INTERÉS GENERAL, ESTADO Y URBANISMO.

En el nombre del interés general la clase política ha impulsado un modelo de Estado elefantiásico y omnipresente, que ha embelesado a un electorado propicio al paternalismo estatal. Incluso para los críticos con este modelo, es difícil enfrentarse a una opinión pública avalada por un supuesto interés general sea cual sea su contenido y sus efectos reales. Y por ello, encontraremos entre sus defensores acérrimos a los amantes del poder y a los beneficiarios de un sistema que les permite vivir bajo su cobijo, ajenos a la responsabilidad que supone proveerse por uno mismo de los medios para subsistir y buscar la felicidad, es decir, con esfuerzo, orgullo y dignidad¹.

El interés general es un concepto que tiene dos virtudes para quienes lo esgrimen expansiva e interesadamente. Una primera es que se asocia a lo moralmente correcto, y, por tanto, quien se opone es un egoísta en su acepción más peyorativa, siendo fácil su descalificación y escarnio. Y la segunda virtud es que es un concepto comodín que admite casi cualquier contenido programático, permitiendo su utilización para defender cualquier medida política pero también su opuesta.

La democracia y el interés general son buenos compañeros de viaje, pues parece que lo que apoye una mayoría puede habilitarse como una medida de interés general. Y es de este cóctel del que se alimentan los Estados sociales y democráticos de Derecho como el Reino de España, retroalimentándose e inflando los denominados derechos sociales² a costa de los derechos individuales de sus ciudadanos.

Si en el modelo del Estado liberal el interés general se basaba esencialmente en proteger los derechos individuales (derecho a la vida, a la integridad física, a la propiedad privada, a la libertad de pensamiento o a la libertad de pactos), con el cambio a las socialdemocracias la protección del interés general se transforma, habilitando el modelo del Estado de bienestar preocupado por crear y proteger unos derechos sociales que comprenden un conjunto de servicios que antes eran ofrecidos por el sector privado (sanidad, educación, cultura, pensiones, etc.).

El interés general que defiende el Estado liberal requiere de un aparato estatal mínimo que proteja los derechos individuales, para lo que se crean los ejércitos, la policía, la administración de justicia, organismos encargados de mantener los asentamientos humanos en unas condiciones de salubridad óptima y protegidos frente a posibles riesgos naturales, además de un gobierno y una Administración dimensionada para estas funciones. En el otro extremo, tenemos que el interés general defendido por los Estados de bienestar requiere de unos medios para ofrecer y controlar todos los servicios derivados de los derechos sociales, lo que se traduce en una Administración pública gigantesca (por lo general ineficiente) y una burocracia que llega a ser absurda y angustiosa.

Sea cual sea el interés general que toque proteger, es lo que justifica la existencia del Estado y su aparato administrativo. Así es recogido en la Constitución Española (en adelante CE), reconociendo que el papel de la Administración Pública es servir a los intereses generales que previamente han de ser definidos por la legislación:

Artículo 103.1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Constitución Española, interés general y propiedad privada. Como la implementación y mantenimiento de los derechos sociales tienen un elevado coste económico, el derecho individual que se ve más perjudicado es el derecho a la propiedad privada. Y aunque los derechos de propiedad se pueden ejercer sobre todo tipo de bienes, donde se nos hace más evidente esta vulneración es en el pago de impuestos, donde algo de nuestra propiedad, como es el dinero, se transfiere directamente al Estado. El criterio de contribución al sostenimiento de los gastos públicos recogidos en el Art. 31 de la CE³ se basa en la redistribución de la riqueza, es decir, que las personas que más ganen y tengan paguen más, ni siquiera de manera proporcional, sino progresivamente⁴. Este criterio “social”⁵, es definido en la Constitución como un “sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad”, atribuyendo “por ley” la cualidad de justo a algo que es una opción ideológica y que no tiene por qué serlo. Tampoco está inspirado en la igualdad, pues no todos pagan por igual, ni siquiera aproximándose al principio de pago por uso, que ante mis ojos parece más “justo”. Es más, el sistema propuesto por la Constitución penaliza a aquellos que crean más riqueza en la sociedad, si entendemos que ganan más porque los bienes y servicios que ofrecen están muy valorados y de ahí su éxito crematístico. Juntar igualdad y progresividad, como hace la Constitución en su Art. 31 es una contradicción.

En el sistema tributario creado para financiar la consecución de los intereses generales, la tenencia y transmisión de inmuebles, así como las distintas actuaciones urbanísticas que se realicen sobre ellos son piezas de caza mayor en lo que respecta a la financiación de las distintas administraciones.

Por si queda alguna duda de la intención constitucional de diseñar una sociedad en la que se subordina cualquier tipo de propiedad al interés general, no hay más que leer su artículo 128, que resulta escalofriante si tenemos en cuenta la maleabilidad del concepto interés general a manos del poder legislativo, además de que sin la existencia de la propiedad privada no existe la libertad, o dicho de otra manera la libertad es rehén del interés general definido por los políticos en su potestad legislativa:

Artículo 128. 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

Interés general y expropiación. La expropiación de una propiedad privada por alguno de los motivos tasados por las leyes parece un ejemplo claro de colisión y subordinación del derecho de propiedad a los intereses generales. Y de nuevo, este interés general se nos muestra como un concepto que ha evolucionado al compás de las ideologías que impregnan las leyes. La institución de la expropiación se crea y justifica para evitar que un particular pueda bloquear la construcción de determinadas infraestructuras necesarias para la comunidad como carreteras, presas, puentes, etc., y para ello se requiere un suelo que es propiedad privada, sin el cual, no podrían realizarse. Esta propiedad privada se considera de utilidad común o pública y se obtiene a la fuerza previo pago de la correspondiente indemnización equivalente a su valor. La utilidad común o pública como presupuesto para expropiar una propiedad privada ha permanecido así en nuestros textos constitucionales desde la Constitución de 1812 hasta la Constitución de 1876⁶.

