PRINCIPIOS RECTORES PARA UN URBANISMO LIBERAL: UN GOBIERNO LIMITADO.

El liberalismo es una filosofía política que propugna la libertad de los individuos para elegir y perseguir sus propios planes de vida. Para alcanzar este objetivo, es necesario reconocer y respetar la propiedad privada y la libertad contractual, lo que conlleva la difícil tarea de delimitar dónde nuestras acciones afectan inadmisiblemente a la libertad de los demás y viceversa. Estos límites o umbrales de tolerancia mutua se han ido perfilando históricamente en un largo proceso de ensayo y error que ha llegado hasta nuestros días a través del derecho consuetudinario, pero que de un plumazo pueden ser destruidos por la clase política si ésta no es capaz de reconocer la importancia que han tenido para nuestra convivencia y prosperidad1.

El reconocimiento y respeto de estos derechos individuales (libertad personal, propiedad privada y autonomía contractual) marca unos principios rectores a los que asirnos para mejorar el sistema urbanístico actual, con el propósito de, como decía Jane Jacobs, conseguir que las ciudades sean “lugares muy fértiles en términos económicos y sociales para poder acoger los planes de, miles, de decenas de miles de personas2”.

Pero el mero reconocimiento de los derechos individuales no es suficiente para que sean respetados, pues individuos o grupos organizados pueden robar, agredir o someter a los demás mediante amenazas o el uso de la fuerza. Para protegernos, tenemos la opción de organizarnos en comunidades políticas dotadas de unas competencias claras, unos medios proporcionados y un gobierno limitado, donde, además de encontrar seguridad, podremos prosperar con unas normas de convivencia basadas en la libertad, la responsabilidad y el respeto. Las tres competencias básicas que deben tener estas comunidades políticas son:

1ª- Especificar el contenido concreto de los derechos individuales y su desarrollo legislativo.

2ª. Proteger a sus miembros para que puedan ejercer esos derechos.

3ª. Adquirir los recursos necesarios para ejercer las dos competencias anteriores.

– De la primera competencia surge el poder legislativo que, además de reconocer la libertad personal, la propiedad privada y la autonomía contractual, tiene la obligación de descubrir cuáles son las normas de convivencia (Derecho) que han surgido del pueblo y que le ha permitido prosperar hasta nuestros días. Desde un punto de vista liberal, sería ilegítima cualquier legislación que abierta o soterradamente atente contra los derechos individuales, por lo que éstos no sólo deben estar blindados en las constituciones3, sino que éstas deben articular un legítimo derecho de resistencia frente a una acción impropia del gobierno.

– De la segunda competencia afloran las instituciones e infraestructuras que protegen la integridad personal y los bienes de los miembros de una comunidad política, tanto frente a amenazas exteriores como interiores. Para ello aparecen los ejércitos, la policía, la administración de justicia, y la necesidad de mantener los asentamientos humanos en unas condiciones de salubridad óptima y protegidos frente a posibles riesgos naturales. El origen del urbanismo como disciplina está en la consecución de estos fines, obligados por la necesidad de planificar la construcción de murallas, sistemas de abastecimiento de agua, de alcantarillado, prever el asoleo de las calles, distribuir usos según su compatibilidad para evitar problemas de salubridad, etc. También surgen de esta segunda competencia la necesidad de prever infraestructuras para los fines perseguidos, como juzgados, cárceles, comisarías, cuarteles, ayuntamientos, etc. Cuando es necesario disponer de la propiedad de terceros para la construcción de estas infraestructuras consideradas de utilidad pública, se puede forzar a sus propietarios a cederlas a la comunidad mediante la institución de la expropiación4, la cual obliga a indemnizar al propietario por el valor equivalente de lo expropiado. Esta segunda competencia habilita la planificación urbanística, pero exclusivamente en materias vinculadas a la seguridad y salubridad de la población. Que la planificación de estas materias sea una función pública5, no significa que toda la planificación urbanística deba serlo o que determinados servicios asociados puedan ser ofrecidos por el sector privado o mediante la colaboración público-privada.

– De la tercera competencia, surge el sistema impositivo para sufragar los gastos derivados del ejercicio de las dos competencias descritas anteriormente. Es decir, estamos dispuestos a renunciar a parte de nuestra propiedad para proteger el resto, financiando un entorno donde poder ejercitar nuestros derechos individuales sin riesgo a que sean conculcados.

¿Cabe dotar de más competencias a una comunidad política? Sí, pero con muchas cautelas. Además de la planificación encaminada a ofrecer seguridad y salubridad, existen otros tipos de infraestructuras o servicios que por su naturaleza puede ser beneficioso que se planifiquen, financien, ejecuten y gestionen de manera comunitaria, encomendándose este trabajo a los gobiernos de las comunidades políticas. Esto no quiere decir que el sector privado no sea capaz de hacerlo, sólo que se presume que es más eficiente hacerlo de manera mancomunada6. Aunque no es una lista cerrada, como ejemplos de estas infraestructuras tenemos la red de carreteras, los ferrocarriles, el metro, redes de suministro energético, estaciones de transporte, recintos feriales, etc. Por ello, bajo el principio de libertad de asociación para acometer objetivos comunes, sí es factible dotar de nuevas competencias a los gobiernos para que los realicen, pero previo acuerdo explícito de sus miembros y con el límite infranqueable de que no vulneren los derechos individuales.

Sin embargo, desde la perspectiva liberal, las competencias delegadas para planificar este tipo de infraestructuras e instalaciones deben cuidarse de introducir elementos que provengan de los conocidos como derechos sociales7 y 8, entre los que destacan servicios públicos como la sanidad o la educación. Si del reconocimiento de los derechos individuales se reclama que los demás se abstengan de interferir en nuestras vidas, con la aparición de los derechos sociales surge indisociablemente la obligación de hacer cosas por los demás. Siendo reduccionistas podemos decir que en realidad los derechos sociales son derechos para unos y deberes para otros, pero cuando un derecho lo tiene que pagar un tercero, en realidad no se trata de un derecho, sino de un privilegio. A efectos de la planificación urbanística, estaríamos entrando en el terreno de la planificación social9 y no en la planificación de las infraestructuras, con medidas como la cesión gratuita de suelos para dotaciones públicas (p.ej. centros educativos, sanitarios, asistenciales de titularidad pública).

La difícil materialización de nuevas competencias. La materialización de este planteamiento se complica en el momento en que los medios para acordar estas decisiones son incompatibles con la cultura democrática actual, ya que los partidos políticos empaquetan las propuestas en un programa electoral sin información sobre su coste, y como reclamo para conseguir el poder. Para que sea posible esta asignación de competencias adicionales sería necesario:

– Articular votaciones con propuestas individualizadas y con el coste detallado que supondrá para cada ciudadano.

– El cuerpo electoral que tome estas decisiones debe coincidir con los contribuyentes a dichos proyectos, y cuando sea posible ponderar el peso del voto en función de la aportación económica que le corresponda a cada uno.

– Las mayorías deben ser cualificadas en función de la importancia y el coste de la actuación propuesta (a mayor coste y repercusión, mayor consenso).

– Fomentar el pago por uso para una distribución de la carga más justa, e incluso permitir que no contribuyan a su financiación los que no estén de acuerdo, siempre que sea posible excluirlos del uso de la infraestructura o servicio propuesto.

– Permitir un seguimiento de los proyectos e información de la evolución del coste. En casos de desvíos relevantes, volver a someterlo a votación.

– Cuando lo permitan las propuestas, la toma de decisiones debe descentralizarse a las comunidades interesadas y afectadas, evitando una toma de decisiones centralizada.

– Articular mecanismos para revertir estas nuevas competencias.

– Permitir el abandono de la comunidad política de los miembros que discrepen con la deriva que tomen sus gobiernos.

Estos principios enumerados no son nuevos, sino que están insertos en el funcionamiento de las comunidades de propietarios, modelo que debe servirnos de referencia para la gobernanza de municipios como ya analicé en un anterior artículo del blog10.

¿Primacía de lo público frente a lo privado? Como hemos visto, los gobiernos de las comunidades políticas surgen como un instrumento para proteger los derechos individuales, y se financian gracias a la propiedad privada de los contribuyentes, no existirían de no ser así (salvo que dichos gobiernos se instituyeran por la fuerza para someter dicha comunidad o se habilitaran de competencias que vulneren los derechos individuales). No se trata de que nos subordinemos al gobierno, sino de que esté haga lo que le hemos encomendado11.

Sin embargo, la influencia de las ideologías colectivistas, como el socialismo o el comunismo, que propugnaban la desaparición de la propiedad privada y la planificación pública como instrumento para dirigir la sociedad y conseguir la felicidad y prosperidad de sus miembros, insisten en la primacía de lo público sobre lo privado pese a los fiascos históricos de los países gobernados bajo estos principios. Los defensores de estas ideologías han identificado lo público con el bien común, y este concepto ha calado hondo en nuestra sociedad, introduciendo la política social y la solidaridad como justificación al intervencionismo, principios de los que Constituciones como la española son tributarias. La función social de la propiedad12, por la cual ésta no sólo debe servir a sus legítimos propietarios sino a la sociedad en general, es consecuencia de estas ideologías, principio que prima en el sistema urbanístico español, emulando un pseudomonopolio estatal de la propiedad. La ineficiencia de la intervención pública en el urbanismo se justifica por cuestiones morales, y ha llegado a tal punto que esta disciplina ni siquiera se plantea la existencia de otra alternativa posible (como un urbanismo más liberal).

La influencia de estas ideologías colectivistas donde se asocia el bien común con lo público ha propiciado una persecución moral y fiscal de la propiedad e iniciativa privada, sin percatarse de que es su sustento sin el que no podría existir.

El Estado como comunidad política. La comunidad política que hemos descrito en este artículo como referencia para marcar el camino de cómo debe ser su gobierno y sus competencias, nada tiene que ver con los Estados en los que vivimos actualmente. Denominamos Estado a aquella comunidad política que se ha arrogado la soberanía13 sobre un territorio y sobre la población que reside dentro de él sin contar con su consentimiento, y lo hace adquiriendo paulatinamente los monopolios de la fuerza, de impartir justicia, el legislativo, el del conocimiento y el de la cultura. Aunque hay distintos tipos de Estado, todos tienen un origen común basado en la conquista, evolucionando hasta Estados con apellidos que maquillan su impronta totalitaria como el Estado Social Democrático de Derecho o el Estado del Bienestar. La principal misión del Estado es su propia supervivencia, o mejor dicho la de los miembros que lo componen, lo que, en Estados como el español se justifica erigiéndose como único medio capaz de dispensar bienestar a la población implementando coactivamente los derechos sociales. Para ello, defenderá la intervención pública no sólo como un medio eficaz, sino como moralmente adecuado por lo elevado de sus fines. Esta primacía moral le permite recabar cierta indulgencia de sus administrados ante su disfuncionalidad, apoyado con la propaganda estatal.

El aparato estatal está muy lejos de los gobiernos que se limitaban a proveer seguridad y gestionar los bienes públicos14, por lo que, desde un punto de vista liberal15, los Estados deben renunciar a su soberanía sobre los ciudadanos y volver a respetar los derechos individuales, lo que indefectiblemente implica una reducción del mismo y de sus esferas competenciales.

Conclusiones. La lucha de la libertad ha sido un esfuerzo por restringir el poder del Estado y abogar por un gobierno limitado. La planificación urbanística actual es un modo de intervención por el cual el Estado obliga a las personas a ejercer y disponer de sus derechos de propiedad de un modo distinto que cómo lo harían si no existiera, cambiando las reglas del juego del mercado que surgiría si se respetaran los derechos individuales.  Para frenar esta tentación totalitaria planificadora de decirnos cómo debemos vivir y qué hacer con nuestra propiedad, desde el ámbito del urbanismo debemos seguir los siguientes principios:

– Planificar para permitir un marco seguro y estable en el que empresarios y ciudadanos puedan perseguir y desarrollar sus propios planes empresariales y vitales (planificación de infraestructuras mínimas vinculadas a la protección de los derechos individuales), y no dictarles cuáles deben ser detallando cada uso pormenorizado del territorio (planificación económico-social vinculada a los derechos sociales).

– Delimitar el concepto de “interés general” en el que se legitima la planificación urbanística16 para evitar la conculcación de la soberanía individual frente a la colectiva.

– Descentralizar la toma de decisiones a su ámbito de actuación e influencia.

– Disminuir o desmantelar la administración urbanística autonómica o estatal, limitándose a la tutela de determinados intereses supralocales, y dejar como única administración urbanística la municipal.

– No imponer modelos de ciudad desde la legislación urbanística estatal o autonómica, de manera que los municipios tengan plena potestad, permitiéndoles así la especialización y la competencia entre ellos.

– Permitir la privatización de la gobernanza de urbanizaciones independientes o de áreas homogéneas de ciudad (manzanas, supermanzanas…) importando los modelos utilizados en las comunidades de propietarios, mancomunidades o complejos inmobiliarios.

– Disminuir los recursos económicos que tenga la Administración como medio de limitar su expansión (disminución o eliminación de la cesión de las plusvalías urbanísticas y de otro tipo de cesiones).

Cádiz, 1 de julio de 2022.

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

 

Bibliografía.

Liberalismo. Los 10 principios básicos del orden político liberal. Autor: Juan Ramón Rallo.

La tradición liberal y el Estado. Autor: Dalmacio Negro Pavón.

El manual liberal. Autor: Antonella Marty y varios autores.

Un juego que no suma cero. Autor: Manuel F. Ayau Cordón.

Nota 1. En los siguientes artículos del blog analizo con detalle la importancia del derecho que ha llegado mediante la evolución hasta nuestros días: “El derecho que alimenta al urbanismo: leyes buenas y leyes malas” e “Instituciones sociales evolutivas: un punto de partida para analizar el urbanismo actual”.  https://gumersindofernandez.com/blog/2021/10/29/el-derecho-que-alimenta-al-urbanismo-leyes-buenas-y-leyes-malas/

https://gumersindofernandez.com/blog/2021/07/30/instituciones-sociales-evolutivas-un-punto-de-partida-para-analizar-el-urbanismo-actual/

Nota 2. Cita de Jane Jacobs extraída del libro Jane Jacobs cuatro entrevistas. Jane Jacobs fue una divulgadora científica, teórica del urbanismo y activista sociopolítica canadiense, nacida en Estados Unidos. Su obra más destacada es La muerte y la vida de las grandes ciudades americanas (1961).

Nota 3. Utilizamos constitución como sinónimo de cualquier texto constitutivo de una comunidad política como podrían ser: Estatutos Fundacionales, Carta de Derechos, Carta Magna, fueros, etc.

Nota 4. La institución de la expropiación por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización viene legitimada en el Art. 33 de la Constitución Española.

Nota 5. Para profundizar en las implicaciones que tiene el urbanismo sea una función pública ver el artículo del blog de “El urbanismo y la ordenación del territorio como función pública. Propuesta al Anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA)”. https://gumersindofernandez.com/blog/2020/07/31/el-urbanismo-y-la-ordenacion-del-territorio-como-funcion-publica-propuesta-al-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/

Nota 6. Hay que apuntar que, históricamente, no todas las infraestructuras que sirven a un colectivo fueron impulsadas y gestionadas de manera comunitaria, sino que han sido fruto de la empresarialidad del ser humano, y se han gestionado privadamente (puertos, aeropuertos, infraestructuras viarias o ferroviarias,  suministro de electricidad,  etc.).

Nota 7. Los derechos sociales que se reconocen en la Constitución Española son: derecho a la educación, derecho al trabajo y a una remuneración suficiente, derecho de protección social, económica y jurídica de la familia,  derecho a la formación profesional, derecho a la seguridad e higiene en el trabajo, al descanso y a las vacaciones retribuidas, derecho a la Seguridad Social, derecho a la protección de la salud, derecho a la cultura, derecho a un medio ambiente adecuado, derecho a disfrutar de una vivienda digna, derechos de las personas con distintas capacidades, derechos de los ancianos, derechos de los consumidores y usuarios.

Nota 8. En el siguiente artículo del blog se profundiza sobre los derechos sociales: “Los derechos sociales y el nuevo anteproyecto de Ley por el derecho a la vivienda”. https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/

Nota 9. Ya analicé la importancia de diferenciar la planificación social de la de otro tipo de infraestructuras en el artículo del blog “La planificación social y el urbanismo”: https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/

Nota 10. Artículo del blog “La comunidad de propietarios como modelo de gobernanza de municipios: https://gumersindofernandez.com/blog/2018/07/13/la-comunidad-de-propietarios-como-modelo-de-gobernanza-de-municipios/

Nota   11 Siguiendo con el ejemplo de la comunidad de propietarios, el presidente de la comunidad (o el administrador) se encarga de aquellas funciones concretas que les han delegado los propietarios, y duraría muy poco si se extralimitase en sus funciones e intentase utilizar los medios que la comunidad ha puesto en sus manos para su beneficio propio.

Nota 12. La función social de la propiedad la explico en el artículo del blog “Derecho de propiedad privada y función social”  https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/

Nota 13. La fórmula en la que la Constitución Española recoge en su artículo 1 que la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, es equívoca en cuanto a que, si se refiere al pueblo como el conjunto de los españoles con su propia soberanía individual, o si se refiere al pueblo de manera agregada articulándolo mediante acuerdos democráticos, lo que iría en contra de la soberanía individual si la mayoría se lo propusiese. También ocurre que la deriva legislativa desde la promulgación de la Constitución ha ido atribuyendo soberanía al Estado arrinconando la soberanía individual.

Nota 14. Bienes públicos, privados y comunales. Los bienes públicos puros reúnen dos características:

– No exclusión. Una vez que el bien existe, no es posible evitar que nadie lo consuma.

– No rivalidad. Que una persona consuma el bien, no evita que otra también lo haga.

En este cuadro vemos una clasificación de los tipos de bienes en base a su cualidad de público o privado:

Nota 15. En el liberalismo existen dos corrientes respecto el Estado: el minarquismo y anarcocapitalismo. Los anarcocapitalistas piensan que el orden público se puede proveer por medios privados a través de comunidades políticas voluntarias sin necesidad de la existencia de Estado. Los minarquistas dicen que esto no es posible por el carácter de bien público  de los medios que hay que articular para proteger los derechos individuales y que hemos desarrollado en este artículo. Por ello, el objetivo de los minarquistas es reformar y reducir el Estado para someterlo tanto como sea posible al respeto de los derechos individuales, y que renuncien a su ilegítima soberanía sobre los ciudadanos.

Nota 16. En este artículo del blog analizo la ilegitimidad de los principios en los que las leyes urbanísticas justifican la intervención: “Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del Anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA)”:

https://gumersindofernandez.com/blog/2020/06/26/legitimidad-de-las-leyes-del-suelo-y-urbanisticas-espanolas-el-caso-del-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/


EL URBANISMO Y LA AGENDA 2030 PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE.

La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) recoge que su contenido se “debe fundamentarse en el concepto de sostenibilidad como modelo territorial y urbanístico”, y que “los objetivos de desarrollo sostenible, recogidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, en concreto los objetivos 11 y 13, que inciden con más intensidad en el urbanismo y en la ordenación del territorio, se incorporan a la ley1

En el artículo anterior analicé lo que significa desde un punto de vista semántico el concepto desarrollo sostenible y la amenaza que supone para la libertad la apropiación de este término por la clase política y las corrientes de pensamiento que la influyen2. En este artículo averiguaremos si dichas amenazas se cristalizan en la paradigmática Agenda 2030 de la ONU3, cuyo símbolo multicolor pasean ufanos en sus solapas aquellos que quieren imponernos cómo vivir y demostrar su superioridad moral.

Comencemos por enunciar los 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Agenda 2030:

Objetivo 1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo.

Objetivo 2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible.

Objetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades.

Objetivo 4. Garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos.

Objetivo 5. Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas.

Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos.

Objetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos.

Objetivo 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.

Objetivo 9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.

Objetivo 10. Reducir la desigualdad en los países y entre ellos.

Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

Objetivo 12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.

Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.

Objetivo 14. Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible.

Objetivo 15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad.

Objetivo 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas.

Objetivo 17. Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible.

Lo primero que llama la atención de este listado es que bajo el paraguas del concepto desarrollo sostenible no sólo se impulsan políticas de protección del medio ambiente natural, sino de todo tipo (económicas, sociales, sanitarias, etc.). Lo que significa que la marca “desarrollo sostenible” funciona políticamente y se quiere aprovechar su tirón para implementar todo tipo de políticas.

En segundo lugar, si nos quedamos con el enunciado de sus 17 objetivos es difícil discrepar de la mayoría de ellos (salvo los objetivos 13 y 174), pero una cosa es compartir un objetivo y otra cosa es aceptar los medios utilizados para conseguirlo. La delimitación del significado de los verbos que preceden los objetivos de la Agenda, tales como garantizar, empoderar, promover, conservar, proteger, restablecer, etc. es esencial, pues como veremos cabe la utilización de estos loables objetivos para implementar políticas intervencionistas y coartar la libertad, en vez de crear un marco institucional y legislativo que los favorezca.

EL URBANISMO Y LOS 17 OBJETIVOS DE LA AGENDA 2030.

