LA LIBERTAD DE DISTRIBUIR TU CASA COMO QUIERAS.

Las personas ajenas al mundo del urbanismo podrían pensar que la distribución interior de una vivienda depende exclusivamente de la voluntad del promotor y de los arquitectos en el intento de crear un producto que satisfaga a sus clientes. Más difícil se nos hace entender que carezcamos de esa libertad cuando queremos construir o reformar nuestra propia vivienda. Sin embargo, la Administración Pública también se ha metido en el interior de las viviendas regulando hasta las dimensiones que ha de tener un cuarto de baño.

El origen justificado de esta intromisión.

En el artículo “Principios para un urbanismo liberal: un gobierno limitado”1 expliqué cómo para salvaguardar los derechos individuales de los individuos, es necesario proteger la integridad de las personas, lo que comprende, entre otras materias, velar por las condiciones de salubridad de la población.

Con este objetivo, la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas2 introduce en nuestro ordenamiento jurídico las características que han de cumplir todo tipo de viviendas, incluyendo las condiciones de distribución. Su lectura no deja duda que los objetivos de la Orden es proteger la salubridad de la población, como apuntala que el organismo que insta su promulgación es la Comisión de Sanidad Central. En el siguiente cuadro vemos las condiciones de distribución mínimas requeridas por esta Orden, habiendo de tenerse siempre en cuenta la relación entre la capacidad de la vivienda y el número y sexo de sus moradores (Art. 1):

Además de las dimensiones de las estancias, la Orden restringe la utilización de los dormitorios como paso para llegar a otras piezas, determina la iluminación y ventilación necesaria, los tamaños de patio, la necesidad de impermeabilización, la recogida de aguas pluviales y fecales, etc.

La preocupación por la salud de la población y por las condiciones de salubridad e higiene de las viviendas hizo que en 1937 las autoridades instauraran en España la Cédula de Habitabilidad3, exigiéndose el cumplimiento de unas dimensiones mínimas, que posteriormente reguló en detalle la mencionada Orden de 29 de febrero de 1944. Estos orígenes no generan dudas sobre la legitimidad del Estado en regular unos mínimos en las condiciones de distribución de las viviendas para evitar problemas de salubridad que transcienden del ámbito privado y puedan poner en peligro al resto de la población (hacinamiento, transmisión de enfermedades, epidemias, etc.).

Antes de la promulgación de la Orden de 1944, durante el primer tercio del siglo XX, la preocupación de los gobernantes sobre la salubridad de las viviendas ya existía tal y como se plasmó en la legislación sobre la construcción de Casas Baratas4, figura predecesora de las viviendas de protección oficial, a las que se exigían unas condiciones mínimas higiénicas que afectaban a su distribución.

Y aunque se pone el foco en la salubridad de las viviendas, también se pretende influir en el comportamiento de la población, ya que el hacinamiento provocaba hábitos considerados inmorales como la promiscuidad o el alcoholismo tal y como describe en el Anteproyecto de Reforma de la Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas5.

El origen de una confusión: la normativa urbanística municipal tributaria de las condiciones de distribución de las viviendas protegidas.

Los Ayuntamientos, a la hora de redactar los instrumentos urbanísticos que ordenan sus municipios, han regulado las condiciones de distribución que han de cumplir las viviendas que se construyen en su término municipal. Estas condiciones han sido relativamente homogéneas entre todos ellos, pues la mayoría han reproducido las condiciones de distribución de la legislación de aplicación para las viviendas protegidas6. Al ser estas condiciones más restrictivas que las de la Orden de 1944, el objetivo de la salubridad estaba garantizado, pero da pie a la confusión de dos conceptos: lo necesario y lo deseable.

La normativa de las viviendas con algún régimen de protección pública busca un estándar de calidad al que deben acogerse los promotores públicos y privados para ser beneficiarios de una serie de ventajas (financiación, beneficios fiscales, subvenciones, suelo a precio limitado, etc.). Estos estándares lógicamente cumplen las condiciones mínimas para que las viviendas sean salubres, pero van más allá, pues no dejan de ser unas medidas en las que la población ve reflejada el interés del Estado por su bienestar. La primera frase de la primera ley de viviendas protegidas (Ley de 19 de abril de 1939 estableciendo un régimen de protección a la vivienda de renta reducida y creando un Instituto Nacional de la Vivienda), lo deja claro con la introducción del adjetivo “alegre”:

“Facilitar la vivienda higiénica y alegre a las clases humildes es una exigencia de justicia social que el Estado Nacional Sindicalista ha de satisfacer.”

Dicho de otra manera, las condiciones de distribución que se exigen en los planeamientos municipales van más allá de la salubridad y se preocupan de definir en qué tipo de vivienda creen las Administraciones que debemos vivir, encorsetando su diseño a esos estándares.

De la vivienda digna constitucional a la perspectiva de género.