Sin embargo, la aparición de la ideología socialista que se incorpora en la Constitución de 1931 y que permanece hasta nuestros días, introduce la utilidad social o interés social como motivo adicional de expropiación^7,8,9.

El interés social habilita a los Estados a disponer de nuestra propiedad al albur de criterios sociales esgrimidos por las legislaciones especiales vinculadas a la provisión de derechos sociales, o lo que es lo mismo, “la sociedad” nos puede arrebatar nuestra propiedad si así lo considera oportuno, y no por criterios de utilidad pública sino de interés social.

Interés general y función social de la propiedad. Esta subordinación de la propiedad privada a la expropiación por causas de utilidad pública o interés social, son casos particulares de una conquista ideológica mayor del socialismo denominada función social¹⁰ de la propiedad privada que opera en nuestro país desde la Constitución republicana de 1931⁷, se ratifica con las Leyes franquistas¹¹ y se consolida en nuestra Constitución actual¹². La función social de la propiedad implica que ésta no solo ha de servir a los intereses de su propietario, sino también al interés general definido por las leyes.

Función social de la propiedad, ordenación del territorio y urbanismo. La función social es la piedra angular en la que se justifica el sistema urbanístico actual desde la Ley del Suelo de 1956^{13 y 14}. Si viajamos hasta la vigente legislación en la Comunidad Autónoma de Andalucía (la LISTA¹⁵) vemos como identifica las determinaciones que definen lo que se puede hacer en un suelo, por la función social   que la propiedad ha de cumplir:

Artículo 15. Condiciones generales.

1. La clasificación, categoría y las restantes determinaciones de ordenación territorial y urbanística del suelo vinculan los terrenos y las construcciones, edificaciones y equipamientos a los correspondientes destinos y usos, y definen su función social, delimitando el contenido del derecho de propiedad.

La función social es la herramienta habilitante, pero no da contenido al concepto de interés general, el cual se deberá nutrirse de los derechos fundamentales y, especialmente, los principios rectores de la política social y económica recogidos en la Constitución⁶. La plasmación de estos derechos y principios dista mucho des ser unívoca, y su amplio margen nos deja de nuevo al albur de la clase política que en el ejercicio de su poder legislativo convierten al interés general en un gran saco donde cabe casi de todo, y en especial conceptos grandilocuentes, huecos de contenido y de difícil comprensión o jurídicamente indeterminados¹⁶, si bien, todos políticamente correctos según las corrientes de moda.

Dando contenido al interés general en la legislación de suelo estatal y en la legislación urbanística autonómica. Tras la Constitución Española, debemos recurrir al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) para ver cómo el legislador da contenido al interés general en materia de suelo. Para ello debemos leer su Artículo 3. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible y el Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo.

A continuación de esta capa legislativa, tenemos la legislación autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que en el caso de Andalucía es la LISTA (Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía). Esta ley, recoge en sus Artículo 3. Actividades y fines de la ordenación territorial y urbanística y Artículo 4. Principios generales de la ordenación y de la actividad territorial y urbanística, lo que considera deben ser los principios que guíen el contenido de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos (junto con otros artículos más específicos para el caso de la ordenación del territorio¹⁷ y para la ordenación urbanística¹⁸).

Si recurrimos a estos dos niveles legislativos con la esperanza de encontrar unas directrices claras con las que redactar los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, me temo que nos llevaremos una decepción, pues nos encontramos ante un ejemplo de técnica legislativa que allana el camino a casi cualquier intervención si se justifica con el relato adecuado, lo que no se traduce en mayor libertad, sino en una gran inseguridad jurídica.

Para apoyar esta afirmación tomemos como ejemplo el adjetivo “racional” que debe regir para la ocupación del suelo o para la utilización de los recursos naturales¹⁹:

Si nos atenemos a las definiciones que hace el DRAE: Perteneciente o relativo a la razón; conforme a la razón, reconociendo como sinónimos razonable, lógico, justo, ecuánime, equitativo, se nos hace evidente que lo que es racional para unos no lo es para otros, o que lo que es racional para unas ideologías políticas es irracional para otras.

Se me antoja que el interés general es una invención estupenda para quien ostente el poder y pueda en cada momento decidir qué es de interés general, dándole contenido casi a conveniencia. Ante esta dosis de arbitrariedad sólo se me ocurre limitar el campo de acción de la política y devolver esos ámbitos de intervención a los ciudadanos. Llamadme iluso.

Cádiz a 24 de abril de 2025.

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas.

CE. Constitución Española.

DRAE: Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LS56. Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

UM. Unidades monetarias.

