Se entiende por disciplina urbanística el conjunto de medidas coercitivas y de control al servicio de las Administraciones Públicas para encauzar cualquier desviación del ordenamiento jurídico en materia de urbanismo. La aplicación de estas medidas de fuerza es necesaria desde el momento que nuestros gobernantes, legitimándose en un supuesto interés general, interfieren y limitan el normal uso y disfrute de nuestra propiedad inmobiliaria2. Esta socialización3 parcial de la propiedad privada, se conoce en nuestro ordenamiento jurídico como “función social de la propiedad”, siendo uno de los pilares sobre los que se sustenta el ineficiente sistema urbanístico español, como ya expuse en el artículo “Derecho de propiedad privada y función social”4.
La concesión de las licencias urbanísticas como medida preventiva de control de los actos de edificación y uso del suelo5, es una de las potestades que tanto la legislación de régimen local6 como la urbanística7 proporciona a los Ayuntamientos. Pero, incluso una vez concedida la licencia, existen mecanismos administrativos que limitan o anulan sus efectos, bien por ir en contra de la legalidad, o simplemente por motivos de conveniencia. Estas herramientas coactivas son la revisión, anulación, suspensión, revocación y caducidad de las licencias y de los actos que amparan, mostrándonos con más claridad el ejercicio de la fuerza por parte de los poderes públicos para imponer su modelo urbanístico. En este artículo describo cada una de ellas, cuál es su función y cuándo se utilizan:
1. Revisión y anulación de licencias contrarias a la legislación.
Mediante la revisión de oficio8 los Ayuntamientos tienen la potestad de rectificar sus actos y acuerdos dictados al margen de la legalidad, protegiendo así el interés público frente a estos errores. Los procedimientos de revisión de una licencia para su anulación se regirán por lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común9, existiendo dos caminos diferentes en función de que la infracción sea “nula de pleno derecho” o “anulable”10:
– Revisión de actos nulos11. Para el caso de los actos nulos de pleno derecho12, la Administración que haya otorgado la licencia13, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Andalucía14, declarará de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. No hay un plazo límite para la revisión de actos nulos15, pero sólo se puede ejercer una sola vez, y, una vez incoado el expediente, hay 6 meses para resolver16.
– Declaración de lesividad de actos anulables17. Los Ayuntamientos podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables. Para ello, previamente el Alcalde18 propone la declaración de lesividad del acto para el interés general, teniendo ésta que ser aprobada por el Pleno del Ayuntamiento19. Una vez aprobada, se remite al juzgado de lo Contencioso-Administrativo, qué decidirá sobre la lesividad o no del acto y sobre su anulación. El plazo para declarar lesivo un acto es de 4 años20, siendo la caducidad de 6 meses21 una vez iniciado el procedimiento.
En cualquiera de los dos procedimientos expuestos de revisión de licencias, bien en la resolución administrativa para la revisión de actos nulos, o bien en la sentencia judicial tras la declaración de lesividad para los actos anulables, se podrán establecer las indemnizaciones por los perjuicios causados por la licencia defectuosa. Si dichas indemnizaciones no vienen expresamente recogidas, se podrán exigir si concurren los principios de responsabilidad de las Administraciones Públicas, y en ningún caso, habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa, o negligencia grave imputables al perjudicado22.
Cualquiera de los dos procedimientos para la revisión de licencias puede iniciarse independientemente de que las obras estén pendientes de comenzar, en curso o finalizadas. En el caso de que no hayan finalizado, el Ayuntamiento podrá suspender la ejecución de las obras hasta que se resuelva si considera que puedan causar perjuicios de imposible o difícil reparación23.
2. Suspensión de los efectos de una licencia que ampare determinados actos nulos de pleno derecho.
Cuando una licencia ampare intervenciones en zonas verdes o espacios libres contraviniendo las determinaciones previstas en los instrumentos de ordenación urbanística, tendrá la consideración de un acto administrativo nulo de pleno derecho24. Si estas actuaciones están en curso, el Ayuntamiento o la Comunidad Autónoma25 dependiendo de sus competencias, procederá a la suspensión de los efectos de la licencia y a la adopción de las demás medidas que procedan26.
Entre los efectos que produce una licencia está la ejecución de las obras, por lo que esta suspensión lleva implícita su paralización. Pero la suspensión de sus efectos también afecta a trámites para los que es necesario contar con una licencia de obras en vigor, como son la autorización de escrituras de obra nueva27 o la división horizontal del inmueble28 entre otros, además de operaciones contractuales. Por este motivo, no debemos confundir la suspensión de las obras como medida cautelar en los procedimientos de revisión, revocación, caducidad y restablecimiento de la legalidad urbanística con la suspensión de la licencia recogida en este apartado.
Una vez suspendida la licencia, se debe proceder a su revisión de oficio y a iniciar los expedientes de restablecimiento de la legalidad y el expediente sancionador. Si en el inicio del expediente sancionador se considera que hay indicio de delito29, el órgano competente para imponer la sanción lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, o de la Autoridad Judicial30.
3. Revocación de licencias urbanísticas concedidas conforme a la legislación.
La legislación de régimen local permite a los Ayuntamientos dejar sin efecto las licencias urbanísticas concedidas legalmente cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido, habrían justificado su denegación incluyendo el caso de que se adoptaren nuevos criterios de apreciación31.
Como reflejo de esta potestad municipal, las licencias urbanísticas concedidas legalmente en cumplimiento de un instrumento de planeamiento en vigor que ha sido innovado o sustituido por uno nuevo, podrán ser revocadas cuando los actos que amparen no hayan comenzado o concluido aún y su iniciación o finalización pudiera llegar a dificultar de forma apreciable la nueva ordenación32.
Previamente a la revocación, el Ayuntamiento declarará la disconformidad con la ordenación urbanística, declaración que conllevará la inmediata suspensión de la eficacia de la licencia cuando los actos no se hayan iniciado y la paralización inmediata de los actos de edificación amparados por la misma cuando éstos se hayan iniciado, en ambos casos por un plazo máximo de cuatro meses. Dentro de este período y previa audiencia a los interesados, se podrá declarar la revocación de la licencia en todo o en parte, determinándose los términos y las condiciones en los que los actos puedan ser iniciados o continuados y finalizados. Lógicamente, esta pérdida de eficacia de un acto obtenido legalmente puede causar perjuicios que serán convenientemente indemnizados.
No cabe la revocación cuando la edificación esté concluida y ésta resulte disconforme con la nueva ordenación, procediendo entonces declararla fuera de ordenación33 de manera totalmente incompatibles o sólo parcialmente34.
4. Caducidad de licencias.
Una vez concedida una licencia, la ley obliga a comenzar y a finalizar las obras en un plazo determinado. En el caso de que en la licencia no se indiquen expresamente estos plazos, el período para comenzar las obras será de un año y de tres para finalizarlas35.
Los plazos para iniciar y terminar las obras podrán prorrogarse justificadamente antes de su vencimiento y por un periodo no superior al inicialmente acordado mediante la presentación de una comunicación previa36. Sin embargo, si en el período que discurre entre la concesión de la licencia y el plazo de vencimiento para comenzar las obras se produce una modificación en la ordenación urbanística, la prórroga no podrá ejercitarse. En el caso de que la prórroga que se quiera ejercitar es para prolongar el vencimiento del plazo para la terminación de las obras, aunque se haya producido una modificación de planeamiento desde la concesión de la licencia, sí se podrá ejercitar la prórroga37.
El vencimiento del plazo habilita al Ayuntamiento para que declare la caducidad de la licencia, extinguiéndose la autorización e impidiendo iniciar o proseguir los actos38. Para proceder a la caducidad de una licencia de obras tienen que concurrir tres requisitos39:
- El primer requisito es que haya trascurrido el plazo acordado más las prórrogas ejercitadas mediante comunicación previa.
- El segundo requisito es que recaiga sobre la licencia una resolución expresa de caducidad40 por parte del órgano de la administración que concedió la licencia como resultado de un expediente de caducidad instado de oficio o de parte41. Es decir, da igual el tiempo que haya pasado desde la concesión de la licencia que, si no hay resolución expresa, la licencia sigue vigente42.
- Y el tercero es la necesidad de acreditar por parte de la Administración la inactividad y sus causas, es decir, el Ayuntamiento ha de probar que ha existido paralización de las obras y que esta inactividad es imputable al titular de la licencia.
Cautelarmente, en el procedimiento de declaración de la caducidad, la Administración puede paralizar las obras durante el plazo de tres meses, que es el plazo en el que debe resolver. Si no lo hace, se archivará el expediente41.
Una vez caducada, la licencia se puede volver a solicitar con el mismo proyecto
si no ha cambiado la normativa urbanística. Entonces, ¿por qué hay que caducar las licencias? La respuesta hay que buscarla en el miedo atávico a la especulación43, entendida como retención del suelo urbano sin edificar, que la legislación urbanística tiene desde la Ley de Ordenación de Solares de 15 de mayo de 1945, cuyos preceptos se refundieron en la Ley del Suelo de 195644. También podemos encontrar antecedentes y motivos para exigir plazos para edificar en la preocupación por la seguridad, salubridad u ornato de solares vacantes y edificios abandonados45, para lo que se ha incorporado en el estatuto jurídico de la propiedad del suelo la obligación a construir en un plazo determinado46.
5. Suspensión o paralización de las obras que contravengan los términos de una licencia concedida legalmente.
La suspensión vista en este apartado no supone la destrucción administrativa de la licencia como en los casos anteriores de este artículo, sino de una medida cautelar en los procedimientos de revisión, revocación, caducidad y restablecimiento de la legalidad urbanística.
Dentro del procedimiento de restablecimiento de la legalidad47 los Ayuntamientos pueden acordar la inmediata suspensión de las obras48 ante actuaciones que contravengan o excedan lo dispuesto en una licencia urbanística concedida de acuerdo con la ordenación urbanística y territorial. Se trata de una medida provisional que se acuerda en el inicio del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística alterada para evitar que los actos en curso produzcan un daño mayor. Junto con el acuerdo de paralización o suspensión, se pueden tomar otras medidas cautelares como el precintado de las obras, la retirada de materiales y maquinaria, la prohibición de acceso, o la suspensión de los suministros49. En casos de urgencia inaplazable, y de forma motivada, la suspensión o paralización se podrán adoptar incluso con carácter previo al acuerdo de inicio del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística50.
Esta potestad no deja sin efectos la licencia concedida, es decir, la licencia sigue en vigor, y una vez reconducida la ilegalidad de lo ejecutado, mediante la demolición o legalización, se pueden seguir ejecutando las obras por ella amparada. En el caso de la legalización, sí supondrá una alteración de los términos de la misma para que recoja las nuevas actuaciones.
6. ¿Qué ocurre con las construcciones realizadas al amparo de licencias que son anuladas, suspendidas o revocadas?
Una vez destruido el título que las amparaba, las construcciones realizadas que sean disconformes con la ordenación urbanística han de volver, total o parcialmente, al estado previo al de la licencia anulada, suspendida o revocada. Para ello, el Ayuntamiento incoará el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística, cuya resolución determinará las medidas que se han de aplicar, persiguiendo el pleno restablecimiento del orden jurídico perturbado y la reposición de la realidad física alterada51.
Sólo en el caso de la revisión de licencias de obras ya terminadas, y ya vencidos los plazos de prescripción para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística52, no se podrá intervenir sobre lo edificado. En este caso, dichas construcciones se encuentran en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación53.
Como hemos visto a lo largo del artículo, salvo si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado54, el titular de la licencia podrá exigir indemnización.
En el siguiente cuadro vemos un resumen de lo visto en este artículo:
Cádiz, 24 de febrero de 2023.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas en las Notas:
CP. Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.
LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
RLHANU. Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística.
Nota 1. Este artículo es una actualización de otro homónimo publicado el 31/05/2019. Esta actualización se lleva a cabo por la derogación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), y su sustitución por la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y por el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante RLISTA).
Nota 2. El artículo 33 de la Constitución Española dice respecto a la propiedad privada que:
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3…
Nota 3. La función social de la propiedad es una derivada de la socialización de los medios de producción propugnada por el ideario marxista. La “función social de la propiedad” es una confiscación de los derechos de propiedad de sus legítimos propietarios para beneficiar a la “sociedad” o, mejor dicho, una habilitación para que un gobierno que haya conseguido una mayoría suficiente tome decisiones sobre la propiedad de los demás en nombre del “interés general”.
Nota 4. El artículo “Derecho de propiedad privada y función social” trata sobre las limitaciones de este derecho basadas en un supuesto interés general, confrontándolas con las limitaciones propias del respeto a los derechos de propiedad de los predios colindantes dentro de las relaciones de vecindad: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/
Nota 5. En los artículos “Procedimiento de concesión de licencia de obras” y “La obligación de pedir licencia previa de obras ¿podría ser prescindible?”, trato con detenimiento la naturaleza de las licencias de obras:
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/04/26/procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/02/16/la-obligacion-de-pedir-licencia-previa-de-obra-podria-ser-prescindible/
Nota 6. Art. 21.1.q y 84. 1.b LBRL y art. 21 RSCL.
Nota 7. Art. 11.3 TRLSRU, Art. 147.1.a) y 137.1 LISTA y Art. 338.1.a), 287.1 y 291 RLISTA (anteriores Art. 168.1 LOUA y Art. 4. 1.a RDUA).
Nota 8. La potestad de revisar los actos ilegales dictados por un Ayuntamiento viene recogida en la legislación de régimen local (Art. 4 g) y Art. 53. LBRL), en la legislación estatal en materia de suelo (Art. 60 TRLSRU), y en la legislación urbanística autonómica (Art 147.1.e) LISTA y Art. 338.1.e) RLISTA).
Nota 9. La remisión desde la legislación urbanística a la normativa de procedimiento administrativo común se hace en los artículos 156.1 LISTA y 368.1 RLISTA.
Nota 10. La diferencia entre actos nulos de pleno derecho y actos anulables viene recogida en los Art.47 y 48 de la LPACAP.
Nota 11. Art. 106 LPACAP Revisión de disposiciones y actos nulos.
Nota 12. Además de las causas previstas en el art. 47 de la LPACAP, el RLISTA en su Art. 305 dice que serán nulas de pleno derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 137.3 de la LISTA, las licencias y los actos administrativos que se otorguen contra las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística cuando tengan por objeto la realización de los actos y usos contemplados en el artículo 153.2 de la Ley, que son: a) Las realizadas sobre dominio público y servidumbres de protección.
b) Las realizadas en suelo rústico preservado con riesgos ciertos de desprendimientos, corrimientos, inundaciones o similares o que los generen o incrementen, mientras subsistan dichos riesgos conforme al artículo 14.1 b).
c) Las realizadas en suelo rústico en zona de influencia del litoral.
d) Las que afecten a bienes inmuebles inscritos individualmente en el Catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía.
e) Las que afecten a zonas verdes y espacios libres.
f) Las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico, salvo las que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado 1 de este artículo.
Nota 13. Art. 156.1 LISTA y Art. 368.1 RLISTA. La competencia para revisar sus propios actos es del órgano municipal que haya concedido la licencia, que será el Alcalde (Art.21.1.s LBRL) o la Junta de Gobierno Local (Art. 127.1.k LBRL) dependiendo de si se trata de un Ayuntamiento adscrito al régimen general o al régimen de gran población.
Nota 14. La exigencia de un dictamen favorable previo viene recogida en el Art. 106.1 de la LPACAP. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el responsable de emitir el dictamen es el Consejo Consultivo de Andalucía, regulado por la Ley 4/2005, de 8 de abril, del Consejo Consultivo de Andalucía. En su Art. 17.10.b) recoge su competencia para la consulta en materia de anulación de oficio de actos administrativos.
Nota 15. Art. 106.1 LPACAP.
Nota 16. Art. 106.5 LPACAP.
Nota 17. Art. 107 LPACAP Declaración de lesividad de actos anulables.
Nota 18. Art. 21.1.l LBRL. Para los municipios de gran población no viene recogida esta competencia expresamente a ningún órgano por lo que se aplica el Art. 124.4.ñ, por lo que será el Alcalde el competente.
Nota 19. Art. 22 K LBRL y Art. 107.5 LPACAP.
Nota 20. Art. 107.2 LPACAP.
Nota 21. Art. 107. 3 LPACAP.
Nota 22. Art. 48.d TRLSRU.