La Constitución Española, dentro de los principios rectores de la política social y económica, encomienda a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para que los españoles disfruten de una vivienda digna y adecuada. En el artículo ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?7 ya expliqué que mientras el adjetivo “adecuada” incluye características como la salubridad de la vivienda, la “dignidad” es un concepto totalmente subjetivo.

Alineado con los deseos de proveer a los españoles de una vivienda digna, las Administraciones insisten en aumentar unilateralmente las superficies y dimensiones mínimas de las diferentes estancias, en incrementar la superficie de almacenaje, en incluir espacio para bicicletas,  o en introducir la obligación de contar con terrazas tras la pandemia. Estas medidas aumentan el tamaño de la vivienda y consecuentemente su coste, dejando fuera del mercado a compradores que se conformarían con menos8.

No siendo suficiente decidir por nosotros qué es digno o no, algunas Administraciones nos dicen cómo hemos de comportarnos en nuestra casa, incorporando la “perspectiva de género” en el diseño de las viviendas, como pretende el recientemente aprobado Decreto 80/2022, de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Del análisis de este texto, todo queda en que ”el espacio para cocinar tendrá preferentemente las dimensiones de cocina comedor” y “en su defecto, el espacio se diseñará colindante con el estar comedor de forma que pueda unirse a éste de forma directa o tener una conexión visual directa”, para evitar un supuesto aislamiento de las mujeres en la cocina. Aunque es escaso el alcance de lo regulado9, lo preocupante es que aceptemos la injerencia de decirnos cómo vivir.

La inviolabilidad del domicilio y el derecho a la intimidad personal y familiar. Estos derechos garantizados en el artículo 18 de la Constitución Española nos sirven para reflexionar si está justificada la injerencia en la distribución del interior de nuestra vivienda, más allá de exigir que cumpla unas condiciones de salubridad mínimas necesarias para garantizar la seguridad de la población.

Además del coste de la redacción de todas estas normas, la exigencia del cumplimiento de las condiciones de distribución consume muchas horas del trabajo de los funcionarios que informan las licencias de obras e inspeccionan posteriormente lo ejecutado, sin mencionar el esfuerzo que dedicamos los arquitectos al cumplimiento de la normativa, dejando poco espacio para la innovación y la creatividad.

Otro frente que consume muchos recursos públicos son las comprobaciones de las obras menores de reformas de viviendas, donde se evidencia aún más la contradicción con la inviolabilidad del domicilio, pudiendo negarnos a la inspección salvo si lo dictamina un juez.

Conclusión. Por todo lo expuesto, eliminaría la exigencia de cumplir unas condiciones de distribución, más allá de las mínimas por salubridad e higiene, para lo que valdría la mencionada Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas. ¿Quiere esto decir que dejarán de existir viviendas como las que pretenden las Administraciones? Posiblemente no, pero aparecerán otras distintas, pues si alguien conoce bien las necesidades de los compradores de viviendas son precisamente los promotores y arquitectos que dependen de que se vendan o no para subsistir.

Una medida de menor calado que ya han aceptado algunas Administraciones es no exigir estas condiciones de distribución en el caso de los autopromotores.

Cádiz, 29 de octubre de 2022.

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. Artículo del Blog: Principios para un urbanismo liberal: un gobierno limitado. https://gumersindofernandez.com/blog/2022/06/30/principios-rectores-para-un-urbanismo-liberal-un-gobierno-limitado/

Nota 2. La aplicabilidad de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas, así como de la cédula de habitabilidad se analiza en el “Estudio comparado de la regulación de las condiciones de habitabilidad de las viviendas en la normativa autonómica vigente”, de la autora Dña. María Consuelo Jiménez Renedo, de la publicación Ciudad y Territorio-Estudios Territoriales del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana (https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/81350/50769). En el caso de Andalucía esta Orden no ha sido derogada expresamente y no se han regulado parámetros de habitabilidad en el ámbito de sus competencias, por lo que infiere su aplicabilidad, allí donde los municipios no lo han hecho en desarrollo de sus competencias urbanísticas y de protección de la salubridad pública (art. 25.2 a y j de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y Art. 9.1 y 9.13.f  de la  Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía).

Nota 3. La Cédula de Habitabilidad es un documento administrativo en el que se reconoce el cumplimiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, establecidas previamente por el ordenamiento jurídico, y que se exigía para ocupar las viviendas, ya fuera en alquiler o por cualquier otro título. La Cédula de Habitabilidad fue creada por la Orden de 16 de marzo de 1937, y establecida años después por el Decreto de 23 de noviembre de 1940, pero no se adecuó su concesión hasta la aprobación de la Orden de 29 de febrero de 1944 (todas las Órdenes son del Ministerio de Gobernación). Paralelamente se creó la Fiscalía de la Vivienda para ejercer las competencias en esta materia (Decreto de 20 de diciembre de 1936 y Decreto de 23 de noviembre de 1940). En la actualidad la Cédula de Habitabilidad sigue siendo utilizada en muchas comunidades autónomas. En el caso de Andalucía ésta se suprimió, siendo sustituida por las licencias urbanísticas de ocupación y utilización (Decreto 283/1987, de 25 de noviembre, por el que se suprimen la cédula de habitabilidad y el informe preceptivo sobre condiciones higiénicas previo a las licencias municipales de obra).