Notas:

Nota 1. Dicho de otra manera, si recibimos de un Estado bienes y servicios de mayor valor económico que lo que contribuimos con nuestros impuestos, es porque alguien nos los ha pagado, y si esta persona no lo ha pagado voluntariamente, se parece mucho a robar, de manera indirecta y legal, pero robar.

Nota 2. La Constitución Española reconoce una serie de derechos sociales como principios programáticos cuya eficacia depende de las leyes que los desarrollen (derecho a la educación, a la vivienda, a un medio ambiente adecuado, etc.). Frente a los derechos sociales se encuentran los derechos individuales que son los que gozan los individuos como particulares y que no deben ser restringidos por los gobernantes (derecho a la vida, de pensamiento, religión, etc.). En el artículo “Los derechos sociales y el nuevo Anteproyecto de Ley por el Derecho a la vivienda” explico la importancia de la aparición de este tipo de derechos y su incompatibilidad con determinados derechos individuales: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/

Nota 3.  Artículo 31 de la CE:

1.Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley.

Nota 4. El pago de impuestos en la CE se basa en el principio de redistribución de la riqueza, es decir que quien más tenga contribuya más, pero no de manera proporcional a sus ganancias o patrimonio, sino de manera progresiva. Si el criterio fuera pagar proporcionalmente y el tipo impositivo fuese, por ejemplo, el 30%, alguien que gane 100 UM, pagará 30 UM, mientras uno que gane 1000 UM pagará 300 UM. Sin embargo, la progresividad implica que el tipo impositivo va subiendo en función de tus ingresos, por ejemplo, para los que ganen hasta 500 UM pagarán el 30%, entre 500 y 1500 UM el 40% y por encima de 1500 el tipo es el 50%. En ambos casos opera el principio de redistribución de la riqueza, pero la exacción progresiva penaliza aún más que la proporcional a quién genere más riqueza.

Nota 5. El adjetivo “social” es un término que más allá de definir algo perteneciente o relativo a la sociedad, se le atribuye, por parte del espectro político, un significado moralmente correcto al vincularse a políticas de intervención socialistas.

Nota 6. Este tema se trata en el artículo del blog Evolución del derecho a la propiedad privada en las constituciones españolas y su influencia en el urbanismo:

https://gumersindofernandez.com/blog/2022/09/28/evolucion-del-derecho-a-la-propiedad-privada-en-las-constituciones-espanolas-y-su-influencia-en-el-urbanismo/

Nota 7. Constitución de 1931: Artículo 44. Toda la riqueza del país, sea quien fuere su dueño, está subordinada a los intereses de la economía nacional y afecta al sostenimiento de las cargas públicas, con arreglo a la Constitución y a las leyes.

La propiedad de toda clase de bienes podrá ser objeto de expropiación forzosa por causa de utilidad social mediante adecuada indemnización, a menos que disponga otra cosa una ley aprobada por los votos de la mayoría absoluta de las Cortes.

Con los mismos requisitos la propiedad podrá ser socializada. Los servicios públicos y las explotaciones que afecten al interés común pueden ser nacionalizados en los casos en que la necesidad social así lo exija.

El Estado podrá intervenir por ley la explotación y coordinación de industrias y empresas cuando así lo exigieran la racionalización de la producción y los intereses de la economía nacional.

En ningún caso se impondrá la pena de confiscación de bienes.

Nota 8. Fuero de los Españoles, de 17 de julio de 1945, modificado por la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967: Artículo treinta. La propiedad privada como medio natural para el cumplimiento de los fines individuales, familiares y sociales, es reconocida y amparada por el Estado.

Todas las formas de la propiedad quedan subordinadas a las necesidades de la Nación y al bien común.

La riqueza no podrá permanecer inactiva, ser destruida indebidamente ni aplicada a fines ilícitos.

Artículo treinta y uno. El Estado facilitará a todos los españoles el acceso a las formas de propiedad más íntimamente ligadas a la persona humana: hogar familiar, heredad, útiles de trabajo y bienes de uso cotidiano.

Articulo treinta y dos. En ningún caso se impondrá la pena de confiscación de bienes. Nadie podrá ser expropiado sino por causa de utilidad pública o interés social, previa la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes.

Nota 9. Constitución Española de 1978: Artículo 33.3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Nota 10. En el artículo del blog Derecho de propiedad privada y función social de la propiedad trato la naturaleza de la función social de la propiedad:

https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/

Nota 11. Las Leyes Fundamentales del Reino. Ley de Principios del Movimiento Nacional. de 17 de mayo de 1958.

X. Se reconoce al trabajo como origen de jerarquía, deber y honor de los españoles, y a la propiedad privada, en todas sus formas, como derecho condicionado a su función social. La iniciativa privada, fundamento de la actividad económica, deberá ser estimulada, encauzada y, en su caso, suplida por la acción del Estado.

Nota 12. Art. 33 CE.

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.

3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Nota 13. Al contrario de lo que ocurre con las legislaciones actuales en las que se da por hecho la primacía de la función social de la propiedad, la Exposición de Motivos de la LS56 aún asume el reto de buscar un equilibrio entre la propiedad privada y el interés general: “III. El régimen jurídico del suelo encaminado a asegurar su utilización conforme a la función social que tiene la propiedad, resulta el cometido más delicado y difícil que ha de afrontar la ordenación urbanística. Y se impone, sin embargo, efectuarlo, precisamente porque si la propiedad privada ha de ser reconocida y amparada por el Poder público, también debe armonizarse el ejercicio de sus facultades con los intereses de la colectividad.”