Desde el punto de vista del urbanismo, de los 17 objetivos, hay 8 directamente relacionados con la creación y transformación de las ciudades y del territorio. Veámoslos:

Objetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades. En los orígenes del urbanismo como disciplina está evitar que las ciudades se conviertan en lugares insalubres, lo que, desde el diseño urbano se consigue con un adecuado soleamiento de calles y edificios, introduciendo zonas verdes para el esparcimiento de la población y evitando que convivan actividades contaminantes con zonas residenciales5 (además de la implementación de sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y de servicios de recogida de residuos).

Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos. El ser humano necesita agua potable para subsistir, de ahí que no haya asentamiento humano sin ella. En una segunda etapa, cuando los asentamientos aumentan de tamaño, es necesaria la creación de un sistema de alcantarillado para garantizar la salubridad, y, por último, aparecen los sistemas de depuración de aguas residuales. Estas infraestructuras están íntimamente vinculadas con la vertiente higienista del urbanismo vista en el punto anterior, pues se desarrollan para garantizar la salud de la población. Pero en la actualidad, la gestión del agua no tiene que ver exclusivamente con la salud del ser humano, sino con las corrientes ecologistas que lo que quieren preservar es el medio ambiente natural (Objetivo 6.6). En todo caso, cualquier actividad contaminante que genere externalidades negativas a terceros, debe evitarlo, minimizarlo o compensar a los afectados como vimos en el artículo anterior del Blog6.

Objetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos. El urbanismo debe planificar las infraestructuras de distribución que abastezcan de energía la ciudad: electricidad y gas esencialmente. No entra en cuál deben ser las fuentes que las produzcan, o no ha entrado hasta ahora, cambio que se produce cuando los particulares pueden convertirse en pequeños productores en la misma ciudad. Por ello, el urbanismo se debe preocupar de la fiabilidad de los sistemas de distribución y su integración en la malla urbana. Pero el resto de los adjetivos que aparecen en este epígrafe merecen un comentario. Que la energía sea asequible, depende de muchos factores7, pero cada vez más del impositivo, por lo que gravar menos la energía ayudaría a este objetivo. Si hablamos de energía “sostenible”, el debate es engañoso si sólo nos cuentan los beneficios medioambientales que tiene para crear adeptos, pero no lo que supone de más para nuestros bolsillos a final de mes, lo que es incoherente con el objetivo de que sea asequible.

Objetivo 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. Este enunciado es una invitación a la planificación estatal de la economía en tanto que utiliza el verbo promover, cuando, en mi opinión, lo que debería decir es permitir. Desde el urbanismo, la mejor forma de impulsar el crecimiento es no impedir que éste se produzca, especialmente permitiendo flexibilidad de usos y no planificando el uso que cada metro cuadrado de suelo ha de tener según burócratas y gobernantes. La rigidez y los plazos del urbanismo son incompatibles con la agilidad que el mundo empresarial requiere para dar respuestas a las cambiantes necesidades de la población. Quiero remarcar que el Objetivo 8.9 quiere “de aquí a 2030 elaborar y poner en práctica políticas encaminadas a promover un turismo sostenible”, tema que trataré en un artículo independiente próximamente por la incidencia que tiene en el urbanismo8.

Objetivo 9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.  En mi opinión, una de las pocas actividades que se deben asumir de manera comunitaria (y no exclusivamente por la Administración pública) es la construcción de determinadas infraestructuras, pues es más eficiente solucionar determinados problemas de esa manera que hacerlo individualmente (carreteras, puertos, presas, acueductos, depuradoras, etc.). El urbanismo comprende las infraestructuras que hacen posible la vida en una ciudad y su resiliencia debe ser una cualidad intrínseca en su diseño. En cuanto a la industrialización, uno de sus problemas es que la planificación urbanística no prevea suficiente suelo apto para este uso, y para poder cambiar esta situación mediante la transformación del planeamiento, los plazos y rigideces legales han llevado al traste muchas iniciativas empresariales. De nuevo, favorecer la flexibilidad de uso es el medio para permitir este objetivo. En cuanto a la sostenibilidad de las empresas, no conozco empresario que quiera que su empresa no sea sostenible en el tiempo, pero ya sabemos que el significado de este adjetivo ha sido pervertido para atribuirle un contenido medioambiental.

Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Este es uno de los dos objetivos que expresamente menciona la LISTA en su Exposición de Motivos y que afecta al urbanismo directamente. De ahí, que entraré más pormenorizadamente en su contenido:

11.1. De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales. Asegurar el acceso a una vivienda está relacionado con el precio de las mismas, y como ya analicé en artículos anteriores9, la artificial escasez de suelo residencial junto con la alta carga impositiva es lo que las encarece. También he insistido en otras ocasiones en que las políticas de promoción de viviendas con algún tipo de protección pública no son la solución al problema, sino que generan desigualdades e incentivos perversos desde el punto de vista del adquiriente, además de encarecer las viviendas no protegidas que asumen parte de su coste en los nuevos desarrollos. Que estas viviendas y los barrios donde se ubican estén dotados de servicios básicos adecuados, será un logro o un fracaso de las Administraciones que son las encargadas monopolísticamente de la planificación urbana en nuestro país, fruto del infundado convencimiento del legislador de que un promotor privado no es capaz de dotar de servicios adecuadamente a un barrio para hacerlo atractivo y vender más y mejor.

11.2. De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad. Huelga decir que los medios de transporte colectivo son una buena manera de desplazarse en las ciudades y de evitar las congestiones de tráfico10. También es posible que, dadas las infraestructuras que necesitan algunos de estos medios de transporte, sea más sencillo o eficiente acometerlas por instituciones públicas que por empresas privadas gracias a la institución de la expropiación. Pero que en este objetivo se particularice en la ampliación del transporte de titularidad pública responde a una clara intencionalidad política, en la que lo público es bueno y lo privado de dudosa conveniencia, olvidándose de fórmulas mixtas en las que las infraestructuras pueden ser públicas pero que operen sobre ellas empresas privadas, o directamente infraestructuras de transporte colectivo privadas. También hay que incidir en que cada vez que en la Agenda 2030 se utiliza el adjetivo asequible, debemos entender claramente que lo que quiere decir es subsidiado, es decir unos ciudadanos pagan a otros parte del coste del servicio del que estemos hablando. Distinto es que se quiera proteger a las personas en situación de vulnerabilidad, cuando el resto de los mecanismos de protección privados hayan fallado (familia, asociaciones, sindicatos, Iglesia, etc.), a lo que no me opongo, pero cuantitativamente son situaciones excepcionales. Fuera de esta excepcionalidad el problema hay que buscarlo en las políticas públicas implementadas que pervierten el sistema de incentivos a autoabastecerse de los medios necesarios sin ayuda pública.

11.3. De aquí a 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países. Si entendemos por urbanización inclusiva aquella que, además de ser accesible, ha pensado en todos sus posibles usuarios, es un objetivo que debe ser incluido en el programa de diseño por su promotor (habitualmente los Ayuntamientos) y llevado a cabo por el proyectista de dicho espacio. O, dicho de otra manera, debe ser consecuencia de un buen programa y un buen ejercicio profesional, si bien, nunca llueve a gusto de todos. De ahí que se pretenda dotar de legitimidad política al programa que sustente la ordenación urbanística mediante la gestión participativa, lo que, en espacios de titularidad pública, tiene todo el sentido, pero no dejo de lamentar que en la mayoría de las ocasiones se trata de opinar y decidir qué hacer en la propiedad privada de otros, resultado de haber legislado dando al urbanismo el estatus de función pública11.

11.4. Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo. Determinar qué debe ser protegido y considerado patrimonio cultural y natural es subjetivo. Aunque haya determinados bienes y espacios en los que hay un amplio consenso social que pide su protección, el sesgo de los eruditos que proponen la catalogación tiene un marcado carácter expansivo. La acción de proteger limita las intervenciones y los usos posibles en un bien ajeno, por lo que el coste de esta obligación no es asumido por quien lo ordena o desea (salvo en los bienes públicos). Es muy fácil proteger cuando tú no eres el afectado directo. Por ello, si “redoblar los esfuerzos” va encaminado a convencer e incentivar a los propietarios para que los conserven, perfecto, e incluso si se trata de convencerlos para que vendan sus bienes y los conservemos entre todos, pero no es así en la actualidad y mucho menos lo que creo que pretende la Agenda 2030.

11.5. De aquí a 2030, reducir significativamente el número de muertes causadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, y de personas afectadas por ellos, y reducir considerablemente las pérdidas económicas directas provocadas por los desastres en comparación con el producto interno bruto mundial, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y las personas en situaciones de vulnerabilidad. Impedir asentamientos humanos en zonas en las que haya riesgos de origen natural o antrópicos, o sin las medidas correctoras oportunas, es algo que ya estaba introducido en la legislación urbanística española y plasmado en los instrumentos de ordenación. Pero, por lo general, este tipo de catástrofes han azotado asentamientos al margen de la legalidad urbanística, por lo que es la Administración la que no ha ejercido su potestad para que esto no ocurra. En mi opinión, dar solución a estos problemas sí es una “emergencia” pues hablamos de riesgos ciertos y recurrentes, donde queda justificado intervenir, no así cuando utilizamos el término “emergencia” para hablar del cambio climático. Dicho esto, cuando sea previsible que dicho cambio climático afecte a los asentamientos humanos, de nuevo me parece oportuno articular medidas correctoras locales para mitigarlos, corregirlos o adaptarnos.

11.6. De aquí a 2030, reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo. Siempre me he preguntado por qué admiramos un termitero gigante o las presas que realizan los castores, mientras que cuestionamos el impacto de edificios o presas realizadas por el hombre. Esta subversión del orden humanista, anteponiendo todo lo que tenga que ver con la naturaleza excluyendo a la especie humana de ella, es lo que subyace en calificar como negativo el impacto que tienen nuestras actuaciones. Se mide el impacto que la acción humana tiene en el medio ambiente natural, menospreciando el impacto positivo que la prosperidad tiene en el hombre. En cuanto a la contaminación y la gestión de residuos me remito a lo comentando en los Objetivos 3 y 6, bajo el principio de que quien contamine debe asumir su costo, bien disminuyéndola o compensando a los afectados.

11.7. De aquí a 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad. La bondad de la existencia de zonas verdes ya se ha comentado en puntos anteriores, así como su accesibilidad e inclusividad en la urbanización. Si bien, sería conveniente no excluir las zonas verdes privadas de la ecuación, pues las mismas, aunque inaccesibles o accesibles bajo determinados requisitos, también generan externalidades positivas en la ciudad.

11.a. Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional. Son objetivos como este los que me hace pensar que, con frases atractivas y grandilocuentes, lo único que se busca es vendernos edulcoradamente la planificación estatal como única posibilidad de un mundo mejor. Los vínculos económicos y sociales nunca han necesitado que se los apoye sino, más bien, que los dejen en paz. Surgen espontáneamente y son la base de nuestra prosperidad. “Fortalecer la planificación del desarrollo nacional y regional” es un oxímoron si la planificación es pública y coercitiva, pues nada impide más el desarrollo que la planificación pública a gran escala12.

11.b. De aquí a 2020, aumentar considerablemente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan e implementan políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles. Que se incorporen a esos objetivos cada vez más ciudades depende exclusivamente, y por desgracia, de los gobiernos y administraciones públicas por ostentar el monopolio de la planificación urbanística. En cuanto a la reducción de los riesgos naturales me remito a lo comentado en el Objetivo 11.5.

11.c. Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante asistencia financiera y técnica, para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes utilizando materiales locales. La ayuda al subdesarrollo es un tema muy complejo que a veces consigue resultados opuestos a los pretendidos. Sólo quiero indicar que las necesidades humanas se jerarquizan en función de la situación real de cada contexto y me parece una frivolidad imponer a los países subdesarrollados el concepto de edificio sostenible y resiliente correspondiente al consenso del pensamiento occidental.

Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. Según el mundo científico el cambio climático es incuestionable, y que en él influye la acción del hombre también. Pero también es incuestionable que el planeta tierra nunca ha tenido un clima constante y la gran capacidad de adaptación que ha tenido el ser humano a estos cambios, como demuestra su presencia en todos los rincones del planeta. Por ello, me niego a tratar bajo el término de “medidas urgentes” o de “emergencia climática” las acciones que haya que emprender en esta materia si es que hay que emprender alguna. El hombre se adaptará frente al cambio climático si es necesario, como lo ha hecho siempre, pero este afán de urgencia es de nuevo una herramienta para justificar medidas e intervenciones ideológicas que de otra manera no serían aceptadas por la sociedad. Desde el mundo del urbanismo y las infraestructuras, será procedente tomar las medidas que correspondan cuando sea oportuno, como plantear diques si el nivel del mar amenaza con inundar zonas pobladas o cultivables.

Objetivo 15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad. Todos son buenos propósitos, pero no olvidemos que cuando se habla de proteger, debemos de preguntarnos contra quién: contra nosotros mismos, es decir priorizar el medio ambiente natural frente al ser humano. Y la transformación del medio ambiente natural ha sido y es necesaria para la prosperidad humana, así que el concepto de ecosistema tendrá que tener en cuenta al hombre en su ecuación o será otra herramienta más en manos de la ideología ecologista para impedir el desarrollo sostenible en su verdadera acepción semántica.

Conclusión.  El urbanismo en España no necesita que venga la ONU con su Agenda 2030 a ponernos tareas, pues sus objetivos están en la raíz misma de esta disciplina como hemos visto en este artículo. Bastante hiperregulación tenemos ya para que tengamos que adornar nuestras leyes urbanísticas con palabrería hueca y grandilocuente que sólo abren la puerta a interpretaciones sesgadas que ponen en riesgo la seguridad jurídica y que invitan a intervenir en el mercado libre utilizando como nueva excusa el desarrollo sostenible. Todo aquel que no comulgue con sus fines y con sus medios será marginado y criticado, haciendo gala del germen totalitario que encierran estos manifiestos, sin olvidar su supuesta superioridad moral.

Cádiz, 6 de mayo de 2022.

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. Exposición de Motivos de la LISTA. Además, asume los objetivos del Acuerdo de París de 2015 sobre el Cambio Climático, así como las exigencias que la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía.

Nota 2. Artículo del blog “Las amenazas del desarrollo sostenible como principio inspirador de las leyes del suelo”:

https://gumersindofernandez.com/blog/2022/03/30/las-amenazas-del-desarrollo-sostenible-como-principio-inspirador-de-las-leyes-del-suelo/

Nota 3.  La Agenda 2030 se aprueba por resolución de la Asamblea General de la ONU el 25 de septiembre de 2015, bajo el título “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Según su preámbulo la Agenda es un plan de acción en favor de las personas, el planeta y la prosperidad, y será implementado por todos los países y partes interesadas mediante una alianza de colaboración. La Agenda incluye 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 metas.

Nota 4. En cuanto al Objetivo 13, la necesidad de tomar medidas urgentes para combatir el cambio climático, es un despropósito programático, pues no hay nada peor que planificar sin distinguir entre lo que es lo urgente y lo que es importante, sin ni siquiera entrar a discutir las controvertidas causas del cambio climático y si las medidas que proponen los gobiernos son efectivas. Tampoco soy partidario del objetivo 17, pues invita a engordar la maquinaria política y a extraer recursos del ciudadano a tales menesteres.

Nota 5. Respecto la contaminación, la Agenda 2030 en su Objetivo 3.9 habla de implementar políticas para reducir de aquí al 2030 el número de enfermedades causadas por productos químicos peligrosos y por la polución y contaminación del aire, agua y el suelo. Para ello, y desde su ámbito de aplicación, el urbanismo ya buscaba este objetivo con la zonificación de usos (p.ej. prohibir viviendas donde hay industrias contaminantes o viceversa).

Nota 6. Artículo del Blog, “Las amenazas del desarrollo sostenible como principio inspirador de las leyes del suelo”:

https://gumersindofernandez.com/blog/2022/03/30/las-amenazas-del-desarrollo-sostenible-como-principio-inspirador-de-las-leyes-del-suelo/

Nota 7. Entre los factores que influyen en el precio de la energía, están la madurez de las tecnologías utilizadas, la escasez de los recursos, la capacidad adquisitiva de los consumidores, la regulación del mercado, la posibilidad de competencia entre las distintas compañías suministradoras, etc.

Nota 8. En los siguientes artículos ya traté el tema los apartamentos turísticos y la turistificación:

– Apartamentos turísticos I: Maraña legal.

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/03/02/apartamentos-turisticos-i-marana-legal/

– Apartamentos turísticos II: Modelos de negocio.

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/03/16/apartamentos-turisticos-ii-modelos-de-negocio/

– Apartamentos turísticos III: Problemas de convivencia en un edificio de viviendas.

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/05/04/apartamentos-turisticos-iii-problemas-de-convivencia-en-un-edificio-de-viviendas/

– La turistificación de barrios y ciudades I: Definición y agentes intervinientes.

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/05/25/la-turistificacion-de-barrios-y-ciudades-i-definicion-y-agentes-intervinientes/

– La turistificación de barrios y ciudades II: ¿Es conveniente intervenir?

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/06/15/la-turistificacion-de-barrios-y-ciudades-ii-es-conveniente-intervenir/

Nota 9. En los siguientes artículos traté el tema del derecho a la vivienda:

– El derecho a una vivienda digna y adecuada y la limitación del suelo urbanizable.

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/12/28/el-derecho-a-una-vivienda-digna-y-adecuada-y-la-limitacion-del-suelo-urbanizable/

– Los derechos sociales y el nuevo anteproyecto de ley por el derecho a la vivienda.

https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/

– Políticas de control de precios máximos de alquiler y el nuevo anteproyecto de ley por el derecho a la vivienda.

https://gumersindofernandez.com/blog/2020/11/27/politicas-de-control-de-precios-maximos-de-alquiler-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/

– ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?

https://gumersindofernandez.com/blog/2020/12/30/que-es-una-vivienda-digna-y-adecuada/

– La dignidad de los pisos colmena y los efectos de imponer una superficie mínima de vivienda.

https://gumersindofernandez.com/blog/2021/01/29/la-dignidad-de-los-pisos-colmena-y-los-efectos-de-imponer-una-superficie-minima-de-vivienda/

Nota 10. El problema de la congestión aparece en los bienes públicos en los que hay rivalidad y no se puede excluir a otros de su uso. En el siguiente cuadro vemos los tipos de bienes, en función de si son bienes privados o públicos y sus variantes:

Nota 11. En el artículo del Blog “El urbanismo y la ordenación del territorio como función pública. Propuesta al anteproyecto de la ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA)”, expliqué el significado de la función pública en el urbanismo:

https://gumersindofernandez.com/blog/2020/07/31/el-urbanismo-y-la-ordenacion-del-territorio-como-funcion-publica-propuesta-al-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/

Nota 12. En el artículo del blog “La planificación social y el urbanismo” expliqué la diferencia entre dos ámbitos de planificaciones públicas, unas positivas y otras no:

https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/

 


LAS AMENAZAS DEL DESARROLLO SOSTENIBLE COMO PRINCIPIO INSPIRADOR DE LAS LEYES DEL SUELO.

La importancia de una Ley del suelo que regula la ordenación del territorio y de las ciudades radica en que no hay actividad humana que no necesite un metro cuadrado de techo o un metro cuadrado de suelo para realizarse. De ahí su transversalidad y su potencial para generar prosperidad o para limitarla según sean sus objetivos. Estas leyes también introducen medidas con capacidad para destruir riqueza, aunque esto no venga expresamente recogido entre sus objetivos, bien por la ignorancia de sus impulsores, o por querer ocultar deliberadamente sus costes cuando son gravosas para el ciudadano.

Las leyes del suelo y sus instrumentos de desarrollo también son herramientas perfectas para la intervención gubernamental mediante la planificación social y económica a través de sus determinaciones, reflejando las ideologías imperantes en el momento de su promulgación. En el artículo “La Planificación social y el urbanismo1critiqué cómo, en el urbanismo, conviven el intervencionismo ideológico mediante la planificación social y económica, junto con la necesaria planificación de determinadas infraestructuras y equipamientos).

Por estos motivos, me parece interesante analizar el concepto de sostenibilidad y de desarrollo sostenible por su incidencia en la producción legislativa actual, en concreto, en la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA), que además de llevar a gala el término en su nombre, en su articulado promulga que los principios generales de la ordenación y de la actividad territorial y urbanística deben ajustarse al principio de desarrollo sostenible como marco inspirador2. O en palabras de la Exposición de Motivos: “la Ley debe fundamentarse en el concepto de sostenibilidad como modelo territorial y urbanístico.

¿QUÉ ES EL DESARROLLO SOSTENIBLE?

Pese a que el concepto de desarrollo sostenible debe inspirar los principios rectores de la LISTA, ésta no incluye una definición3. Y dado que los términos sostenibilidad o sostenible corren el riesgo de quedar vacíos de contenido por haber sido utilizados hasta la saciedad en el discurso político, conviene que comencemos por esclarecer cuál es su significado semántico recurriendo al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia (DRAE):

Desarrollo:  Evolución de una economía hacia mejores niveles de vida4.

Sostenible. Especialmente en ecología y economía, que se puede mantener durante largo tiempo sin agotar los recursos o causar grave daño al medio ambiente. Desarrollo, economía sostenible.5

Por lo que podemos colegir de la lectura de ambos términos que el desarrollo sostenible es: “la evolución de una economía hacia mejores niveles de vida que se puede mantener durante largo tiempo sin agotar los recursos o causar grave daño al medio ambiente”.

