“FUERA DE ORDENACIÓN” EN MATERIA DE VÍAS PECUARIAS.
INTRODUCCIÓN.
Las vías pecuarias son rutas o itinerarios por donde discurre o ha venido discurriendo tradicionalmente el tránsito ganadero1, si bien, estando en desuso esta finalidad, la legislación que las regula admite otros usos compatibles y complementarios relacionados con la protección y disfrute del medio ambiente, del paisaje y del patrimonio cultural y natural2.
Las vías pecuarias son bienes de dominio público de las Comunidades Autónomas, y, en consecuencia, inalienables, imprescriptibles e inembargables3, contando con el respaldo constitucional en virtud de su Art. 132. Las vías pecuarias son un dominio público “artificial” creado y dimensionado por decisión humana, a diferencia de otros dominios públicos denominados “naturales”, como el dominio público marítimo terrestre o el dominio público hidráulico, en los que para su definición y delimitación participan los procesos naturales como, por ejemplo, las mareas o los cauces por los que discurren los ríos.
El régimen jurídico vigente de las vías pecuarias se regula en la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (en adelante LVP), como legislación básica estatal en la materia4, y en el desarrollo reglamentario del Decreto 155/1998, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía5 (en adelante RVPA).
EL ORIGEN DEL DOMINIO PÚBLICO DE LAS VÍAS PECUARIAS.
Las vías pecuarias surgen con la trashumancia, por la cual los ganaderos llevaban sus reses de los pastos de invierno a los pastos de verano y viceversa. Esta actividad hunde sus raíces en el Paleolítico cuando los humanos observaron que los animales salvajes seguían rutas fijas en sus migraciones estacionales y las replicaron cuando consiguieron domesticar el ganado (período Neolítico). Respecto a su regulación podemos encontrar trazas desde la Baja Edad Media hasta nuestros días, siendo su ejemplo más significativo el Honrado Concejo de la Mesta creado en el siglo XIII por Alfonso X el Sabio, que nació como una asociación oficial de ganaderos trashumantes de Castilla y León, y que no fue abolida hasta 18366. Estas vías, que existían en un régimen de uso público, propiedad comunal o servidumbre pública, han llegado hasta nuestros días bajo el régimen legal del dominio público, concepto que aparece en las legislaciones de finales del siglo XIX7, 8 y 9. Si tomamos en consideración la legislación en materia de vías pecuarias desde finales de ese siglo hasta hoy, tenemos:
– Real Decreto de 3 de marzo de 1877.
– Real Decreto de 6 de agosto de 1892.
– Real Decreto-Ley de 5 de junio de 1924.
– Decreto de 28 de mayo de 1931.
– Decreto de 23 de diciembre de 1944, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias.
– Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias.
– Real Decreto 2876/1978, de 3 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias.
– Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias.
– Decreto 155/1998, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
EL RECONOCIMIENTO Y DELIMITACIÓN DE LAS VÍAS PECUARIAS.
La clasificación de una vía pecuaria es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria10. Un acto declarativo reconoce una realidad jurídica preexistente, es decir, reconoce y delimita oficialmente una vía pecuaria que ya existía. La clasificación, por tanto, no crea el dominio público, sino que lo reconoce. Es en el momento de la clasificación cuando los particulares que no estén de acuerdo con la misma deben oponer sus derechos de propiedad o uso para que sean tenidos en cuenta.
El concepto de “clasificación” surge, inicialmente (Real Decreto de junio de 1924), para clasificar las vías pecuarias entre las necesarias y las innecesarias, permitiendo se la enajenación de estas últimas por haber entrado en desuso por el declive de la trashumancia. Este término se incorporó al ordenamiento jurídico para identificar y establecer el tipo y anchura de las vías pecuarias, mientras que el concepto de clasificar como innecesaria una vía pecuaria se articulará mediante los expedientes de desafectación. Por esto, la separación entre clasificación y deslinde en los términos de la vigente legislación no siempre existió y los podemos encontrar indistintamente en legislaciones pretéritas.
El deslinde es el acto administrativo que, de acuerdo con la clasificación, define pormenorizadamente los límites de las vías pecuarias, incluyendo los abrevaderos, descansaderos, majadas y demás lugares asociados al tránsito ganadero, de acuerdo con la clasificación aprobada11.
El amojonamiento es el procedimiento administrativo en virtud del cual, una vez aprobado el deslinde de una vía pecuaria, se determinan físicamente sus límites y se señalizan con carácter permanente sobre el terreno12.
TIPOS Y ANCHOS DE VÍAS PECUARIAS.