Nota 14. Art 3º.2.a LS56: “Procurar que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad”.

Nota 15. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

Nota 16. Este tema lo trato más en profundidad en el artículo del blog Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del Anteproyecto de la ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/06/26/legitimidad-de-las-leyes-del-suelo-y-urbanisticas-espanolas-el-caso-del-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/

Nota 17.  Art. 33, 35, 37, 39 y 43 de la LISTA Y Art. 57, 58, 59 y 60 del RGLISTA.

Nota 18.  Art.61 de la LISTA y +Art. 79, 80, 81, 82 y 83 del RGLISTA.

Nota 19. Entre otros: Art. 45 CE; Art. 3.2 y 13.1 TRLSRU; Art. 4.2.c  LISTA; Art. 79.2 RGLISTA.

RÉGIMEN DE LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y ACTUACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 7/2021, DE 1 DE DICIEMBRE, DE IMPULSO PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA.

Dentro del marco competencial establecido por la Constitución Española (en adelante CE), las Comunidades Autónomas son las titulares de las competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (Art. 148.1.3ª CE). Pese a ello, el Estado siguió legislando en esta materia desde 1978 hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, tal y como había venido haciendo desde 1956 (Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana). Tras este hito, el Estado promulgó la ya derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, y, posteriormente, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, actualmente refundida¹ en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU). El vigente TRLSRU se ha formulado habilitado por la defensa de la igualdad entre los ciudadanos en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo, y al amparo de otras reservas competenciales como la planificación general de la actividad económica y la protección del medio ambiente². Si bien, para evitar la inconstitucionalidad, no utiliza la terminología tabú propia de la legislación en materia de urbanismo (suelo urbano, urbanizable y no urbanizable o rústico) y recurre a circunloquios tales como situaciones básicas del suelo o actuaciones de transformación urbanísticas y expresiones similares.

La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA), ley autonómica plenamente competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ha hecho un esfuerzo por armonizarse con el contenido y nueva terminología del TRLSRU. Esto conlleva a la desaparición de las clases y categorías de suelo habituales en la legislación urbanística, para establecer sólo dos clases de suelo (suelo urbano y rústico) los cuales pueden estar sometidos a actuaciones de transformación urbanísticas o a actuaciones urbanísticas. En los siguientes cuadros vemos la correspondencia terminológica entre ambas legislaciones:

Lamentablemente, mientras que para el legislador estatal las actuaciones urbanísticas incluyen tanto a las actuaciones de transformación urbanística como a las actuaciones edificatorias, para el legislador andaluz, las actuaciones urbanísticas se corresponden solamente con las actuaciones edificatorias del TRLSRU. Además, la LISTA define las actuaciones edificatorias como un subtipo de sus actuaciones urbanísticas (Art. 24.2 y 133 de la LISTA).

Al igual que hice en el artículo Régimen de las actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias en el texto refundido de la ley de suelo y rehabilitación urbana³, paso a definir cada una de las actuaciones y a exponer cuál es su régimen estatutario según la LISTA:

ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y ACTUACIONES URBANÍSTICAS.

 Las actuaciones de transformación urbanísticas (en adelante ATU) son un conjunto de intervenciones regladas y planificadas que tienen como objetivo modificar la situación urbanística previa de un ámbito, mediante:

– La realización de las actuaciones de nueva urbanización, en suelo rústico común.

– La realización de actuaciones de mejora urbana y actuaciones de reforma interior, en suelo urbano.

 Mientras que las actuaciones urbanísticas (en adelante AU) tienen por objeto:

– La realización de las actuaciones no incluidas en el apartado anterior para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano.

– La obtención de sistemas generales y locales o para mejorar o completar la urbanización.

– Las actuaciones edificatorias⁴.

Veámoslas con más detalle:

ACTUACIONES DE NUEVA URBANIZACIÓN (ATU-NU).

Para entender el régimen de las ATU de nueva urbanización, distinguiremos entre requisitos y deberes:

Requisitos (Art. 31 LISTA y Art. 50 RGLISTA):

– Sólo podrán ser objeto de ATU de nueva urbanización en suelo rústico común⁵ los terrenos que resulten necesarios para atender y garantizar las necesidades de crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura urbanística.

– La necesidad de una ATU en suelo rústico deberá justificarse por su interés público o social, en función del análisis de parámetros objetivos de crecimiento y demanda o por la imposibilidad de atender a esas necesidades con el suelo urbano disponible. Para justificar el crecimiento y la demanda se tendrán como referencia parámetros objetivos como los siguientes:

a) Tasas de crecimiento de los últimos cinco años y proyección de crecimiento para los siguientes diez, referidas a la población, desagregadas por grupos de edad, o a las actividades económicas. Podrán valorarse también las licencias otorgadas para los usos previstos en los últimos cinco años y su proyección en los siguientes.

b) Análisis de la demanda prevista en los planes de vivienda y de las actuaciones contempladas en los planes sectoriales, (estos últimos cuando se propongan usos distintos al residencial).

c) Áreas de suelo urbano con potencialidad para acoger nuevos usos o mayores intensidades edificatorias o posibilidad de atender las demandas previstas en las áreas preferentes de regeneración definidas en el artículo 78.2.a del RGLISTA.

d) Superficie de suelo incluida en actuaciones de transformación urbanística por los instrumentos de ordenación, por las propuestas de delimitación aprobadas y su grado de desarrollo y ejecución.

e) Disponibilidad de recursos hídricos y energéticos para los usos previstos.