 Sigamos analizando el significado de los términos de esta primera aproximación:

Economía: Conjunto de bienes y actividades que integran la riqueza de una colectividad o un individuo6.

Nivel de vida. Grado de bienestar, principalmente material, alcanzado por la generalidad de los habitantes de un país, los componentes de una clase social, etc7.

 Recurso. Conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidad o llevar a cabo una empresa: recursos naturales, hidráulicos, forestales, económicos, humanos, etc.8. Cabe la tentación deliberada de asimilar y limitar el significado del término “recurso” exclusivamente a los recursos naturales, lo que es un error, pues son muchos los tipos de recursos de los que puede disponer una economía9.

Medio ambiente. Conjunto de circunstancias o condiciones exteriores a un ser vivo 10. O, conjunto de componentes físicos, químicos, y biológicos externos con los que interactúan los seres vivos11.”

Medio ambiente natural. En la mayoría de los casos, cuando utilizamos el concepto medio ambiente, no nos referimos a la definición exacta del término que incluye cualquier tipo de medio ambiente, sino sólo al medio ambiente natural. De esta manera se excluye el concepto de medio ambiente construido por el hombre, que comprende todos los elementos y los procesos hechos por él y que no son los que se pretenden preservar de daños graves en la definición de desarrollo sostenible12 y 13.

Definición extensa de “desarrollo sostenible”. Si sumamos todas las definiciones y aclaraciones hechas, obtendríamos que:

“El desarrollo sostenible es la evolución de una economía hacia un mejor grado de bienestar, principalmente material, alcanzado por la generalidad de los habitantes de una comunidad, que se puede mantener durante largo tiempo sin agotar sus recursos o causar grave daño al medio ambiente natural.”

Definido así, el concepto de desarrollo sostenible no parece nada descabellado, pues su objetivo es alcanzar un mayor grado de bienestar para la sociedad, sin poner por ello en riesgo su futuro, ni dañar gravemente el medio ambiente natural, lo que, a priori, sería aceptado por la mayoría de nosotros. Pero, la indeterminación del concepto “largo tiempo” y “causar grave daño al medioambiente natural” necesitan de una modulación para no convertirse en armas de control ilimitado sobre cualquier actividad humana. Analicemos el por qué.

LÍMITES AL CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE.

Causar grave daño al medio ambiente natural. Sin excepción, todo lo que hacemos afecta al medio ambiente, a corto, medio o largo plazo, y dicha alteración será aceptable, o no, dependiendo de lo que consideremos un “daño grave”. La opinión pública, mayoritariamente, piensa que hay que conservar el medio ambiente natural, sin tomar conciencia de que el hombre ha subsistido y prosperado hasta nuestros días explotándolo, alterándolo a su conveniencia y luchando contra él cuando le ha supuesto una amenaza. Pero su conservación no ha sido un objetivo y mucho menos una prioridad hasta que el ecologismo14 ha cambiado la escala de valores poniendo al medio ambiente natural por delante del ser humano y no como un recurso a su servicio, como ocurría hasta ahora.

Hasta la irrupción de la sensibilidad ecologista, la preservación del medio ambiente natural sólo se consideraba necesaria cuando su contaminación o su sobreexplotación ponían en peligro la subsistencia o la salud del ser humano. Para fijar criterios sobre la implementación del control a la contaminación y a la sobreexplotación en la agenda política, veamos algunas de sus características esenciales:

– La contaminación es una externalidad negativa15, lo que supone que sus efectos perjudiciales se mutualizan entre terceros que no se benefician directamente de la actividad que la genera. Los daños materiales que causa la contaminación o los perjuicios que pueda provocar en la salud, son los motivos por los que se exige a los responsables que internalicen sus efectos mediante medidas correctoras o compensatorias16, es decir, asumiendo el coste de contaminar. Cuando los efectos de la contaminación afectan directamente a bienes privados17 es más fácil determinar el perjuicio causado y exigir las medidas que la minimicen por debajo de los niveles de tolerancia cultural18 o legal admisible. Pero el principal problema surge cuando el medio afectado por la contaminación no tiene definido claramente unos derechos de propiedad que permitan una acción directa entre el responsable y el afectado. Estos medios sin propietarios definidos son el mar, los ríos, los lagos, acuíferos, la atmósfera, terrenos públicos o seres vivos silvestres o salvajes. Es en estos casos, donde la intervención pública para controlar la contaminación puede estar justificada, siempre que no se pueda articular un sistema de derechos de propiedad que la sustituya (por ejemplo, las masas de aguas podrían crear comunidades privadas con normas propias que lo preserven tanto de la contaminación como de la sobreexplotación). Otra cuestión a tener en cuenta es si los medios utilizados por la Administración para controlar la contaminación son efectivos, o si sólo persiguen incrementar el nivel recaudatorio del Estado.

No hay que olvidar que la cara positiva de la contaminación son los bienes y servicios que disfrutamos pero que no existirían si no asumimos que contaminan durante su uso o su fabricación.

– Un segundo factor que ha introducido la preservación del medio ambiente natural en la agenda política es el perjuicio que ha causado la sobreexplotación de determinados ecosistemas o recursos naturales, poniendo en peligro su capacidad de servir al ser humano. En el caso de recursos renovables, la sobreexplotación ocurre sobre todo cuando el elemento objeto de explotación es un bien público o no tiene asignado claramente unos derechos de propiedad, como por ejemplo las masas de agua o la atmósfera, provocando el fenómeno que se denomina tragedia de los comunes19. Este fenómeno explica como un comportamiento individual racional lleva a explotar el bien en beneficio propio tanto como se pueda, pues si no, otro será quien se beneficie de su explotación, actitud que se generaliza y que finalmente lo lleva a su destrucción para perjuicio de todos. Un ejemplo serían los caladeros de pesca, o la extracción de agua de un acuífero mediante pozos hasta su agotamiento. Cuando el bien objeto de explotación tiene asignado derechos de propiedad de manera individual o comunal, sus propietarios son los primeros interesados en cuidarlo para que no se agote. El término sostenible cobra sentido para definir las explotaciones de recursos naturales renovables que persiguen su pervivencia en el tiempo.

En el caso de recursos no renovables (como la minería), no procede hablar de sobreexplotación sino de agotamiento. Desde el punto de vista de la sostenibilidad de la explotación, sólo cabe sacar cada vez más rendimiento por unidad de elemento extraído o buscar un sustituto, y ambas opciones están en manos del progreso científico-técnico y del sistema de precios vinculado a la escasez. Pero, en cualquier caso, me parece un problema empresarial privado que no debe ser objeto de intervención pública (salvo en lo comentado en el punto anterior sobre la contaminación). Sin embargo, la amenaza histórica y permanente del agotamiento de determinados recursos como el carbón, el petróleo, el gas, etc. han servido de coartada para orientar políticas públicas que intervienen en los mercados, y cuyas profecías catastrofistas nunca se han cumplido.

Desarrollo sostenible durante “largo tiempo” o sostenibilidad a largo plazo. El concepto de sostenibilidad conlleva asociado un plazo temporal determinado. No es sostenible llegar a final de mes si me gasto mis recursos en la primera semana o, si pretendo vivir de un negocio toda mi vida, su sostenibilidad dependerá de seguir una estrategia empresarial con gastos moderados en proporción a los ingresos que me proporcione. La planificación dependerá del horizonte de mis objetivos para que sean sostenibles. Es decir, si quiero conseguir un desarrollo sostenible en el tiempo, necesito planificar.

Pero si algo nos ha enseñado la vida es que no sabemos qué nos depara el futuro, y que por mucho que queramos planificar algo, debemos estar preparados para contingencias sobrevenidas. Y mayor es la incertidumbre cuanto más a largo plazo planifiquemos. Si alguien nos impone un comportamiento determinado porque dentro de mil años prevé unas consecuencias desastrosas, lo menos que podemos plantearnos es su cordura, o incluso aunque sea un visionario, no tiene en cuenta los avances que la ciencia o la tecnología nos deparará. Como humanos nos preocuparemos por el bien de nuestros hijos, y como mucho por el de nuestros nietos, pero más allá, confiamos en que éstos nos releven para asegura su bienestar.

LAS AMENAZAS QUE ENCIERRA EL CONCEPTO DE “DESARROLLO SOSTENIBLE” MAL APLICADO.

A la vista de estos aspectos que encierra el concepto de desarrollo sostenible, podemos caer en la trampa de una intervención pública desmedida, ineficiente e injustificada por los siguientes motivos:

1º. Si cualquier actividad humana afecta al medio ambiente natural y preservarlo se convierte en un objetivo político, el poder gubernamental podrá imponer limitaciones a cualquier actividad. Veamos un ejemplo, a priori inverosímil, pero factible en tales circunstancias: la libertad de poder reunirnos para impartir una conferencia en contra del gobierno conllevaría desplazamientos de sus participantes, lo que podremos prohibir o limitar según estos desplazamientos sean en transporte público, en coches de combustible fósil, híbridos o eléctricos; si el recinto no tiene una calificación energética adecuada, o la energía que lo alimenta no es renovable, podrían clausurarlo; e incluso si el aperitivo proviene de una explotación intensiva en vez de una granja de animales felices, podría ser confiscado y obligarnos a ayunar. Caricaturizando dicho control, pretendo hacer ver la importancia que tiene delimitar el concepto de “causar un daño grave” intrínseco a la definición del término “sostenible”, y que en ningún caso debe pasar por encima de otros derechos como el de reunión, asociación o a expresar y difundir libremente ideas y opiniones como en el ejemplo.

2º. La planificación y prohibiciones vinculadas a fenómenos de horizonte temporal lejano e incierto como el cambio climático o el agotamiento de los recursos naturales, implica decisiones que perjudican el bienestar presente en base a un supuesto bienestar futuro. El problema surge en planificar dando por buenos unos presupuestos de los que no tenemos certeza y que no tienen en cuenta los acontecimientos fortuitos o fruto de la ciencia y la tecnología que ocurran en el futuro. La amenaza constante de un supuesto cataclismo es más una excusa injustificada para intervenir que un objetivo de planificación sensato. ¿Tendría sentido que los cavernícolas no hubieran hecho más bifaces de sílex por temor a que se acabara este recurso condenando a parte de su población al hambre?

3º. La planificación vinculada a objetivos a muy largo plazo e inciertos, introducen rigideces en el tejido socioeconómico que impiden afrontar adecuadamente las contingencias imprevistas que puedan aparecer a lo largo del tiempo. Es decir, merman la resiliencia de una sociedad, y terminan por perjudicar lo que la definición de desarrollo sostenible persigue: “la evolución de una economía hacia un mejor grado de bienestar, principalmente material, alcanzado por la generalidad de los habitantes de una comunidad”.

4º. El objetivo de alcanzar un mejor grado de bienestar por la generalidad de los habitantes de una comunidad no implica la redistribución de la riqueza. Lo que el enunciado del concepto desarrollo sostenible expone es un objetivo, pero no dice cómo ha de obtenerse. Deducir de dicho enunciado que el camino para conseguirlo es la redistribución de la riqueza es arrimar el ascua a la sardina de las izquierdas, mientras otras ideologías entienden que lo que hay que hacer es crear unas condiciones para que cada individuo lo consiga por sus propios medios (sin olvidar la subsidiariedad20 en el caso de imposibilidad, pero no de manera generalizada).

5º. En tanto que el término sostenible tiene connotaciones positivas, la utilización generalizada que se está haciendo para adjetivar cualquier acción que interese políticamente, pretende edulcorar y envolver cualquier propuesta para fácil consumo del electorado. Además de vaciar de significado el concepto, suena mejor todo lo que sea sostenible (empresas sostenibles, políticas sostenibles, turismo sostenible, economía sostenible, e incluso una Ley del suelo como la que ha dado origen a este artículo). Quizás como paradigma de la utilización política del término nos encontramos con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, que es un programa político global y que por su incidencia en la LISTA analizaré con más detalle en próximos artículos.

Conclusión. Las peores amenazas son las que no identificamos como tales, pero la irrupción de ideologías ecologistas que anteponen la protección del medio ambiente natural al bienestar del hombre son una realidad. En el ámbito del urbanismo es evidente que los instrumentos de protección ambiental y las impugnaciones vinculadas a ellos son la bestia negra que han retrasado y tumbado muchos Planes Generales de Ordenación Urbanística con efectos devastadores en términos de prosperidad de los vecinos de los municipios afectados. Se trata de un claro ejemplo de cómo la maraña legislativa tejida en torno al medio ambiente natural se ha antepuesto al bienestar de sociedad.

Cádiz, 31 de marzo de 2022.

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

Notas:

Nota 1. Artículo del blog: La Planificación social y el urbanismo.

https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/

Nota 2. Art. 4 de la LISTA.

Nota 3. Tampoco he encontrado ninguna definición de desarrollo sostenible en otras legislaciones en las que este concepto es uno de sus principios nucleares como:

– Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental.

– Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

– Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía.

Nota 4. Definición 3 del DRAE.

Nota 5. Definición 2 del DRAE.

Nota 6. Definición 2.f DRAE.

Nota 7. Acepción incluida en la definición de “nivel” en el DRAE.

Nota 8. Definición 7 del DRAE.

Nota 9. La propia Constitución Española cuando quiere referirse a “recursos naturales” lo hace expresamente (Art. 45.2 y 132.2).

Nota 10. Acepción incluida en la definición de “medio” del DRAE.

Nota 11. Definición dada por el DEJRAE.

Nota 12. De la lectura del Art. 45 de la Constitución Española, y de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente que recoge el Código Penal, también se colige que cuando estos textos legales utilizan el término medio ambiente, se refieren al medio ambiente natural.

Nota 13. Al igual que pasa con el concepto de “desarrollo sostenible”, ni en la LISTA ni en las legislaciones enumeradas en la Nota 3 se recoge una definición de “medio ambiente”.

Nota 14. El ecologismo es una doctrina que propugna la defensa de la naturaleza y la preservación del medio ambiente (DRAE). Bajo su paraguas existen desde corrientes antropocentristas, con el ser humano como prioridad, hasta visiones ecocentristas en las que la naturaleza es el centro de su filosofía.

Nota 15. La acción humana siempre conlleva una alteración de su entorno. Si estas alteraciones son buenas para terceras personas, se denominan externalidades positivas, y si son perjudiciales externalidades negativas.

Nota 16. Un tipo de medida compensatoria indirecta son los impuestos pigouvianos en honor del economista británico Arthur Pigou, quien fue el primero en proponer que se afrontaran las externalidades de esta manera. En el Reino de España tenemos como ejemplo el Impuesto Especial de Hidrocarburos que grava el diésel y la gasolina para desincentivar su consumo y lograr la disminución de emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera, por considerarlas responsables del efecto invernadero y del cambio climático.

Nota 17. Cuando nos referimos a bienes privados, nos referimos a bienes que tienen claramente definidos unos derechos de propiedad y por ello el perjudicado por la contaminación es alguien en concreto, en su calidad de propietario. Cuando los daños son directos sobre la salud de alguien, también están claramente definidos los derechos de propiedad, pues nuestro cuerpo nos pertenece.  También pueden ser afectados animales que tengan propietario (ganado, mascotas, etc.).

Nota 18. Culturalmente la contaminación es aceptada hasta ciertos umbrales de tolerancia, como, por ejemplo, una ciudad en la que todos los vecinos utilizan una chimenea para calentar sus casas, o como el tabaco en lugares públicos cerrados hasta hace unos años.

Nota 19. La tragedia de los (bienes) comunes es un dilema descrito por Garrett Hardin en 1968 que explica los problemas de sobreexplotación que tienen los bienes públicos.

Nota 20. El principio de subsidiariedad es el que el Estado acude a socorrer al ciudadano en circunstancias excepcionales. Si dividimos la sociedad en individuo, familia, organizaciones intermedias, y la sociedad entera o Estado, el principio de subsidiaridad delimita cuales son las competencias de cada unidad y cuándo debe intervenir en su ayuda la unidad superior. El principio de subsidiariedad implica que el Estado sólo presta su ayuda si el resto ha fallado, y siempre que no suponga una tutela o relajación de los esfuerzos de la unidad inferior por conseguir sus objetivos.


EL CONCEPTO DE ACTIVIDAD URBANÍSTICA Y EL CONTROL DE LAS OBRAS DE EDIFICACIÓN EN LA LEY DE IMPULSO PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA (LISTA).

Estando aún en vigor la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) analicé1 su ámbito de aplicación con el objeto de determinar la capacidad de intervenir de los Ayuntamientos en la actividad privada de los ciudadanos al amparo de la legislación urbanística.

La conclusión de dicho artículo fue que, si nos atenemos a la definición de “actividad urbanística” que hace la LOUA, el control urbanístico que los Ayuntamientos pueden ejercer sobre actuaciones de transformación física del suelo se limitaría a las obras de “edificación”, entendidas según la definición que de ellas hace la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE2). Este criterio se debe a que la LOUA entiende que sólo las obras de edificación definidas en la LOE tienen entidad suficiente para alterar la ordenación urbanística. El resto de las intervenciones (que no tengan la consideración de edificación) quedarían al margen de cualquier control urbanístico3 si no fuera por la remisión que la LOUA hace a las Ordenanzas Municipales de Edificación4 que permiten potestativamente completar los instrumentos de planeamiento, regulando aspectos morfológicos y estéticos de los edificios. Estas Ordenanzas Municipales de Edificación son las que dotan de congruencia a la exhaustividad con la que el articulado de la LOUA, y su desarrollo reglamentario5, detallan los actos sujetos a licencia urbanística y declaración responsable, pues sin estas ordenanzas, muchos de ellos quedarían fuera del contenido de la “actividad urbanística” y liberarían a los ciudadanos de su control urbanístico.

Con la derogación de la LOUA y promulgación de la nueva Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA), analizaré si aún son válidas estas conclusiones o si se han introducido modificaciones.

El objeto de la nueva Ley LISTA: ¿Para qué y cómo? Teniendo en cuenta que mi análisis va enfocado a averiguar cuál es el límite de la intervención pública en materia de urbanismo, lo primero es analizar cuál es el objeto de la Ley, y según su artículo primero éste es “la regulación de la ordenación del territorio6 y el urbanismo en la Comunidad Autónoma de Andalucía7”. Ahora cabe preguntarse ¿para qué esta regulación? y ¿cómo se lleva a cabo?

El ¿para qué? viene descrito en el Art. 3.2, enumerando los fines de la ordenación urbanística, y también en el Art. 4, donde expone cuáles deben ser los principios generales en los que se deben fundamentar dichos fines. En un anterior artículo del blog8, ya critiqué la grandilocuencia e indefinición del lenguaje utilizado para describir los fines de la ordenación urbanística, lo que difumina los límites del alcance de la Ley, y habilita a la clase política a intervenir en esta materia tanto como se proponga.

Para saber ¿cómo? pretende la LISTA que se Implementen estos fines y principios rectores, tendríamos que remitirnos a la definición de actividad urbanística, cuyo contenido describe el Art. 3.4 que reproduzco:

“Art.3.4. La actividad urbanística es una función pública que, desarrollada en el marco de la ordenación territorial, corresponde a los Municipios, sin perjuicio de las competencias que, por esta ley, se asignan específicamente a la Comunidad Autónoma. Comprende los siguientes contenidos:

a) La ordenación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, incluyendo la definición del modelo de ciudad y la tramitación y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística definidos en esta ley.

b) La incorporación en todos los instrumentos de ordenación y en las actuaciones urbanísticas y de transformación urbanística de los objetivos de sostenibilidad social, ambiental y económica que favorezcan el modelo de ciudad compacta, la capacidad productiva del territorio, la eficiencia energética, la estabilidad de los recursos naturales y la mejora de la calidad ambiental y paisajística de los municipios de Andalucía.

c) La transformación del suelo urbano mediante la regeneración y renovación de los tejidos urbanos y la urbanización del suelo rústico de manera sostenible y justificada, incluyendo la determinación de la forma de gestión, y el control y la supervisión de su ejecución.

d) La regulación e intervención en el mercado del suelo y de la vivienda a través de la gestión de los patrimonios públicos de suelo, el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en las áreas delimitadas a tal efecto, la promoción de vivienda protegida, así como el fomento de la rehabilitación y la reutilización de los edificios y la culminación de los actuales desarrollos.

e) La disciplina urbanística, incluyendo la inspección, el restablecimiento de la legalidad y la sanción de las infracciones de la ordenación urbanística.

f) La protección del patrimonio arquitectónico, histórico, cultural y natural.

g) Cualquier otro que se considere necesario para la efectividad de los fines de la ordenación urbanística.

Resulta confusa la definición que la LISTA hace de la “actividad urbanística”, pues cuando habla de sus “contenidos”, enumera el contenido de la actividad urbanística como concepto, es decir, su definición (apartados a, ye), pero también el contenido material que han de tener las herramientas de la actividad urbanística (apartados b, c, d, f y g). Además, redunda con cuáles son los fines de la ordenación urbanística (apartados b, c, d, y f) ya expuestos previamente en los Art. 3 y 4.

Cerrar la enumeración de los “contenidos” con “Cualquier otro que se considere necesario para la efectividad de los fines de la ordenación urbanística”, no puede más que causarnos zozobra por la impunidad con la que el legislador abre la puerta a intervenciones sobre la propiedad privada sin el control efectivo que supone la promulgación de una Ley, en la que, precisamente, se está regulando la función social de la propiedad9.