Nota 23. Art. 108 LPAC, Art. 156.2 LISTA, Art. 368.2 RLISTA.
Nota 24. Art. 55 TRLSRU.
Nota 25. El Art. 158.4 de la LISTA parece referirse al Art. 55 de la LISTA, aunque en su desarrollo reglamentario, el Art. 372.5 RLISTA lo enfoca desde la injerencia competencial entre administraciones locales y autonómicas.
Nota 26. Art. 55 y Art. 358 RLISTA.
Nota 27. Disposición Adicional Novena de la LISTA, Art. 314 RLISTA, Art. 28 TRLSRU y Art. 48 RLHANU.
Nota 28. Art. 53 RLHANU.
Nota 29. Art. 319 y 320 CP.
Nota 30. Art. 170.3 LISTA, Art. 352.3 y Art. 399 RLISTA.
Nota 31. Art. 16 RSCL.
Nota 32. Art. 306 RLISTA.
Nota 33. Art. 84.2.b LISTA.
Nota 34. Art. 84.3 LISTA.
Nota 35. Art. 141.1 LISTA y 307.1 RLISTA.
Nota 36. Art. 141.2 LISTA y 307.2 RLISTA. En la anterior legislación (Art. 173.2 LOUA y Art. 22.2 RDUA) la prórroga tenía que ser concedida expresamente por el Ayuntamiento, mientras que ahora, la novedad es que la prórroga podrá ejercitarse mediante la presentación de una comunicación previa.
Nota 37. Otra novedad que presenta la nueva legislación (Art. 141.2 LISTA y 307.2 RLISTA) frente al 173.2 LOUA , es la aclaración de que sí se podrá ejercer la prórroga para finalizar las obras aunque se haya producido una modificación de la ordenación urbanística respecto el momento de la concesión de la licencia.
Nota 38. Art. 141.3 LISTA y 307.6 RLISTA.
Nota 39. Sentencias del Tribunal Supremo que recogen lo dicho en el artículo: STS 29/06/1991, STS 18/07/1986, STS 4/11/1985, STS 10/05/1985, STS 24/07/1995, STS 17/06/1986, STSJ Baleares 11/10/1994, STS 13/05/1985, STS 14/03/1990, STS 28/05/1991, STS 2/11/1990, STS 30/05/1990, STS 22/03/1988.
Nota 40. Art. 21.1 y Art. 95 LPACAP y bastantes sentencias entre las que destacamos la STS 29/06/1991.
Nota 41. Art. 307.5 RLISTA.
Nota 42. 15.1 RSCL.
Nota 43. En mi artículo del Blog “La denigrada especulación y el derecho constitucional a la vivienda”, trato sobre la especulación urbanística e inmobiliaria:
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/01/25/la-denigrada-especulacion-y-el-derecho-constitucional-a-la-vivienda/
Nota 44. Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.
Nota 45. Sobre este tema profundizo en el artículo del Blog “¿Tiene sentido imponer unos plazos para edificar? Propuesta al Anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA)”: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/09/25/tiene-sentido-imponer-unos-plazos-para-edificar-propuesta-al-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/
Nota 46. Art. 17.1 TRLSRU.
Nota 47. Entendemos por restablecimiento de la legalidad urbanística la potestad que tienen los municipios (Art. 147.1.c y 158.2 de la LISTA y 338.1.c y 371.1 RLISTA) para el restablecimiento del orden físico y jurídico perturbado por las actuaciones en curso o terminadas realizadas sin la correspondiente licencia o título habilitante legalmente exigible o contraviniendo sus condiciones. Este restablecimiento se realizará mediante la legalización, cuando sea posible, o mediante la reposición de la realidad física alterada a su estado originario (Art. 151.1 LISTA y Art. 357.1 RLISTA).
Nota 48. Art. 152.3 LISTA y Art. 358.1 RLISTA.
Nota 49. Art. 152.3 LISTA y Art. 358 RLISTA
Nota 50. Art. 152.3 LISTA y Art. 358.4 RLISTA.
Nota 51. Art. 353 RLISTA.
Nota 52. Art 153 LISTA y 354 RLISTA.
Nota 53. Art. 173.1 LISTA y 404 RLISTA.
Nota 54. Art. 48.d.
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GF Arquitectos
24 febrero, 2023
Fueron muchos los temas que se trataron en el debate sobre Ciudad, Clima y Bienestar en la demarcación de Cuenca del COA de Castilla-La Mancha, en el que tuve el placer de debatir con Iñaki Romero Fernández de Larrea (Paisaje Transversal), Pilar Amores Díaz-Regañón (A+D Arquitectos Urbanistas) y Miguel Ángel Díaz Camacho (MADC Arquitectos), moderado por Rubén Amigo Álvaro (Presidente de la Agrupación de Arquitectos Urbanistas del COACM).
Todos coincidimos en que la maraña legislativa que envuelve al urbanismo, y su rigidez, absorbe la mayor parte del esfuerzo de los urbanistas, lo que deja poco espacio para lo verdaderamente importante: preocuparse por mejorar la vida del ciudadano en su desenvolvimiento en la ciudad. De ahí que no se le preste toda la atención que merece a la disciplina del diseño urbano, que es junto con las arquitecturas en contacto con la rasante, lo que van a permitir que los ciudadanos perciban la calidad de los espacios públicos.
Discrepé en la aportación de la Agenda 2030 al urbanismo actual que, en mi opinión es totalmente prescindible. Disiento de su mandato de actuar urgentemente para frenar un cambio climático, utilizado como paraguas moral e ideológico para justificar cualquier intervención pública, preponderando la protección del medio ambiente natural sobre el bienestar y la prosperidad del ser humano.
La adaptación al clima ha estado presente en el diseño de las ciudades desde que estas existen, y aunque los avances tecnológicos nos hayan permitido olvidar sus enseñanzas, no deberíamos hacerlo.
Aunque todos compartimos las bondades de la ciudad compacta y multifuncional, defendí la libertad de elegir vivir en urbanizaciones de unifamiliares en las afueras de las ciudades, si bien, sus usuarios deberán asumir el mayor coste de los servicios urbanos que generan.
Igualmente expuse que es importante escuchar a quien directamente se ve afectado por los aciertos y errores de la planificación, que en esencia son los propietarios del suelo y los promotores, pues son los agentes más interesados en que el resultado sea un éxito y que satisfaga las necesidades de los usuarios del ámbito de actuación. Un error político-técnico en una planificación no suele tener consecuencias para el planificador, pero sí para los propietarios afectados.
Aquí os dejo el enlace del vídeo por si queréis ver todas las intervenciones:
https://www.youtube.com/watch?v=msnQqJwP4bI&t=853s
Cádiz, 27 de enero de 2023.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
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GF Arquitectos
27 enero, 2023
Quiero comenzar valorando positivamente el esfuerzo que realiza el Anteproyecto de Ley1 para poner freno a las anulaciones de planes generales de ordenación urbanística que se han producido a lo largo y ancho del territorio nacional. La anulación de un instrumento de planeamiento general, además de generar inseguridad jurídica e incertidumbre empresarial, entraña un inaceptable estancamiento o “lucro cesante” que afecta a la prosperidad de los municipios afectados.
Esta prosperidad robada a los ciudadanos, al no ser tangible, permite escurrir el bulto a los corresponsables políticos, y lo que es más importante, no evidencia ante la sociedad las carencias de un sistema urbanístico convertido en la inevitable puerta de entrada para ejercer cualquier actividad económica y social, y cuya llave está en manos de gobernantes y burócratas, erigiéndose en el paradigma del poder de la intervención pública en la vida de los ciudadanos2.
Aunque haya quien quiera ver que los intereses políticos y de los de la sociedad van de la mano, es lícito preguntarse si en la iniciativa de esta modificación ha tenido más peso la preocupación por el interés general de los ciudadanos, o socorrer a la clase política municipal que, legislatura tras legislatura, ve empantanadas sus promesas electorales de aprobar un nuevo planeamiento para su municipio.
También quiero mencionar la cantidad de anulaciones que se han producido en base a cuestiones medio ambientales, imponiéndose así la filosofía subyacente en ciertas ideologías ecologistas en las que es más importante la protección del medio ambiente natural que la prosperidad y el bienestar humano, celebrando cualquier paralización de la actividad económica.
A continuación, expongo los argumentos que he utilizado en mis aportaciones al Trámite de audiencia e información pública del Anteproyecto de ley por la que se modifica el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, en referencia a las modificaciones introducidas sobre el silencio administrativo:
Aportaciones al artículo 11.4: Ampliación del silencio administrativo positivo a cualquier edificio residencial independientemente de que las viviendas estén sometidas a algún régimen de protección pública destinada a alquiler social.
Dando por válido el principio constitucional de que todos los españoles son iguales ante la Ley (Art. 14 CE), no se entiende que la modificación propuesta discrimine a un promotor privado frente a un promotor público (o mediante fórmulas de colaboración público-privada) respecto al sentido del silencio administrativo del acto autorizatorio para construir un edificio residencial sometido a algún régimen de protección pública destinada a alquiler social.
Dicho de otra manera, si dos proyectos de edificios para este tipo de viviendas son exactamente iguales, dependiendo de que sea un promotor público o privado quien solicite el acto autorizatorio, el sentido del silencio administrativo es distinto. Claramente es una discriminación.
Tampoco se entiende por qué en un edificio residencial sometido a algún régimen de protección pública destinado a la venta el silencio es negativo, mientras que en esa misma promoción en régimen de alquiler social el silencio sería positivo, independientemente de que quien solicite la licencia urbanística sea un promotor privado o público.
Y no se entiende, sobre todo, porque la competencia que habilita al Estado a determinar el sentido del silencio administrativo para edificaciones de uso residencial incluidas en el ámbito de aplicación de la LOE, es la protección del Medio Ambiente (Art. 149.1.25 CE), tal y como recoge la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre3. Tan dañino o inocuo para el Medio Ambiente es un edificio de viviendas independientemente de cuál sea su régimen de protección o quién sea quien lo promueva, sobre todo si tenemos en cuenta que, generalizadamente en la legislación urbanística autonómica, el uso residencial plurifamiliar sólo es admisible en suelos en situación básica de urbanizado.
Por todo ello, se propone que se elimine de la Ley el silencio administrativo negativo para la construcción de edificios de uso residencial plurifamiliar.
Aunque en mi opinión, se debería mantener el criterio de silencio positivo para todos los casos, tal y como recogen legislaciones autonómicas como la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
Conclusiones: Este aspecto de la modificación de la Ley es un burdo ejemplo de la imposición de la ideología de izquierdas en la que se prima y santifica todo lo público, mientras que se prejuzga a la iniciativa privada como potencialmente infractora. De esta manera se vulnera el principio constitucional de la igualdad ante la Ley y lo socava haciendo leyes que nos hacen desiguales, incurriendo en una situación discriminatoria.
¿Habrá que explicarle a alguien que el alabado sector público sólo existe porque hay un sector privado capaz de sufragarlo pese al maltrato y asfixia a la que se le somete?
Cádiz, 13 de enero de 2023.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
CE. Constitución Española.
Nota 1. El texto que se comenta en este artículo es el publicado para el trámite de audiencia e información pública del Anteproyecto de Ley por la que se modifica el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.
Nota 2. La propia Exposición de Motivos del Anteproyecto de Ley incide en que las anulaciones son “una paralización de la potestad planificadora de las Administraciones públicas que provoca efectos muy negativos sobre los intereses generales”.
Nota 3. En el artículo del Blog Silencio administrativo en procedimientos de concesión de licencias urbanísticas, explico cual es el sentido del silencio según el tipo de actuación tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, de 14 de diciembre:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/02/26/silencio-administrativo-en-procedimientos-de-concesion-de-licencias-urbanisticas/
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GF Arquitectos
13 enero, 2023
El Urbanismo es una herramienta con la que el Estado1 interviene coactivamente en la sociedad mediante la regulación del uso del suelo. Independientemente de que la consideremos justificada o no2, en un Estado de Derecho cualquier injerencia en la vida de los ciudadanos debe estar amparada por leyes que cuenten con un respaldo constitucional. De ahí que, en este artículo, quiera enumerar cuáles son los preceptos de la Constitución Española (en adelante CE) que habilitan la intervención que se materializa mediante la disciplina del Urbanismo.
El más importante de ellos es el Art. 333 que reconoce una función social a la propiedad privada4, de manera que un suelo ya no ha de ser útil en exclusividad a su propietario, sino que ha de ofrecer un servicio a la sociedad limitando la soberanía de su titular para hacer con él lo que considere más oportuno para sus planes vitales.
Para dotar de contenido a la función social de la propiedad, los derechos fundamentales y, especialmente, los principios rectores de la política social y económica recogidos en la Constitución dirigen a la legislación urbanística y a los instrumentos que lo desarrollan hacia la consecución de unos fines determinados. Veamos cuáles son y su incidencia directa en el Urbanismo:
– Proteger el medio ambiente natural (Art. 45). La protección del medio ambiente natural quizás sea de los objetivos constitucionales que más incidencia tiene en el Urbanismo, no sólo por las medidas de protección de determinados espacios naturales, sino por la repercusión que los instrumentos de prevención ambiental están teniendo a la hora de valorar el impacto de la planificación urbanística en su entorno. La aparición de la lucha contra el cambio climático en la agenda política como otro aspecto de la protección del medio ambiente natural, también se ha introducido en el diseño de las ciudades, de manera que las emisiones de CO2 son un parámetro que limita la elección del modelo de ciudad.
– Proteger el Patrimonio Histórico Artístico y Cultural (Art. 46). Para perseguir este objetivo, la legislación urbanística ha incluido instrumentos específicos para la protección conjunta de ámbitos urbanos o rurales como los Planes Especiales de Protección, y para inmuebles de manera individual como son los Catálogos.
– Tutelar la salud pública (Art. 43). En los orígenes del Urbanismo como disciplina se encuentra la protección de la salud pública. Para ello, además de dotar a las ciudades de unas redes de abastecimiento y alcantarillado adecuadas, también se preocupa de diseñarlas para que sus edificaciones estén convenientemente ventiladas y soleadas. Otras herramientas urbanísticas para favorecer un entorno saludable para la población son la proliferación de zonas verdes y la zonificación de usos para evitar que actividades nocivas o molestas convivan con usos incompatibles como zonas residenciales, hospitales, colegios, etc.
– Proveer suelo para dotaciones públicas. El modelo de Estado de Bienestar que subyace en la Constitución y la prevalencia de un sistema público frente a otro privado para ofrecer los servicios que requiere este modelo, implican que los instrumentos de planeamiento no solo reserven suelo para la construcción de centros sanitarios (Art. 41), centros educativos (Art. 27), museos y centros expositivos (Art. 44), instalaciones deportivas (Art. 43), servicios sociales (Art. 50) y similares, sino que se obligue a los propietarios a cederlos gratuitamente.
– Hacer un urbanismo accesible (Art. 49). La accesibilidad y eliminación de barreras arquitectónicas y urbanísticas para permitir un adecuado uso de calles, espacios públicos y edificios para personas con algún tipo de discapacidad, es uno de los frentes constitucionales que tiene un efecto directo sobre el diseño urbano.
– Facilitar el acceso a una vivienda (Art. 47). Las políticas de viviendas inspiradas en este artículo han apostado esencialmente por la construcción de viviendas con precios limitados (en venta o en alquiler), convirtiendo el mercado de la vivienda en un mercado intervenido. Para ello, han obligado a los propietarios de suelo a reservar un porcentaje del suelo residencial para este tipo de viviendas, conocidas habitualmente como viviendas de protección oficial o con su acrónimo VPO5.
– Evitar la especulación y redistribuir la riqueza (Art, 47). El objetivo de facilitar a los españoles una vivienda digna y adecuada6 es el único que literalmente habilita a los poderes a regular la utilización del suelo con la finalidad de impedir la especulación y evitar el encarecimiento de las viviendas. Llama la atención que la llamada constitucional a evitar la especulación se explicite sólo en esta actividad económica, cuando es precisamente el sistema urbanístico actual el que favorece con su rigidez la especulación, como ya expliqué en el artículo “La denigrada especulación y el derecho constitucional a la vivienda7”.