– Los terrenos incluidos en los ámbitos de nueva urbanización deberán ser colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes, quedando integrados tras su transformación en la malla urbana con las siguientes excepciones:

1.º Los que no puedan ubicarse en continuidad con el suelo urbano, debido a la existencia justificada de elementos naturales, infraestructuras o afecciones sectoriales.

2.º Los de uso global de actividades económicas o turístico que, de forma justificada, deban emplazarse en discontinuidad con los núcleos de población existentes.

3.º Las actuaciones de carácter supralocal contempladas expresamente en los instrumentos de ordenación territorial, las declaradas de interés autonómico o aquellas que se ejecuten conforme a procedimientos de concertación entre Administraciones Públicas.

4.º La incorporación de las agrupaciones irregulares compatibles con el modelo territorial y urbanístico.

Deberes⁶ (Art. 32 LISTA y 51 RGLISTA).

Los promotores de las ATU de nueva urbanización, en concordancia con los deberes recogidos en el TRLSRU, tienen los siguientes deberes:

– El deber de entregar al Ayuntamiento el suelo urbanizado y libre de cargas correspondiente a los sistemas generales y locales incluidos o adscritos al ámbito de actuación.

– El deber de entregar al Ayuntamiento, con destino al patrimonio municipal de suelo, el suelo urbanizado y libre de cargas correspondiente al diez por ciento del aprovechamiento medio del área de reparto. La entrega de suelo podrá sustituirse, mediante resolución motivada, por el abono de su valor en metálico o por otras formas de cumplimiento del deber (superficie edificada de valor equivalente integrada en una edificación en régimen de propiedad horizontal). No se entenderá justificada la sustitución cuando pueda cumplirse el deber mediante la entrega de suelo destinado a la reserva de vivienda protegida.

– El deber de costear y ejecutar todas las obras de urbanización del ámbito y las de conexión con las redes generales viarias y de infraestructuras y servicios técnicos, así como las obras de ampliación y refuerzo de dichas redes que sean necesarias.

– El deber de entregar al Ayuntamiento, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras mencionadas, que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera de las redes y servicios citados, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.

– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

– El deber de garantizar el realojamiento y retorno de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, cuando tengan derecho a ellos.

ACTUACIONES DE REFORMA INTERIOR (ATU-RI).

Se consideran actuaciones de reforma interior aquellas que, en suelo urbano, tienen por objeto una nueva ordenación urbanística en un ámbito delimitado para ello. Para entender el régimen de las ATU de reforma interior distinguiremos entre requisitos y deberes:

Requisitos (Art.29 LISTA y Art. 48 RGLISTA).

– La obsolescencia de los servicios, degradación del entorno, necesidad de modificar los usos existentes o análogas que hagan necesaria la reforma o renovación de la urbanización del ámbito.

– Que exista un vacío de suelo urbano que no cuente con ordenación detallada o, teniéndola, se considere necesaria su revisión.

– Que sean necesarias para la regeneración de la ciudad existente, conforme a los criterios de los instrumentos de ordenación urbanística del ámbito donde se encuentre y de los criterios de sostenibilidad para la ordenación urbanística recogidos en la Sección 4ª del Capítulo I del Título IV del RGLISTA.

Deberes⁶ (Art. 30 LISTA y Art. 49 RGLISTA).

Los promotores de las ATU de reforma interior, en concordancia con los deberes recogidos en el TRLSRU, tienen los siguientes deberes:

– El deber de entregar al Ayuntamiento, y con destino al patrimonio municipal de suelo, la parcela o parcelas libres de cargas correspondientes al diez por ciento del incremento del aprovechamiento urbanístico en las actuaciones asistemáticas o, en su caso, del incremento del aprovechamiento medio sobre el aprovechamiento urbanístico preexistente en el planeamiento, en las sistemáticas. Este porcentaje podrá disminuirse en determinadas circunstancias hasta un 5% para actuaciones de iniciativa pública que lo justifiquen en virtud del Art. 49.5 del RGLISTA). La entrega de suelo podrá sustituirse, mediante resolución motivada, por el abono a la Administración de su valor en metálico o por la entrega de superficie edificada en un complejo inmobiliario que tendrá el carácter de bien de dominio público. No se entenderá justificada la sustitución cuando pueda cumplirse el deber mediante la entrega de suelo destinado a la reserva de vivienda protegida.

– El deber de entregar a la Administración actuante el suelo para nuevos sistemas generales o locales incluidos o adscritos al ámbito, que demande la actuación en función del grado de colmatación del ámbito, pudiendo utilizar las fórmulas contempladas en la legislación de propiedad horizontal.

– El deber de costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización del ámbito y las de conexión con las redes generales viarias y de infraestructuras y servicios técnicos, así como las obras de ampliación y refuerzo de dichas redes que sean necesarias en función de las dimensiones y características de la actuación.

– El deber de entregar al Ayuntamiento, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras mencionadas, que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera de las redes y servicios citados, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.

– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las edificaciones que deban ser demolidas.

– El deber de realojar y retornar a los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, cuando tengan derecho a ellos.

ACTUACIONES DE MEJORA URBANA (ATU-MU).

Se consideran actuaciones de mejora urbana aquellas que, en suelo urbano, tienen por objeto el aumento de edificabilidad, del número de viviendas o el cambio de uso o tipología, cuando precisen nuevas dotaciones públicas, generales o locales, o cuando impliquen un incremento del aprovechamiento urbanístico, que no conlleven la necesidad de reforma o renovación de la urbanización. Para entender el régimen de las ATU de mejora urbana distinguiremos entre requisitos y deberes:

Requisitos (Art.27 LISTA y Art. 47 RGLISTA).

– Que exista aumento de edificabilidad, del número de viviendas o el cambio de uso o tipología.

– Que de la actuación se derive un aumento de la edificabilidad superior al diez por ciento o un incremento de la población superior al veinte por ciento.

– Que fruto de ese aumento de edificabilidad, del número de viviendas o el cambio de uso o tipología se genere una necesidad de nuevas dotaciones públicas generales o locales. La justificación de estas nuevas dotaciones vendrá determinada en los instrumentos de ordenación del ámbito donde se encuentren y en base a las reservas y estándares dotaciones recogidos en el Art. 82 del RGLISTA (se entiende que hay necesidad de nuevas dotaciones si la edificabilidad aumenta más de un 10% o la población más de un 20%).

– Que la actuación implique un incremento del aprovechamiento urbanístico.

– Que la actuación no conlleve la necesidad de reforma o renovación de la urbanización. Se considera que no hay esta necesidad cuando no altere la configuración de los viales ni de las redes básicas de servicios urbanos existentes, sin perjuicio de que, como resultado de la ordenación, se precise realizar obras de urbanización en las dotaciones públicas, ajustes puntuales en la red viaria o completar la urbanización existente.

– Que se realicen sobre una parcela o conjunto de parcelas, denominado área homogénea, pudiendo ser continuo o discontinuo y pudiendo incluir la red viaria afectada por la actuación a los efectos de establecer las obras de urbanización complementarias.

– Estar debidamente justificadas y motivadas en la mejora de la ciudad existente conforme a los criterios de los instrumentos de ordenación urbanística del ámbito donde se encuentre y de los criterios de sostenibilidad para la ordenación urbanística recogidos en la Sección 4ª del Capítulo I del Título IV del RGLISTA.

Deberes (Art. 28 LISTA y Art.49 RGLISTA).

Los promotores de las ATU de mejora urbana, en concordancia con los deberes recogidos en el TRLSRU, tienen los siguientes deberes:

– El deber de entregar a la Administración actuante, y con destino al patrimonio público de suelo, la parcela o parcelas libres de cargas, correspondientes al diez por ciento del incremento del aprovechamiento urbanístico en el ámbito de actuación, si lo hubiera. Este porcentaje podrá disminuirse en determinadas circunstancias hasta un 5% para actuaciones de iniciativa pública que lo justifiquen en virtud del Art. 49.5 del RGLISTA). La entrega de suelo podrá sustituirse, mediante resolución motivada, por el abono a la Administración de su valor en metálico o por la entrega de superficie edificada en un complejo inmobiliario que tendrá el carácter de bien de dominio público. No se entenderá justificada la sustitución cuando pueda cumplirse el deber mediante la entrega de suelo destinado a la reserva de vivienda protegida.

– El deber de entregar a la Administración actuante el suelo calificado para nuevos sistemas generales o locales, a obtener, cuando sean necesarios en los términos establecidos reglamentariamente. La entrega de suelo podrá sustituirse, mediante resolución motivada, por el abono a la Administración de su valor en metálico o por la entrega de superficie edificada en un complejo inmobiliario que tendrá el carácter de bien de dominio público, pudiendo utilizarse las fórmulas contempladas en la legislación de propiedad horizontal.

– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las edificaciones que deban ser demolidas.

– El deber de realojar y retornar a los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, cuando tengan derecho a ellos.

Con esta entrega, finalizo la serie de cuatro artículos dedicados al régimen estatutario en el ámbito del urbanismo.

Cádiz a 4 de abril de 2025

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas:

CE. Constitución Española.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RGLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

Nota 1. Inicialmente esta ley fue refundida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, y tras la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, se refundieron ambas leyes para dar como resultado el actual Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU).

Nota 2. Disposición final segunda. Título competencial del TRLSRU.

Nota 3. Artículo del blog Régimen de las actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias en el texto refundido de la ley de suelo y rehabilitación urbana:  https://gumersindofernandez.com/blog/2025/02/20/regimen-de-las-actuaciones-de-transformacion-urbanistica-y-actuaciones-edificatorias-en-el-texto-refundido-de-la-ley-de-suelo-y-rehabilitacion-urbana/

Nota 4. Las actuaciones edificatorias vienen definidas en el Art. 133 de la LISTA y son:

a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.

b) Las de rehabilitación edificatoria.

c) La realización de las obras y trabajos de conservación, mantenimiento en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, o intervención en los mismos que suponga su mejora, reforma o ampliación.

Nota 5. La LISTA distingue en su Art. 14 las distintas categorías de suelo rústico.

Nota 6. Correspondencia con el Art. 18 del TRLSRU.