Más adecuada y comprensible me parece la definición que de actividad urbanística hacía la derogada LOUA:

“Art.2.1. La actividad urbanística es una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno.”

Que, curiosamente, es la misma definición que en el Art. 60.1 hace la LISTA, sólo que cambiando los términos “actividad urbanística” por “ordenación urbanística”:

“Art.60.1. La ordenación urbanística es una función pública que comprende la planificación y organización de la ocupación y utilización del suelo, así como de la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno.”

Ya que contamos con una profusa tradición legislativa en materia de urbanismo, sería de agradecer la armonización de términos y conceptos cada vez que se innova una Ley, y si es inevitable, un apartado de definiciones. Una buena ley no solo debe serlo por su contenido, sino por su correcta redacción y facilidad de comprensión.

El concepto de edificación en la LISTA. Del apartado anterior concluimos que la actividad urbanística engloba la ordenación urbanística, y ésta, a su vez, comprende la transformación del suelo mediante la edificación10. Esto es así porque, parte de la materialización del contenido de los instrumentos de ordenación urbanística, conlleva la ejecución material de obras de edificación y su conservación11. Pero ¿qué es edificación?

La LISTA, dentro del Título IV La actividad de la edificación, expone en su Art. 133 lo que considera actuaciones edificatorias:

 

“a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.

b) Las de rehabilitación edificatoria.

c) La realización de las obras y trabajos de conservación, mantenimiento en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, o intervención en los mismos que suponga su mejora, reforma o ampliación.”

Lo que amplía el concepto de edificación que hace la LOE en su Art. 2.2, y que era el utilizado por la LOUA:

“Art.2.2. Tendrán la consideración de edificación a los efectos de lo dispuesto en esta Ley, y requerirán un proyecto según lo establecido en el artículo 4, las siguientes obras:

a) Obras de edificación de nueva construcción, excepto aquellas construcciones de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta.

b) Todas las intervenciones sobre los edificios existentes, siempre y cuando alteren su configuración arquitectónica, entendiendo por tales las que tengan carácter de intervención total o las parciales que produzcan una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural, o tengan por objeto cambiar los usos característicos del edificio.

c) Obras que tengan el carácter de intervención total en edificaciones catalogadas o que dispongan de algún tipo de protección de carácter ambiental o histórico-artístico, regulada a través de norma legal o documento urbanístico y aquellas otras de carácter parcial que afecten a los elementos o partes objeto de protección.”

Por tanto, la LISTA considera como edificación un mayor abanico de intervenciones que lo que hacía la LOUA.

La regulación de la edificación en la LISTA. Una vez definido lo que la LISTA entiende por edificación, y asumiendo que la Ley dispone que ésta forma parte de la actividad urbanística, quedan habilitados los instrumentos de ordenación urbanística para su regulación. Por ello, los Planes Generales de Ordenación Municipal podrán contener determinaciones relativas a las condiciones de edificación12 y los Planes de Ordenación Urbana deberán contar con una normativa de edificación13 (además del resto de instrumentos de ordenación cuando sea necesario).

Complementariamente al resto de instrumentos de ordenación, se podrán aprobar unas Ordenanzas de Edificación para establecer las condiciones de edificación, siempre que no se altere el aprovechamiento urbanístico asignado por el instrumento de ordenación14. Es preocupante la carencia de límites que pone la LISTA respecto a las condiciones de edificación que pueden regular estas Ordenanzas15, lo que unido a la amplitud de fines que persigue esta Ley, va a ser muy difícil pertrecharse de argumentos para impedir que algún iluminado nos diga cómo ha de ser el más mínimo detalle de nuestros edificios.

Conclusión. Con la amplitud de fines que persigue la Ley (sociales, culturales, ambientales, o económicos), y la dotación de herramientas que proporciona la LISTA, se habilita a los legisladores para regular hasta el más mínimo detalle de una edificación. Esta deriva controladora es fruto de las ideologías imperantes (tanto de izquierdas como conservadoras) en las que los ciudadanos “necesitamos la tutela estatal para no equivocarnos y alcanzar la felicidad”, o lo que es lo mismo, el enésimo atentado a la libertad individual.

Que la Ley hubiera limitado el control de la edificación, exclusivamente a lo que afecte al aprovechamiento urbanístico, hubiese sido un buen paso, y en coherencia con lo que debe ser una ley de urbanismo. Con el beneficio colateral de disminuir los plazos de la tramitación de expedientes de licencias urbanísticas al no tener que controlar tantos extremos.

Cádiz, 29 de diciembre de 2021

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Notas:

Nota 1. Artículo del blog “Límites del control urbanístico a las intervenciones en un edificio existente: la actividad urbanística y las ordenanzas municipales de edificación.”. https://gumersindofernandez.com/blog/2021/06/25/limites-del-control-urbanistico-a-las-intervenciones-en-un-edificio-existente-la-actividad-urbanistica-y-las-ordenanzas-municipales-de-edificacion/

Nota 2. Art. 2.2 de la LOE.

Nota 3. En este análisis, dejo al margen las obras de urbanización y el control de la ocupación y utilización del suelo, así como las obras necesarias para cumplir el deber de conservación.

Nota 4. Art. 23 y 24 de la LOUA.

Nota 5. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Nota 6. La LISTA regula en un mismo texto la ordenación del territorio y el urbanismo en la Comunidad Autónoma de Andalucía (Art. 1.1). En este artículo del blog nos centramos en la ordenación urbanística.

Nota 7. Art. 1.1 de la LISTA.

Nota 8. Artículo del blog “Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del anteproyecto de la ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA)”.

https://gumersindofernandez.com/blog/2020/06/26/legitimidad-de-las-leyes-del-suelo-y-urbanisticas-espanolas-el-caso-del-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/

Nota 9. En su Art. 33, la Constitución Española reconoce la propiedad privada, pero su contenido queda limitado por su función social mediante leyes como la que estamos analizando. En el artículo del blog “Derecho de propiedad privada y función social” se explica con más detenimiento:

https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/

Nota 10. Art. 66.1.d) de la LISTA

Nota 11. Art. 88.1.b) de la LISTA.

Nota 12. Art. 63.3 de la LISTA.

Nota 13. Art. 66.1.d de la LISTA.

Nota 14. Artículo 73 de la LISTA: “Las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización.

  1. Las Ordenanzas Municipales de Edificación y las de Urbanización tienen por objeto establecer las condiciones de edificación y urbanización siempre que no se altere el aprovechamiento urbanístico asignado en el instrumento de ordenación.
  2. Las ordenanzas podrán regular las condiciones de las actividades susceptibles de implantación y autorización por cualquier medio de intervención administrativa en los inmuebles, no pudiendo contradecir las determinaciones de los instrumentos de ordenación.
  3. Las ordenanzas atenderán a los criterios de sostenibilidad urbanística y serán conformes con las regulaciones en materia de calidad de las construcciones y accesibilidad universal.
  4. Su aprobación corresponderá a los Ayuntamientos, conforme a lo previsto en la legislación de régimen local.

Nota 15. Los únicos límites que pone es que deben ser conformes “con las regulaciones en materia de calidad de las construcciones y accesibilidad universal,, es decir con más normativa que regula la edificación.

 


ANTEPROYECTO DE LEY DE CALIDAD DE LA ARQUITECTURA: NO GRACIAS.

Es un mal comienzo que el Gobierno redacte una Ley para decirnos qué es “arquitectura de calidad”, como si se tratase de un padre de familia preocupado por inculcar unos valores determinados. Quizás, también estén tentados de “sugerirnos”, por Ley, qué cine, qué música o qué literatura debemos apreciar, aunque… ¿no lo hacen ya? Esta ley es una muestra más de cómo el Estado se apropia del ámbito de la cultura para imponer sus criterios.

Pero no se trata sólo de una batalla cultural en la que discutir qué propiedades deben integrar el concepto de “calidad” en el ámbito de la arquitectura, sino de cómo el Estado se ha autolegitimado para regular e intervenir estos asuntos con el objetivo de conseguir proyectar una imagen magnánima sobre sus “súbditos”, tutelando su actividad y premiando a los que destaquen según sus criterios. Tampoco podemos olvidar que estos ejercicios de ostentación de poder generan la enésima partida presupuestaria innecesaria que cargarán a nuestra cuenta, además del consiguiente aumento del aparato burocrático estatal.

La arquitectura como bien de interés general.

Que en el BOE se haga una declaración formal de la arquitectura como un bien de interés general, no va a conseguir que ésta vaya a ser de mejor o peor calidad que la que se venía haciendo hasta ahora, se entienda la calidad como lo dice esta Ley, o como lo quiera entender cada ciudadano. Es más, en términos de “calidad de arquitectura”, toda la regulación promulgada no ha hecho más que hurtar tiempo y dedicación a la fase de diseño de los proyectos (donde reside gran parte de la calidad arquitectónica), para dedicárselo a memorias justificativas de la infinita normativa de aplicación.

También cabe preguntarse por qué no declarar como bien de interés general otros sectores como, por ejemplo, la moda, la gastronomía o la ingeniería, pues nadie discute “su contribución a la creación de la identidad cultural, a la calidad de vida, al bienestar social, a la inclusión en la comunidad y a la salud, por su vinculación con la protección de la seguridad y salud de las personas trabajadoras, consumidoras y usuarias, por la relevancia que ostenta para mitigar los efectos del cambio climático y para adaptarse a él, así como por su trascendencia económica”, los grandilocuentes argumentos utilizados en el art. 4 del Anteproyecto de Ley de Calidad de la Arquitectura, para considerar que la arquitectura sí es un bien de interés general.

Otro aspecto importante es pensar que para hacer buena arquitectura sólo hace falta un buen arquitecto, cuando es igual de importante contar con un buen cliente. Pero atribuir a los promotores cualquier mérito, o considerar que la actividad empresarial es un bien de interés general es mucho pedir para la hegemónica corriente de pensamiento en la que el empresario es el origen de todos los males de esta sociedad, cuando es la indigencia intelectual de los que piensan así lo que lastra nuestra prosperidad.

La arquitectura de calidad.

Si entendemos calidad comola propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor1”, para determinar qué es arquitectura de calidad, habrá que delimitar cuáles son estas propiedades. Siempre he pensado que la arquitectura de calidad es aquella que, dadas unas circunstancias de partida (cliente, ubicación, regulación, programa y presupuesto), consigue el mejor proyecto posible. Cumpliendo estos criterios hay miles de edificios anónimos que, sin ser objeto de alabanza “oficial”, o que sin encajar en el concepto de la “nueva calidad” que propugna la Ley, conforman nuestras ciudades y han resuelto satisfactoriamente las necesidades para las que fueron diseñados. Según mis criterios, la arquitectura de calidad debe ser la que cuente con las siguientes cualidades:

La calidad material. Comenzaré por aclarar que la “calidad” a la que se refiere esta Ley no es la calidad relacionada con las prestaciones que ha de ofrecer un edificio respecto a la seguridad estructural, a la seguridad en caso de incendio, a la seguridad en su utilización, al confort térmico, acústico o a la salubridad. Pues, estos requisitos, ya han sido regulados por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación y su desarrollo reglamentario: el Código Técnico de la Edificación2. El cumplimiento de estos requisitos conlleva la estabilidad estructural de los edificios, que no tengan humedades, que estén bien aislados térmica y acústicamente, que sean seguros, etc. De igual manera que consideraríamos que un abrigo es de calidad si su tejido es impermeable, nos aísla del frío, es fácilmente lavable y duradero. La calidad material es la más objetiva y tangible entre las propiedades que le podemos requerir a un edificio.

La calidad funcionalidad. Si seguimos pensando en términos estrictamente objetivos, un edificio de buena calidad será aquel eficazmente adecuado a sus fines, atendiendo, sobre todo, a la facilidad, utilidad y comodidad de su empleo3, es decir que satisfaga las necesidades para las que fue diseñado. Esta cualidad debe ser juzgada por los promotores y destinatarios de los edificios, aunque cabe que entre éstos no haya unanimidad. En cuanto a la funcionalidad de un edificio, el margen de acción del arquitecto es mayor, siendo responsable en gran medida del éxito o fracaso en su cometido (o corresponsable en el caso de que el cliente intervenga activamente en la toma de decisiones). Aunque este margen de actuación sea mayor, tampoco es absoluto, pues de nuevo la accesibilidad4 en los edificios y sus usos están regulados detalladamente por la normativa sectorial (turismo, educación, deportes, espectáculos públicos, sanidad, vivienda, etc.). Volviendo al símil del abrigo, de nada nos vale que éste tenga gran calidad material si no es de nuestra talla o su patronaje hace que la prenda sea incómoda de llevar.

La belleza. Si entendemos la arquitectura como arte y técnica5, cumpliendo los dos requisitos anteriores, el arquitecto sólo demostrará que maneja adecuadamente la técnica, pero ¿qué pasa con el arte? Dependerá de la capacidad del arquitecto el crear edificios que sean capaces de generar goce estético. Respecto esta cualidad, os aseguro que es imposible el consenso, ni siquiera entre los propios profesionales de la arquitectura. Por mucha literatura que haya intentado objetivar la belleza, y por mucho que la educación nos persuada hacia valorar unos ideales estéticos determinados, aún conservamos un ámbito de libertad en cuyo ejercicio podemos decir qué edificios nos gustan o no. Igual que la prenda de abrigo del ejemplo no tiene por que ser del agrado de todos, por mucho que le guste a su propietario.

La calidad y el presupuesto. Ya he mencionado que la obligación del arquitecto es hacer el mejor edificio posible dentro de unos costes preestablecidos. Ajustarse al presupuesto limitará los recursos disponibles para mejorar tanto la calidad material (p.ej. más aislamiento o mejores instalaciones), como su belleza, si parte de ésta reside en la utilización de determinados materiales (p.ej. aplacados de materiales nobles o carpinterías especiales). Es raro el proyecto que no incorpore renuncias a la calidad para ajustarse al presupuesto, decisiones que forman parte del trabajo habitual del arquitecto (y del promotor).

Pero hay aspectos relacionados con la belleza y con la calidad funcional de los edificios donde lo relevante no es el coste de ejecución del edificio, sino el de los honorarios profesionales de los arquitectos. La banalización de este coste por parte de los clientes lo único que consigue es disminuir la dedicación del arquitecto y consecuentemente la calidad del proyecto.  Respecto la insuficiencia de los honorarios profesionales, no hay que poner el foco en el cliente que aprieta, pues es decisión del arquitecto aceptar o no un encargo, sino en el sistema fiscal que exprime el sector inmobiliario en todas sus etapas, detrayendo recursos que pueden ser invertidos en una arquitectura de mayor calidad.

La arquitectura de calidad según el Anteproyecto de Ley.

 Las propiedades que, en mi opinión, debe tener la “arquitectura de calidad” están recogidas en el anteproyecto de Ley6, pero éste no se queda ahí e incorpora otras propiedades de perfil ideológico relacionadas con la protección del medioambiente y que denominaré de “calidad medioambiental”. Estas son:

– La contribución a la sostenibilidad medioambiental.

– La gestión óptima de los recursos, incluyendo el uso de materias primas secundarias, así como la aplicación precisa de materiales y soluciones constructivas bajo el principio de la economía circular, planificando durante todo el ciclo de vida de lo construido, desde la fase de proyecto hasta la demolición, la reutilización y reciclaje de los materiales empleados.

– La eficiencia energética, la reducción de la huella de carbono y la protección medioambiental.

Adaptarse a las circunstancias climáticas, hacer más con menos y evitar elevados consumos energéticos o de agua en la vida útil del edificio, son los principios rectores que han marcado el devenir de la arquitectura, desde la vernácula a la más erudita. La adaptación a las circunstancias de escasez real está en el ADN de la arquitectura. Pero la “sostenibilidad ambiental” como resultado de calificar como emergencia climática la situación actual, no solo responde a una realidad científica que no entro a debatir y que habrá que tener en cuenta, sino que ha creado una nueva realidad ideológica ficticia impulsada por el término “emergencia7” que obliga a invertir con premura recursos públicos y privados ahí donde la sociedad no lo habría hecho, o no lo habría hecho en este momento, desviándolos de partidas donde quizás sean más necesarios (como completar la red de depuradoras de este país8, o el mantenimiento de espacios naturales protegidos por poner ejemplos relacionados con el medioambiente9).

Esta nueva realidad ideológica no sólo es abrazada por la mayoría de los partidos políticos por sus réditos electorales, sino que ha trascendido de la corrección política a la moral, reprobando a cualquiera que las cuestiones. Si exigimos a los edificios unas “prestaciones medioambientales” mayores que las que la sociedad está dispuesta a aceptar, no estaremos más que encareciéndolos innecesariamente y haciéndolos económicamente inaccesibles para la actividad empresarial o para su uso residencial.

También cuestiono los criterios que la Ley exige a la arquitectura de calidad referentes a la “integración armoniosa en el tejido urbano circundante y en el paisaje natural del entorno”, o “el mantenimiento de un entorno con valores culturales reconocibles por la sociedad a la que va destinada”, pues un edificio tendrá que integrarse o destacar formal y culturalmente según sea su cometido. No creo que el objetivo de las catedrales sea pasar desapercibidas, como tampoco lo es el Congreso de los Diputados o el Museo Guggenheim, y pocos dudan de que son ejemplos de arquitectura de calidad.

También me sobra la incontinencia verbal de los redactores de la ley para utilizar expresiones hueras o grandilocuentes que lo mismo pueden decir una cosa como lo contrario, pero que encierran el peligro de habilitar cualquier acción política bajo su amparo. Como ejemplo, la Ley propone conseguir una arquitectura sostenible socialmente, que contribuya a crear valor social y a la inclusión de todas las personas por igual fomentando la más amplia participación, y que persiga la transparencia, la competitividad y la cohesión e inclusión sociales y el equilibrio territorial.

Medidas para que los poderes públicos preserven, fomenten y divulguen la calidad de la arquitectura.

Con el objetivo subyacente de que el Estado parasite el ámbito cultural relacionado con la arquitectura, la Ley habilita a los poderes públicos para que tomen una serie de medidas encaminadas a crear una versión oficial de la arquitectura de calidad. Estas medidas son:

 – La colocación de distintivos y placas, el otorgamiento de premios, la concesión de incentivos, mecenazgos y ayudas, la creación de publicaciones, exposiciones, la catalogación y protección de obras arquitectónicas, la creación del Consejo sobre la Calidad de la Arquitectura, de la Casa de la Arquitectura adscrita a la Red de Museos Estatales y de una Estrategia Nacional de Arquitectura.

Medidas que habilitan el establecimiento del marco normativo necesario10 y el control efectivo en su cumplimiento, es decir más legislación, más intervención y más gasto público. Entre las medidas que propone la Ley me llama la atención la que pretende potenciar la formación técnica y humanística del personal al servicio de la Administración que participen en el control de los procesos constructivos11, lo que espero que no suponga una fiscalización “estética” en el ya maltrecho procedimiento de concesión de licencias urbanísticas.

Conclusión12. La arquitectura es un sector maduro que cuenta con su propia estructura organizativa a través de los Colegios Profesionales. No hay más que echar un vistazo a los Estatutos de estas organizaciones y a las actividades que realizan, para ver que las atribuciones que se quiere arrogar el Estado con esta Ley son en su mayoría redundantes (premios, publicaciones, exposiciones, velar por el cumplimiento de la función social y cultural de la Arquitectura y el Urbanismo, etc.).

A la estructura colegial hay que sumar la labor que hacen las Escuelas de Arquitectura, fundaciones privadas, la existencia de una industria de la construcción muy desarrollada con empresas líderes a nivel internacional, y una profusa actividad editorial que cuenta con muchas publicaciones de arquitectura de gran calidad.  Es obvio que nos encontramos ante una nueva Ley innecesaria que terminará por complicar la vida a los arquitectos con requerimientos arbitrarios e ideológicos, además de engordar el presupuesto público. Por todo ello, no sólo digo “no gracias” ante esta nueva Ley13, sino que propongo desmantelar la estructura y legislación que en este ámbito ya existe en nuestro país14.

Cádiz, 10 de diciembre de 2021

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

 

Nota 1. Calidad: 1. f. Propiedad o conjunto de propiedades inherentes a algo, que permiten juzgar su valor. Esta tela es de buena calidad (Definición del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia de la Lengua).

Nota 2. La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE) “con el fin de garantizar la seguridad de las personas y el bienestar de la sociedad”, establece unos requisitos básicos que han de cumplir las edificaciones, relativos a la funcionalidad, la seguridad y la habitabilidad (Art. 3 LOE). Estos requisitos son desarrollados y detallados en el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (CTE).

Nota 3. Funcional: 2. adj. Dicho de una cosa: Diseñada u organizada atendiendo, sobre todo, a la facilidad, utilidad y comodidad de su empleo. 3. adj. Dicho de una obra o de una técnica: Eficazmente adecuada a sus fines. (Definición del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia de la Lengua).

Nota 4. Normativa accesibilidad viene regulada por el Documento Básico de Seguridad de Utilización y Accesibilidad del Código Técnico de la Edificación, y autonómicamente por el Decreto 293/2009, de 7 de julio, por el que se aprueba el reglamento que regula las normas para la accesibilidad en las infraestructuras, el urbanismo, la edificación y el transporte en Andalucía.