Y curiosamente, esta llamada a evitar la especulación se une a otra en la que se impone que las plusvalías que genere la actividad urbanística tengan que compartirse con la comunidad, lo que es contradictorio, pues si queremos limitar la especulación para no encarecer las viviendas, no es lógico que la Administración se quede con una porción del beneficio del empresario, pues esta carga impositiva, que se mueve en una horquilla entre el 5 al15%8 del aprovechamiento urbanístico, repercutirá en el precio de las viviendas. Esta participación en las plusvalías se traduce en una cesión de suelo gratuita y libre de cargas a la Administración, y no sólo se limita a los sectores residenciales como podría desprenderse del Art. 47, sino que se ha extendido a todas las actuaciones de transformación urbanísticas sea cual sea su uso.
La habilitación constitucional para la planificación económica y social. Además del contenido concreto de los principios rectores que hemos visto, la Constitución habilita de manera general al Estado para “planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución” (Art. 131) y, aunque “se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado”, ésta estará enmarcada en las exigencias de la planificación cuando ésta exista (Art. 38).
Conclusión: una Constitución que habilita la planificación urbanística casi sin límites. Aunque sólo el Art. 47 permite a los poderes públicos regular el uso del suelo para conseguir una vivienda asequible (sin éxito), el resto del articulado expuesto habilita al gobernante a planificar de manera genérica para perseguir unos objetivos marcados por la Constitución. Así, la planificación urbanística en vez de generar un marco en el que se desarrollen libremente los ciudadanos siguiendo unas reglas en las que prime la seguridad y la salubridad de los asentamientos, zonificando los usos nocivos y planificando unas infraestructuras eficientes, se ha convertido en un lienzo sobre el que se dibujan todos los anhelos (y caprichos) de una clase política que nos tutela como a menores de edad.
Debería preocuparnos cómo la Constitución Española hablita a los gobernantes a intervenir en nuestras vidas hasta extremos insospechados, pues son escasos los límites a este poder. Pero si aún no les he convencido de que la Constitución es el perfecto Caballo de Troya para la implantación de políticas intervencionistas tendentes a eliminar la propiedad privada, les invito a leer el contenido totalitario del Art. 128:
“1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.”
A buen entendedor pocas palabras bastan.
Cádiz, 7 de diciembre de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Nota 1. Cuando utilizo el término Estado, lo utilizo para referirme al aparato estatal, incluidas todas las Administraciones que lo forman y los gobernantes que las dirigen, y no a las competencias concretas de la Administración del Estado.
Nota 2. En los artículos del Blog “La planificación social y el Urbanismo” y “Principios rectores para un urbanismo liberal” expongo mi parecer sobre la intervención en materia de urbanismo:
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/
https://gumersindofernandez.com/blog/2022/06/30/principios-rectores-para-un-urbanismo-liberal-un-gobierno-limitado/
Nota 3. Artículo 33 de la CE:
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Nota 4. En el artículo del Blog, “Derecho de propiedad privada y función social” profundizo sobre este concepto:
https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/
Nota 5. Las viviendas con algún tipo de protección pública pueden recibir distintos nombres según su modalidad y la clasificación que hagan las Comunidades Autónomas.
Nota 6. En los artículos del Blog: “¿Qué es una vivienda digna y adecuada?” y “El derecho a una vivienda digna y adecuada, y la limitación del suelo urbanizable”, profundizo sobre estos temas:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/12/30/que-es-una-vivienda-digna-y-adecuada/
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/12/28/el-derecho-a-una-vivienda-digna-y-adecuada-y-la-limitacion-del-suelo-urbanizable/
Nota 7. En el artículo del Blog “La denigrada especulación y el derecho constitucional a la vivienda” explico cómo el concepto de especulación lleva implícitos malentendidos promovidos por las ideologías que denostan la actividad empresarial:
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/01/25/la-denigrada-especulacion-y-el-derecho-constitucional-a-la-vivienda/
Nota 8. Art. 18.1.b del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
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GF Arquitectos
6 diciembre, 2022
Las personas ajenas al mundo del urbanismo podrían pensar que la distribución interior de una vivienda depende exclusivamente de la voluntad del promotor y de los arquitectos en el intento de crear un producto que satisfaga a sus clientes. Más difícil se nos hace entender que carezcamos de esa libertad cuando queremos construir o reformar nuestra propia vivienda. Sin embargo, la Administración Pública también se ha metido en el interior de las viviendas regulando hasta las dimensiones que ha de tener un cuarto de baño.
El origen justificado de esta intromisión.
En el artículo “Principios para un urbanismo liberal: un gobierno limitado”1 expliqué cómo para salvaguardar los derechos individuales de los individuos, es necesario proteger la integridad de las personas, lo que comprende, entre otras materias, velar por las condiciones de salubridad de la población.
Con este objetivo, la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas2 introduce en nuestro ordenamiento jurídico las características que han de cumplir todo tipo de viviendas, incluyendo las condiciones de distribución. Su lectura no deja duda que los objetivos de la Orden es proteger la salubridad de la población, como apuntala que el organismo que insta su promulgación es la Comisión de Sanidad Central. En el siguiente cuadro vemos las condiciones de distribución mínimas requeridas por esta Orden, habiendo de tenerse siempre en cuenta la relación entre la capacidad de la vivienda y el número y sexo de sus moradores (Art. 1):
Además de las dimensiones de las estancias, la Orden restringe la utilización de los dormitorios como paso para llegar a otras piezas, determina la iluminación y ventilación necesaria, los tamaños de patio, la necesidad de impermeabilización, la recogida de aguas pluviales y fecales, etc.
La preocupación por la salud de la población y por las condiciones de salubridad e higiene de las viviendas hizo que en 1937 las autoridades instauraran en España la Cédula de Habitabilidad3, exigiéndose el cumplimiento de unas dimensiones mínimas, que posteriormente reguló en detalle la mencionada Orden de 29 de febrero de 1944. Estos orígenes no generan dudas sobre la legitimidad del Estado en regular unos mínimos en las condiciones de distribución de las viviendas para evitar problemas de salubridad que transcienden del ámbito privado y puedan poner en peligro al resto de la población (hacinamiento, transmisión de enfermedades, epidemias, etc.).
Antes de la promulgación de la Orden de 1944, durante el primer tercio del siglo XX, la preocupación de los gobernantes sobre la salubridad de las viviendas ya existía tal y como se plasmó en la legislación sobre la construcción de Casas Baratas4, figura predecesora de las viviendas de protección oficial, a las que se exigían unas condiciones mínimas higiénicas que afectaban a su distribución.
Y aunque se pone el foco en la salubridad de las viviendas, también se pretende influir en el comportamiento de la población, ya que el hacinamiento provocaba hábitos considerados inmorales como la promiscuidad o el alcoholismo tal y como describe en el Anteproyecto de Reforma de la Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas5.
El origen de una confusión: la normativa urbanística municipal tributaria de las condiciones de distribución de las viviendas protegidas.
Los Ayuntamientos, a la hora de redactar los instrumentos urbanísticos que ordenan sus municipios, han regulado las condiciones de distribución que han de cumplir las viviendas que se construyen en su término municipal. Estas condiciones han sido relativamente homogéneas entre todos ellos, pues la mayoría han reproducido las condiciones de distribución de la legislación de aplicación para las viviendas protegidas6. Al ser estas condiciones más restrictivas que las de la Orden de 1944, el objetivo de la salubridad estaba garantizado, pero da pie a la confusión de dos conceptos: lo necesario y lo deseable.
La normativa de las viviendas con algún régimen de protección pública busca un estándar de calidad al que deben acogerse los promotores públicos y privados para ser beneficiarios de una serie de ventajas (financiación, beneficios fiscales, subvenciones, suelo a precio limitado, etc.). Estos estándares lógicamente cumplen las condiciones mínimas para que las viviendas sean salubres, pero van más allá, pues no dejan de ser unas medidas en las que la población ve reflejada el interés del Estado por su bienestar. La primera frase de la primera ley de viviendas protegidas (Ley de 19 de abril de 1939 estableciendo un régimen de protección a la vivienda de renta reducida y creando un Instituto Nacional de la Vivienda), lo deja claro con la introducción del adjetivo “alegre”:
“Facilitar la vivienda higiénica y alegre a las clases humildes es una exigencia de justicia social que el Estado Nacional Sindicalista ha de satisfacer.”
Dicho de otra manera, las condiciones de distribución que se exigen en los planeamientos municipales van más allá de la salubridad y se preocupan de definir en qué tipo de vivienda creen las Administraciones que debemos vivir, encorsetando su diseño a esos estándares.
De la vivienda digna constitucional a la perspectiva de género.
La Constitución Española, dentro de los principios rectores de la política social y económica, encomienda a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para que los españoles disfruten de una vivienda digna y adecuada. En el artículo ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?7 ya expliqué que mientras el adjetivo “adecuada” incluye características como la salubridad de la vivienda, la “dignidad” es un concepto totalmente subjetivo.
Alineado con los deseos de proveer a los españoles de una vivienda digna, las Administraciones insisten en aumentar unilateralmente las superficies y dimensiones mínimas de las diferentes estancias, en incrementar la superficie de almacenaje, en incluir espacio para bicicletas, o en introducir la obligación de contar con terrazas tras la pandemia. Estas medidas aumentan el tamaño de la vivienda y consecuentemente su coste, dejando fuera del mercado a compradores que se conformarían con menos8.
No siendo suficiente decidir por nosotros qué es digno o no, algunas Administraciones nos dicen cómo hemos de comportarnos en nuestra casa, incorporando la “perspectiva de género” en el diseño de las viviendas, como pretende el recientemente aprobado Decreto 80/2022, de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Del análisis de este texto, todo queda en que ”el espacio para cocinar tendrá preferentemente las dimensiones de cocina comedor” y “en su defecto, el espacio se diseñará colindante con el estar comedor de forma que pueda unirse a éste de forma directa o tener una conexión visual directa”, para evitar un supuesto aislamiento de las mujeres en la cocina. Aunque es escaso el alcance de lo regulado9, lo preocupante es que aceptemos la injerencia de decirnos cómo vivir.
La inviolabilidad del domicilio y el derecho a la intimidad personal y familiar. Estos derechos garantizados en el artículo 18 de la Constitución Española nos sirven para reflexionar si está justificada la injerencia en la distribución del interior de nuestra vivienda, más allá de exigir que cumpla unas condiciones de salubridad mínimas necesarias para garantizar la seguridad de la población.
Además del coste de la redacción de todas estas normas, la exigencia del cumplimiento de las condiciones de distribución consume muchas horas del trabajo de los funcionarios que informan las licencias de obras e inspeccionan posteriormente lo ejecutado, sin mencionar el esfuerzo que dedicamos los arquitectos al cumplimiento de la normativa, dejando poco espacio para la innovación y la creatividad.
Otro frente que consume muchos recursos públicos son las comprobaciones de las obras menores de reformas de viviendas, donde se evidencia aún más la contradicción con la inviolabilidad del domicilio, pudiendo negarnos a la inspección salvo si lo dictamina un juez.
Conclusión. Por todo lo expuesto, eliminaría la exigencia de cumplir unas condiciones de distribución, más allá de las mínimas por salubridad e higiene, para lo que valdría la mencionada Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas. ¿Quiere esto decir que dejarán de existir viviendas como las que pretenden las Administraciones? Posiblemente no, pero aparecerán otras distintas, pues si alguien conoce bien las necesidades de los compradores de viviendas son precisamente los promotores y arquitectos que dependen de que se vendan o no para subsistir.
Una medida de menor calado que ya han aceptado algunas Administraciones es no exigir estas condiciones de distribución en el caso de los autopromotores.
Cádiz, 29 de octubre de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Nota 1. Artículo del Blog: Principios para un urbanismo liberal: un gobierno limitado. https://gumersindofernandez.com/blog/2022/06/30/principios-rectores-para-un-urbanismo-liberal-un-gobierno-limitado/
Nota 2. La aplicabilidad de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas, así como de la cédula de habitabilidad se analiza en el “Estudio comparado de la regulación de las condiciones de habitabilidad de las viviendas en la normativa autonómica vigente”, de la autora Dña. María Consuelo Jiménez Renedo, de la publicación Ciudad y Territorio-Estudios Territoriales del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana (https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/81350/50769). En el caso de Andalucía esta Orden no ha sido derogada expresamente y no se han regulado parámetros de habitabilidad en el ámbito de sus competencias, por lo que infiere su aplicabilidad, allí donde los municipios no lo han hecho en desarrollo de sus competencias urbanísticas y de protección de la salubridad pública (art. 25.2 a y j de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y Art. 9.1 y 9.13.f de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía).
Nota 3. La Cédula de Habitabilidad es un documento administrativo en el que se reconoce el cumplimiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, establecidas previamente por el ordenamiento jurídico, y que se exigía para ocupar las viviendas, ya fuera en alquiler o por cualquier otro título. La Cédula de Habitabilidad fue creada por la Orden de 16 de marzo de 1937, y establecida años después por el Decreto de 23 de noviembre de 1940, pero no se adecuó su concesión hasta la aprobación de la Orden de 29 de febrero de 1944 (todas las Órdenes son del Ministerio de Gobernación). Paralelamente se creó la Fiscalía de la Vivienda para ejercer las competencias en esta materia (Decreto de 20 de diciembre de 1936 y Decreto de 23 de noviembre de 1940). En la actualidad la Cédula de Habitabilidad sigue siendo utilizada en muchas comunidades autónomas. En el caso de Andalucía ésta se suprimió, siendo sustituida por las licencias urbanísticas de ocupación y utilización (Decreto 283/1987, de 25 de noviembre, por el que se suprimen la cédula de habitabilidad y el informe preceptivo sobre condiciones higiénicas previo a las licencias municipales de obra).
Nota 4. La legislación de las denominadas Casas Baratas predecesora directa de la legislación de las viviendas de protección oficial es:
– Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas.
– Ley de 10 de diciembre de 1921 relativa a Casas Baratas.
– Real decreto aprobando el Reglamento provisional, que se inserta, para la aplicación de la ley de Casas baratas de 10 de diciembre de 1921.
– Real Decreto-ley de 10 de octubre de 1924 relativo a Casas Baratas.
Nota 5. Extracto sacado del mencionado Anteproyecto de Reforma de la Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas:
“Actualmente, experiméntase la necesidad de la habitación, pero se desconoce su completa trascendencia en órdenes tan diversos de la vida como el moral, el económico, el higiénico y el social. La casa es el vínculo más fuerte para la unión de la familia, que no se concibe ni puede tener su natural desarrollo sin un hogar apropiado, y es también el lazo más firme para producir por la convivencia afectos perdurables frente a todas las contingencias de la vida. Habitar en locales impropios de la dignidad humana, en repugnante promiscuidad de sexos, es destruir en edad temprana toda idea de pudor y envilecer los más puros sentimientos, y desgraciadamente son numerosas las familias que viven en un reducido espacio que no permite la debida separación.”
“La casa fea e incómoda desplaza a sus habitantes y les impulsa a refugiarse en la taberna para buscar, durante el invierno, un local donde se hurten al frío y donde encuentren, además, con la bebida, calor artificial para sus organismos; a costa de las enormes perturbaciones que el alcoholismo produce, y que es una constante preocupación de los higienistas y gobernantes. En cambio, la vivienda sana y agradable atrae a sus habitantes, que realizan satisfechos el trabajo diario con la esperanza de volver a su casa, alIá donde los suyos, al final de la jornada, encontrando en estas horas de vida familiar la compensación de todos los esfuerzos invertidos.”
Nota 6. La legislación de vivienda protegida regulaba las condiciones de distribución de las viviendas mediante la promulgación de unas Ordenanzas. Las que más se han reproducido en las normativas de los municipios son las recogidas en la Orden de 20 de mayo de 1969 por la que se aprueba la adaptación de las ordenanzas técnicas y normas constructivas, aprobadas por Ordenes de 12 de julio de 1955 y 22 de febrero de 1968 al texto refundido y revisado de la Legislación de Viviendas de Protección Oficial y su Reglamento (Ordenanzas 9ª, 11ª, 17ª y 27ª). Estas están aún en vigor aunque dependiendo de las Comunidades Autónomas han sido modificadas. En Andalucía, también es aplicable la Orden de 21 de julio de 2008, sobre normativa técnica de diseño y calidad aplicable a las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y se agilizan los procedimientos establecidos para otorgar las Calificaciones de Viviendas Protegidas.