RÉGIMEN DE LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y ACTUACIONES EDIFICATORIAS EN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE SUELO Y REHABILITACIÓN URBANA.

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) de aplicación en todo el territorio nacional con carácter de legislación básica, y con la finalidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo, y establecer las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo ^{1 y 2}, hace una distinción entre las actuaciones de transformación urbanística (en adelante ATU) y las actuaciones edificatorias (en adelante AE) para establecer el régimen jurídico aplicable a cada una de ellas. Ambos son denominados por la propia ley como actuaciones urbanísticas.

A su vez, dentro de las actuaciones de transformación urbanística, distingue dos actuaciones de urbanización (nueva y reforma o renovación) y las de dotación que no necesitan urbanización, definiéndolas según sigue:

– ATU de nueva urbanización en suelo en situación de rural³, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística (Art. 7.1.a.1 TRLSRU).

– ATU de reforma o renovación de la urbanización en suelo en situación de urbanizado, que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado (Art.7.1.a.2 TRLSRU), para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.

– ATU de dotación en suelo en situación de urbanizado, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y que no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste (Art. 7.1.b TRLSRU).

En los casos en los que no concurran las condiciones para ser un ATU, estaríamos frente a actuaciones edificatorias (incluso cuando requieran obras complementarias de urbanización), entre las que se distinguen (Art. 7.2. a y b TRLSRU):

– AE de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.

 – AE de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tal la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE).

Para evitar confusiones, hay que explicar que el TRLSRU define en su Art. 2.1 las actuaciones sobre el medio urbano, vinculadas a la regeneración y renovación urbanas, que tienen una serie de particularidades a los efectos de iniciativa, participación, y régimen de derechos y deberes, que no debe confundirse con ninguna de las anteriores. Estas actuaciones sobre el medio urbano pueden tomar la forma de ATU de reforma o renovación, ATU de dotación y AE en cualquiera de sus tipos.

 A continuación, vamos a ver cuál es el régimen jurídico de las actuaciones de transformación urbanísticas y de las actuaciones edificatorias según el TRLSRU.

ESTATUTO BÁSICO DE LA PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS (Art. 18 TRLSRU).

Al contrario que otros regímenes estatutarios que comportan derechos y deberes, el estatuto de la promoción de actuaciones de transformación urbanística y de actuaciones edificatorias, solo incluye deberes:

DEBERES DE LAS ATU DE NUEVA URBANIZACIÓN Y DE LAS ATU DE REFORMA O RENOVACIÓN DE LA URBANIZACIÓN.

Los deberes de los promotores de ATU de nueva urbanización y de ATU de reforma o renovación de la urbanización son los siguientes:

– El deber de entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. En actuaciones donde el uso predominante sea el residencial, entre el suelo dotacional a entregar se incluyen los que el instrumento de ordenación, o la legislación aplicable, prevea para viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler.

– El deber de entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística. Este porcentaje no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%, pudiendo excepcionalmente llegar subir o bajar este porcentaje un 20% en determinadas circunstancias. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública.

 – El deber de costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas.

– El deber de entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras mencionadas en el deber anterior, que deban formar parte del dominio público así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.

– El deber de garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él.

 – El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

DEBERES DE LAS ATU DE DOTACIÓN.

En este caso, los deberes son los mismos que para las otras ATU pero con las siguientes salvedades:

– El deber de entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación. Dicho deber podrá cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por su valor en metálico.

–  El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

DEBERES DE LAS ACTUACIONES EDIFICATORIAS.

Los deberes de los promotores de las actuaciones edificatorias son:

– El deber de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación.

– El deber de garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él.

– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

Cuestiones adicionales aplicables a las actuaciones urbanísticas (ATU y AE).

1ª. Con carácter excepcional y siempre que se justifique adecuadamente que no cabe ninguna otra solución, los instrumentos de ordenación urbanística podrán eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas de suelo, a actuaciones sobre zonas con un alto grado de degradación e inexistencia material de suelos disponibles en su entorno inmediato. La misma regla podrá aplicarse a los aumentos de la densidad o edificabilidad que fueren precisos para sustituir la infravivienda por vivienda que reúna los requisitos legalmente exigibles, con destino al realojamiento y el retorno que exija la correspondiente actuación. Aunque de la literalidad del TRLSRU estas excepciones son aplicables a todas las actuaciones urbanísticas, parecen más adecuadas para las ATU de reforma o renovación y para las ATU de dotación.

2ª. Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes de los apartados anteriores. Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o de rehabilitación y regeneración o renovación urbanas correspondientes.

ADEMÁS DEL ESTATUTO BÁSICO ESTÁN LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA ORDENACIÓN.

Además de los deberes enumerados en los apartados anteriores, según los cuales se materializan parte de los principios rectores de la política social y económica recogidos en la Constitución Española⁴ que deben dar contenido a la función social de la propiedad, los promotores (públicos o privados) y la Administración como responsable última de la ordenación propuesta, deben ceñirse en la ordenación al principio de desarrollo territorial y urbano sostenible (Art. 3 TRLSRU) y a los criterios básicos de utilización del suelo recogidos en el Art. 20 del TRLSRU (entre los que se encuentra el porcentaje mínimo de reserva de edificabilidad residencial destinado a viviendas con algún tipo de protección⁵).