Nota 5. Definición dada por el Art. 1.2. del Anteproyecto de Ley de Calidad de la Arquitectura: “A los efectos de lo dispuesto en esta Ley se entiende por Arquitectura el arte y la técnica de idear, diseñar, proyectar, construir, transformar y conservar, junto con la dirección y la ejecución de las obras correspondientes, edificios y espacios públicos para el desenvolvimiento de las actividades humanas. Todo ello en equilibrio armónico con su funcionalidad y utilidad, de acuerdo con valores culturales, sociales y estéticos y con la participación y la colaboración de las disciplinas profesionales necesarias para alcanzar toda su complejidad y a lo largo de todo su ciclo de vida.

Nota 6. Artículo 4. del Anteproyecto de Ley de Calidad de la Arquitectura: “Principio de calidad en la arquitectura.

1.Las políticas desarrolladas por los poderes públicos en relación con el diseño y la planificación, la proyección, la dirección de obra, la dirección de ejecución, la construcción, transformación y conservación de la arquitectura, estarán inspiradas por el principio de calidad. Sin perjuicio de la salvaguarda de los valores intrínsecos de la arquitectura existente, de los requisitos básicos que aseguran la calidad de los edificios de conformidad con la legislación de ordenación de la edificación y del respeto al principio de desarrollo sostenible que establece la legislación estatal de suelo en relación con el medio urbano, el principio de calidad en la arquitectura reclama específicamente el respeto a los siguientes criterios:

a) La adecuación al uso, así como su flexibilidad, versatilidad y facilidad para adaptar las tipologías arquitectónicas a nuevos usos y modos de habitar a lo largo del ciclo de vida.

b) La integración armoniosa en el tejido urbano circundante y en el paisaje natural del entorno.

c) La contribución a la creación y mantenimiento de un entorno con valores culturales reconocibles por la sociedad a la que va destinada, en el que las decisiones de diseño estén fundamentadas en las condiciones propias del lugar y la protección de los intereses artísticos y estéticos.

d) La contribución a la sostenibilidad económica, medioambiental y social.

e) La gestión óptima de los recursos, incluyendo el uso de materias primas secundarias, así como la aplicación precisa de materiales y soluciones constructivas bajo el principio de la economía circular, planificando durante todo el ciclo de vida de lo construido, desde la fase de proyecto hasta la demolición, la reutilización y reciclaje de los materiales empleados.

f) La eficiencia energética, la reducción de la huella de carbono y la protección medioambiental.

g) La contribución a la inclusión de todas las personas por igual, inspirada en el principio de la accesibilidad universal y fomentando la más amplia participación.

h) La seguridad y la limitación de riesgos derivados del uso acorde con el tipo de bien y sus características, para todas las personas.

i) La higiene, la salubridad y el confort.

j) La contribución a la creación de valor económico y social, así como a la innovación.

2. De acuerdo con los fines perseguidos por esta Ley, este principio obliga a tener en cuenta valores como la transversalidad e integración de políticas sectoriales, la planificación estratégica y la transparencia, la competitividad y la cohesión e inclusión sociales y el equilibrio territorial.”

Nota 7. La utilización del sustantivo “emergencia” para referirse a las consecuencias del cambio climático, se hace deliberadamente para que, como dice su definición, requerir una acción inmediata y alarmar a la población sobre lo que realmente no es una emergencia, dado el horizonte temporal y la imprecisión de sus efectos (Emergencia 3. f. Situación de peligro o desastre que requiere una acción inmediata; Definición del Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia de la Lengua).

Nota 8. https://www.lavanguardia.com/natural/agua/20210323/6604072/informe-detecta-graves-carencias-depuradoras-aguas-residuales-litoral.html

Nota 9. https://www.efeverde.com/noticias/basura-abandonada-espacios-naturales-espana/

Nota 10. Artículo 5.1 del Anteproyecto de Ley de Calidad de la Arquitectura.

Nota 11. Artículo 5.4 del Anteproyecto de Ley de Calidad de la Arquitectura.

Nota 12. No voy a entrar a juzgar las modificaciones que sobre la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que presumo son una mejora para la contratación de los servicios de arquitectura, fruto de la experiencia de los últimos años, pero para lo que no es necesario la redacción de esta Ley.

Nota 13. Muchas Comunidades Autónomas también realizan funciones similares a las que recoge esta Ley, como los Premios de Arquitectura y Urbanismo, o las exposiciones, publicaciones u otros eventos realizados por la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio, de la Junta de Andalucía.

Nota 14.  Por ejemplo, la concesión del Premio Nacional de Arquitectura, regulado en la Orden FOM/2266/2013, de 27 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras del Premio Nacional de Arquitectura, o el Museo Nacional de Arquitectura y Urbanismo y sus Centros de Documentación, regulados en el Real Decreto 1636/2006, de 29 de diciembre, por el que se crea el Museo Nacional de Arquitectura y Urbanismo.

Imagen del Galardón del Premio Nacional de Arquitectura de 2021:


EL DERECHO QUE ALIMENTA AL URBANISMO: LEYES BUENAS Y LEYES MALAS.

Hoy en día, la capacidad que tienen los urbanistas de aplicar sus conocimientos para actuar en la ciudad es marginal. Esto es debido a que gran parte del diseño urbano viene predeterminado por una maraña de leyes sectoriales y de ordenación del territorio, además de la propia legislación estatal del suelo y la legislación urbanística autonómica. Cabe preguntarse si el resultado de este encorsetado sistema urbanístico mediante la superposición de diferentes niveles de planificación sectorial es el mejor posible, o si se convierte en un conjunto de retales cosidos sin más criterio que ajustarse a la legislación vigente. Para comprender si esta concurrencia de normas legales que hurtan la libertad proyectual a urbanistas y promotores tiene una cimentación sólida o si, por el contrario, surge de las preferencias arbitrarias de los legisladores en su búsqueda de réditos electorales, debemos adentrarnos en el origen del derecho y su implementación.

Las normas surgen de la necesidad de convivir. Si los seres humanos vivieran aislados, sin rivalidad sobre los bienes que necesitan para subsistir y sin posibilidad alguna de intercambio con otros individuos, no necesitarían unas normas de convivencia. Es más, estas normas ni siquiera existirían, pues devienen inútiles y carentes de sentido a los ojos de estos seres aislados. Este aislamiento implicaría autoabastecernos y la inexistencia de un mercado de bienes o servicios.

Sin embargo, y al margen de que en determinadas circunstancias se hayan podido dar situaciones de aislamiento, la Historia nos muestra como el hombre se ha revelado como un ser social por las ventajas que la cooperación con otros individuos le proporcionaba1. La vida en sociedad se articula sobre una red de normas que ordenan la convivencia y la cooperación entre sus miembros. Estas normas se han ido adaptando conforme las sociedades a las que servían cambiaban o se hacían más complejas como, por ejemplo, los derechos de propiedad sobre el territorio fueron modificándose a medida que las sociedades nómadas se convirtieron en sedentarias. Pero ¿cómo surgen estas normas?

El derecho como institución social evolutiva2. Existen una serie de normas de convivencia que han llegado hasta nuestros días fruto de una evolución consuetudinaria3 de miles de años y que han facilitado la convivencia y la prosperidad de las sociedades gracias a su capacidad de resolver problemas y de hacer previsible el comportamiento de los demás frente a nuestras acciones. Estas normas pueden tener carácter moral (reprobando o aplaudiendo lo que una comunidad considera un comportamiento correcto o incorrecto) o formar parte del derecho como acciones permitidas o prohibidas por el ordenamiento jurídico de una comunidad. La diferencia entre las normas que recoge la moral y las que propugna el derecho es que, las de este último, se pueden imponer de manera coactiva y ante su incumplimiento puede intervenir “el poder judicial” y sancionar al responsable, además de obligar a reparar el daño causado. Es posible que determinadas costumbres se hayan convertido en normas morales y posteriormente en leyes, dependiendo de la importancia que su implantación tuviera para la prosperidad de la comunidad donde operaban. La existencia del derecho obliga a que exista una estructura organizativa con capacidad para obligar a su cumplimiento (como mínimo policía, jueces y un sistema recaudatorio para mantenerlos).

El derecho, así entendido, se ha incorporado en las constituciones, leyes y reglamentos de nuestro ordenamiento jurídico a lo largo de la historia, pero los Estados no se han quedado ahí y han promulgado una serie de normas que no son instituciones sociales evolutivas, pero que cuentan con la misma categoría jurídica, por lo que nos encontramos con dos clases de leyes muy distintas bajo una misma apariencia formal. Basta con que un parlamento obtenga la mayoría suficiente para que estas instituciones sociales evolutivas sean modificadas o incluso expulsadas de nuestro ordenamiento jurídico, sustituyéndolas por otras que no tienen el aval de haber conseguido ser útiles al conjunto de la sociedad durante miles de años. Por ello, distinguiremos entre dos tipos de leyes que denominaremos Leyes contrastadas de origen evolutivo y Leyes de nuevo cuño creadas por el poder legislativo4. Sus diferencias son las siguientes:

Leyes contrastadas de origen evolutivo (o leyes “buenas”). La ley, así denominada, es una norma abstracta5 de contenido general6, por lo que se aplica a todos por igual sin tener en cuenta circunstancia particular alguna7. Suelen tener carácter negativo, es decir, te instan a no hacer cosas que afecten a los demás, entre las que destacan las familias de leyes que recogen:

– El principio de no agresión a la integridad física de las personas.

– El respeto a la propiedad privada que, en el caso de los bienes inmuebles da estabilidad a la posesión e implica una adecuada regulación de las consecuencias que las actividades realizadas en una propiedad tienen sobre las demás.

– El respeto a los contratos realizados voluntariamente entre las partes.

El respeto a estas normas no sólo está regulado por el ordenamiento jurídico de los países, sino que también forman parte del comportamiento moral exigido a los miembros de distintas comunidades y creencias. En el caso de los Diez Mandamientos de la Iglesia Católica, los tres principios expuestos se asimilan a: no matarás, no robarás, y no darás falsos testimonios ni mentiras.

El conjunto de estas leyes ha surgido de manera espontánea, no como un cuerpo normativo planificado por nadie, y nacen como plasmación de nuestra naturaleza a la hora de relacionarnos en sociedad. Debido a este origen evolutivo y consuetudinario, la labor de los legisladores y juristas no es producir leyes, sino descubrirlas e incorporarlas en el ordenamiento jurídico, alejándose de ocurrencias y arbitrariedades que no cuentan con la contrastación histórica de su eficacia. La labor del jurista es similar a la del lingüista8 que, ante el hecho de la comunicación mediante una lengua, intenta descubrir cuáles son sus reglas internas (gramática), mientras que el jurista debe descubrir ante el hecho de la convivencia pacífica de una sociedad, cuáles son las normas que la hacen prosperar. Al igual que el leguaje evoluciona para hacer frente a nuevas realidades sociales, con las normas que rigen el comportamiento ocurre lo mismo ante la aparición de nuevos problemas, pero debe imperar la prudencia hasta que estas normas se consoliden y demuestren su utilidad y beneficios a la sociedad bajo los tres principios rectores (arriba enumerados) de las normas ya contrastadas9.

Las leyes contrastadas de origen evolutivo se nutren del respeto a la vida, la libertad y la propiedad privada (sin la cual no son posibles las otras dos), y nos reconocen una serie de derechos inalienables que cualquier gobierno debe respetar y que nos deberían acompañar en cualquier lugar del mundo. Es decir, estas Leyes no nos dan derechos, sino que nos reconocen los que ya tenemos por el mero hecho de existir como seres sujetos de derecho.

Además, las leyes contrastadas de origen evolutivo no persiguen un objetivo concreto para la sociedad donde operan, como por ejemplo incentivar las energías renovables, proteger la industria de una zona, incentivar la población de zonas despobladas, dotar de sanidad pública a una población, o evitar la especulación urbanística. Pero de la aplicación de estas Leyes, se derivan unas reglas del juego que permiten que, individuo a individuo y en pos de sus propios intereses, interactúen y cooperen para resolver las necesidades de la sociedad, sin necesidad de que un Gobierno las jerarquice. Y, sobre todo, los hace libres para perseguir sus propios planes vitales sin que, de nuevo, un Gobierno les diga cuáles deben ser estos.

Leyes de nuevo cuño creadas por el poder legislativo (leyes “malas” o mandatos). Este tipo de leyes no son peores que las anteriores por ser de nuevo cuño y no haber demostrado aún su utilidad históricamente, sino por su contenido. Cabe la posibilidad de que una ley de nuevo cuño sea el origen de una institución jurídica conveniente para la sociedad que perdure en el tiempo, aunque esta circunstancia no es nada común. Estas leyes, que denominaremos mandatos, reciben este nombre porque dirigen coactivamente el comportamiento de los miembros de la sociedad hacia unos fines concretos definidos por el legislador. Estos fines dependerán de los programas políticos en los que incluyan objetivos concretos como proteger el medio ambiente o decidir cuál debe ser el uso específico de una parcela y, sobre todo, sin contar con la voluntad de los afectados. Esta coacción no tiene por qué ser total, sino que pueden permitir cierta libertad, pero dentro de unos márgenes definidos por el legislador que nos encarrilan hacia sus objetivos.

El contenido de los mandatos, en oposición a las leyes contrastadas de origen evolutivo, son normas específicas, de contenido concreto que ordenan hacer cosas determinadas en circunstancias particulares. Mientras que las leyes contrastadas de origen evolutivo nos indicaban qué no hacer para que la libertad de los demás no sea privada por nuestras acciones, los mandatos suponen la obligación de hacer algo encaminado a la consecución de los fines impuestos por el poder político, que podrán coincidir con los nuestros, o no, lo que nos convierte en objetos de derecho. Los mandatos son creaciones deliberadas del poder legislativo, frente a las leyes contrastadas de origen evolutivo que tenían que ser descubiertas por los juristas, lo que nos lleva a la afirmación que mientras las primeras surgen de un parlamento, las segundas surgen espontáneamente de la sociedad.

La convivencia de leyes contrastadas de origen evolutivo y los mandatos. Pese a la distinción realizada, las fronteras entre ambos tipos de normas no son nítidas. Por un lado, las leyes contrastadas de origen evolutivo cuando tienen que regular realidades concretas pueden tomar la forma de mandatos, pero su característica esencial es que no pueden contradecir lo recogido en este tipo de leyes (podemos buscar en nuestro ordenamiento jurídico cierto paralelismo formal a los reglamentos que desarrollan las leyes, pero que no pueden contradecirlas).

Por ello, para poder distinguir los mandatos perjudiciales para la sociedad, es importante comprender que son normas de obligado cumplimiento en las que se impide que cada individuo utilice sus conocimientos e información para decidir qué acciones debe emprender en pos de sus propios objetivos (p. ej. utilizar un local comercial para abrir un negocio determinado que la normativa prohíbe). Este impedimento, si lo agregamos al conjunto de decisiones de todos los individuos de una sociedad, impide un uso eficiente de los medios y de la información que de manera dispersa existe en ella, sustituyendo los planes individuales por los del planificador centralizado. La carencia de esta información dispersa supone que las decisiones del planificador, o son puramente ideológicas o electoralistas, sin importarle sus consecuencias, o que se desconocen sus consecuencias, pudiendo ser opuestas incluso al objetivo pretendido. La olvidada disciplina del análisis económico del derecho permitiría a los políticos medir las consecuencias de sus actos.

Otro ámbito donde los mandatos están ampliamente implantados, y donde se mezclan los perjudiciales con los beneficiosos, es en la regulación de las normas de convivencia de las comunidades, bien sea de un pequeño edificio o una gran ciudad. Como ejemplo tenemos las normas de circulación o las de recogida de residuos urbanos. En el primer ejemplo, evitar accidentes es uno de los motivos de su existencia, lo que las convierte en mandatos beneficiosos para dicha comunidad, pero pueden coexistir con otros mandatos como limitar la velocidad por motivos de ahorro energético10 o el de priorizar el transporte público o la peatonalización de determinadas áreas que conllevan modelos de ciudad que pueden estar vinculados a una planificación ideológica que conlleve perjuicios a sectores de la sociedad que se ven compelidos a su cumplimiento. En el ejemplo de la recogida de los residuos urbanos, parece beneficioso que por motivos de salubridad haya un horario limitado para sacar los residuos orgánicos para su recogida, por lo que sería un tipo de mandato beneficioso.

Por último, en cualquier organización creada deliberadamente y a la que se acceda de manera voluntaria, es habitual encontrarse con reglas y mandatos para la consecución de los objetivos de dicha organización, coincidiendo con los de los integrantes, si no, no formarían parte de ella. Estas organizaciones pueden ser desde empresas mercantiles a asociaciones sin ánimo de lucro. Cuando estas entidades son públicas, e incluso cuando sus fines son loables, el mandato perjudicial puede ser indirecto si su financiación es obligatoria mediante impuestos a personas que no participan en ella.

¿Qué tipo de normas existen en la planificación urbanística?

Tras este recorrido, se nos hace evidente que el contenido del planeamiento urbanístico está lleno de mandatos, la mayoría de los cuales no hacen más que plasmar un modelo de ciudad decidido unilateralmente por burócratas y gobernantes impuesto a los propietarios afectados. Muchos de estos mandatos vienen determinados por políticas sectoriales como la protección del medio ambiente, la protección del patrimonio histórico o las políticas de vivienda pública que, estemos de acuerdo o no, no dejan de ser una elección política. Además, conllevan una serie de coacciones impositivas como son todas las cesiones gratuitas de suelos y dotaciones, que atentan contra la propiedad privada. Aunque comulguemos con la ideología que hay detrás de estas imposiciones, nuestro apoyo estará manipulado en tanto no se nos trasmita el coste indirecto que tiene en términos de prosperidad económica y se nos muestre como el único camino posible cuando hay otras alternativas.

Podríamos rebuscar en las normas urbanísticas y encontrar una familia de normas que no imponen un modelo concreto de ciudad, sino que persiguen la salubridad de la ciudad y de sus construcciones, lo que es compatible con el principio de protección de la integridad física de las personas. También podríamos ver positivamente las reglas que impiden la implantación de usos incompatibles con otros existentes, o impedir desproporcionados volúmenes edificatorios que afecten el soleamiento y las vistas en barrios consolidados, pues de esta manera se estaría dando estabilidad a los derechos de propiedad de los propietarios afectados.

Otras de las determinaciones que implica la planificación urbanística es la planificación de las infraestructuras11 como el suministro y depuración de agua, la electricidad, la recogida de residuos, los accesos a la ciudad, etc., que requieren de una intervención del organismo responsable y que deberá estar regido a la hora de su diseño y financiación por los principios rectores enumerados al definir las leyes contrastadas de origen evolutivo. Estos principios que conllevan la protección de los derechos individuales básicos como son la libertad personal, la propiedad privada y la autonomía contractual, cuando tengan que ser inevitablemente afectados, deben ser compensados para causar el menor daño posible. Por ejemplo, si tras un estudio riguroso sólo existe una localización posible para la ubicación de una depuradora, el segundo paso será intentar llegar a un acuerdo con los propietarios afectados para adquirir esos terrenos, y si no es posible este acuerdo, recurrir a la expropiación (sin olvidar que no solo hay que tener en cuenta a los propietarios del suelo donde se ubique la depuradora, sino a los de los terrenos colindantes que se puedan ver afectados por los olores). Pese a la asepsia del planteamiento expuesto, la planificación de las infraestructuras también puede estar politizada, en tanto que su ubicación pueda beneficiar a unos colectivos frente a otros. Esto nos lleva al debate de si son los organismos públicos los que han de encargarse de la planificación de todas las infraestructuras como única opción posible, o si es fruto del parasitismo político, pues hay ejemplos históricos y actuales en los que organizaciones comunales o privadas se hacían cargo de estas infraestructuras (como son las comunidades de regantes en nuestro país o las infraestructuras ferroviarias en EEUU).

En conclusión, en el derecho que alimenta la planificación urbana nos encontramos una mezcla de normas, unas perjudiciales y otras beneficiosas que nos obligan a separar el grano de la paja para comprender que no todo vale, y que los actos de los planificadores tienen consecuencias en términos de prosperidad para la sociedad.

Cádiz, 29 de octubre de 2021

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

Fuentes bibliográficas.

– La teoría evolutiva de las instituciones. Autor D. César Martínez Meseguer.

– Socialismo, cálculo económico y función empresarial. Autor D. Jesús Huerta de Soto.

– Fundamentos de la Libertad. Autor D. Friedrich A. Hayek (extracto recogido en Lecturas de economía Política Volumen II. Autor D. Jesús Huerta de Soto).

 

Nota 1. “El hombre es social porque le conviene”. La motivación principal del ser humano es “mejorar su situación, y sus instintos, su razón y su experiencia le enseñaron que satisface mejor sus necesidades y anhelos dentro de la sociedad que fuera de ella”. Para que esto sea así, el fenómeno esencial que lo sustenta es la división del trabajo y el intercambio (De Robinsón Crusoe a Viernes, Un ensayo sobre la cooperación social, Autor: D. Manuel F. Ayau, Centro de Estudios Económico-sociales).

Nota 2. En mi artículo del blog “Instituciones sociales evolutivas: un punto de partida para analizar el urbanismo actual”, explico con más detenimiento las instituciones sociales evolutivas y su importancia: https://gumersindofernandez.com/blog/2021/07/30/instituciones-sociales-evolutivas-un-punto-de-partida-para-analizar-el-urbanismo-actual/

Nota 3. El derecho consuetudinario se define en el Diccionario de la Real Academia Española como “el derecho introducido por la costumbre”.