Las vías pecuarias se clasifican, con carácter general, en cañadas, cordeles y veredas asignándose a cada una un ancho máximo13, que deberá ser concretado por el proyecto de clasificación10:
– Las cañadas con una anchura máxima de 75 metros (90 varas).
– Los cordeles con una anchura máxima de 37,5 metros (45 varas).
– Las veredas con una anchura máxima de 20 metros (25 varas).
Dichas denominaciones son compatibles con otras de índole consuetudinaria, tales como coladas, padrones, realengas, ramales, veredas de carne, veintenas y cualesquiera otras que se vengan utilizando dentro del territorio andaluz. Su anchura será determinada en el acto administrativo de clasificación.
Respecto a los abrevaderos, descansaderos, majadas y demás lugares asociados al tránsito ganadero tendrán la superficie y límites que determinen el acto administrativo de clasificación y posterior deslinde.
EL “FUERA DE ORDENACIÓN SECTORIAL” EN MATERIA DE VÍAS PECUARIAS.
Si tenemos en cuenta que una situación de “fuera de ordenación” se origina cuando una edificación ha sido erigida de acuerdo con la legislación, pero un cambio de ésta hace que lo que era conforme ya no lo sea a ojos de la nueva regulación14, para que se de esta situación, en el ámbito de las vías pecuarias, tendríamos que encontrar edificaciones que hayan sido construidas legalmente donde posteriormente se decida que discurre una vía pecuaria. Se trata de casos de creación, ampliación o restablecimiento de una vía pecuaria15, donde su aprobación lleva aparejada la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados, para su adquisición por la Administración. En el momento de la declaración de utilidad pública, los bienes afectados quedan en fuera de ordenación sectorial, de manera que las mejoras que se quieran realizar en ellos no serán objeto de indemnización, a nos ser que se demuestren que eran indispensables para la conservación de los bienes16.
IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS ACCIONES DE RESTITUCIÓN DE LA LEGALIDAD EN OBRAS REALIZADAS EN VÍAS PECUARIAS.
Las vías pecuarias, al ser bienes de dominio público, son inalienables, imprescriptibles e inembargables3, por lo que la Administración competente podrá en todo momento obligar a la reparación de los daños causados en ellas17 o a la recuperación de la ocupación que carezca de la oportuna autorización o concesión de uso demanial18. Esta imprescriptibilidad de la acción restauradora de la legalidad alterada es independiente de la prescripción de las sanciones administrativas que se le pueda imponer al causante, que sí prescriben en un plazo de uno, tres y cinco años dependiendo de que las infracciones sean leves, graves o muy graves19.
Coherencia de la imprescriptibilidad de acciones en vías pecuarias con la legislación urbanística. Esta imprescriptibilidad está coordinada con lo recogido en la legislación urbanística según la cual las medidas para el restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística podrán adoptarse en todo momento cuando se hayan realizado sobre dominio público y servidumbres de protección20. O lo que es lo mismo, no cabe la figura del Asimilado a Fuera de Ordenación21 en materia urbanística (en adelante AFO) pese a que hayan pasado más de los 6 años desde que se realizaron las actuaciones ilícitas.
Sin embargo, la legislación urbanística no es coherente con la asimilación que hace a edificaciones con licencia urbanística (ALU), aunque no la tengan, de las edificaciones en suelo no urbanizable terminadas antes de la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana22, donde sólo reconoce la excepción a esta norma para “las zonas de dominio público marítimo-terrestre y sus servidumbres”, olvidándose del resto de dominios públicos que operan en nuestro ordenamiento jurídico y en los que la imprescriptibilidad es reconocida. En cualquier caso, este “olvido” no tiene consecuencias legales sobre la imprescriptibilidad de las acciones en los dominios públicos no mencionados, ya que se trata de una ley con competencias en materia de ordenación del territorio y urbanística.
Precisamente, por esto último, cabe recordar que, aunque los instrumentos de ordenación urbanística se encargan de ordenar la totalidad del territorio, no por ello se otorga o delega a las Administraciones urbanísticas con las competencias que otras Administraciones tienen sobre determinados bienes, como es el caso de las vías pecuarias. O, dicho de otra manera, la Administración competente en materia de ordenación urbanística sólo puede operar sobre los ilícitos en materia urbanística, igual que una legislación sectorial no podría, por ejemplo, declarar un AFO urbanístico. De la omnipresencia de la legislación urbanística en el territorio, pero carente de competencias de parte del mismo, se deriva la importancia de la solicitud de informes sectoriales23 para que se pronuncien las Administraciones que sí poseen tales competencias.
