en el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Además de la LOUA, el TRLSRU regula, para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo (art. 1 TRLSRU). Para ello define dos situaciones básicas del suelo (rural y urbanizado) y regula el estatuto jurídico de la propiedad del suelo y el estatuto básico de la promoción de actuaciones urbanísticas.
Si nos atenemos a los criterios recogidos en el art. 21 del TRLSURU, una parcela en situación de suelo urbanizado y no está incluido en ninguna actuación de reforma o renovación de la urbanización o de dotación (art. 7.1 TRLSRU). La inclusión en la situación básica de suelo urbanizado impone el deber “de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación” (art. 17.1 TRLSRU), lo que además de un deber es una facultad (art. 14.a TRLSRU), pero no impone deber alguno de cesión de suelo a la Administración. Por tanto, tampoco el TRLSRU impone el deber de ceder gratuitamente parte de una parcela de suelo en situación de urbanizado no sometido a actuaciones de transformación urbanística.
El deber de cesión en el Reglamento de Gestión Urbanística. De manera concordante con lo regulado en el TRLSRU y en la LOUA, el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante RGU), para que las parcelas urbanas no incluidas en polígonos o unidades de actuación puedan edificarse, recoge el deber de urbanizar simultáneamente a la edificación, y de prestar fianza para garantizar la ejecución de las obras de urbanización, pero no impone deber de cesión alguno (art, 39 y 40 RGU). Exigencia compartida en el art. 148 y 149.2 de la LOUA para la edificación de parcelas y solares no incluidos en unidades de ejecución.
La calificación como red viaria de suelos privados. La calificación en un PGOU de parte de una parcela privada como suelo destinado a la red viaria6 o a espacio público, no implica, como ya hemos visto, la obligación de cederla gratuitamente al Ayuntamiento en suelos clasificados como urbano consolidado. Pero esa calificación sí determina que debe ser destinada a dicho uso, aunque la titularidad sea privada. La evidente intención municipal para que los suelos calificados de esa manera pasen a ser de dominio público, es una aspiración lícita y le habilita para utilizar la institución de la expropiación forzosa para su adquisición, en el caso de que no haya acuerdo de cesión gratuita u onerosa con su legítimo propietario.
Conclusión. Lo que pretenden algunos Ayuntamientos con la cesión forzosa y gratuita para incorporar el retranqueo de edificaciones a la vía pública, es una confiscación que sobrepasa la función social de la propiedad y por tanto incompatible con el derecho constitucional a la propiedad privada, ya que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes” (art. 33CE).
El límite que supone la función social de la propiedad es una agresión a la propiedad privada. Sobrepasarlo deliberadamente por parte de la Administración, denota como hemos perdido de vista la importancia que la institución social de la propiedad privada tiene en el bienestar del que gozamos hoy.
Cádiz, 26 de febrero de 2021.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas:
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
PGOU. Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz.
NNUU. Normas urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz.
CE. Constitución Española.
Nota 1. Artículo del Blog: “Derecho de propiedad privada y función social”: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/
Nota 2. Aunque en el artículo hagamos referencia a los Planes Generales de Ordenación Urbanística, este término es sustituible por cualquier otro instrumento de planeamiento con capacidad para clasificar y calificar suelo.
Nota 3. Art. 10.1.A.a de la LOUA.
Nota 4. Las distintas clases y categorías de suelo que recoge la LOUA son:
– Clase: suelo no urbanizable. Categorías: no urbanizable de especial protección por legislación específica, no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística, no urbanizable de carácter natural o rural y no urbanizable del Hábitat Rural Diseminado.
– Clase: Suelo urbanizable. Categorías: urbanizable ordenado, urbanizable sectorizado y urbanizable no sectorizado
– Clase: suelo urbano. Categorías: urbano consolidado y urbano no consolidado.
Nota 5. El PGOU de Cádiz en el Plano 1.1 Ordenación estructural-Clasificación del suelo, clasifica las parcelas del ejemplo como suelo urbano consolidado. Asimismo, en el art. 7.1.2 de las NNUU del PGOU dice que la regulación pormenorizada del suelo urbano consolidado la realiza adscribiendo las parcelas a una Ordenanza de Zona, tal y como queda recogido en el Plano 3.1 Ordenación Pormenorizada Detallada-Calificación y Regulación del Suelo Urbano, adscribiendo dichas parcelas a la Ordenanza de Zona Ensanche Moderno y estampa sobre alguna de ellas el texto “solar”. Por lo que es incontrovertible la clasificación y categoría de la parcela como suelo urbano consolidado en el PGOU.
Nota 6. En el caso del ejemplo, el PGOU de Cádiz en el Plano 3.1. Ordenación Pormenorizada Detallada-Calificación y Regulación del Suelo Urbano, divide la parcela objeto del recurso en tres franjas mediante el señalamiento de una alineación y una línea de edificación, quedando la franja frontal calificada como Red Viaria y que debe ser destinada a vial o espacio libre público (art. 2.1.11 NNUU). A su vez, las NNUU del PGOU define el uso de Red Viaria como “espacios de uso y dominio público” no le confiere derecho de propiedad alguno sobre él, aunque su uso sí se destine “a posibilitar el movimiento de vehículos, medios de transporte colectivo y peatones, así como la estancia de estos y el estacionamiento de vehículos en superficie” (art. 3.7.2 NNUU).
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