Nota 4. Los autores que han distinguido entre estos dos tipos de normas han denominado LEYES a las Leyes contrastadas de origen evolutivo, y MANDATOS a las Leyes de nuevo cuño creadas por el poder legislativo (Friedrich A. Hayeck, Jesús Huerta de Soto, César Martínez Meseguer, entre otros).

Nota 5. Cuando nos referimos a una norma como “abstracta” no queremos decir que su contenido sea difícilmente comprensible, sino que es el resultado de aislar el comportamiento regulado por dicha norma tanto del sujeto que actúa como de la acción concreta regulada. Por ejemplo, cuando la Ley recoge el precepto de “no robar” es porque ha comprendido que cada vez que un sujeto concreto roba algo a otra persona, se puede concluir lo perjudicial que es para la sociedad este tipo de comportamiento, independientemente de quienes sean los sujetos involucrados y el elemento sustraído. Por ello la Ley se abstrae del acto concreto para separar su esencia.

Nota 6. Cuando decimos que la ley es de contenido general, quiere decir que no singulariza sus efectos para alguna persona o un grupo de ellas, sino que su aplicación es universal. Esta característica es opuesta a la arbitrariedad e impide cualquier tipo de privilegio o discriminación.

Nota 7. La generalidad de la aplicación de estas normas se encuentra con una dificultad ante la necesidad de delimitar ciertos grupos, como por ejemplo los niños, que por su naturaleza la aplicación de las normas es distinta. Eso sí, una vez definidos estos grupos, dentro de ellos se aplica de nuevo el carácter general de la norma sin tener en cuenta circunstancia particular alguna.

Nota 8. Los lingüistas no inventan la lengua, sino que se encargan de estudiarla para saber cuáles son sus reglas internas y poder formularlas, ya que estas reglas no fueron inventadas por nadie, sino que han ido apareciendo durante la evolución de la lengua para permitir su objeto que es la comunicación interpersonal.

Nota 9. En estos casos, la disciplina del Análisis Económico del Derecho debe utilizarse para analizar sus efectos, lo que en la mayoría de los casos no se hace.

Nota 10. En 2011 para paliar los efectos de la crisis y en relación con la subida de los precios del petróleo a consecuencia de las revueltas en el mundo árabe, el Gobierno de D. José Luis Rodríguez Zapatero bajó los límites de velocidad de autopistas y autovías de 120 km/h a 110 Km/h.

Nota 11. En el artículo del Blog “La planificación social y el urbanismo” expuse la diferencia entre las determinaciones vinculadas a la planificación social frente a la planificación de las infraestructuras:

https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/

 

 


PROHIBICIÓN DE NUEVOS HOTELES Y APARTAMENTOS TURÍSTICOS EN CÁDIZ.

Consulta previa mod PGOU

El Ayuntamiento de Cádiz ha abierto un plazo para recabar opiniones sobre la Modificación del Plan General de Ordenación Urbanística para la regulación de la transformación del uso residencial en uso de hospedaje. El partido político que gobierna la ciudad es Adelante Cádiz, formado por una coalición de partidos y activistas de izquierda, que tienen al frente como Alcalde al popular José M.ª González, alias “Kichi”.

En este artículo transcribo las propuestas y comentarios que presenté a dicha propuesta de modificación y que transcribo a continuación, incorporándole algunas anotaciones aclaratorias a pie de página.

Adjunto a este artículo está el Pdf del documento publicado por el Ayuntamiento, y al final del artículo están los enlaces a otros artículos del blog donde trato detalladamente la problemática de los apartamentos turísticos y el fenómeno de la turistificación.

PROPUESTAS Y COMENTARIOS A LA CONSULTA PREVIA DE MODIFICACIÓN DEL PLAN GENERAL DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE CÁDIZ, PARA LA REGULACIÓN DE LA TRANSFORMACIÓN DEL USO RESIDENCIAL EN USO DE HOSPEDAJE.

 OBJETO DE LA MODIFICACIÓN: SU FILOSOFÍA Y CONSECUENCIAS.

El objeto de la Modificación del PGOU no es otro que limitar la implantación de la actividad turística por motivos ideológicos de los actuales regidores del Ayuntamiento. Para ello, hacen uso de la potestad de planificar la sociedad que habilita nuestro marco legislativo, siendo un requisito indispensable el supuesto “interés general”. El interés general es ambiguo y maleable, y se justifica con análisis estadísticos y sesudos informes que suelen concluir con el argumentario político del partido que los encargó, como el que utiliza la Modificación del PGOU propuesta.

Toda planificación social (y esta modificación lo es) tiene como consecuencia cercenar la libertad individual y la libertad de empresa, lo que denota un desprecio hacia la capacidad de los ciudadanos de decidir y gestionar su propia vida. Además, cualquier modificación legislativa que proponga seguir hinchando la parasitaria función social de la propiedad1, limitando el ya maltrecho derecho a la propiedad privada, se alejará de la prosperidad que esta institución jurídica ha proporcionado a la humanidad a lo largo de la Historia2.

El objetivo de la Modificación propuesta por el Ayuntamiento es nítido:

Prohibir la implantación de nuevos establecimientos hoteleros y de apartamentos turísticos en parcelas calificadas con uso residencial en todo el municipio, salvo en las fincas protegidas Grado 0 y Grado 1 del Catálogo de Arquitectura Residencial Histórica y del Catálogo de Arquitectura Residencial Moderna. La posibilidad de implantar edificios destinados al hospedaje se ve limitada a determinados inmuebles calificados con el uso de Actividades Económicas.

Prohibir la implantación de nuevas viviendas con fines turísticos en todo el Casco Histórico (Ordenanza de Zona del Casco Histórico y edificios residenciales catalogados Grado 2 y 3).

Limitar la implantación de viviendas con fines turísticos a las plantas bajas, primera y segunda de las zonas residenciales del resto del municipio (Zona de Ordenanzas del Ensanche Moderno y Ciudad Jardín), a lo que hay que sumar la limitación ya existente de que el acceso a estas viviendas se haga desde las zonas comunes, no permitiéndose acceso directo desde la vía pública (Art. 3.3.8.1 NNUU).

– Prohibir la implantación de viviendas con fines turísticos u otro tipo de uso de hospedaje ocupando sólo parte de un edificio, en el ámbito de la Ordenanza de Ejes Comerciales.

UNA MODIFICACIÓN BASADA EN UN ESTUDIO DESACTUALIZADO Y PARCIAL.

La coartada utilizada por el Gobierno Municipal es el Estudio de la Vivienda con Fines Turísticos en la ciudad de Cádiz3 de 2019 (en adelante Estudio). Dicho Estudio realiza un diagnóstico detallado sobre todos los tipos de alojamiento turístico, su implantación y su evolución en la ciudad.  No pongo en cuestión la calidad del Estudio, sino el enfoque inducido por el Pliego de Contratación y la desactualización del mismo. A continuación, paso a comentar varias apreciaciones sobre el Estudio:

– Un estudio previo a la pandemia. Si se quiere dotar de credibilidad a esta Modificación del PGOU, parece razonable esperar a ver cómo evoluciona el turismo y la economía una vez finalice la pandemia provocada por el coronavirus COVID-19. Uno de los sectores que se puede ver más afectado por los nuevos hábitos que surjan tras la pandemia es el turismo, siendo su alcance aún desconocido. Aventurarse a limitar una actividad como el turismo en Cádiz ante tal incertidumbre, como poco es imprudente, cualidad no deseable en nuestros dirigentes políticos. La premura de la presentación de esta Modificación parece tener más que ver con los plazos electorales.

– Un estudio carente del efecto que tiene el sector turístico en otros sectores. Huelga decir que el turismo no es una actividad aislada y que tiene efectos económicos en la ciudad, y por supuesto en el empleo. Por ello, echo en falta en el Estudio el efecto que el turismo tiene en otros sectores como la hostelería, el comercio, la construcción, el sanitario, etc., y por supuesto, su incidencia en el desempleo de la ciudad. Regular sin esta información es igual que regular a ciegas.

– Los alojamientos turísticos no sólo albergan turistas. También echo en falta en el Estudio un análisis de los huéspedes, y el motivo de su estancia en Cádiz. Las viviendas con fines turísticos y el resto de alojamientos, no sólo dan servicio a turistas, sino también a los desplazamientos necesarios por trabajo, por salud, por formación y congresos, o por otros motivos no vinculados al ocio y el descanso. Una limitación de la capacidad de alojamiento de la ciudad tendrá efectos colaterales sobre estas actividades.

– Facilitar el acceso a la vivienda. Una de las fuerzas motrices que empuja la redacción de este Estudio y la Modificación del PGOU, es la incidencia que las viviendas con fines turísticos tienen sobre los precios del alquiler. Para ello habría que abrir el marco geográfico de estudio y entender que Cádiz no funciona aisladamente, sino en un área de carácter metropolitano. De nuevo el Pliego de Contratación del Estudio mermaba esta posibilidad a los redactores del mismo.

– Índices de densidad turística o capacidad de acogida.  Los distintos umbrales de densidad turística respecto el uso residencial utilizados en el Estudio (4%-6%-8%-10%) por encima de los cuales se considera perjudicial para la ciudad, son límites totalmente arbitrarios, que responden a la intencionalidad política de limitar el turismo (como el propio Estudio indica a la hora de evaluar la capacidad de acogida de la ciudad en su punto 5.2).

 REFLEXIONES Y ANÁLISIS DE LA MODIFICACIÓN DE PLANEAMIENTO.

A continuación, expondré mi parecer sobre la propuesta de Modificación del PGOU:

-Oportunidad de su formulación. Como ya he mencionado, parece razonable esperar a ver cómo evoluciona el turismo y la economía una vez finalice la pandemia provocada por el coronavirus COVID-19 como, por ejemplo, para ver el efecto que tendrá el teletrabajo en el parque residencial y turístico de Cádiz.

– Inseguridad jurídica. El mero anuncio de esta modificación, así como los intentos previos que han sido rechazados en el Pleno del Ayuntamiento, generan una inseguridad jurídica que ahuyenta la inversión en la ciudad. La formulación de la Modificación del Planeamiento es el primer paso de un camino tortuoso en el que, previsiblemente, se incumplirán los plazos legales para su aprobación definitiva, sobrepasando los plazos de suspensión previstos en la legislación urbanística, y por tanto, intercalándose períodos en los que la normativa anterior vuelva a estar en vigor.

– Análisis económico del derecho. Cualquier regulación que se precie debe contar con un análisis de los efectos económicos que la misma puede producir en la sociedad donde se aplica. Análisis que debe recoger, al menos, los diferentes escenarios y posibles alternativas.

– Coste económico en indemnizaciones. El escenario que abre una modificación de planeamiento lleva aparejado un coste para indemnizar a las personas o empresas cuyas licencias de obras solicitadas y concedidas se vean afectadas por la Modificación del PGOU. Indemnizaciones que, obviamente, salen de los impuestos que pagamos todos.

– Herramientas de intervención del mercado del suelo. Como uno de los objetivos que persigue la Modificación del PGOU es facilitar el acceso a la vivienda, llama la atención la desidia municipal a la hora de aplicar las herramientas que proporciona la LOUA en su Título III Instrumentos de intervención en el mercado del suelo, cuya finalidad es precisamente “Conseguir una intervención pública en el mercado de suelo, de entidad suficiente para incidir eficazmente en la formación de los precios”. Tampoco se hace uso, ni se ha regulado, el Registro Municipal de Solares y Edificaciones Ruinosas, lo que sería consecuente con el alto número de fincas vacías que hay en la ciudad tal y como recoge el Estudio del Ayuntamiento.

– El uso intensivo de las viviendas con fines turísticos. En términos medioambientales tenemos claro que es mejor el uso del coche compartido que del individual, ya que reduciría el parque automovilístico. Consecuentemente, debemos considerar que las viviendas con fines turísticos reducen el número de viviendas secundarias con fines vacacionales, que quedan vacías gran parte del año y fomentan la estacionalidad del turismo. Por lo que se haría un mejor uso del parque de viviendas existente y, por tanto, con un menor coste medioambiental. Igualmente, los propietarios de estas viviendas secundarias tendrían la posibilidad de transformarlas en viviendas con fines turísticos en las temporadas que no las usen, evitando el efecto de la estacionalidad, posibilidad que quedaría prohibida o limitada, según los casos, con la nueva Modificación de Planeamiento.

– Protección del Patrimonio Histórico. La inversión que los promotores turísticos han realizado en el Casco Histórico de Cádiz ha evitado el deterioro de gran número de fincas y las han puesto en valor. La Modificación de Planeamiento suprimiría la oportunidad que supone la inversión turística para actuar en la gran cantidad de edificios históricos vacíos que aún quedan en la ciudad.

– El carácter identitario de la ciudad. Según el documento publicado uno de los objetos de la Modificación del PGOU es reforzar el carácter identitario de la ciudad. Si definimos identidad como el conjunto de rasgos propios de una colectividad que los caracterizan frente a los demás (definición del diccionario de la Real Academia de la Lengua Española), el carácter identitario de una ciudad debe ser algo similar, pero sumándole más características: urbana, arquitectónica, social, empresarial, natural, histórica, etc. Por lo que deviene complejo entender qué quieren decir con “reforzar el carácter identitario de la ciudad”, ¿el paro estructural es identitario? ¿las chirigotas ilegales?, ¿el olor a mar? ¿las calles comerciales? ¿los cruceros? ¿o las deposiciones caninas aún tan frecuentes? No niego que Cádiz, como cualquier otra ciudad tenga una identidad propia, lo que no sé es qué pretenden reforzar de esa identidad pues no lo explican. Por lo que presumo, a tenor de la Modificación propuesta, que lo que quieren es que se quede todo igual, pero con menos turismo. Pretender conservar la “identidad” de una ciudad significa no entender su carácter dinámico, su evolución y el cambio que ha sufrido según se vinculaba a la agricultura, a la pesca, al comercio de ultramar, a la industria, al sector servicios, al turismo o a lo que sea que nos depare el futuro. Legitimar una identidad como la “correcta” o la “auténtica” y pretender encorsetarla, tiene difícil justificación histórica, pues tan auténtico era el Cádiz fenicio como el del siglo XIII o el actual. Yo, si puedo elegir, prefiero que mi ciudad se identifique con una en la que exista bastante libertad para que sus ciudadanos decidan qué hacer con sus propiedades.

PROBLEMAS TÉCNICO-JURÍDICOS DE LA MODIFICACIÓN DE PLANEAMIENTO.

 Existencia de vinculaciones singulares. La modificación propuesta no responde a la “saturación turística” de determinadas zonas de la ciudad recogidas en el Estudio previo realizado, sino que se limita de manera genérica a todo el término municipal con la única excepción de las fincas protegidas Grado 0 y 1. Esta limitación, en función del grado de protección, no responde a ningún parámetro de saturación turística que diferencie a efectos de su aplicación a las fincas protegidas Grado 2 y 3 y al resto de fincas sin protección del Casco Histórico. Es más, durante mis años como miembro de la Comisión Municipal de Patrimonio se veía con recelo la transformación en establecimientos hoteleros de las fincas con alto nivel de protección, ya que se las sometía a una mayor partición de los espacios “nobles” y sufrían una mayor alteración.

El criterio impuesto por la Modificación del PGOU nos lleva a que, en un mismo tramo de calle, nos encontremos con fincas vecinas en las que por el grado de protección unas tengan restricciones de uso respecto otras, con un criterio que deviene arbitrario por carecer de fundamento en términos de protección del Patrimonio Histórico. El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), en su artículo 48.b identifica estos supuestos como indemnizables. El principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad y la consideración de indemnizable de la restricción de uso en virtud del art. 48.b del TRLSU, puede provocar una serie de reclamaciones de los propietarios afectados cuya cuantía habrá que sumar al resto de las indemnizaciones por las licencias solicitadas y concedidas antes del período de suspensión. La exigencia de este derecho se puede articular como una demanda colectiva que, de ser considerada por los tribunales, supondrá un importante quebranto de las cuentas municipales.

Modulación del uso de las viviendas con fines turísticos. Los propietarios de las viviendas con fines turísticos pueden explotarlas todo el año, o sólo durante días o temporadas. Habrá un límite entre ambas opciones en las que el uso de la vivienda pase de residencial a ser considerado como uso de hospedaje. La presunción de habitualidad y finalidad turística seguida por el Decreto 28/2016, de 2 de febrero, de las viviendas con fines turísticos y de modificación del Decreto 194/2010, de 20 de abril, de establecimientos de apartamentos turísticos, tiene como finalidad establecer las condiciones de calidad que han de cumplir este tipo de viviendas, pero no calificar urbanísticamente su uso. La Modificación del PGOU propuesta no sigue ningún criterio de modulación de la actividad de hospedaje, lo que, en mi opinión, es una limitación que excede la función social de la propiedad.

PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN DEL PGOU.

– Utilización de los bajos para uso residencial y hospedaje. Para poder dar uso residencial y turístico a la gran cantidad de locales comerciales que se encuentran vacíos en la actualidad, propongo la eliminación de la obligación de acceder a las viviendas desde zonas comunes recogida en el Art. 3.3.8.1 de las NNUU. De esta manera, podrían convertirse en viviendas o en viviendas con fines turísticos, lo que, además, evitaría las molestias que puedan causar en las zonas comunes del edificio. Aunque no está recogido en el PGOU, el Ayuntamiento también ha seguido este criterio para los Conjuntos de Apartamentos Turísticos, en mi opinión de manera ilegal, por lo que, con esta modificación, también se permitiría el acceso de apartamentos turísticos directamente desde la vía pública.

– Eliminación de los Ejes Comerciales. Por el mismo motivo expuesto en el punto anterior de dar uso a la gran cantidad de locales comerciales que se encuentran vacíos, la eliminación de la Ordenanza de Ejes Comerciales permitiría la utilización de los bajos para uso residencial, lo que aumentaría la oferta de vivienda en Cádiz, tal y como pretende la Modificación del PGOU propuesta por el Ayuntamiento.

Cádiz, 20 de agosto de 2021

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

 

Nota 1. Artículo del blog Derecho de propiedad privada y función social:

https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/

Nota 2. La propiedad privada es una institución social evolutiva, concepto que es explicado en el artículo del blog Instituciones sociales evolutivas: un punto de partida para analizar el urbanismo actual:

https://gumersindofernandez.com/blog/2021/07/30/instituciones-sociales-evolutivas-un-punto-de-partida-para-analizar-el-urbanismo-actual/

Nota 3. Enlace del estudio mencionado:

https://transparencia.cadiz.es/wp-content/uploads/2019/09/Estudio_municipal_sobre_vivienda.pdf

 

Artículos relacionados con los apartamentos turísticos y el fenómeno de la turistificación:

Apartamentos turísticos I: maraña legal. (02-03-2018 y 09-05-2018).

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/03/02/apartamentos-turisticos-i-marana-legal/

– Apartamentos turísticos II: modelos de negocio. (16-03-2018).

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/03/16/apartamentos-turisticos-ii-modelos-de-negocio/

-Apartamentos turísticos III: problemas de convivencia en un edificio de viviendas (04-05-2018 y 14-03-2021).

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/05/04/apartamentos-turisticos-iii-problemas-de-convivencia-en-un-edificio-de-viviendas/

-La “turistificación” de barrios y ciudades I: definición y agentes intervinientes (25-05-2018).

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/05/25/la-turistificacion-de-barrios-y-ciudades-i-definicion-y-agentes-intervinientes/

-La “turistificación” de barrios y ciudades II: ¿es conveniente intervenir? (15-06-2018).

https://gumersindofernandez.com/blog/2018/06/15/la-turistificacion-de-barrios-y-ciudades-ii-es-conveniente-intervenir/


INSTITUCIONES SOCIALES EVOLUTIVAS: UN PUNTO DE PARTIDA PARA ANALIZAR EL URBANISMO ACTUAL.

El urbanismo actual lleva a extremos inauditos la planificación y el control de lo que se puede hacer en todo el territorio nacional, desde imponer a qué uso destinar cada m2 de suelo de una ciudad o de sus edificaciones, hasta decidir el tamaño de un cuarto de baño o las dimensiones mínimas de una ventana. Este furor planificador incide directamente en el régimen de derechos y deberes de los propietarios de bienes inmuebles limitando su libertad a utilizarlos como mejor les parezca para perseguir sus planes vitales, los que son sustituidos por los planes que los gobernantes hayan impuesto en aras de un supuesto y maleable interés general.

Asumo que cierta cantidad de gobierno y de planificación es necesario en los asentamientos urbanos para su correcto funcionamiento1 (defensa, seguridad, higiene, suministro de agua, saneamiento, sistema de comunicaciones, etc.), pero sobrepasados determinados umbrales2, suplantar la voluntad de los propietarios por la de los gobernantes tiene consecuencias imposibles de predecir, ya que altera uno de los principales pilares sobre los que se sustenta la prosperidad humana: la propiedad privada.

La propiedad privada y los distintos derechos de propiedad que de manera evolutiva y consuetudinaria han llegado hasta nuestros días, son instituciones jurídicas que no son producto de la racionalidad del hombre, como veremos en este artículo, de ahí que su adulteración mediante la planificación urbanística tenga consecuencias en términos de prosperidad que no son tenidas en cuenta ni por los políticos ni por los equipos redactores de los distintos instrumentos de planeamiento.