Nota 7. Artículo del Blog ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/12/30/que-es-una-vivienda-digna-y-adecuada/
Nota 8. Los efectos de imponer una superficie mínima a las viviendas fueron analizados en el artículo del blog “La dignidad de los pisos colmena y los efectos de imponer una superficie mínima de vivienda”: https://gumersindofernandez.com/blog/2021/01/29/la-dignidad-de-los-pisos-colmena-y-los-efectos-de-imponer-una-superficie-minima-de-vivienda/
Nota 9. Ya en el exterior de las viviendas, la “perspectiva de género” quiere que “todos los espacios y elementos comunes, incluidas las escaleras, en todas las plantas del edificio, serán proyectados y ejecutados con una configuración espacial adecuada en orden a garantizar la percepción de seguridad”, para lo que recoge las siguientes medidas detalladas en el apartado I-A.1 del Decreto:
– Los accesos al interior del edificio se situarán a menos de 2 m de profundidad con respecto al cerramiento de planta baja y evitarán la generación de recovecos.
– Los portales de acceso presentarán una configuración espacial clara y regular.
– Se evitará en todos los espacios comunes la existencia de ángulos muertos, retranqueos, esquinas, zonas oscuras y demás espacios que puedan poner en peligro la seguridad de las personas usuarias del edificio.
– En caso de que existan este tipo de ángulos o esquinas, se deberá disponer de espejos u otros sistemas visuales para garantizar una correcta visibilidad de los espacios.
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Las constituciones son textos legales en los que se establecen las normas básicas de convivencia y de organización de una comunidad política. Estas normas pueden surgir de la soberanía popular en un proceso constituyente o ser impuestas unilateralmente por quien ostente el poder de manera individual u oligárquica. Las constituciones son normas supremas de mayor rango que el resto del ordenamiento jurídico, por lo que no puede haber legislación cuyas disposiciones sean contrarias a la Constitución.
En su contenido se incluyen los derechos y libertades de los miembros de la comunidad política y cómo se protegen respecto a terceras personas y frente al poder de los gobernantes, incluido el aparato institucional que ellos dirigen. La enumeración y delimitación de estos derechos no deberían estar sometidas al arbitrio de los redactores de las constituciones, sino que todas ellas tendrían que reconocer una serie de derechos individuales consustanciales al ser humano y cuya existencia es anterior a la promulgación de cualquier Constitución. Entre estos derechos individuales destacamos: el respeto a la vida, a la propiedad privada, la libre asociación, la autonomía contractual, la libertad de expresión y de cátedra, la igualdad ante la ley, el derecho a participar en la elección de los gobernantes y a ser elegido, la libertad de movimiento, etc.
El agitado devenir histórico ha hecho que en España contemos con muchos textos constitucionales1 desde el principio del siglo XIX hasta nuestros días. En ellos se ha plasmado la ideología y los consensos a los que sus redactores tuvieron que llegar para su aprobación.
Dada su influencia en el urbanismo, en este artículo voy a analizar la evolución que ha sufrido el derecho a la propiedad privada2 en los textos constitucionales españoles, desde el Estatuto de Bayona de 1808 a la actual Constitución promulgada en 1978. Comencemos por examinar la literalidad de los artículos de cada Constitución que afectan directamente a las facultades de la propiedad privada:
El Estatuto de Bayona de 1808.
Art. 6. La fórmula del juramento del Rey será la siguiente: «Juro sobre los santos Evangelios respetar y hacer respetar nuestra santa religión, observar y hacer observar la Constitución, conservar la integridad y la independencia de España y sus posesiones, respetar y hacer respetar la libertad individual y la propiedad y gobernar solamente con la mira del interés, de la felicidad y de la gloria de la nación española.»3 y 4
La Constitución de 1812.
Art. 4º. La Nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos de todos los individuos que la componen.
Art. 172. Décima. No puede el Rey tomar la propiedad de ningún particular ni corporación, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de ella, y si en algún caso fuere necesario para un objeto de conocida utilidad común tomar la propiedad de un particular, no lo podrá hacer sin que al mismo tiempo sea indemnizado y se le dé el buen cambio a bien vista de hombres buenos.
Art. 173. El Rey, en su advenimiento al trono, y si fuere menor, cuando entre a gobernar el Reino, prestará juramento ante las Cortes bajo la fórmula siguiente: “N. (aquí su nombre), por la gracia de Dios y la Constitución de la Monarquía española, Rey de las Españas; juro por Dios y por los Santos Evangelios que defenderé y conservaré la religión Católica, Apostólica, Romana, sin permitir otra alguna en el Reino; que guardaré y haré guardar la Constitución política y leyes de la Monarquía española, no mirando en cuanto hiciere sino al bien y provecho de ella; que no enajenaré, cederé ni desmembraré parte alguna del Reino; que no exigiré jamás cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa, sino las que hubieren decretado las Cortes; que no tomaré jamás a nadie su propiedad, y que respetaré sobre todo la libertad política de la Nación y la personal de cada individuo; y si en lo que he jurado, o parte de ello, lo contrario hiciere, no debo ser obedecido, antes aquello en que contraviniere, sea nulo y de ningún valor. Así, Dios me ayude y sea en mi defensa, y si no, me lo demande.”
El Estatuto Real de 1834: Petición de derechos aprobada por el estamento de Procuradores5.
Artículo 9. La propiedad es inviolable, sin embargo, está sujeta:
Primero. A la obligación de ser cedida al Estado cuando lo exigiere algún objeto de utilidad pública, previa siempre la indemnización competente a juicio de hombres buenos.
Segundo. A las penas legalmente impuestas y a las condenaciones hechas por sentencia legalmente ejecutoriada.
La Constitución de 1837.
Artículo 10. No se impondrá jamás la pena de confiscación de bienes, y ningún español será privado de su propiedad sino por causa justificada de utilidad común, previa la correspondiente indemnización.
La Constitución de 1845.
Artículo 10. No se impondrá jamás la pena de confiscación de bienes, y ningún español será privado de su propiedad sino por causa justificada de utilidad común, previa la correspondiente indemnización.
La Constitución no promulgada de 18566.
Art. 13. Ningún español será privado de su propiedad sino por causa justificada de utilidad común, previa la correspondiente indemnización.
Art. 12. Tampoco se impondrá por ningún delito la pena de confiscación de bienes.
La Constitución de 1869.
Art. 13. Nadie podrá ser privado temporal o perpetuamente de sus bienes y derechos, ni turbado en la posesión de ellos, sino en virtud de sentencia judicial. Los funcionarios públicos que bajo cualquier pretexto infrinjan esta prescripción serán personalmente responsables del daño causado. Quedando exceptuados de ella los casos de incendio o de inundación u otros urgentes análogos, en que por la ocupación se haya de excusar un peligro al propietario o poseedor, o evitar o atenuar el mal que se temiere o hubiere sobrevenido.
Art. 14. Nadie podrá ser expropiado de sus bienes sino por causa de utilidad común y en virtud de mandamiento judicial, que no se ejecutará sin previa indemnización regulada por el juez con intervención del interesado.
La Constitución de 1876.
Artículo 10. No se impondrá jamás la pena de confiscación de bienes, y nadie podrá ser privado de su propiedad sino por autoridad competente y por causa justificada de utilidad pública, previa siempre la correspondiente indemnización. Si no procediere este requisito, los jueces ampararán y en su caso reintegrarán en la posesión al expropiado.
La Constitución de 1931.
Artículo 15. Corresponde al Estado español la legislación, y podrá corresponder a las regiones autónomas la ejecución, en la medida de su capacidad política, a juicio de las Cortes, sobre las siguientes materias:
11. Derecho de expropiación, salvo siempre la facultad del Estado para ejecutar por sí sus obras peculiares.
12. Socialización de riquezas naturales y empresas económicas, delimitándose por la legislación la propiedad y las facultades del Estado y de las regiones.
Artículo 44. Toda la riqueza del país, sea quien fuere su dueño, está subordinada a los intereses de la economía nacional y afecta al sostenimiento de las cargas públicas, con arreglo a la Constitución y a las leyes.
La propiedad de toda clase de bienes podrá ser objeto de expropiación forzosa por causa de utilidad social mediante adecuada indemnización, a menos que disponga otra cosa una ley aprobada por los votos de la mayoría absoluta de las Cortes.
Con los mismos requisitos la propiedad podrá ser socializada. Los servicios públicos y las explotaciones que afecten al interés común pueden ser nacionalizados en los casos en que la necesidad social así lo exija.
El Estado podrá intervenir por ley la explotación y coordinación de industrias y empresas cuando así lo exigieran la racionalización de la producción y los intereses de la economía nacional.
En ningún caso se impondrá la pena de confiscación de bienes.
Artículo 47. La República protegerá al campesino y a este fin legislará, entre otras materias, sobre el patrimonio familiar inembargable y exento de toda clase de impuestos, crédito agrícola, indemnización por pérdida de las cosechas, cooperativas de producción y consumo, cajas de previsión, escuelas prácticas de agricultura y granjas de experimentación agropecuarias, obras para riego y vías rurales de comunicación.
Las Leyes Fundamentales del Reino7.
Ley de Principios del Movimiento Nacional. de 17 de mayo de 1958.
X. Se reconoce al trabajo como origen de jerarquía, deber y honor de los españoles, y a la propiedad privada, en todas sus formas, como derecho condicionado a su función social. La iniciativa privada, fundamento de la actividad económica, deberá ser estimulada, encauzada y, en su caso, suplida por la acción del Estado.
Fuero de los Españoles, de 17 de julio de 1945, modificado por la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967.
Artículo treinta. La propiedad privada como medio natural para el cumplimiento de los fines individuales, familiares y sociales, es reconocida y amparada por el Estado.
Todas las formas de la propiedad quedan subordinadas a las necesidades de la Nación y al bien común.
La riqueza no podrá permanecer inactiva, ser destruida indebidamente ni aplicada a fines ilícitos.
Artículo treinta y uno. El Estado facilitará a todos los españoles el acceso a las formas de propiedad más íntimamente ligadas a la persona humana: hogar familiar, heredad, útiles de trabajo y bienes de uso cotidiano.
Articulo treinta y dos. En ningún caso se impondrá la pena de confiscación de bienes. Nadie podrá ser expropiado sino por causa de utilidad pública o interés social, previa la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes.
Fuero del Trabajo, de 9 de marzo de 1938, modificado por la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967.
XII 1. El Estado reconoce y ampara la propiedad privada como medio natural para el cumplimiento de las funciones individuales, familiares y sociales. Todas las formas de propiedad quedan subordinadas al interés supremo de la Nación, cuyo intérprete es el Estado.
2. El Estado asume la tarea de multiplicar y hacer asequibles a todos los españoles las formas de propiedad ligadas vitalmente a la persona humana: el hogar familiar, la heredad de tierra y los instrumentos o bienes de trabajo para uso cotidiano.
3. Reconoce a la familia como célula primaria natural y fundamento de la sociedad, y al mismo tiempo como institución moral dotada de derecho inalienable y superior a toda ley positiva. Para mayor garantía de su conservación y continuidad, se reconocerá el patrimonio familiar inembargable.
La Constitución Española de 1978.
Artículo 33. 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Artículo 128. 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
Artículo 131. 1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley.
Análisis de los artículos relacionados con el derecho de propiedad de los textos constitucionales.
El común denominador: respeto a la propiedad privada y la potestad expropiatoria del Estado. El respeto a la propiedad privada es una constante en todos los textos constitucionales analizados, pero siempre acompañado de la potestad del Estado de expropiar si se cumplen unos requisitos de utilidad pública o interés social y mediando siempre la correspondiente indemnización sustitutiva. La institución de la expropiación forzosa se utiliza para evitar que propietarios particulares bloqueen obras de infraestructuras consideradas necesarias por el Estado, como carreteras, presas, acueductos, instalaciones de defensa, etc., siendo necesario el previo reconocimiento legal expreso de su utilidad pública. Aunque la expropiación no deja de ser un atentado a la propiedad privada, su carácter excepcional e indemnizatorio no es un freno a la prosperidad de una nación, salvo casos de arbitrariedad y abuso.
El riesgo intrínseco de la institución expropiatoria viene en la definición del concepto utilidad pública e interés social que, desarrollado mediante leyes y que, sin contradecir los textos constitucionales, abren la puerta a quebrar la seguridad que debe infundir el derecho a la propiedad privada. Por ejemplo, en el mundo del urbanismo, la aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística conlleva automáticamente la declaración de utilidad pública a los efectos de la aplicación de los regímenes de expropiación para su ejecución8. Además, existen una serie de supuestos expropiatorios por razón de urbanismo9 que permiten la expropiación en casos como el incumplimiento de determinados plazos10 o del deber de conservación. En este último ejemplo, vemos como por la expansión de los supuestos expropiatorios mediante la legislación específica, el deber de conservación creado en origen para no poner en peligro a la ciudadanía por derrumbes o por salubridad, ha derivado en el deber de conservación y rehabilitación11, donde además se tienen en cuenta para determinar su cumplimiento, requisitos de eficiencia energética y sostenibilidad ambiental, lo que supone la implementación ideológica del movimiento ecologista a los supuestos expropiatorios.
La planificación estatal y la función social de la propiedad. Este binomio formado por el respeto a la propiedad privada limitado por la institución de la expropiación en base a un interés general muy tasado es alterado desde la Constitución de 1931 hasta nuestros días, poniendo en jaque el concepto de la propiedad privada tal y como lo entendían los anteriores textos constitucionales.
La ideología colectivista que inspira la Constitución republicana de 1931 no esconde la subordinación de la propiedad privada a los designios de la planificación estatal, permitiendo la socialización y nacionalización de la propiedad, mediando, al igual que en la expropiación, una indemnización compensatoria. Esta ideología no reconoce la importancia de la propiedad privada como institución necesaria para la libertad individual ni como piedra angular sobre la que se construye la prosperidad de la sociedad. Más bien, promueve su devaluación cultural acusándola de muchos de los males que padece la sociedad, proponiendo su sustitución por un régimen de propiedad colectiva donde el Estado se encargue de administrarla y decidir qué uso darle. La inoculación de estas ideas conlleva una devaluación económica de la propiedad que facilita su nacionalización al arbitrio de las leyes que los gobernantes consideren oportunas. Los derechos sociales12 que aparecen recogidos en la Constitución son los que tendrán que dar contenido a muchas de estas leyes.
Las Leyes Fundamentales del régimen franquista, con influencias tempranas de ideologías nacionalsocialistas, mantienen la potestad estatal de intervenir en la sociedad, en la economía y como consecuencia de las anteriores en la propiedad. Sin embargo, asume que la propiedad privada es esencial para el cumplimiento de los planes vitales de los individuos, lo que es un cambio cultural frente a la Constitución republicana. Pese a este giro conceptual, la propiedad privada queda vinculada a su función social, lo que implica que no sólo ha de servir a su propietario, sino que también debe servir a la sociedad13. La Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 de la que son tributarias toda la legislación urbanística estatal y autonómica hasta el día de hoy, hunde sus raíces en el principio de la función social de la propiedad14, lo que ha estructurado los objetivos del sistema urbanístico español acomodando los denominados derechos sociales tan en boga desde principios del siglo XX y a cuyo atractivo político se han rendido todas las constituciones desde la Republicana de 1931.
Sin separarse de sus dos precedentes constitucionales, la Constitución Española de 1978 recurre de nuevo a la función social de la propiedad para delimitar la propiedad privada15 y subordina al interés general toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad16, lo que no deja de ser preocupante, ya que ha quedado subvertido el derecho a la propiedad privada desde derecho individual inalienable a un derecho al arbitrio del poder político.
Conclusiones. Una Constitución respetuosa con la propiedad privada cree en la capacidad de los individuos para perseguir sus planes vitales en libertad, mientras que las constituciones que más limitan este derecho confían en que sean los gobiernos quienes planifiquen cómo hemos de vivir nuestras vidas. De manera contraria a lo que podríamos pensar, en las tres últimas etapas constitucionales es cuando se restringe más el derecho de la propiedad, subordinándolo a un supuesto “interés general” decidido por el Estado.
Si en el origen de las constituciones la protección de los derechos individuales debía ser parte de su contenido esencial, la aparición de los derechos sociales los ha desplazado hasta arrinconarlos, habilitando a la clase política para descafeinarlos hasta hacerlos irreconocibles. Mientras que la institución de la expropiación permitía al Estado la planificación de las infraestructuras, la función social de la propiedad respalda la planificación social y económica, lo que nos deja ver claramente cómo los Estados se han ido inmiscuyendo cada vez más en la vida de las personas17. Determinar el uso de un suelo mediante la expropiación, tiene un coste elevado para las arcas públicas, mientras que definir el uso de los suelos mediante los instrumentos de planeamiento urbanístico que habilita la función social, no sólo no tiene coste, sino que genera ingresos para las Administraciones Públicas.