CONCLUSIONES.
Dado el tiempo que ha transcurrido desde el reconocimiento como dominio público de la mayoría de las vías pecuarias, es difícil encontrarnos con situaciones de “fuera de ordenación sectorial” en esta materia. Si bien, cuando hablamos de creación, ampliación o restablecimiento de vías pecuarias sí se puede dar esta situación, siendo el régimen aplicable el establecido por la LEF.
Si nos referimos a las construcciones y usos en vías pecuarias que solicitan la declaración de AFO tras terminar el plazo que tiene la Administración para tomar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística, hay que decir que no es posible por la imprescriptibilidad que rige en los bienes de dominio público.
Cádiz a 23 de abril de 2026.
Gumersindo Fernández Reyes
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
AFO. Asimilado a fuera de ordenación.
ALU. Asimilado a edificación con licencia urbanística.
CC. Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil.
CE. Constitución Española.
LEF. Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
LVP. Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias.
RGLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la
RVPA. Decreto 155/1998, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Notas:
Nota 1. Art.1.2 LVP y Art. 2.1 RVPA
Nota 2. Art. 1.3 LVP y Art. 2.2 RVPA.
Nota 3. Art. 2 LVP y Art. 3 RVPA.
Nota 4. El Estado tiene la competencia exclusiva para dictar la legislación básica en materia de vías pecuarias en virtud del Art. 149.1.23ª de la CE.
Nota 5. Este reglamento se redactó en base a la competencia exclusiva que tiene la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de vías pecuarias según el Art. 13.7 del derogado Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía), y por la también derogada Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. En la actualidad, el vigente Estatuto de Autonomía recoge esa misma competencia exclusiva en su Art. 47.2 y 57.1.b (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía) y la potestad que le atribuye la Ley 7/2025, de 22 de diciembre, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Nota 6. Según la Exposición de Motivos de la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias: El origen histórico de las vías pecuarias se remonta a la aparición del pastoreo en nuestro país y adquirieron carta de naturaleza con la creación del Honrado Concejo de la Mesta, que tenía la responsabilidad de su mantenimiento y conservación. Posteriormente (desde 1836) quedaron a cargo de la Asociación General de Ganaderos del Reino, y finalmente (desde 1928) pasaron a corresponder estas funciones a la Administración, dado el carácter de dominio público que les corresponde.
Nota 7. El término dominio público, con el significado técnico y la distinción jurídica que conocemos actualmente, aparece en España a mediados del siglo XIX, impulsado por la influencia de la doctrina surgida tras la Revolución Francesa. Este concepto queda recogido en las legislaciones en materia de aguas, ríos, cauces, minas, y en el Código Civil.
Nota 8. El Código Civil en su Art. 339.1 reconoce de manera genérica como bienes de dominio público: “Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos”.
Nota 9. A partir del Real Decreto de 13 de agosto de 1892 para la Nueva organización de la Asociación General de Ganaderos, se otorga literalmente la consideración de bienes de dominio público imprescriptibles a las vías pecuarias, abrevaderos y descansaderos, no apartándose la legislación posterior de esta terminología.
Nota 10. Art. 7 LVP y Art. 12 RVPA.
Nota 11. Art. 8 LVP y Art. 17 RVPA.
Nota 12. Art. 9 LVP y Art. 24 RVPA.
Nota 13. Art. 4 de las LVP y Art. 5 del RVPA. El CC en su Art. 570 también recoge estos anchos máximos. Este artículo conserva su redacción original de cuando se promulgó en 1889.
Nota 14. Ver el artículo del Blog “Introducción a los “fuera de ordenación” sectoriales: la irretroactividad de las normas” : https://gumersindofernandez.com/blog/2026/01/09/introduccion-a-los-fuera-de-ordenacion-sectoriales-la-irretroactividad-de-las-normas/
Nota 15. Art. 6 LVP y Art. 10 RVPA.
Nota 16. Art. 36 LEF.
Nota 17. Art. 20 LVP y Art. 60 RVPA.
Nota 18. Art. 27 y siguientes RVPA.
Nota 19. Art. 24 LVP.
Nota 20. Art. 153.2 LISTA y 354.3 RGLISTA.
Nota 21. En el artículo del Blog “Del fuera de ordenación al asimilado a fuera de ordenación o AFO” hablo sobre el AFO y el ALU en materia urbanística:
Nota 22. Disposición transitoria quinta de la LISTA.
Nota 23. Como ejemplo tenemos la exigencia de estos informes que para la declaración de AFO recoge el Art. 173.2 de la LISTA y 408.2 y 3 del RGLISTA.