O dicho de otra manera, la crítica que subyace en este artículo no sólo se basa en que los redactores de planeamiento carezcan o no de la información necesaria para saber qué es lo que conviene a cada uno de los habitantes de una ciudad3, sino que confían en que su intelecto es capaz de suplir o mejorar (mediante un modelo de ciudad politizado y encorsetado) una institución que muchos ni siquiera se han molestado en comprender: la propiedad privada.

Por ello, considero interesante explicar lo que algunos autores4 han llamado las instituciones sociales evolutivas, como conjunto de comportamientos pautados que han dotado a la sociedad de un orden espontáneo no planificado por nadie y que cuando se respetan han proporcionado mayor prosperidad que cualquier intento planificador que surja de la racionalidad del hombre.

El orden social espontáneo y las instituciones sociales evolutivas. La convivencia y prosperidad del homo sapiens se han construido en torno a unas convenciones socialmente admitidas denominadas instituciones sociales evolutivas. Estas instituciones surgen de la interacción de millones de seres humanos durante miles de años que, sin planificarlo deliberadamente, han creado un orden social que facilita y mejora la vida en sociedad. Este orden social espontáneo implica la aceptación de unas pautas de conducta aprendidas y transmitidas de generación en generación, que se denominan instituciones sociales evolutivas. Antes de proseguir, no debemos confundir estas instituciones con organizaciones u organismos públicos o privados creados por voluntad expresa del hombre para conseguir unos fines predeterminados.

Por su importancia para la sociedad destacamos entre estas instituciones sociales evolutivas la lengua, el dinero, la moral, o el derecho5 y 6.

Para comprender la naturaleza de estas instituciones veamos el ejemplo de las lenguas, que nos permite imaginar con facilidad cómo surgen y evolucionan desde los sonidos guturales de nuestros antepasados hasta su complejidad actual y cómo siguen haciéndolo, incorporando o modificando términos y expresiones. Con las lenguas vemos cómo se aprenden y transmiten de generación en generación, cómo hacemos uso de ellas de manera automática sin cuestionarlas, y que, claramente, son fruto de una evolución que abarca miles de años interactuando millones de personas y no una creación deliberada de uno o varios individuos que un día se levantaron y decidieron inventar un idioma. Y lo que se nos hace muy evidente es que una sociedad con capacidad para comunicarse entre sus miembros y transmitir ideas tiene más posibilidades de prosperar que otra que no la tiene.

De igual manera, los pueblos que fueron capaces de utilizar sal, cereales, monedas u otros tipos de dinero como medio de intercambio indirecto, también tuvieron más posibilidades de prosperar que los pueblos que permanecieron anclados en el trueque. Y es esta prosperidad la que alimenta las instituciones sociales evolutivas, pues su utilización permite pasar a quienes las usan de una situación menos satisfactoria a otra más satisfactoria, deseo implícito en la condición humana. Uno de los motivos de esta ansiada mejoría es el hecho de incorporar previsibilidad en nuestras relaciones con los demás, reduciendo la incertidumbre que supone el futuro.

Estas instituciones, que surgen como soluciones a problemas cotidianos, son el resultado de un descubrimiento (fortuito o fruto del ingenio humano) que por repetición se estableció como un hábito generalizado gracias a las ventajas que suponía su utilización. La prosperidad que proporcionaban estas instituciones a las sociedades que las asumían, hizo que se extendieran y perduraran hasta nuestros días. Es posible que gracias al ingenio de una o varias personas se crearan una expresión lingüística, un tipo de moneda o una norma de conducta concreta, pero no tienen valor pos sí solas si no se extiende su uso y llegan a institucionalizarse.

La vulnerabilidad de las instituciones sociales evolutivas. Quiero reparar en que, estas instituciones son ficciones que se albergan en la mente humana, pues ni una palabra, ni una moneda, ni una norma son nada si previamente la sociedad no les ha atribuido un significado, un valor, o las ha aceptado, es más, podemos afirmar que muchas de estas instituciones tienen un carácter contraintuitivo, pues ¿quién en su sano juicio cambiaría a un desconocido un caballo por unas piezas de metal? ¿o quién iría a buscar fortuna a un sitio lejano sin evidencia alguna de su existencia sólo por los sonidos que otro humano emite con su laringe? Se nos hace incompresible pero lo cierto es que, estas instituciones, llevan funcionando miles de años, siendo condición imprescindible la aceptación de su implantación y validez en toda la sociedad donde operen. Implantación y validez que no necesitaban que quienes las utilizaban supieran la teoría que subyacía tras ellas, al igual que no hemos necesitado saber fisiología y anatomía del cuerpo humano para poder andar, correr o dormir.

Y nos podemos hacer una idea de qué pasaría si nos cortamos una pierna sin necesidad de tener conocimientos de biología humana, pero, sin embargo, no se nos revela evidente el perjuicio que nos causaría alterar o dejar de utilizar determinadas instituciones sociales evolutivas, lo que las hace vulnerables a experimentos políticos.

 Las instituciones sociales evolutivas existen si están arraigadas en la mente de las personas, y están ahí porque las han aprendido y las asumen, aunque no tengan muy claro el nexo entre su utilización y las consecuencias beneficiosas que les proporcionan, pues, en muchos casos, no son beneficios directos al individuo concreto sino a la sociedad en su conjunto (robar te puede proporcionar un beneficio directo, pero si se institucionaliza termina perjudicando a todos).

La pervivencia de estas instituciones sociales evolutivas depende de la trasmisión de estos conocimientos y pautas de comportamiento mediante su aprendizaje generación a generación, lo que, unido la dificultad que tenemos para comprenderlas, facilita que mediante la reeducación de los miembros de una sociedad o por la imposición de sus gobernantes se propongan soluciones alternativas sustitutorias con resultados infructuosos, pues, aunque las instituciones sociales evolutivas sean ficciones, su utilización, alteración o cese deliberado sí tienen consecuencias reales. Los efectos que provocan estas soluciones impuestas de nuevo cuño inciden directamente en el libre ejercicio de la función empresarial y de la acción humana, y terminan poniendo en peligro incluso la supervivencia de los miembros de estas sociedades.

Defender estas instituciones sociales evolutivas es difícil porque nos cuesta comprenderlas. Y es así porque no son producto de la razón de ningún hombre u organización política, sino que han surgido espontánea y evolutivamente para coordinar toda la información y las acciones de los miembros de una sociedad entera. Esta ingente tarea de coordinación es tan compleja que no hay sistema creado por el hombre capaz de hacerlo con éxito, lo que hiere el orgullo de la intelectualidad defensora de la razón como única herramienta para regir los designios del mundo.

Los sistemas para organizar la sociedad creados por la razón tienen la ventaja de que son muy fácilmente comprensibles, pues es más sencillo explicar lo que se conoce y entiende (aunque sea erróneo). Además, estos sistemas racionalistas suelen justificarse en principios innatos en el hombre como la solidaridad y el altruismo que funcionan en organizaciones pequeñas de carácter tribal o en pequeños grupos con lazos afectivos como las familias, lo que nos es muy intuitivo y fácil de entender y aceptar, pues ¿quién con un mínimo de “bondad” no querría igual bienestar para su familia que para la sociedad entera? Pero el paso de la organización tribal a sociedades más complejas y numerosas no fue posible por la utilización de estos principios rectores de solidaridad y altruismo (moral tribal) sino gracias a la aparición de las instituciones sociales evolutivas, que, contraintuitivamente, son las que ha permitido mayor bienestar y libertad para la sociedad sin tener estos principios arcaicos como cimiento.

Las normas de la moral tribal persiguen unos planes concretos deliberados y planificados para el grupo donde opera, mientras que las normas de la moral de los órdenes extensos articulados a través de las instituciones sociales evolutivas no buscan conseguir un fin en concreto planificado por nadie, sino que cada individuo busca los suyos propios, y es así como se consigue mayor prosperidad para el conjunto de la sociedad. Ambas normas pueden convivir de manera efectiva si se aplican al ámbito adecuado, de hecho, la moral tribal basada en el altruismo y la solidaridad es la que opera en el entorno familiar, ámbito en el que la oferta y demanda de bienes y servicios (cuidados, alimentación, habitación, etc.) se articula de manera diferente a la que hacemos con terceros ajenos al núcleo familiar.

A la vulnerabilidad que se cierne sobre las instituciones sociales evolutivas por su naturaleza inmaterial, debemos añadir que, para preservarlas, es necesario la existencia de cuerpos administrativos u organizaciones políticas a los que hay que dotar de cierto poder coactivo (defensa, policía, justicia) y que quienes lo ostentan lo suelen pervertir en beneficio propio, desviándose de la protección que han de ofrecer a las instituciones sociales evolutivas que hacen prosperar a todos.

Conclusión. Espero haber acercado el mundo de las instituciones sociales evolutivas y su importancia al lector de este artículo. Pero aún deseo más que algún gobernante o planificador urbanístico se interesen por ellas y que tomen conciencia de que, incluso con la mejor de las intenciones, las propuestas que las adulteran tienen terribles consecuencias. En el caso de la institución de la propiedad privada, es la denominada función social de la propiedad7 la que, desde la Constitución Española8, abre la puerta para que legislaciones como las urbanísticas permitan políticas que la vulneren abiertamente en busca de ideales cuya consecución es contraproducente con sus objetivos.

Cádiz, 30 de julio de 2021.

Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. En el artículo del blog “La planificación social y el urbanismo” hago un análisis de qué tipo de planificación podría estar justificada y cuál no: (https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/)

Nota 2. En el artículo mencionado en la Nota 1, hago una distinción entre los que, en mi opinión, son los umbrales de lo que no debe ser planificado por los gobernantes de una ciudad. Pero incluso en esa distinción, es difícil determinar taxativamente cuáles son sus límites, pues toda ella es susceptible de ser politizada. Por ejemplo, el abastecimiento de agua potable parece estar fuera de toda discusión que debe ser planificado de manera comunitaria, pero cabría decidir a qué barrios llega antes, quién asume los costes o si se subvenciona. O si determinadas calles o parques deben de ser públicos o privados y quién se ocupa de su mantenimiento.

Nota 4. Autores destacados: Carl Menger, Friedrich A. Hayek, Jesús Huerta de Soto, César Martínez Meseguer.

Nota 5. En realidad, el derecho o la moral más que instituciones sociales son un conjunto de ellas. Así, por ejemplo, dentro del derecho se encuentra la institución social de la propiedad privada, de cuyo respeto a su vez se derivan muchas otras instituciones como los derechos de servidumbres de distintos tipos.

Nota 6. El derecho al que hacemos referencia no comprende cualquier texto legislativo que emana de un parlamento u otro organismo público con capacidad legislativa, aunque algunos de estos textos sí incluyen normas del derecho consuetudinario que tienen la consideración de instituciones sociales evolutivas.

Nota 7. En el artículo del blog “Derecho de propiedad privada y función social” expliqué en qué consistía, y la amplia habilitación que la Constitución da a nuestros gobernantes para aplicarla: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/

Nota 8. Art. 33 de la Constitución Española.


LA DIGNIDAD DE LOS PISOS COLMENA Y LOS EFECTOS DE IMPONER UNA SUPERFICIE MÍNIMA DE VIVIENDA.

De la preocupación por la salud a la demagogia electoral. En el artículo anterior1 reflexioné sobre el concepto de “vivienda digna y adecuada”, indicando que, para cumplir ese difuso objetivo, una de las características que se le exige es tener unas dimensiones mínimas. La preocupación por la salud de la población y por las condiciones de salubridad e higiene de las viviendas hizo que en 1937 las autoridades instauraran en España la Cédula de Habitabilidad2, exigiéndose el cumplimiento de unas dimensiones mínimas, que posteriormente reguló en detalle la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas. Esta Orden, que aún es de aplicación en parte de nuestro territorio3, establece unas dimensiones que han sido trasladadas con pocas modificaciones a la normativa de vivienda protegida4 y al resto de instrumentos que se encargan de regular estos aspectos (Ordenanzas y Normas Urbanísticas Municipales5). Como vemos en el siguiente ejemplo del PGOU de Cádiz, no sólo limitan la superficie mínima total de la vivienda, sino las condiciones de distribución y el tamaño que han de tener cada una de las estancias6:

Si el origen de la imposición de estas superficies mínimas pretendía fomentar la salud evitando el hacinamiento7, hoy, el parque de viviendas y el contexto socioeconómico ha cambiado, y el debate sobre la superficie mínima se está centrando en el tamaño de vivienda por debajo del cual los gobernantes la consideran indigna, como si su electorado no tuviera la capacidad de por sí mismo y decidir qué le conviene.

Es políticamente correcto y electoralmente rentable pontificar sobre la indignidad de las viviendas de reducido tamaño, lo que provoca que cada vez más se aumente la superficie mínima por Ley. Por ejemplo, en el municipio de Cádiz, la superficie útil8 y 9 de la vivienda mínima ha pasado de 25 m2 a 32 m2.

Pero al igual que la imposición de un salario mínimo deja en el paro o en la economía informal a parte de la población (salvo que el salario mínimo sea tan bajo que no tenga efectos), la imposición de un tamaño mínimo de vivienda también tiene consecuencias similares, impidiendo que sectores de la población tengan acceso a la vivienda en zonas donde el umbral del precio de la vivienda de superficie mínima reglada es superior al esfuerzo económico que pueden hacer.

Efectos de imponer una superficie mínima. Soy consciente de que la utilización de estadísticas y valores medios no reflejan con exactitud lo que es la realidad, pero nos permite comprender cómo funcionan determinados fenómenos. Por eso, he analizado el efecto de esta regulación en la ciudad de Cádiz. Para ello comienzo por obtener cuáles son las superficies mínimas de las viviendas tipo estudio y de las viviendas de uno, dos y tres dormitorios aplicando las condiciones de distribución de las Normas Urbanísticas del PGOU de Cádiz en 1995 y 20129 y 10:

Dependiendo del número de dormitorios, y utilizando el criterio de ocupar éstos con un máximo de dos personas, la vivienda podrá albergar familias de distinto tamaño, siendo el número de miembros el mostrado en el siguiente cuadro:

Una vez que tengo las superficies, obtengo los precios de mercado por metro cuadrado construido de una vivienda en venta11 y los precios medios del metro cuadrado en alquiler que se pagaría mensualmente12, así como la evolución anual de ambos. Si además obtenemos los ingresos netos medios de la población de Cádiz13, podemos calcular qué cantidad pueden dedicar mensualmente al alquiler o al pago de una hipoteca14, suponiendo que este esfuerzo es del 25% de los ingresos15.

Con esta cantidad mensual dedicada a la vivienda y los precios del m2 en venta y alquiler, puedo saber qué tamaño de vivienda es accesible para la familia media con uno o dos salarios. En las gráficas vemos cómo la variación que experimentan los precios y los ingresos, hacen que varíe la accesibilidad en función del año en el que nos encontremos.

En el caso de familias con dos salarios medios (o con un único salario equivalente a dos salarios medios), vemos que la imposición de una superficie mínima es irrelevante pues sus ingresos le permiten acceder a estudios o a viviendas de uno, dos y tres dormitorios sin problema:

Sin embargo, en el siguiente cuadro vemos cómo la superficie de vivienda a la que tienen acceso las familias con un único salario medio, quedan por debajo o se cruzan con las superficie mínima de los tipos de viviendas, lo que indica que sí tiene efectos (las líneas discontinuas que queden por encima representan el tamaño de la vivienda a la que no tienen acceso):

Las familias numerosas con ingresos equivalentes al salario medio son expulsadas de Cádiz, teniendo que buscar vivienda en los municipios limítrofes más baratos, lo que es fruto de la ley de la oferta y la demanda, y no de la imposición de una superficie mínima. Igual ocurre con la vivienda de dos dormitorios en régimen de compra desde 2013. Pero en el caso de la vivienda de dos dormitorios, vemos que si no se hubiese modificado la superficie mínima a partir de 2012 seguirían teniendo acceso una vivienda de obra nueva en alquiler. La población con salarios inferiores quedará igualmente expulsada de Cádiz cuando su curva de accesibilidad quede por debajo de las líneas de las superficies mínimas de las viviendas de un dormitorio y de las viviendas tipo estudio.

¿Qué olvidan los políticos? Este análisis estadístico pretende demostrar que muchas de las decisiones que toman nuestros gobernantes se implantan sin realizar el más mínimo análisis de sus propuestas, y que la imposición de una superficie mínima en base a una supuesta dignidad de la vivienda, y no de la salubridad, expulsa del mercado residencial a un sector de la población en ámbitos geográficos determinados.

Cualquier intento de reducir la superficie mínima ha sido un arma arrojadiza entre partidos políticos, como ya ocurrió con los minipisos de 25 m2 de las ministras de viviendas Dña. Mª Antonia Trujillo y Dña. Beatriz Corredor, o como pasa en la actualidad con la polémica implantación de pisos colmenas o la oferta de coches para pernoctar vinculados a unos servicios comunitarios16 a los que se opone la alcaldesa de Barcelona Dña. Ada Colau.

Nos olvidamos fácilmente de que cada vez que se produce una transacción de compra o alquiler de una vivienda es porque ambas partes consideran que lo que reciben tiene más valor que lo que dan a cambio, pues si no, no la harían, incluso cuando alguien decide irse a vivir a un piso colmena. Por este motivo, deberíamos escuchar los testimonios de las personas que deciden habitar en espacios de reducidas dimensiones, constatando el beneficio por ellos obtenido. Veamos algunos ejemplos:

– Estudiantes para los que es la única forma de sufragar los gastos de su carrera17.

– Personas que quieren ahorrar para más adelante tener acceso a una vivienda en propiedad.

– Padres separados que así pueden pagar la pensión de sus hijos18.

– Personas que quieren vivir en un barrio determinado y no en otro, aunque tengan que apretarse19.

– Desahuciados que prefieren estas soluciones antes que vivir en la calle u ocupar ilegalmente una vivienda20.

También cabe preguntarle a nuestra clase política ¿por qué admitimos como sociedad que un preso viva durante años en celdas de un tamaño que no cumplirían los criterios de ninguna residencia comunitaria (entre 11 y 14 m2 para dos personas), y sin embargo prohibirlo a quien quiera hacerlo de manera voluntaria?

Incluso desde el punto de vista de la sostenibilidad, estas soluciones son menos dañinas para el planeta, pues consumen menos recursos tanto en su construcción como durante su uso. Añadiendo que, por lo general, permiten vivir más cerca del lugar de trabajo, disminuyendo los desplazamientos.

Por último, cabe recordar que se está desarrollando una industria alrededor de estos inmuebles para permitir un mejor aprovechamiento del espacio reducido, como constatan estudios del MIT Media Lab21 y empresas como ORI22 o Compact Living Store23.

Conclusiones. El crecimiento de las grandes ciudades lleva tiempo haciéndonos decidir entre tamaño de vivienda y tiempo de desplazamiento. Los pisos colmena son una solución ante este fenómeno imparable, y regular sobre la dignidad de la vivienda imponiendo una superficie mínima, condena a parte de la población a no tener acceso a ella en zonas determinadas, e incluso, en casos extremos, a vivir en la calle. Es como si los políticos prohibieran el mercado de segunda mano de automóviles por indigno, y en vez de conseguir que todos vayamos en autos nuevos, consiguen que quien antes sólo tenía acceso a un coche de segunda mano, ahora vaya andando.

Cádiz, 29 de enero de 2021.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaciones utilizadas:

PGOU. Plan General de Ordenación Urbanística.

NNUU. Normas Urbanísticas incluidas en un PGOU.

PGOU Cádiz 1995. Plan General Municipal de Ordenación Urbana de Cádiz de 1995.

PGOU Cádiz 2012. Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz de aplicación desde 2012.

Nota 1. Artículo del Blog, ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?:

¿QUÉ ES UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA?

Nota 2. La Cédula de Habitabilidad es un documento administrativo en el que se reconoce el cumplimiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, establecidas previamente por el ordenamiento jurídico, y que se exigía para ocupar las viviendas, ya fuera en alquiler o por cualquier otro título. La Cédula de Habitabilidad fue creada por la Orden de 16 de marzo de 1937, y establecida años después por el Decreto de 23 de noviembre de 1940, pero no se adecuó su concesión hasta la aprobación de la Orden de 29 de febrero de 1944 (todas las Órdenes son del Ministerio de Gobernación). Paralelamente se creó la Fiscalía de la Vivienda para ejercer las competencias en esta materia (Decreto de 20 de diciembre de 1936 y Decreto de 23 de noviembre de 1940). En la actualidad la Cédula de Habitabilidad sigue siendo utilizada en muchas comunidades autónomas. En el caso de Andalucía ésta se suprimió, siendo sustituida por las licencias urbanísticas de ocupación y utilización (Decreto 283/1987, de 25 de noviembre, por el que se suprimen la cédula de habitabilidad y el informe preceptivo sobre condiciones higiénicas previo a las licencias municipales de obra).

Nota 3. La aplicabilidad de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas, así como de la cédula de habitabilidad se analiza en el “Estudio comparado de la regulación de las condiciones de habitabilidad de las viviendas en la normativa autonómica vigente”, de la autora Dña. María Consuelo Jiménez Renedo, de la publicación Ciudad y Territorio-Estudios Territoriales del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana (https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/81350/50769). En el caso de Andalucía esta Orden no ha sido derogada expresamente y no se han regulado parámetros de habitabilidad en el ámbito de sus competencias, por lo que infiere su aplicabilidad, allí donde los municipios no lo han hecho en desarrollo de sus competencias urbanísticas y de protección de la salubridad pública (art. 25.2 a y j de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y Art. 9.1 y 9.13.f  de la  Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía).