Nota 4. La legislación de las denominadas Casas Baratas predecesora directa de la legislación de las viviendas de protección oficial es:

Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas.

Ley de 10 de diciembre de 1921 relativa a Casas Baratas.

Real decreto aprobando el Reglamento provisional, que se inserta, para la aplicación de la ley de Casas baratas de 10 de diciembre de 1921.

Real Decreto-ley de 10 de octubre de 1924 relativo a Casas Baratas.

Nota 5. Extracto sacado del mencionado Anteproyecto de Reforma de la Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas:

“Actualmente, experiméntase la necesidad de la habitación, pero se desconoce su completa trascendencia en órdenes tan diversos de la vida como el moral, el económico, el higiénico y el social. La casa es el vínculo más fuerte para la unión de la familia, que no se concibe ni puede tener su natural desarrollo sin un hogar apropiado, y es también el lazo más firme para producir por la convivencia afectos perdurables frente a todas las contingencias de la vida. Habitar en locales impropios de la dignidad humana, en repugnante promiscuidad de sexos, es destruir en edad temprana toda idea de pudor y envilecer los más puros sentimientos, y desgraciadamente son numerosas las familias que viven en un reducido espacio que no permite la debida separación.”

“La casa fea e incómoda desplaza a sus habitantes y les impulsa a refugiarse en la taberna para buscar, durante el invierno, un local donde se hurten al frío y donde encuentren, además, con la bebida, calor artificial para sus organismos; a costa de las enormes perturbaciones que el alcoholismo produce, y que es una constante preocupación de los higienistas y gobernantes. En cambio, la vivienda sana y agradable atrae a sus habitantes, que realizan satisfechos el trabajo diario con la esperanza de volver a su casa, alIá donde los suyos, al final de la jornada, encontrando en estas horas de vida familiar la compensación de todos los esfuerzos invertidos.”

Nota 6. La legislación de vivienda protegida regulaba las condiciones de distribución de las viviendas mediante la promulgación de unas Ordenanzas. Las que más se han reproducido en las normativas de los municipios son las recogidas en la Orden de 20 de mayo de 1969 por la que se aprueba la adaptación de las ordenanzas técnicas y normas constructivas, aprobadas por Ordenes de 12 de julio de 1955 y 22 de febrero de 1968 al texto refundido y revisado de la Legislación de Viviendas de Protección Oficial y su Reglamento (Ordenanzas 9ª, 11ª, 17ª y 27ª). Estas están aún en vigor aunque dependiendo de las Comunidades Autónomas han sido modificadas. En Andalucía, también es aplicable la Orden de 21 de julio de 2008, sobre normativa técnica de diseño y calidad aplicable a las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y se agilizan los procedimientos establecidos para otorgar las Calificaciones de Viviendas Protegidas.

Nota 7. Artículo del Blog ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?:

https://gumersindofernandez.com/blog/2020/12/30/que-es-una-vivienda-digna-y-adecuada/

Nota 8. Los efectos de imponer una superficie mínima a las viviendas fueron analizados en el artículo del blog “La dignidad de los pisos colmena y los efectos de imponer una superficie mínima de vivienda”: https://gumersindofernandez.com/blog/2021/01/29/la-dignidad-de-los-pisos-colmena-y-los-efectos-de-imponer-una-superficie-minima-de-vivienda/

Nota 9. Ya en el exterior de las viviendas, la “perspectiva de género” quiere que “todos los espacios y elementos comunes, incluidas las escaleras, en todas las plantas del edificio, serán proyectados y ejecutados con una configuración espacial adecuada en orden a garantizar la percepción de seguridad”, para lo que recoge las siguientes medidas detalladas en el apartado I-A.1 del Decreto:

Los accesos al interior del edificio se situarán a menos de 2 m de profundidad con respecto al cerramiento de planta baja y evitarán la generación de recovecos.

– Los portales de acceso presentarán una configuración espacial clara y regular.

– Se evitará en todos los espacios comunes la existencia de ángulos muertos, retranqueos, esquinas, zonas oscuras y demás espacios que puedan poner en peligro la seguridad de las personas usuarias del edificio.

– En caso de que existan este tipo de ángulos o esquinas, se deberá disponer de espejos u otros sistemas visuales para garantizar una correcta visibilidad de los espacios.

EVOLUCIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA EN LAS CONSTITUCIONES ESPAÑOLAS Y SU INFLUENCIA EN EL URBANISMO.

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