La aparición de este intervencionismo ha necesitado la implementación de la soberanía nacional en nuestras constituciones, pues es más fácil enarbolar restricciones a la libertad en nombre de toda la nación que en nombre de un monarca o una oligarquía.
Por último, y aunque no es objeto directo de este artículo, no debemos olvidar que el respeto a la propiedad privada también viene limitado vía impositiva, pues gravando su mera tenencia ya nos están impidiendo disfrutar de nuestra propiedad en toda su amplitud.
Cualquier forma de agresión a la propiedad privada, es una agresión a la libertad, pues una no existe sin la otra.
Cádiz, 29 de septiembre de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Notas:
Nota 1. No todos los textos analizados son constituciones en sentido estricto, como el Estatuto de Bayona de 1808 y el Estatuto Real de 1834 que son cartas otorgadas, o las Leyes Fundamentales del franquismo. Pero, en cualquier caso, tuvieron el estatus de normas supremas con mayor rango que el resto del ordenamiento jurídico.
Nota 2. Dejo fuera de este análisis las desamortizaciones realizadas durante el siglo XIX, con las que se atentó esencialmente contra el derecho de propiedad de la Iglesia y en menor medida contra otras instituciones como los Ayuntamientos. También dejo fuera del análisis de este artículo la abolición de los mayorazgos que persiguen introducir en el mercado tierras que antes lo tenían prohibido.
Nota 3. Esta Carta otorgada también permite la posibilidad de que las restricciones que tienen determinadas propiedades, como los fideicomisos o los mayorazgos, desaparezcan y pasen a ser bienes libres (Art. 135 a 139), dejando de ser indivisibles e inalienables y dando un mayor respeto a la voluntad de sus propietarios.
Nota 4. En su Art. 88 la Constitución da libertad para que los suelos se puedan dedicar a lo que decidan sus propietarios, tanto en la Metrópoli, como en de los reinos y provincias españolas de América y Asia (Art. 88. Será libre en dichos reinos y provincias toda especie de cultivo e industria).
Nota 5. De nuevo, nos encontramos ante una Carta Otorgada y no ante una Constitución en sentido estricto. Una de sus características fundamentales es la ausencia de una Declaración de Derechos, lo que propició una Petición de Derechos en el Estamento de Procuradores. El proyecto de Declaración de Derechos presentado en esta Cámara fue objeto de un animoso debate, si bien, el Artículo 9 sobre la propiedad privada no suscitó controversia alguna. Aunque la Petición de Derechos fue aprobada por el Estamento de Procuradores el 10 de septiembre de 1834, finalmente no fue promulgada ya que no llegó a alcanzar el rango legal deseado por sus proponentes al no pasar a la convalidación preceptiva del Estamento de Proceres y, por lo tanto, a sanción real.
Nota 6. Esta Constitución, bautizada como la non nata, no llegó a promulgarse tras la clausura de las Cortes Constituyentes elegidas en 1954 a causa del golpe del general Leopoldo O’Donnell.
Nota 7. Con este nombre se conoce el conjunto de leyes que establecían el entramado político-institucional del modelo de Estado instaurado por el General Francisco Franco tras la Guerra Civil Española. A efectos de este artículo destaco: la Ley de Principios del Movimiento Nacional, el Fuero del Trabajo y el Fuero de los españoles.
Nota 8. Art. 42 del TRLSRU y Art. 54.2 y 84.2.e de la LISTA.
Nota 9. Art. 119 de la LISTA.
Nota 10. La imposición de plazos está relacionada con el interés del Estado en acotar temporalmente su potestad planificadora. Muchos de estos plazos no tienen sentido como analicé en el artículo “¿Tiene sentido imponer unos plazos para edificar? Propuesta al Anteproyecto de la Ley de Impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA)”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/09/25/tiene-sentido-imponer-unos-plazos-para-edificar-propuesta-al-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/
Nota 11. Art. 114 de la LISTA.
Nota 12. En el artículo “Los derechos sociales y el nuevo Anteproyecto de Ley por el Derecho a la vivienda” explico la importancia de la aparición de este tipo de derechos y su incompatibilidad con determinados derechos individuales: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/
Nota 13. En el artículo “Derecho de propiedad privada y función social” profundizo sobre este concepto: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/
Nota 14. En la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 se hace referencia a la función social de la propiedad en la Exposición de Motivos III, y en el Art. Art. 3º 2 a).
Nota 15. Art. 33.2 de la CE.
Nota 16. Literalidad de los artículos donde se subordina la propiedad al interés general:
Constitución de 1931: Artículo 44. Toda la riqueza del país, sea quien fuere su dueño, está subordinada a los intereses de la economía nacional y afecta al sostenimiento de las cargas públicas, con arreglo a la Constitución y a las leyes.
Fuero del Trabajo, de 9 de marzo de 1938, modificado por la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967: XII 1. El Estado reconoce y ampara la propiedad privada como medio natural para el cumplimiento de las funciones individuales, familiares y sociales. Todas las formas de propiedad quedan subordinadas al interés supremo de la Nación, cuyo intérprete es el Estado.
Fuero de los Españoles, de 17 de julio de 1945, modificado por la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967: Artículo treinta. La propiedad privada como medio natural para el cumplimiento de los fines individuales, familiares y sociales, es reconocida y amparada por el Estado.
Todas las formas de la propiedad quedan subordinadas a las necesidades de la Nación y al bien común.
Constitución Española de 1978: . Artículo 128. 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
Nota 17. En el artículo “La planificación social y el urbanismo” hablo sobre cómo el urbanismo ha ido evolucionando desde la planificación de las infraestructuras a la planificación social y económica: https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/
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GF Arquitectos
28 septiembre, 2022
En los siguientes enlaces podéis ver el debate que organizó la Agrupación de Arquitectos Urbanistas del Colegio de Arquitectos de Castilla-La Mancha el bajo el título “Una nueva ley de urbanismo en Castilla-la Mancha: retos y oportunidades«, al que fui invitado a participar junto con D. José María Ezquiaga, D. Joaquín Azpitarte y Dña. Virginia Cavia, moderado por el presidente de la Agrupación de Arquitectos Urbanistas de este colegio D. Rubén Amigo. En él defendí, junto con D. Joaquín (autor del libro Urbanismo y Libertad) una planificación limitada y no intervencionista inspirada en los principios de una filosofía liberal.
Video 1: https://youtu.be/W77ftt1O6FY
Video 2: https://youtu.be/KYxQvMCbWRA
Cádiz, 29 de julio de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
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GF Arquitectos
28 julio, 2022
El liberalismo es una filosofía política que propugna la libertad de los individuos para elegir y perseguir sus propios planes de vida. Para alcanzar este objetivo, es necesario reconocer y respetar la propiedad privada y la libertad contractual, lo que conlleva la difícil tarea de delimitar dónde nuestras acciones afectan inadmisiblemente a la libertad de los demás y viceversa. Estos límites o umbrales de tolerancia mutua se han ido perfilando históricamente en un largo proceso de ensayo y error que ha llegado hasta nuestros días a través del derecho consuetudinario, pero que de un plumazo pueden ser destruidos por la clase política si ésta no es capaz de reconocer la importancia que han tenido para nuestra convivencia y prosperidad1.
El reconocimiento y respeto de estos derechos individuales (libertad personal, propiedad privada y autonomía contractual) marca unos principios rectores a los que asirnos para mejorar el sistema urbanístico actual, con el propósito de, como decía Jane Jacobs, conseguir que las ciudades sean “lugares muy fértiles en términos económicos y sociales para poder acoger los planes de, miles, de decenas de miles de personas2”.
Pero el mero reconocimiento de los derechos individuales no es suficiente para que sean respetados, pues individuos o grupos organizados pueden robar, agredir o someter a los demás mediante amenazas o el uso de la fuerza. Para protegernos, tenemos la opción de organizarnos en comunidades políticas dotadas de unas competencias claras, unos medios proporcionados y un gobierno limitado, donde, además de encontrar seguridad, podremos prosperar con unas normas de convivencia basadas en la libertad, la responsabilidad y el respeto. Las tres competencias básicas que deben tener estas comunidades políticas son:
1ª- Especificar el contenido concreto de los derechos individuales y su desarrollo legislativo.
2ª. Proteger a sus miembros para que puedan ejercer esos derechos.
3ª. Adquirir los recursos necesarios para ejercer las dos competencias anteriores.
– De la primera competencia surge el poder legislativo que, además de reconocer la libertad personal, la propiedad privada y la autonomía contractual, tiene la obligación de descubrir cuáles son las normas de convivencia (Derecho) que han surgido del pueblo y que le ha permitido prosperar hasta nuestros días. Desde un punto de vista liberal, sería ilegítima cualquier legislación que abierta o soterradamente atente contra los derechos individuales, por lo que éstos no sólo deben estar blindados en las constituciones3, sino que éstas deben articular un legítimo derecho de resistencia frente a una acción impropia del gobierno.
– De la segunda competencia afloran las instituciones e infraestructuras que protegen la integridad personal y los bienes de los miembros de una comunidad política, tanto frente a amenazas exteriores como interiores. Para ello aparecen los ejércitos, la policía, la administración de justicia, y la necesidad de mantener los asentamientos humanos en unas condiciones de salubridad óptima y protegidos frente a posibles riesgos naturales. El origen del urbanismo como disciplina está en la consecución de estos fines, obligados por la necesidad de planificar la construcción de murallas, sistemas de abastecimiento de agua, de alcantarillado, prever el asoleo de las calles, distribuir usos según su compatibilidad para evitar problemas de salubridad, etc. También surgen de esta segunda competencia la necesidad de prever infraestructuras para los fines perseguidos, como juzgados, cárceles, comisarías, cuarteles, ayuntamientos, etc. Cuando es necesario disponer de la propiedad de terceros para la construcción de estas infraestructuras consideradas de utilidad pública, se puede forzar a sus propietarios a cederlas a la comunidad mediante la institución de la expropiación4, la cual obliga a indemnizar al propietario por el valor equivalente de lo expropiado. Esta segunda competencia habilita la planificación urbanística, pero exclusivamente en materias vinculadas a la seguridad y salubridad de la población. Que la planificación de estas materias sea una función pública5, no significa que toda la planificación urbanística deba serlo o que determinados servicios asociados puedan ser ofrecidos por el sector privado o mediante la colaboración público-privada.
– De la tercera competencia, surge el sistema impositivo para sufragar los gastos derivados del ejercicio de las dos competencias descritas anteriormente. Es decir, estamos dispuestos a renunciar a parte de nuestra propiedad para proteger el resto, financiando un entorno donde poder ejercitar nuestros derechos individuales sin riesgo a que sean conculcados.
¿Cabe dotar de más competencias a una comunidad política? Sí, pero con muchas cautelas. Además de la planificación encaminada a ofrecer seguridad y salubridad, existen otros tipos de infraestructuras o servicios que por su naturaleza puede ser beneficioso que se planifiquen, financien, ejecuten y gestionen de manera comunitaria, encomendándose este trabajo a los gobiernos de las comunidades políticas. Esto no quiere decir que el sector privado no sea capaz de hacerlo, sólo que se presume que es más eficiente hacerlo de manera mancomunada6. Aunque no es una lista cerrada, como ejemplos de estas infraestructuras tenemos la red de carreteras, los ferrocarriles, el metro, redes de suministro energético, estaciones de transporte, recintos feriales, etc. Por ello, bajo el principio de libertad de asociación para acometer objetivos comunes, sí es factible dotar de nuevas competencias a los gobiernos para que los realicen, pero previo acuerdo explícito de sus miembros y con el límite infranqueable de que no vulneren los derechos individuales.
Sin embargo, desde la perspectiva liberal, las competencias delegadas para planificar este tipo de infraestructuras e instalaciones deben cuidarse de introducir elementos que provengan de los conocidos como derechos sociales7 y 8, entre los que destacan servicios públicos como la sanidad o la educación. Si del reconocimiento de los derechos individuales se reclama que los demás se abstengan de interferir en nuestras vidas, con la aparición de los derechos sociales surge indisociablemente la obligación de hacer cosas por los demás. Siendo reduccionistas podemos decir que en realidad los derechos sociales son derechos para unos y deberes para otros, pero cuando un derecho lo tiene que pagar un tercero, en realidad no se trata de un derecho, sino de un privilegio. A efectos de la planificación urbanística, estaríamos entrando en el terreno de la planificación social9 y no en la planificación de las infraestructuras, con medidas como la cesión gratuita de suelos para dotaciones públicas (p.ej. centros educativos, sanitarios, asistenciales de titularidad pública).
La difícil materialización de nuevas competencias. La materialización de este planteamiento se complica en el momento en que los medios para acordar estas decisiones son incompatibles con la cultura democrática actual, ya que los partidos políticos empaquetan las propuestas en un programa electoral sin información sobre su coste, y como reclamo para conseguir el poder. Para que sea posible esta asignación de competencias adicionales sería necesario:
– Articular votaciones con propuestas individualizadas y con el coste detallado que supondrá para cada ciudadano.
– El cuerpo electoral que tome estas decisiones debe coincidir con los contribuyentes a dichos proyectos, y cuando sea posible ponderar el peso del voto en función de la aportación económica que le corresponda a cada uno.
– Las mayorías deben ser cualificadas en función de la importancia y el coste de la actuación propuesta (a mayor coste y repercusión, mayor consenso).
– Fomentar el pago por uso para una distribución de la carga más justa, e incluso permitir que no contribuyan a su financiación los que no estén de acuerdo, siempre que sea posible excluirlos del uso de la infraestructura o servicio propuesto.
– Permitir un seguimiento de los proyectos e información de la evolución del coste. En casos de desvíos relevantes, volver a someterlo a votación.
– Cuando lo permitan las propuestas, la toma de decisiones debe descentralizarse a las comunidades interesadas y afectadas, evitando una toma de decisiones centralizada.
– Articular mecanismos para revertir estas nuevas competencias.
– Permitir el abandono de la comunidad política de los miembros que discrepen con la deriva que tomen sus gobiernos.
Estos principios enumerados no son nuevos, sino que están insertos en el funcionamiento de las comunidades de propietarios, modelo que debe servirnos de referencia para la gobernanza de municipios como ya analicé en un anterior artículo del blog10.
¿Primacía de lo público frente a lo privado? Como hemos visto, los gobiernos de las comunidades políticas surgen como un instrumento para proteger los derechos individuales, y se financian gracias a la propiedad privada de los contribuyentes, no existirían de no ser así (salvo que dichos gobiernos se instituyeran por la fuerza para someter dicha comunidad o se habilitaran de competencias que vulneren los derechos individuales). No se trata de que nos subordinemos al gobierno, sino de que esté haga lo que le hemos encomendado11.
Sin embargo, la influencia de las ideologías colectivistas, como el socialismo o el comunismo, que propugnaban la desaparición de la propiedad privada y la planificación pública como instrumento para dirigir la sociedad y conseguir la felicidad y prosperidad de sus miembros, insisten en la primacía de lo público sobre lo privado pese a los fiascos históricos de los países gobernados bajo estos principios. Los defensores de estas ideologías han identificado lo público con el bien común, y este concepto ha calado hondo en nuestra sociedad, introduciendo la política social y la solidaridad como justificación al intervencionismo, principios de los que Constituciones como la española son tributarias. La función social de la propiedad12, por la cual ésta no sólo debe servir a sus legítimos propietarios sino a la sociedad en general, es consecuencia de estas ideologías, principio que prima en el sistema urbanístico español, emulando un pseudomonopolio estatal de la propiedad. La ineficiencia de la intervención pública en el urbanismo se justifica por cuestiones morales, y ha llegado a tal punto que esta disciplina ni siquiera se plantea la existencia de otra alternativa posible (como un urbanismo más liberal).
La influencia de estas ideologías colectivistas donde se asocia el bien común con lo público ha propiciado una persecución moral y fiscal de la propiedad e iniciativa privada, sin percatarse de que es su sustento sin el que no podría existir.