Nota 4. Las dimensiones mínimas y las condiciones de distribución de las viviendas de protección oficial (o con algún tipo de protección pública) han sido reguladas a nivel estatal por las Ordenanzas Provisionales de Viviendas de Protección Oficial 9ª, 11ª, 17ª y 27ª, aprobadas por la Orden Ministerial de 20 de mayo de 1969 (y sus posteriores modificaciones introducidas por la Orden Ministerial de 4 de marzo de 1970, 16 de mayo de 1974, y de 21 de febrero de 1981). En Andalucía, también es aplicable la Orden de 21 de julio de 2008, sobre normativa técnica de diseño y calidad aplicable a las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y se agilizan los procedimientos establecidos para otorgar las Calificaciones de Vivienda Protegidas.

Nota 5. Las dimensiones mínimas de viviendas vienen reguladas hoy en día en el planeamiento urbanístico municipal, siendo tributarias de la legislación que regula las viviendas con algún tipo de protección pública y de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones higiénicas mínimas que han de reunir las viviendas.

Nota 6. Este cuadro pertenece a las Normas Urbanísticas del PGOU de Cádiz de 2012 art. 3.3.5 de las NNUU.

Nota 7. Según la publicación “Cédula de Habitabilidad y Viviendas Defectuosas” de los Servicios de la Fiscalía de la vivienda, publicado el 18 de julio de 1946, en 1936 sólo existían un 25% de viviendas higiénicas, repartiéndose el resto entre viviendas insalubres (30%) y viviendas defectuosas (45%).

Nota 8. La superficie útil de una vivienda es la superficie interior utilizable de ella (la pisable), excluyendo la superficie ocupada por los elementos constructivos como tabiques, muros, cerramientos o pilares. Cuando sí incluimos la superficie que ocupan estos elementos constructivos en el cálculo de la superficie, ésta se denomina superficie construida (propia). En el caso de que la vivienda se encuentre formando parte de un edificio, se le atribuye proporcionalmente una parte de la superficie de las zonas comunes como el portal, pasillos comunitarios, el castillete o el ascensor. Es en este último caso, estamos hablamos de superficie construida con parte proporcional de zonas comunes (PPZZCC).

Nota 9. Art. 3.2.2 y 3.2.3 del PGOU de 1995 y Art. 3.3.4 y 3.3.5 del PGOU de 2012 (Cádiz).

Nota 10. Partiendo de las superficies útiles reguladas en las NNUU del PGOU (incluyendo un 25% para almacenaje y un metro cuadrado por cada dormitorio para los pasillos y la entrada), hemos supuesto un incremento de un 10% en su superficie para convertirlas en superficies construidas propias, y de un 15% para convertirlas en superficies construidas con parte proporcional de zonas comunes. La importancia de obtener los metros cuadrados construidos propios radica en que las estadísticas oficiales y las publicaciones de los portales inmobiliarios utilizan esta magnitud para mostrar la evolución de los precios.

Nota 11. Los valores de venta de los precios del m2 construido propio se han obtenido del Ministerio de Fomento (valores de las tasaciones de viviendas de precio libre en municipios de más de 25.000 habitantes, de segunda mano y nuevas) y del portal Idealista (en la sección Idealista News/Estadísticas/Índice Idealista 50/):

Nota 12. Los valores de alquiler mensual por m2 construido propio se han del portal Idealista (en la sección de Idealista news/estadísticas/índice de precios/histórico de precio/ver datos más antiguos):

Nota 13. La renta media neta declarada se define como el cociente entre la renta neta total declarada y el número de declaraciones de la ciudad de Cádiz. Téngase en cuenta que existe un umbral mínimo de renta por debajo del cual no es obligatorio presentar declaración por I.R.P.F.

Nota 14. En el caso de compra de la vivienda se ha supuesto que los adquirientes cuentan con un ahorro del 20% del precio de la vivienda, pues las entidades financieras no suelen financiar más del 80% del precio de tasación. También se ha tenido en cuenta una mayoración del precio de la vivienda estimada en el 12% por los impuestos y gastos anexos a la compra.

Nota 15. La cantidad utilizada para pagar el alquiler o la hipoteca es del 25% del salario neto mensual, y excluye gastos como los suministros, comunidad o impuestos.

Nota 16. La empresa Haibu 4.0 ofrece en Barcelona los servicios de pisos colmenas y autos colmenas. En su canal de Youtube explica en una serie de vídeos sus instalaciones y servicios: https://www.youtube.com/channel/UCZKqSu-0BQfhjMJKQM_gkBg.

Nota 17. Vídeo «Vida dentro de un Goshiwon: la habitación más pequeña y barata de Seúl»: https://www.youtube.com/watch?v=9XCnXtxjmOw

Nota 18. Vídeo «España, viviendas colmena por necesidad»: https://youtu.be/TE7iWlEIy6o

Nota 19. Vídeo «La vida en un pequeño apartamento de 8m2 en Tokio»: https://youtu.be/TYVJbupG3Xg

Nota 20. Vídeo «Pisos colmena: ¿Dormirías en un espacio de 2,4 metros cuadrados?«: https://youtu.be/6UXTmh-hJtU

Nota 21. Vídeo demostrativo del MIT Media Labs, proyecto City Home: https://youtu.be/f8giE7i7CAE

Nota 22. https://www.oriliving.com/

Nota 23. https://compactlivingstore.com/en/


LOS DERECHOS SOCIALES Y EL NUEVO ANTEPROYECTO DE LEY POR EL DERECHO A LA VIVIENDA.

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DERECHOS INDIVIDUALES Y DERECHOS SOCIALES.

Derechos individuales inalienables. Desde la ética, la religión, o la filosofía política, son muchos los esfuerzos para establecer los derechos que todo individuo ha de tener. El derecho a la vida1 parece el punto de partida, pues sin vida no hay sujeto que disfrute los derechos. A muchos nos parecerá que la vida no tiene sentido si tenemos que estar sometidos coactivamente a los arbitrios de terceras personas, por ello, la libertad a intentar satisfacer nuestros propios planes vitales parece el segundo de estos derechos inalienables. Pero de nada sirve la vida y la libertad si no tengo capacidad de conseguir los medios para materializar mis planes vitales, de ahí la importancia de la institución de la propiedad privada2 que ha llegado hasta nuestros días como una eficaz herramienta para permitir dicho objetivo, además de favorecer el progreso de las sociedades humanas. Delimitados estos derechos esenciales, no se nos debe escapar que mi derecho a intentar satisfacer mis planes vitales debe ser compatible con el derecho a la vida, a la libertad y a la propiedad privada del resto de los hombres, lo que nos lleva a una serie de deberes simétricos sin los cuales no existirían estos derechos.

Por obvios que a mí me puedan parecer, estos derechos individuales no son compartidos por todos e incluso en muchos sitios son desvirtuados o perseguidos3. Respetar las libertades individuales es una actitud extremadamente exigente, especialmente para aquellos que juzguen que el comportamiento de los demás resulta incompatible con sus propios valores o intereses. Fruto de esta propensión a coartar los derechos de los demás surgen sistemas políticos donde se permite la pena de muerte, se limita la libertad de expresión, se nacionalizan los medios de producción o se confiscan vía impuestos la propiedad privada, por poner algunos ejemplos.

En el caso de que sí se esté de acuerdo con estos derechos individuales, trasladarlos a las normas que ha de regir una sociedad no es tarea fácil, pues, por muy rotundos que parezcan, tienen fronteras difusas4. Las constituciones y demás leyes que regulan la vida de los ciudadanos de un Estado serán las que definan cuáles son los límites de estos derechos sobre los que se cimenta una sociedad5, además de garantizar que sean respetados.

La aparición de los derechos sociales. Las Constituciones Liberales6 desarrollaron sistemas políticos basados en el respeto de los derechos individuales mencionados, pero posteriormente, al amparo de ideologías de inspiración socialista, surgen nuevas corrientes que propugnan la aparición de unos derechos sociales que requieren para su consecución tanto de la intervención activa del Estado como de la limitación de los derechos individuales. Fruto de esta tendencia surgen el Estado Social y Democrático de Derecho, en cuyas Constituciones se habilita ampliamente al Estado para intervenir en la vida de los ciudadanos y planificar parcialmente la economía. Nuestra Constitución de 1978 pertenece a este modelo.

La existencia de Los derechos sociales pretende asegurar a los ciudadanos un nivel mínimo de bienestar provisto por el Estado. La Constitución Española reconoce una serie de derechos sociales7 como principios programáticos cuya eficacia depende de las leyes que los desarrollen. Algunos de estos derechos sociales pueden ser exigidos ante los tribunales en caso de no ser provistos al ciudadano, como el derecho a la educación, o simplemente ser un deseo al que deben orientarse las políticas públicas para su consecución, como la protección de la salud, tener un medio ambiente adecuado, la protección del patrimonio histórico, el acceso a la cultura o a la vivienda.

Si del reconocimiento de los derechos individuales lo que se reclama es que los demás se abstengan de interferir en nuestras vidas, con la aparición de los derechos sociales surge indisociablemente la obligación de hacer cosas por los demás. Siendo reduccionistas podemos decir que en realidad los derechos sociales son derechos para unos y deberes para otros, creando por cada derecho social reconocido en la Constitución dos bandos: los que se benefician netamente de ellos, y los que aportan obligatoriamente parte de sus recursos para que los otros se beneficien.

Otra de las características destacables del Estado Social y Democrático de derecho es que su clase política tiene el incentivo perverso de prometer y prometer la consecución y mejora de derechos sociales, sin darle una oportunidad a que sea el mercado libre quien los provea, creando un entramado legal e impositivo que impide que el mercado libre haga su trabajo eficientemente.

EL DERECHO A LA VIVIENDA.

El derecho a la vivienda y la propuesta de una nueva Ley estatal. La Constitución Española en su art. 478 reconoce a todos los españoles el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Para ello, habilita a los poderes públicos9 a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho, regulando la utilización del suelo e impidiendo la especulación.

Se trata de un derecho social que no confiere a cada ciudadano la posibilidad de ejercitarlo individualmente para la obtención directa de una vivienda “digna y adecuada”, sino que obliga a los poderes públicos a orientar sus políticas para hacerlo posible.

Como ya expliqué en uno de mis artículos anteriores (El derecho a una vivienda digna y adecuada, y la limitación del suelo urbanizable10), de los redactores de este precepto constitucional podemos colegir dos deseos distintos:

– Que la vivienda sea digna y adecuada.

– Que la vivienda sea económicamente accesible.

Este segundo aspecto, “la dificultad de acceso a la vivienda a precio asequible”, es lo que da pie al actual Gobierno a comenzar las tramitaciones para la redacción de un anteproyecto de Ley Estatal por el Derecho a la Vivienda11.  Si la accesibilidad a la vivienda está directamente relacionada con el precio de la misma, parece conveniente que nos preguntemos de qué depende este precio.

Derecho a una vivienda accesible. Muy al contrario de lo que se piensa, en el mercado de obra nueva, el precio de una vivienda no depende de la suma de los costes necesarios para su ejecución (suelo, construcción, honorarios, impuestos, gastos financieros, etc.), sino que viene determinado por lo que los compradores estén dispuestos a pagar por ella. Bajo esta premisa, el empresario-promotor ha de prever a qué precio estarán dispuestos a comprar sus viviendas, y en base a él, buscar un suelo y diseñar un producto cuyos costes no lo superen. Partiendo de este principio, si atendemos a las leyes básicas de determinación del precio12 de un bien, sí hay una forma de mejorar el acceso a la vivienda, ya que:

Con una cantidad constante de compradores potenciales, cuantas más viviendas haya en el mercado, el precio de éstas tenderá a ser más bajo. Y por el contario, cuantas menos viviendas haya, el precio tenderá a ser más alto.

Por tanto, si el Estado quiere conseguir viviendas más baratas, cualquier impedimento que limite la producción de viviendas será perjudicial para sus objetivos. Para producir viviendas es necesario suelo urbanizable, por lo que cualquier limitación sobre su disponibilidad, dificultaría el acceso a la vivienda. En España, el urbanismo es una función pública, es decir, que son las Administraciones Públicas a través de la planificación urbanística las que tienen la potestad de decidir qué suelos son los aptos para urbanizar, delimitando el contenido del derecho de propiedad e impidiendo que sea la iniciativa privada quien urbanice y transforme el suelo.

Sin embargo, lejos de entender este principio, las distintas administraciones competentes en materia de urbanismo parecen estar más preocupadas de limitar la transformación del suelo, o de limitar la intensidad de uso del ya transformado (más allá de la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico). Este bloqueo del crecimiento en la planificación urbana se produce en tres sentidos:

– No clasificar suficiente suelo urbanizable.

– Clasificarlo, pero asignarle cargas que hagan inviable su desarrollo.

– Burocratizar excesivamente su transformación efectiva, que sea muy lento o imposible ejecutarlo.

Si hablamos del precio de la vivienda de segunda mano, éste está influenciado por el precio de las de obra nueva, por lo que un incremento de éstas bajará el precio de las de segunda mano.

En cuanto a la accesibilidad a la vivienda en alquiler, el precio de compra de una vivienda y el precio de alquiler están directamente relacionados entre sí, de manera que en las zonas donde la vivienda es barata, también lo son los alquileres. Esto se debe a factores como la rentabilidad esperada por los arrendadores, o la equivalencia entre el precio de la mensualidad del alquiler y la cuota de un préstamo hipotecario por una vivienda equivalente. Igualmente siguiendo las leyes básicas de determinación del precio, un incremento o una disminución del número de viviendas en alquiler también influirá sobre su precio. Y he aquí la incidencia de una regulación excesivamente proteccionista con los inquilinos y poco preocupada por el derecho de propiedad de los arrendadores, que provocará que muchos propietarios prefieran conservar la vivienda vacía como una inversión esperando su revalorización, antes que sacarla al mercado de alquiler.

Políticas de vivienda pública. Es habitual que, en mercados intervenidos como el de la vivienda, se cree un círculo vicioso de intervención-disfuncionalidad-intervención, de manera que los gobernantes recurran a nuevas medidas para solucionar un problema previo creado por ellos. Ya hemos visto que el sistema urbanístico español y determinados preceptos de la Ley de Arrendamientos Urbanos13 no hacen sino dificultar el acceso a la vivienda al reducir la oferta.

Las políticas de vivienda pública las podemos enmarcar dentro de esta segunda ronda de medidas de intervención que surgen por disfunción de la intervención inicial del mercado del suelo. Y si como recoge el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, es necesario que de cada transformación urbanística al menos un 30% del suelo se dedique a viviendas con algún tipo de protección, no es más que el reconocimiento implícito por parte de la Administración de que un 30% de las familias que quieren viviendas de obra nueva no tiene capacidad para adquirirlas en el mercado libre. Pero en realidad no es así, pues no existe tan alto porcentaje de familias que no tengan capacidad de tener una vivienda sin ayuda, como demuestra que se ha ido articulando un sistema de precios máximos para estos inmuebles que en muchas poblaciones empiezan a parecerse a los de mercado (e incluso ha habido situaciones en los que están por encima de los de la vivienda libre).

Es decir, en vez de permitir que estos suelos pasen al mercado libre, lo que haría bajar el precio de la vivienda, se crea un sistema de ayudas y un aparato burocrático para ponerlo en marcha de cuya eficiencia desconfío, y que hace beneficiario de por vida a propietarios cuyas circunstancias respecto el momento de la solicitud han podido mejorar sustancialmente y que no hubiesen tenido derecho a esa vivienda un año después.

De ahí que, antes de promulgar una ley que siga perpetuando este sistema, habría que comparar el coste que supone todo este aparato (funcionarios, edificios administrativos y ayudas) y ver si con ese presupuesto se cubren los alquileres de las familias que realmente necesiten una vivienda en el mercado libre de alquiler.

Este sistema se correspondería con el principio de subsidiariedad del Estado que acude a socorrer al ciudadano en circunstancias excepcionales. Si dividimos la sociedad en individuo, familia, organizaciones intermedias, y la sociedad entera o Estado, el principio de subsidiaridad delimita cuales son las competencias de cada unidad y cuándo debe intervenir en su ayuda la unidad superior. El principio de subsidiariedad implica que el Estado sólo presta su ayuda si el resto ha fallado, y siempre que no suponga una tutela o relajación de los esfuerzos de la unidad inferior por conseguir sus objetivos.

Conclusiones. Hace falta una buena dosis de humildad para que nuestros políticos acepten que la forma en que espontáneamente se organiza un mercado libre de vivienda es superior a cualquier sistema planificado que pueda salir de sus cabezas (aunque sea bien intencionado). Y deberían mostrar el respeto suficiente para que los contribuyentes netos a un derecho social como es el de acceso a la vivienda, sepan que su dinero no está siendo malgastado o que haya un sistema más eficiente que les supondría menos esfuerzos.

Además, es una queja generalizada de cualquier arquitecto u otro agente que se dedique al sector inmobiliario, la existencia de una hiperregulación que sufre el urbanismo y la promoción de viviendas. Por lo que en vez de crear una nueva capa de legislación Estatal, lo que tendrían que hacer es desregular y mejorar la legislación existente.

En mi opinión, ya mostrada a lo largo de este artículo, la solución para mejorar el acceso a la vivienda pasa por:

– Facilitar la incorporación de suelo urbanizable a la producción de viviendas, modificando la legislación del suelo y  las leyes urbanísticas.

– Mejorar la protección de los arrendadores, o permitir libertad de pactos entre arrendadores y arrendatarios modificando la Ley de Arrendamientos Urbanos.

– Eliminar todo el entramado burocrático y jurídico de las viviendas con algún tipo de protección oficial, y subsidiar a quien lo necesite mediante el pago de alquileres en el mercado libre de vivienda.

Cádiz, 30 de octubre de 2020.

Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. El derecho a la vida debe extenderse también al derecho de preservar la integridad física y psíquica.

Nota 2. La propiedad privada es una institución social que no surge como creación deliberada de una persona, sino espontáneamente en un proceso evolutivo y consuetudinario al que aportan conocimiento práctico y creatividad empresarial un número muy grande de personas a lo largo de la historia. Otros ejemplos de instituciones sociales son: el lenguaje, el derecho, el dinero o la ciudad. Estas instituciones sociales evolutivas hacen que la vida en sociedad sea la que nos proporcione mejores condiciones de vida, entre otros motivos porque nos permiten afrontar la incertidumbre del futuro mejor preparados.

Nota 3. Sólo la filosofía política liberal defiende los derechos mencionados de tal manera que no se imponga al individuo una determinada idea acerca de cómo debe vivir su vida, es decir, no se impide que si hay un grupo de personas que creen en el comunismo, funden una comunidad que se rija por estos principios, siempre que sea de adscripción voluntaria.

Nota 4. Las fronteras que delimitan estos derechos inalienables no son tan nítidas como puede parecer. Por ejemplo, el límite del respeto al derecho a la vida es cuestionado en el aborto o la eutanasia, o la libertad también queda limitada a los menores hasta la mayoría legal de edad, o en los casos de incapacidades.

Nota 5. Como ejemplo de un país que cimentó su convivencia en los principios liberales, tenemos la Declaración de Independencia de los Estados Unidos, que decía: “Sostenemos como evidentes estas verdades: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables; que entre estos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad”.

Nota 6. Como ejemplo de Constitución liberal, en Cádiz se promulgó en 1812 la Constitución Política de la Monarquía Española, que, pese a sus cortos y accidentados períodos de vigencia, tuvo gran influencia en muchas de las Constituciones que se promulgaron en Hispanoamérica.

Nota 7. Los derechos sociales que se reconocen en la Constitución Española son: derecho a la educación, derecho al trabajo y a una remuneración suficiente, derecho de protección social, económica y jurídica de la familia,  derecho a la formación profesional, derecho a la seguridad e higiene en el trabajo, al descanso y a las vacaciones retribuidas, derecho a la Seguridad Social, derecho a la protección de la salud, derecho a la cultura, derecho a un medio ambiente adecuado, derecho a disfrutar de una vivienda digna, derechos de las personas con distintas capacidades, derechos de los ancianos, derechos de los consumidores y usuarios.

Nota 8. Art. 47 Constitución Española: “Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Nota 9. Los poderes públicos del Estado español son tres:

– El poder legislativo, que tiene la capacidad de hacer leyes.

– El poder ejecutivo, que tiene la capacidad de gobernar y poner las leyes en práctica.

– El poder judicial, que tiene la capacidad de juzgar si las leyes se cumplen o no y aplicar sanciones cuando sea necesario.

Nota 10. Artículo del Blog: El derecho a una vivienda digna y adecuada, y la limitación del suelo urbanizable (28/12/2018):

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA, Y LA LIMITACIÓN DEL SUELO URBANIZABLE.

Nota 11. Se adjunta el Pdf. de la Consulta Pública Previa a la redacción del Anteproyecto de Ley Estatal por el Derecho a la Vivienda.

Nota 12. Artículo del Blog: Determinación del precio de mercado de un inmueble /20/04/2018):

DETERMINACIÓN DEL PRECIO DE MERCADO DE UN INMUEBLE

Nota 13. Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos.

Nota 14. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.