El Estado como comunidad política. La comunidad política que hemos descrito en este artículo como referencia para marcar el camino de cómo debe ser su gobierno y sus competencias, nada tiene que ver con los Estados en los que vivimos actualmente. Denominamos Estado a aquella comunidad política que se ha arrogado la soberanía13 sobre un territorio y sobre la población que reside dentro de él sin contar con su consentimiento, y lo hace adquiriendo paulatinamente los monopolios de la fuerza, de impartir justicia, el legislativo, el del conocimiento y el de la cultura. Aunque hay distintos tipos de Estado, todos tienen un origen común basado en la conquista, evolucionando hasta Estados con apellidos que maquillan su impronta totalitaria como el Estado Social Democrático de Derecho o el Estado del Bienestar. La principal misión del Estado es su propia supervivencia, o mejor dicho la de los miembros que lo componen, lo que, en Estados como el español se justifica erigiéndose como único medio capaz de dispensar bienestar a la población implementando coactivamente los derechos sociales. Para ello, defenderá la intervención pública no sólo como un medio eficaz, sino como moralmente adecuado por lo elevado de sus fines. Esta primacía moral le permite recabar cierta indulgencia de sus administrados ante su disfuncionalidad, apoyado con la propaganda estatal.
El aparato estatal está muy lejos de los gobiernos que se limitaban a proveer seguridad y gestionar los bienes públicos14, por lo que, desde un punto de vista liberal15, los Estados deben renunciar a su soberanía sobre los ciudadanos y volver a respetar los derechos individuales, lo que indefectiblemente implica una reducción del mismo y de sus esferas competenciales.
Conclusiones. La lucha de la libertad ha sido un esfuerzo por restringir el poder del Estado y abogar por un gobierno limitado. La planificación urbanística actual es un modo de intervención por el cual el Estado obliga a las personas a ejercer y disponer de sus derechos de propiedad de un modo distinto que cómo lo harían si no existiera, cambiando las reglas del juego del mercado que surgiría si se respetaran los derechos individuales. Para frenar esta tentación totalitaria planificadora de decirnos cómo debemos vivir y qué hacer con nuestra propiedad, desde el ámbito del urbanismo debemos seguir los siguientes principios:
– Planificar para permitir un marco seguro y estable en el que empresarios y ciudadanos puedan perseguir y desarrollar sus propios planes empresariales y vitales (planificación de infraestructuras mínimas vinculadas a la protección de los derechos individuales), y no dictarles cuáles deben ser detallando cada uso pormenorizado del territorio (planificación económico-social vinculada a los derechos sociales).
– Delimitar el concepto de “interés general” en el que se legitima la planificación urbanística16 para evitar la conculcación de la soberanía individual frente a la colectiva.
– Descentralizar la toma de decisiones a su ámbito de actuación e influencia.
– Disminuir o desmantelar la administración urbanística autonómica o estatal, limitándose a la tutela de determinados intereses supralocales, y dejar como única administración urbanística la municipal.
– No imponer modelos de ciudad desde la legislación urbanística estatal o autonómica, de manera que los municipios tengan plena potestad, permitiéndoles así la especialización y la competencia entre ellos.
– Permitir la privatización de la gobernanza de urbanizaciones independientes o de áreas homogéneas de ciudad (manzanas, supermanzanas…) importando los modelos utilizados en las comunidades de propietarios, mancomunidades o complejos inmobiliarios.
– Disminuir los recursos económicos que tenga la Administración como medio de limitar su expansión (disminución o eliminación de la cesión de las plusvalías urbanísticas y de otro tipo de cesiones).
Cádiz, 1 de julio de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Bibliografía.
Liberalismo. Los 10 principios básicos del orden político liberal. Autor: Juan Ramón Rallo.
La tradición liberal y el Estado. Autor: Dalmacio Negro Pavón.
El manual liberal. Autor: Antonella Marty y varios autores.
Un juego que no suma cero. Autor: Manuel F. Ayau Cordón.
Nota 1. En los siguientes artículos del blog analizo con detalle la importancia del derecho que ha llegado mediante la evolución hasta nuestros días: “El derecho que alimenta al urbanismo: leyes buenas y leyes malas” e “Instituciones sociales evolutivas: un punto de partida para analizar el urbanismo actual”. https://gumersindofernandez.com/blog/2021/10/29/el-derecho-que-alimenta-al-urbanismo-leyes-buenas-y-leyes-malas/
https://gumersindofernandez.com/blog/2021/07/30/instituciones-sociales-evolutivas-un-punto-de-partida-para-analizar-el-urbanismo-actual/
Nota 2. Cita de Jane Jacobs extraída del libro Jane Jacobs cuatro entrevistas. Jane Jacobs fue una divulgadora científica, teórica del urbanismo y activista sociopolítica canadiense, nacida en Estados Unidos. Su obra más destacada es La muerte y la vida de las grandes ciudades americanas (1961).
Nota 3. Utilizamos constitución como sinónimo de cualquier texto constitutivo de una comunidad política como podrían ser: Estatutos Fundacionales, Carta de Derechos, Carta Magna, fueros, etc.
Nota 4. La institución de la expropiación por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización viene legitimada en el Art. 33 de la Constitución Española.
Nota 5. Para profundizar en las implicaciones que tiene el urbanismo sea una función pública ver el artículo del blog de “El urbanismo y la ordenación del territorio como función pública. Propuesta al Anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA)”. https://gumersindofernandez.com/blog/2020/07/31/el-urbanismo-y-la-ordenacion-del-territorio-como-funcion-publica-propuesta-al-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/
Nota 6. Hay que apuntar que, históricamente, no todas las infraestructuras que sirven a un colectivo fueron impulsadas y gestionadas de manera comunitaria, sino que han sido fruto de la empresarialidad del ser humano, y se han gestionado privadamente (puertos, aeropuertos, infraestructuras viarias o ferroviarias, suministro de electricidad, etc.).
Nota 7. Los derechos sociales que se reconocen en la Constitución Española son: derecho a la educación, derecho al trabajo y a una remuneración suficiente, derecho de protección social, económica y jurídica de la familia, derecho a la formación profesional, derecho a la seguridad e higiene en el trabajo, al descanso y a las vacaciones retribuidas, derecho a la Seguridad Social, derecho a la protección de la salud, derecho a la cultura, derecho a un medio ambiente adecuado, derecho a disfrutar de una vivienda digna, derechos de las personas con distintas capacidades, derechos de los ancianos, derechos de los consumidores y usuarios.
Nota 8. En el siguiente artículo del blog se profundiza sobre los derechos sociales: “Los derechos sociales y el nuevo anteproyecto de Ley por el derecho a la vivienda”. https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/
Nota 9. Ya analicé la importancia de diferenciar la planificación social de la de otro tipo de infraestructuras en el artículo del blog “La planificación social y el urbanismo”: https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/
Nota 10. Artículo del blog “La comunidad de propietarios como modelo de gobernanza de municipios: https://gumersindofernandez.com/blog/2018/07/13/la-comunidad-de-propietarios-como-modelo-de-gobernanza-de-municipios/
Nota 11 Siguiendo con el ejemplo de la comunidad de propietarios, el presidente de la comunidad (o el administrador) se encarga de aquellas funciones concretas que les han delegado los propietarios, y duraría muy poco si se extralimitase en sus funciones e intentase utilizar los medios que la comunidad ha puesto en sus manos para su beneficio propio.
Nota 12. La función social de la propiedad la explico en el artículo del blog “Derecho de propiedad privada y función social” https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/
Nota 13. La fórmula en la que la Constitución Española recoge en su artículo 1 que la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, es equívoca en cuanto a que, si se refiere al pueblo como el conjunto de los españoles con su propia soberanía individual, o si se refiere al pueblo de manera agregada articulándolo mediante acuerdos democráticos, lo que iría en contra de la soberanía individual si la mayoría se lo propusiese. También ocurre que la deriva legislativa desde la promulgación de la Constitución ha ido atribuyendo soberanía al Estado arrinconando la soberanía individual.
Nota 14. Bienes públicos, privados y comunales. Los bienes públicos puros reúnen dos características:
– No exclusión. Una vez que el bien existe, no es posible evitar que nadie lo consuma.
– No rivalidad. Que una persona consuma el bien, no evita que otra también lo haga.
En este cuadro vemos una clasificación de los tipos de bienes en base a su cualidad de público o privado:
Nota 15. En el liberalismo existen dos corrientes respecto el Estado: el minarquismo y anarcocapitalismo. Los anarcocapitalistas piensan que el orden público se puede proveer por medios privados a través de comunidades políticas voluntarias sin necesidad de la existencia de Estado. Los minarquistas dicen que esto no es posible por el carácter de bien público de los medios que hay que articular para proteger los derechos individuales y que hemos desarrollado en este artículo. Por ello, el objetivo de los minarquistas es reformar y reducir el Estado para someterlo tanto como sea posible al respeto de los derechos individuales, y que renuncien a su ilegítima soberanía sobre los ciudadanos.
Nota 16. En este artículo del blog analizo la ilegitimidad de los principios en los que las leyes urbanísticas justifican la intervención: “Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del Anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA)”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/06/26/legitimidad-de-las-leyes-del-suelo-y-urbanisticas-espanolas-el-caso-del-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/
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GF Arquitectos
30 junio, 2022
La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) recoge que su contenido se “debe fundamentarse en el concepto de sostenibilidad como modelo territorial y urbanístico”, y que “los objetivos de desarrollo sostenible, recogidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, en concreto los objetivos 11 y 13, que inciden con más intensidad en el urbanismo y en la ordenación del territorio, se incorporan a la ley…1”
En el artículo anterior analicé lo que significa desde un punto de vista semántico el concepto desarrollo sostenible y la amenaza que supone para la libertad la apropiación de este término por la clase política y las corrientes de pensamiento que la influyen2. En este artículo averiguaremos si dichas amenazas se cristalizan en la paradigmática Agenda 2030 de la ONU3, cuyo símbolo multicolor pasean ufanos en sus solapas aquellos que quieren imponernos cómo vivir y demostrar su superioridad moral.
Comencemos por enunciar los 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Agenda 2030:
Objetivo 1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo.
Objetivo 2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible.
Objetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades.
Objetivo 4. Garantizar una educación inclusiva y equitativa de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para todos.
Objetivo 5. Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas.
Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos.
Objetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos.
Objetivo 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.
Objetivo 9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.
Objetivo 10. Reducir la desigualdad en los países y entre ellos.
Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.
Objetivo 12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.
Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.
Objetivo 14. Conservar y utilizar sosteniblemente los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible.
Objetivo 15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad.
Objetivo 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir a todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas.
Objetivo 17. Fortalecer los medios de implementación y revitalizar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible.
Lo primero que llama la atención de este listado es que bajo el paraguas del concepto desarrollo sostenible no sólo se impulsan políticas de protección del medio ambiente natural, sino de todo tipo (económicas, sociales, sanitarias, etc.). Lo que significa que la marca “desarrollo sostenible” funciona políticamente y se quiere aprovechar su tirón para implementar todo tipo de políticas.
En segundo lugar, si nos quedamos con el enunciado de sus 17 objetivos es difícil discrepar de la mayoría de ellos (salvo los objetivos 13 y 174), pero una cosa es compartir un objetivo y otra cosa es aceptar los medios utilizados para conseguirlo. La delimitación del significado de los verbos que preceden los objetivos de la Agenda, tales como garantizar, empoderar, promover, conservar, proteger, restablecer, etc. es esencial, pues como veremos cabe la utilización de estos loables objetivos para implementar políticas intervencionistas y coartar la libertad, en vez de crear un marco institucional y legislativo que los favorezca.
EL URBANISMO Y LOS 17 OBJETIVOS DE LA AGENDA 2030.
Desde el punto de vista del urbanismo, de los 17 objetivos, hay 8 directamente relacionados con la creación y transformación de las ciudades y del territorio. Veámoslos:
Objetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos a todas las edades. En los orígenes del urbanismo como disciplina está evitar que las ciudades se conviertan en lugares insalubres, lo que, desde el diseño urbano se consigue con un adecuado soleamiento de calles y edificios, introduciendo zonas verdes para el esparcimiento de la población y evitando que convivan actividades contaminantes con zonas residenciales5 (además de la implementación de sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y de servicios de recogida de residuos).
Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos. El ser humano necesita agua potable para subsistir, de ahí que no haya asentamiento humano sin ella. En una segunda etapa, cuando los asentamientos aumentan de tamaño, es necesaria la creación de un sistema de alcantarillado para garantizar la salubridad, y, por último, aparecen los sistemas de depuración de aguas residuales. Estas infraestructuras están íntimamente vinculadas con la vertiente higienista del urbanismo vista en el punto anterior, pues se desarrollan para garantizar la salud de la población. Pero en la actualidad, la gestión del agua no tiene que ver exclusivamente con la salud del ser humano, sino con las corrientes ecologistas que lo que quieren preservar es el medio ambiente natural (Objetivo 6.6). En todo caso, cualquier actividad contaminante que genere externalidades negativas a terceros, debe evitarlo, minimizarlo o compensar a los afectados como vimos en el artículo anterior del Blog6.
Objetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos. El urbanismo debe planificar las infraestructuras de distribución que abastezcan de energía la ciudad: electricidad y gas esencialmente. No entra en cuál deben ser las fuentes que las produzcan, o no ha entrado hasta ahora, cambio que se produce cuando los particulares pueden convertirse en pequeños productores en la misma ciudad. Por ello, el urbanismo se debe preocupar de la fiabilidad de los sistemas de distribución y su integración en la malla urbana. Pero el resto de los adjetivos que aparecen en este epígrafe merecen un comentario. Que la energía sea asequible, depende de muchos factores7, pero cada vez más del impositivo, por lo que gravar menos la energía ayudaría a este objetivo. Si hablamos de energía “sostenible”, el debate es engañoso si sólo nos cuentan los beneficios medioambientales que tiene para crear adeptos, pero no lo que supone de más para nuestros bolsillos a final de mes, lo que es incoherente con el objetivo de que sea asequible.
Objetivo 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. Este enunciado es una invitación a la planificación estatal de la economía en tanto que utiliza el verbo promover, cuando, en mi opinión, lo que debería decir es permitir. Desde el urbanismo, la mejor forma de impulsar el crecimiento es no impedir que éste se produzca, especialmente permitiendo flexibilidad de usos y no planificando el uso que cada metro cuadrado de suelo ha de tener según burócratas y gobernantes. La rigidez y los plazos del urbanismo son incompatibles con la agilidad que el mundo empresarial requiere para dar respuestas a las cambiantes necesidades de la población. Quiero remarcar que el Objetivo 8.9 quiere “de aquí a 2030 elaborar y poner en práctica políticas encaminadas a promover un turismo sostenible”, tema que trataré en un artículo independiente próximamente por la incidencia que tiene en el urbanismo8.
Objetivo 9. Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación. En mi opinión, una de las pocas actividades que se deben asumir de manera comunitaria (y no exclusivamente por la Administración pública) es la construcción de determinadas infraestructuras, pues es más eficiente solucionar determinados problemas de esa manera que hacerlo individualmente (carreteras, puertos, presas, acueductos, depuradoras, etc.). El urbanismo comprende las infraestructuras que hacen posible la vida en una ciudad y su resiliencia debe ser una cualidad intrínseca en su diseño. En cuanto a la industrialización, uno de sus problemas es que la planificación urbanística no prevea suficiente suelo apto para este uso, y para poder cambiar esta situación mediante la transformación del planeamiento, los plazos y rigideces legales han llevado al traste muchas iniciativas empresariales. De nuevo, favorecer la flexibilidad de uso es el medio para permitir este objetivo. En cuanto a la sostenibilidad de las empresas, no conozco empresario que quiera que su empresa no sea sostenible en el tiempo, pero ya sabemos que el significado de este adjetivo ha sido pervertido para atribuirle un contenido medioambiental.
Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. Este es uno de los dos objetivos que expresamente menciona la LISTA en su Exposición de Motivos y que afecta al urbanismo directamente. De ahí, que entraré más pormenorizadamente en su contenido:
11.1. De aquí a 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales. Asegurar el acceso a una vivienda está relacionado con el precio de las mismas, y como ya analicé en artículos anteriores9, la artificial escasez de suelo residencial junto con la alta carga impositiva es lo que las encarece. También he insistido en otras ocasiones en que las políticas de promoción de viviendas con algún tipo de protección pública no son la solución al problema, sino que generan desigualdades e incentivos perversos desde el punto de vista del adquiriente, además de encarecer las viviendas no protegidas que asumen parte de su coste en los nuevos desarrollos. Que estas viviendas y los barrios donde se ubican estén dotados de servicios básicos adecuados, será un logro o un fracaso de las Administraciones que son las encargadas monopolísticamente de la planificación urbana en nuestro país, fruto del infundado convencimiento del legislador de que un promotor privado no es capaz de dotar de servicios adecuadamente a un barrio para hacerlo atractivo y vender más y mejor.
11.2. De aquí a 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público, prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, las mujeres, los niños, las personas con discapacidad y las personas de edad. Huelga decir que los medios de transporte colectivo son una buena manera de desplazarse en las ciudades y de evitar las congestiones de tráfico10. También es posible que, dadas las infraestructuras que necesitan algunos de estos medios de transporte, sea más sencillo o eficiente acometerlas por instituciones públicas que por empresas privadas gracias a la institución de la expropiación. Pero que en este objetivo se particularice en la ampliación del transporte de titularidad pública responde a una clara intencionalidad política, en la que lo público es bueno y lo privado de dudosa conveniencia, olvidándose de fórmulas mixtas en las que las infraestructuras pueden ser públicas pero que operen sobre ellas empresas privadas, o directamente infraestructuras de transporte colectivo privadas. También hay que incidir en que cada vez que en la Agenda 2030 se utiliza el adjetivo asequible, debemos entender claramente que lo que quiere decir es subsidiado, es decir unos ciudadanos pagan a otros parte del coste del servicio del que estemos hablando. Distinto es que se quiera proteger a las personas en situación de vulnerabilidad, cuando el resto de los mecanismos de protección privados hayan fallado (familia, asociaciones, sindicatos, Iglesia, etc.), a lo que no me opongo, pero cuantitativamente son situaciones excepcionales. Fuera de esta excepcionalidad el problema hay que buscarlo en las políticas públicas implementadas que pervierten el sistema de incentivos a autoabastecerse de los medios necesarios sin ayuda pública.
11.3. De aquí a 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para la planificación y la gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países. Si entendemos por urbanización inclusiva aquella que, además de ser accesible, ha pensado en todos sus posibles usuarios, es un objetivo que debe ser incluido en el programa de diseño por su promotor (habitualmente los Ayuntamientos) y llevado a cabo por el proyectista de dicho espacio. O, dicho de otra manera, debe ser consecuencia de un buen programa y un buen ejercicio profesional, si bien, nunca llueve a gusto de todos. De ahí que se pretenda dotar de legitimidad política al programa que sustente la ordenación urbanística mediante la gestión participativa, lo que, en espacios de titularidad pública, tiene todo el sentido, pero no dejo de lamentar que en la mayoría de las ocasiones se trata de opinar y decidir qué hacer en la propiedad privada de otros, resultado de haber legislado dando al urbanismo el estatus de función pública11.
11.4. Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo. Determinar qué debe ser protegido y considerado patrimonio cultural y natural es subjetivo. Aunque haya determinados bienes y espacios en los que hay un amplio consenso social que pide su protección, el sesgo de los eruditos que proponen la catalogación tiene un marcado carácter expansivo. La acción de proteger limita las intervenciones y los usos posibles en un bien ajeno, por lo que el coste de esta obligación no es asumido por quien lo ordena o desea (salvo en los bienes públicos). Es muy fácil proteger cuando tú no eres el afectado directo. Por ello, si “redoblar los esfuerzos” va encaminado a convencer e incentivar a los propietarios para que los conserven, perfecto, e incluso si se trata de convencerlos para que vendan sus bienes y los conservemos entre todos, pero no es así en la actualidad y mucho menos lo que creo que pretende la Agenda 2030.
11.5. De aquí a 2030, reducir significativamente el número de muertes causadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua, y de personas afectadas por ellos, y reducir considerablemente las pérdidas económicas directas provocadas por los desastres en comparación con el producto interno bruto mundial, haciendo especial hincapié en la protección de los pobres y las personas en situaciones de vulnerabilidad. Impedir asentamientos humanos en zonas en las que haya riesgos de origen natural o antrópicos, o sin las medidas correctoras oportunas, es algo que ya estaba introducido en la legislación urbanística española y plasmado en los instrumentos de ordenación. Pero, por lo general, este tipo de catástrofes han azotado asentamientos al margen de la legalidad urbanística, por lo que es la Administración la que no ha ejercido su potestad para que esto no ocurra. En mi opinión, dar solución a estos problemas sí es una “emergencia” pues hablamos de riesgos ciertos y recurrentes, donde queda justificado intervenir, no así cuando utilizamos el término “emergencia” para hablar del cambio climático. Dicho esto, cuando sea previsible que dicho cambio climático afecte a los asentamientos humanos, de nuevo me parece oportuno articular medidas correctoras locales para mitigarlos, corregirlos o adaptarnos.
11.6. De aquí a 2030, reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo. Siempre me he preguntado por qué admiramos un termitero gigante o las presas que realizan los castores, mientras que cuestionamos el impacto de edificios o presas realizadas por el hombre. Esta subversión del orden humanista, anteponiendo todo lo que tenga que ver con la naturaleza excluyendo a la especie humana de ella, es lo que subyace en calificar como negativo el impacto que tienen nuestras actuaciones. Se mide el impacto que la acción humana tiene en el medio ambiente natural, menospreciando el impacto positivo que la prosperidad tiene en el hombre. En cuanto a la contaminación y la gestión de residuos me remito a lo comentando en los Objetivos 3 y 6, bajo el principio de que quien contamine debe asumir su costo, bien disminuyéndola o compensando a los afectados.
11.7. De aquí a 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con discapacidad. La bondad de la existencia de zonas verdes ya se ha comentado en puntos anteriores, así como su accesibilidad e inclusividad en la urbanización. Si bien, sería conveniente no excluir las zonas verdes privadas de la ecuación, pues las mismas, aunque inaccesibles o accesibles bajo determinados requisitos, también generan externalidades positivas en la ciudad.
11.a. Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales fortaleciendo la planificación del desarrollo nacional y regional. Son objetivos como este los que me hace pensar que, con frases atractivas y grandilocuentes, lo único que se busca es vendernos edulcoradamente la planificación estatal como única posibilidad de un mundo mejor. Los vínculos económicos y sociales nunca han necesitado que se los apoye sino, más bien, que los dejen en paz. Surgen espontáneamente y son la base de nuestra prosperidad. “Fortalecer la planificación del desarrollo nacional y regional” es un oxímoron si la planificación es pública y coercitiva, pues nada impide más el desarrollo que la planificación pública a gran escala12.
11.b. De aquí a 2020, aumentar considerablemente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan e implementan políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles. Que se incorporen a esos objetivos cada vez más ciudades depende exclusivamente, y por desgracia, de los gobiernos y administraciones públicas por ostentar el monopolio de la planificación urbanística. En cuanto a la reducción de los riesgos naturales me remito a lo comentado en el Objetivo 11.5.
11.c. Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante asistencia financiera y técnica, para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes utilizando materiales locales. La ayuda al subdesarrollo es un tema muy complejo que a veces consigue resultados opuestos a los pretendidos. Sólo quiero indicar que las necesidades humanas se jerarquizan en función de la situación real de cada contexto y me parece una frivolidad imponer a los países subdesarrollados el concepto de edificio sostenible y resiliente correspondiente al consenso del pensamiento occidental.
Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos. Según el mundo científico el cambio climático es incuestionable, y que en él influye la acción del hombre también. Pero también es incuestionable que el planeta tierra nunca ha tenido un clima constante y la gran capacidad de adaptación que ha tenido el ser humano a estos cambios, como demuestra su presencia en todos los rincones del planeta. Por ello, me niego a tratar bajo el término de “medidas urgentes” o de “emergencia climática” las acciones que haya que emprender en esta materia si es que hay que emprender alguna. El hombre se adaptará frente al cambio climático si es necesario, como lo ha hecho siempre, pero este afán de urgencia es de nuevo una herramienta para justificar medidas e intervenciones ideológicas que de otra manera no serían aceptadas por la sociedad. Desde el mundo del urbanismo y las infraestructuras, será procedente tomar las medidas que correspondan cuando sea oportuno, como plantear diques si el nivel del mar amenaza con inundar zonas pobladas o cultivables.
Objetivo 15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad. Todos son buenos propósitos, pero no olvidemos que cuando se habla de proteger, debemos de preguntarnos contra quién: contra nosotros mismos, es decir priorizar el medio ambiente natural frente al ser humano. Y la transformación del medio ambiente natural ha sido y es necesaria para la prosperidad humana, así que el concepto de ecosistema tendrá que tener en cuenta al hombre en su ecuación o será otra herramienta más en manos de la ideología ecologista para impedir el desarrollo sostenible en su verdadera acepción semántica.
Conclusión. El urbanismo en España no necesita que venga la ONU con su Agenda 2030 a ponernos tareas, pues sus objetivos están en la raíz misma de esta disciplina como hemos visto en este artículo. Bastante hiperregulación tenemos ya para que tengamos que adornar nuestras leyes urbanísticas con palabrería hueca y grandilocuente que sólo abren la puerta a interpretaciones sesgadas que ponen en riesgo la seguridad jurídica y que invitan a intervenir en el mercado libre utilizando como nueva excusa el desarrollo sostenible. Todo aquel que no comulgue con sus fines y con sus medios será marginado y criticado, haciendo gala del germen totalitario que encierran estos manifiestos, sin olvidar su supuesta superioridad moral.
Cádiz, 6 de mayo de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Nota 1. Exposición de Motivos de la LISTA. Además, asume los objetivos del Acuerdo de París de 2015 sobre el Cambio Climático, así como las exigencias que la Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía.
Nota 2. Artículo del blog “Las amenazas del desarrollo sostenible como principio inspirador de las leyes del suelo”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2022/03/30/las-amenazas-del-desarrollo-sostenible-como-principio-inspirador-de-las-leyes-del-suelo/
Nota 3. La Agenda 2030 se aprueba por resolución de la Asamblea General de la ONU el 25 de septiembre de 2015, bajo el título “Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Según su preámbulo la Agenda es un plan de acción en favor de las personas, el planeta y la prosperidad, y será implementado por todos los países y partes interesadas mediante una alianza de colaboración. La Agenda incluye 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 metas.
Nota 4. En cuanto al Objetivo 13, la necesidad de tomar medidas urgentes para combatir el cambio climático, es un despropósito programático, pues no hay nada peor que planificar sin distinguir entre lo que es lo urgente y lo que es importante, sin ni siquiera entrar a discutir las controvertidas causas del cambio climático y si las medidas que proponen los gobiernos son efectivas. Tampoco soy partidario del objetivo 17, pues invita a engordar la maquinaria política y a extraer recursos del ciudadano a tales menesteres.
Nota 5. Respecto la contaminación, la Agenda 2030 en su Objetivo 3.9 habla de implementar políticas para reducir de aquí al 2030 el número de enfermedades causadas por productos químicos peligrosos y por la polución y contaminación del aire, agua y el suelo. Para ello, y desde su ámbito de aplicación, el urbanismo ya buscaba este objetivo con la zonificación de usos (p.ej. prohibir viviendas donde hay industrias contaminantes o viceversa).
Nota 6. Artículo del Blog, “Las amenazas del desarrollo sostenible como principio inspirador de las leyes del suelo”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2022/03/30/las-amenazas-del-desarrollo-sostenible-como-principio-inspirador-de-las-leyes-del-suelo/
Nota 7. Entre los factores que influyen en el precio de la energía, están la madurez de las tecnologías utilizadas, la escasez de los recursos, la capacidad adquisitiva de los consumidores, la regulación del mercado, la posibilidad de competencia entre las distintas compañías suministradoras, etc.
Nota 8. En los siguientes artículos ya traté el tema los apartamentos turísticos y la turistificación:
– Apartamentos turísticos I: Maraña legal.
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/03/02/apartamentos-turisticos-i-marana-legal/
– Apartamentos turísticos II: Modelos de negocio.
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/03/16/apartamentos-turisticos-ii-modelos-de-negocio/
– Apartamentos turísticos III: Problemas de convivencia en un edificio de viviendas.
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/05/04/apartamentos-turisticos-iii-problemas-de-convivencia-en-un-edificio-de-viviendas/
– La turistificación de barrios y ciudades I: Definición y agentes intervinientes.
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/05/25/la-turistificacion-de-barrios-y-ciudades-i-definicion-y-agentes-intervinientes/
– La turistificación de barrios y ciudades II: ¿Es conveniente intervenir?
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/06/15/la-turistificacion-de-barrios-y-ciudades-ii-es-conveniente-intervenir/
Nota 9. En los siguientes artículos traté el tema del derecho a la vivienda:
– El derecho a una vivienda digna y adecuada y la limitación del suelo urbanizable.
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/12/28/el-derecho-a-una-vivienda-digna-y-adecuada-y-la-limitacion-del-suelo-urbanizable/
– Los derechos sociales y el nuevo anteproyecto de ley por el derecho a la vivienda.
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/
– Políticas de control de precios máximos de alquiler y el nuevo anteproyecto de ley por el derecho a la vivienda.
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/11/27/politicas-de-control-de-precios-maximos-de-alquiler-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/
– ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/12/30/que-es-una-vivienda-digna-y-adecuada/
– La dignidad de los pisos colmena y los efectos de imponer una superficie mínima de vivienda.
https://gumersindofernandez.com/blog/2021/01/29/la-dignidad-de-los-pisos-colmena-y-los-efectos-de-imponer-una-superficie-minima-de-vivienda/
Nota 10. El problema de la congestión aparece en los bienes públicos en los que hay rivalidad y no se puede excluir a otros de su uso. En el siguiente cuadro vemos los tipos de bienes, en función de si son bienes privados o públicos y sus variantes:
Nota 11. En el artículo del Blog “El urbanismo y la ordenación del territorio como función pública. Propuesta al anteproyecto de la ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA)”, expliqué el significado de la función pública en el urbanismo:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/07/31/el-urbanismo-y-la-ordenacion-del-territorio-como-funcion-publica-propuesta-al-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/
Nota 12. En el artículo del blog “La planificación social y el urbanismo” expliqué la diferencia entre dos ámbitos de planificaciones públicas, unas positivas y otras no:
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/
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GF Arquitectos
5 mayo, 2022
La importancia de una Ley del suelo que regula la ordenación del territorio y de las ciudades radica en que no hay actividad humana que no necesite un metro cuadrado de techo o un metro cuadrado de suelo para realizarse. De ahí su transversalidad y su potencial para generar prosperidad o para limitarla según sean sus objetivos. Estas leyes también introducen medidas con capacidad para destruir riqueza, aunque esto no venga expresamente recogido entre sus objetivos, bien por la ignorancia de sus impulsores, o por querer ocultar deliberadamente sus costes cuando son gravosas para el ciudadano.
Las leyes del suelo y sus instrumentos de desarrollo también son herramientas perfectas para la intervención gubernamental mediante la planificación social y económica a través de sus determinaciones, reflejando las ideologías imperantes en el momento de su promulgación. En el artículo “La Planificación social y el urbanismo1” critiqué cómo, en el urbanismo, conviven el intervencionismo ideológico mediante la planificación social y económica, junto con la necesaria planificación de determinadas infraestructuras y equipamientos).
Por estos motivos, me parece interesante analizar el concepto de sostenibilidad y de desarrollo sostenible por su incidencia en la producción legislativa actual, en concreto, en la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA), que además de llevar a gala el término en su nombre, en su articulado promulga que los principios generales de la ordenación y de la actividad territorial y urbanística deben ajustarse al principio de desarrollo sostenible como marco inspirador2. O en palabras de la Exposición de Motivos: “la Ley debe fundamentarse en el concepto de sostenibilidad como modelo territorial y urbanístico”.
¿QUÉ ES EL DESARROLLO SOSTENIBLE?
Pese a que el concepto de desarrollo sostenible debe inspirar los principios rectores de la LISTA, ésta no incluye una definición3. Y dado que los términos sostenibilidad o sostenible corren el riesgo de quedar vacíos de contenido por haber sido utilizados hasta la saciedad en el discurso político, conviene que comencemos por esclarecer cuál es su significado semántico recurriendo al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia (DRAE):
Desarrollo: Evolución de una economía hacia mejores niveles de vida4.
Sostenible. Especialmente en ecología y economía, que se puede mantener durante largo tiempo sin agotar los recursos o causar grave daño al medio ambiente. Desarrollo, economía sostenible.5
Por lo que podemos colegir de la lectura de ambos términos que el desarrollo sostenible es: “la evolución de una economía hacia mejores niveles de vida que se puede mantener durante largo tiempo sin agotar los recursos o causar grave daño al medio ambiente”.
Sigamos analizando el significado de los términos de esta primera aproximación:
Economía: Conjunto de bienes y actividades que integran la riqueza de una colectividad o un individuo6.
Nivel de vida. Grado de bienestar, principalmente material, alcanzado por la generalidad de los habitantes de un país, los componentes de una clase social, etc7.
Recurso. Conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidad o llevar a cabo una empresa: recursos naturales, hidráulicos, forestales, económicos, humanos, etc.8. Cabe la tentación deliberada de asimilar y limitar el significado del término “recurso” exclusivamente a los recursos naturales, lo que es un error, pues son muchos los tipos de recursos de los que puede disponer una economía9.
Medio ambiente. Conjunto de circunstancias o condiciones exteriores a un ser vivo 10. O, conjunto de componentes físicos, químicos, y biológicos externos con los que interactúan los seres vivos11.”
Medio ambiente natural. En la mayoría de los casos, cuando utilizamos el concepto medio ambiente, no nos referimos a la definición exacta del término que incluye cualquier tipo de medio ambiente, sino sólo al medio ambiente natural. De esta manera se excluye el concepto de medio ambiente construido por el hombre, que comprende todos los elementos y los procesos hechos por él y que no son los que se pretenden preservar de daños graves en la definición de desarrollo sostenible12 y 13.
Definición extensa de “desarrollo sostenible”. Si sumamos todas las definiciones y aclaraciones hechas, obtendríamos que:
“El desarrollo sostenible es la evolución de una economía hacia un mejor grado de bienestar, principalmente material, alcanzado por la generalidad de los habitantes de una comunidad, que se puede mantener durante largo tiempo sin agotar sus recursos o causar grave daño al medio ambiente natural.”
Definido así, el concepto de desarrollo sostenible no parece nada descabellado, pues su objetivo es alcanzar un mayor grado de bienestar para la sociedad, sin poner por ello en riesgo su futuro, ni dañar gravemente el medio ambiente natural, lo que, a priori, sería aceptado por la mayoría de nosotros. Pero, la indeterminación del concepto “largo tiempo” y “causar grave daño al medioambiente natural” necesitan de una modulación para no convertirse en armas de control ilimitado sobre cualquier actividad humana. Analicemos el por qué.
LÍMITES AL CONCEPTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE.
Causar grave daño al medio ambiente natural. Sin excepción, todo lo que hacemos afecta al medio ambiente, a corto, medio o largo plazo, y dicha alteración será aceptable, o no, dependiendo de lo que consideremos un “daño grave”. La opinión pública, mayoritariamente, piensa que hay que conservar el medio ambiente natural, sin tomar conciencia de que el hombre ha subsistido y prosperado hasta nuestros días explotándolo, alterándolo a su conveniencia y luchando contra él cuando le ha supuesto una amenaza. Pero su conservación no ha sido un objetivo y mucho menos una prioridad hasta que el ecologismo14 ha cambiado la escala de valores poniendo al medio ambiente natural por delante del ser humano y no como un recurso a su servicio, como ocurría hasta ahora.
Hasta la irrupción de la sensibilidad ecologista, la preservación del medio ambiente natural sólo se consideraba necesaria cuando su contaminación o su sobreexplotación ponían en peligro la subsistencia o la salud del ser humano. Para fijar criterios sobre la implementación del control a la contaminación y a la sobreexplotación en la agenda política, veamos algunas de sus características esenciales:
– La contaminación es una externalidad negativa15, lo que supone que sus efectos perjudiciales se mutualizan entre terceros que no se benefician directamente de la actividad que la genera. Los daños materiales que causa la contaminación o los perjuicios que pueda provocar en la salud, son los motivos por los que se exige a los responsables que internalicen sus efectos mediante medidas correctoras o compensatorias16, es decir, asumiendo el coste de contaminar. Cuando los efectos de la contaminación afectan directamente a bienes privados17 es más fácil determinar el perjuicio causado y exigir las medidas que la minimicen por debajo de los niveles de tolerancia cultural18 o legal admisible. Pero el principal problema surge cuando el medio afectado por la contaminación no tiene definido claramente unos derechos de propiedad que permitan una acción directa entre el responsable y el afectado. Estos medios sin propietarios definidos son el mar, los ríos, los lagos, acuíferos, la atmósfera, terrenos públicos o seres vivos silvestres o salvajes. Es en estos casos, donde la intervención pública para controlar la contaminación puede estar justificada, siempre que no se pueda articular un sistema de derechos de propiedad que la sustituya (por ejemplo, las masas de aguas podrían crear comunidades privadas con normas propias que lo preserven tanto de la contaminación como de la sobreexplotación). Otra cuestión a tener en cuenta es si los medios utilizados por la Administración para controlar la contaminación son efectivos, o si sólo persiguen incrementar el nivel recaudatorio del Estado.
No hay que olvidar que la cara positiva de la contaminación son los bienes y servicios que disfrutamos pero que no existirían si no asumimos que contaminan durante su uso o su fabricación.
– Un segundo factor que ha introducido la preservación del medio ambiente natural en la agenda política es el perjuicio que ha causado la sobreexplotación de determinados ecosistemas o recursos naturales, poniendo en peligro su capacidad de servir al ser humano. En el caso de recursos renovables, la sobreexplotación ocurre sobre todo cuando el elemento objeto de explotación es un bien público o no tiene asignado claramente unos derechos de propiedad, como por ejemplo las masas de agua o la atmósfera, provocando el fenómeno que se denomina tragedia de los comunes19. Este fenómeno explica como un comportamiento individual racional lleva a explotar el bien en beneficio propio tanto como se pueda, pues si no, otro será quien se beneficie de su explotación, actitud que se generaliza y que finalmente lo lleva a su destrucción para perjuicio de todos. Un ejemplo serían los caladeros de pesca, o la extracción de agua de un acuífero mediante pozos hasta su agotamiento. Cuando el bien objeto de explotación tiene asignado derechos de propiedad de manera individual o comunal, sus propietarios son los primeros interesados en cuidarlo para que no se agote. El término sostenible cobra sentido para definir las explotaciones de recursos naturales renovables que persiguen su pervivencia en el tiempo.
En el caso de recursos no renovables (como la minería), no procede hablar de sobreexplotación sino de agotamiento. Desde el punto de vista de la sostenibilidad de la explotación, sólo cabe sacar cada vez más rendimiento por unidad de elemento extraído o buscar un sustituto, y ambas opciones están en manos del progreso científico-técnico y del sistema de precios vinculado a la escasez. Pero, en cualquier caso, me parece un problema empresarial privado que no debe ser objeto de intervención pública (salvo en lo comentado en el punto anterior sobre la contaminación). Sin embargo, la amenaza histórica y permanente del agotamiento de determinados recursos como el carbón, el petróleo, el gas, etc. han servido de coartada para orientar políticas públicas que intervienen en los mercados, y cuyas profecías catastrofistas nunca se han cumplido.
Desarrollo sostenible durante “largo tiempo” o sostenibilidad a largo plazo. El concepto de sostenibilidad conlleva asociado un plazo temporal determinado. No es sostenible llegar a final de mes si me gasto mis recursos en la primera semana o, si pretendo vivir de un negocio toda mi vida, su sostenibilidad dependerá de seguir una estrategia empresarial con gastos moderados en proporción a los ingresos que me proporcione. La planificación dependerá del horizonte de mis objetivos para que sean sostenibles. Es decir, si quiero conseguir un desarrollo sostenible en el tiempo, necesito planificar.
Pero si algo nos ha enseñado la vida es que no sabemos qué nos depara el futuro, y que por mucho que queramos planificar algo, debemos estar preparados para contingencias sobrevenidas. Y mayor es la incertidumbre cuanto más a largo plazo planifiquemos. Si alguien nos impone un comportamiento determinado porque dentro de mil años prevé unas consecuencias desastrosas, lo menos que podemos plantearnos es su cordura, o incluso aunque sea un visionario, no tiene en cuenta los avances que la ciencia o la tecnología nos deparará. Como humanos nos preocuparemos por el bien de nuestros hijos, y como mucho por el de nuestros nietos, pero más allá, confiamos en que éstos nos releven para asegura su bienestar.
LAS AMENAZAS QUE ENCIERRA EL CONCEPTO DE “DESARROLLO SOSTENIBLE” MAL APLICADO.
A la vista de estos aspectos que encierra el concepto de desarrollo sostenible, podemos caer en la trampa de una intervención pública desmedida, ineficiente e injustificada por los siguientes motivos:
1º. Si cualquier actividad humana afecta al medio ambiente natural y preservarlo se convierte en un objetivo político, el poder gubernamental podrá imponer limitaciones a cualquier actividad. Veamos un ejemplo, a priori inverosímil, pero factible en tales circunstancias: la libertad de poder reunirnos para impartir una conferencia en contra del gobierno conllevaría desplazamientos de sus participantes, lo que podremos prohibir o limitar según estos desplazamientos sean en transporte público, en coches de combustible fósil, híbridos o eléctricos; si el recinto no tiene una calificación energética adecuada, o la energía que lo alimenta no es renovable, podrían clausurarlo; e incluso si el aperitivo proviene de una explotación intensiva en vez de una granja de animales felices, podría ser confiscado y obligarnos a ayunar. Caricaturizando dicho control, pretendo hacer ver la importancia que tiene delimitar el concepto de “causar un daño grave” intrínseco a la definición del término “sostenible”, y que en ningún caso debe pasar por encima de otros derechos como el de reunión, asociación o a expresar y difundir libremente ideas y opiniones como en el ejemplo.
2º. La planificación y prohibiciones vinculadas a fenómenos de horizonte temporal lejano e incierto como el cambio climático o el agotamiento de los recursos naturales, implica decisiones que perjudican el bienestar presente en base a un supuesto bienestar futuro. El problema surge en planificar dando por buenos unos presupuestos de los que no tenemos certeza y que no tienen en cuenta los acontecimientos fortuitos o fruto de la ciencia y la tecnología que ocurran en el futuro. La amenaza constante de un supuesto cataclismo es más una excusa injustificada para intervenir que un objetivo de planificación sensato. ¿Tendría sentido que los cavernícolas no hubieran hecho más bifaces de sílex por temor a que se acabara este recurso condenando a parte de su población al hambre?
3º. La planificación vinculada a objetivos a muy largo plazo e inciertos, introducen rigideces en el tejido socioeconómico que impiden afrontar adecuadamente las contingencias imprevistas que puedan aparecer a lo largo del tiempo. Es decir, merman la resiliencia de una sociedad, y terminan por perjudicar lo que la definición de desarrollo sostenible persigue: “la evolución de una economía hacia un mejor grado de bienestar, principalmente material, alcanzado por la generalidad de los habitantes de una comunidad”.
4º. El objetivo de alcanzar un mejor grado de bienestar por la generalidad de los habitantes de una comunidad no implica la redistribución de la riqueza. Lo que el enunciado del concepto desarrollo sostenible expone es un objetivo, pero no dice cómo ha de obtenerse. Deducir de dicho enunciado que el camino para conseguirlo es la redistribución de la riqueza es arrimar el ascua a la sardina de las izquierdas, mientras otras ideologías entienden que lo que hay que hacer es crear unas condiciones para que cada individuo lo consiga por sus propios medios (sin olvidar la subsidiariedad20 en el caso de imposibilidad, pero no de manera generalizada).
5º. En tanto que el término sostenible tiene connotaciones positivas, la utilización generalizada que se está haciendo para adjetivar cualquier acción que interese políticamente, pretende edulcorar y envolver cualquier propuesta para fácil consumo del electorado. Además de vaciar de significado el concepto, suena mejor todo lo que sea sostenible (empresas sostenibles, políticas sostenibles, turismo sostenible, economía sostenible, e incluso una Ley del suelo como la que ha dado origen a este artículo). Quizás como paradigma de la utilización política del término nos encontramos con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, que es un programa político global y que por su incidencia en la LISTA analizaré con más detalle en próximos artículos.
Conclusión. Las peores amenazas son las que no identificamos como tales, pero la irrupción de ideologías ecologistas que anteponen la protección del medio ambiente natural al bienestar del hombre son una realidad. En el ámbito del urbanismo es evidente que los instrumentos de protección ambiental y las impugnaciones vinculadas a ellos son la bestia negra que han retrasado y tumbado muchos Planes Generales de Ordenación Urbanística con efectos devastadores en términos de prosperidad de los vecinos de los municipios afectados. Se trata de un claro ejemplo de cómo la maraña legislativa tejida en torno al medio ambiente natural se ha antepuesto al bienestar de sociedad.
Cádiz, 31 de marzo de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Notas:
Nota 1. Artículo del blog: La Planificación social y el urbanismo.
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/
Nota 2. Art. 4 de la LISTA.
Nota 3. Tampoco he encontrado ninguna definición de desarrollo sostenible en otras legislaciones en las que este concepto es uno de sus principios nucleares como:
– Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental.
– Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.
– Ley 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético en Andalucía.
Nota 4. Definición 3 del DRAE.
Nota 5. Definición 2 del DRAE.
Nota 6. Definición 2.f DRAE.
Nota 7. Acepción incluida en la definición de “nivel” en el DRAE.
Nota 8. Definición 7 del DRAE.
Nota 9. La propia Constitución Española cuando quiere referirse a “recursos naturales” lo hace expresamente (Art. 45.2 y 132.2).
Nota 10. Acepción incluida en la definición de “medio” del DRAE.
Nota 11. Definición dada por el DEJRAE.
Nota 12. De la lectura del Art. 45 de la Constitución Española, y de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente que recoge el Código Penal, también se colige que cuando estos textos legales utilizan el término medio ambiente, se refieren al medio ambiente natural.
Nota 13. Al igual que pasa con el concepto de “desarrollo sostenible”, ni en la LISTA ni en las legislaciones enumeradas en la Nota 3 se recoge una definición de “medio ambiente”.
Nota 14. El ecologismo es una doctrina que propugna la defensa de la naturaleza y la preservación del medio ambiente (DRAE). Bajo su paraguas existen desde corrientes antropocentristas, con el ser humano como prioridad, hasta visiones ecocentristas en las que la naturaleza es el centro de su filosofía.
Nota 15. La acción humana siempre conlleva una alteración de su entorno. Si estas alteraciones son buenas para terceras personas, se denominan externalidades positivas, y si son perjudiciales externalidades negativas.
Nota 16. Un tipo de medida compensatoria indirecta son los impuestos pigouvianos en honor del economista británico Arthur Pigou, quien fue el primero en proponer que se afrontaran las externalidades de esta manera. En el Reino de España tenemos como ejemplo el Impuesto Especial de Hidrocarburos que grava el diésel y la gasolina para desincentivar su consumo y lograr la disminución de emisiones de dióxido de carbono a la atmósfera, por considerarlas responsables del efecto invernadero y del cambio climático.
Nota 17. Cuando nos referimos a bienes privados, nos referimos a bienes que tienen claramente definidos unos derechos de propiedad y por ello el perjudicado por la contaminación es alguien en concreto, en su calidad de propietario. Cuando los daños son directos sobre la salud de alguien, también están claramente definidos los derechos de propiedad, pues nuestro cuerpo nos pertenece. También pueden ser afectados animales que tengan propietario (ganado, mascotas, etc.).
Nota 18. Culturalmente la contaminación es aceptada hasta ciertos umbrales de tolerancia, como, por ejemplo, una ciudad en la que todos los vecinos utilizan una chimenea para calentar sus casas, o como el tabaco en lugares públicos cerrados hasta hace unos años.
Nota 19. La tragedia de los (bienes) comunes es un dilema descrito por Garrett Hardin en 1968 que explica los problemas de sobreexplotación que tienen los bienes públicos.
Nota 20. El principio de subsidiariedad es el que el Estado acude a socorrer al ciudadano en circunstancias excepcionales. Si dividimos la sociedad en individuo, familia, organizaciones intermedias, y la sociedad entera o Estado, el principio de subsidiaridad delimita cuales son las competencias de cada unidad y cuándo debe intervenir en su ayuda la unidad superior. El principio de subsidiariedad implica que el Estado sólo presta su ayuda si el resto ha fallado, y siempre que no suponga una tutela o relajación de los esfuerzos de la unidad inferior por conseguir sus objetivos.
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GF Arquitectos
30 marzo, 2022