Cádiz a 21 de febrero de 2025.

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas:

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

Nota 1. Art. 1 TRLSRU.

Nota 2. Tal y como indica la Disposición final segunda del TRLSRU los artículos a los que haremos referencia tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, en virtud de la competencia exclusiva que tiene el Estado en esta materia (Art. 149.1.1ª CE).

Nota 3. El TRLSRU reconoce dos situaciones básicas del suelo, rural y urbanizado, definidas en su Art. 21.

Nota 4. Artículo del blog La Constitución Española y el urbanismo:

https://gumersindofernandez.com/blog/2022/12/06/la-constitucion-espanola-y-el-urbanismo/

Nota 5. En el artículo “El aumento de las reservas de suelo para viviendas protegidas ¿solucionan el problema del acceso a la vivienda?”  traté sobre la evolución de las reservas para viviendas protegidas en la legislación española:

https://gumersindofernandez.com/blog/2023/09/29/el-aumento-de-las-reservas-de-suelo-para-viviendas-protegidas-solucionan-el-problema-del-acceso-a-la-vivienda/

RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO EN ANDALUCÍA.

Como continuación al artículo Régimen jurídico o estatutario en el ámbito del urbanismo¹, en el que expliqué qué es un régimen estatutario en materia de urbanismo y analicé el estatuto jurídico de la propiedad del suelo recogido en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU), ahora paso a analizar el régimen urbanístico de la propiedad del suelo en la Comunidad Autónoma de Andalucía recogido en la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) que complementa el régimen estatal.

Cuando sea posible indicaré la correspondencia entre el articulado de la LISTA y el del TRLSRU, recordando que esta ley tiene como uno de sus objetos regular para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo, y asimismo establecer las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo^{2 y 3}.

Al igual que en el artículo anterior, recomiendo la lectura de las definiciones recogidas en el Anexo 1 para los que no estén familiarizados con los conceptos que definen un régimen estatutario, y la de los Art. 13 y 14 de la LISTA donde se definen las dos clases de suelo (urbano y rústico)⁴ que reconoce esta Ley.

CONDICIONES GENERALES (Art. 15 LISTA⁵).

El contenido del derecho de propiedad está delimitado por su función social⁶, y ésta se materializa a través de la clasificación, categoría y las restantes determinaciones aplicables al suelo que vinculan su destino y que están recogidas en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. O, dicho de otra manera, lo que se puede hacer en una propiedad es una decisión política que el planificador plasma en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística según unos criterios basados en el interés general que son los que definen la función social que ha de cumplir una propiedad privada.

Pese a que, como hemos visto en el párrafo anterior, son los instrumentos de ordenación los que delimitan el contenido del derecho de propiedad, la previsión de edificabilidad que en ellos venga recogida queda excluida y sólo se patrimonializa con su realización efectiva y condicionada al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que le corresponda. Este precepto es una reproducción del recogido en el Art. 15.2 del TRLSRU, y como ya comenté en el artículo anterior, su literalidad da a entender que hasta que no se consiga la primera ocupación o utilización de un edificio, el propietario no ha patrimonializado la edificabilidad asignada a su parcela. Sin embargo, el propio TRLSRU cuando regula las valoraciones⁷ admite el valor económico de esta edificabilidad, por lo que, de facto, sí es patrimonializada por el propietario del suelo, incluso en supuestos como el de la expropiación forzosa. Esta edificabilidad también es reconocida en cualquier transacción privada, y en el ámbito de las valoraciones necesarias para utilizar los inmuebles como garantías hipotecarias.

Por ello, el único sentido que encuentro a la literalidad de tal precepto es que el legislador quisiera proteger económicamente el derecho que tiene la Administración a modificar la ordenación urbanística y territorial que afecte a la previsión de edificabilidad recogida en la ordenación previa, sin que el propietario pueda patrimonializarla. Pero incluso en estos casos, la legislación andaluza reconoce circunstancias en las que cabe la patrimonialización de un aprovechamiento urbanístico preexistente⁸.

En cuanto al subsuelo⁹, su uso urbanístico se acomodará a las previsiones de los instrumentos de ordenación y a las leyes aplicables, con las limitaciones y servidumbres que requiera la protección del dominio público y la implantación de infraestructuras y servicios técnicos, así como a la preservación del patrimonio arqueológico, quedando en todo caso su aprovechamiento subordinado a las exigencias del interés público¹⁰.

CONTENIDO URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO: DERECHOS GENERALES (Art. 16 LISTA¹¹).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo está integrado por las siguientes facultades para sus propietarios:

– Facultades de uso, disfrute y explotación “sostenible” conforme a la clasificación y el destino que tenga en cada momento, de conformidad con la legislación que le sea aplicable y, en particular, con la ordenación territorial y urbanística. El término “sostenible¹²” hay que darle contenido en base al Principio de desarrollo urbano y territorial recogido en el Art. 3 del TRLSRU y al concepto de “desarrollo sostenible” recogido en los Principios generales de la ordenación y de la actividad territorial y urbanística del Art. 4 de la LISTA.

– Facultad de disposición (enajenar, ceder, arrendar, gravar, segregar, dividir, etc.) salvo cuando el resultado de esta facultad vaya en contra de la legislación que le sea aplicable y, en particular, con la ordenación territorial y urbanística.

Estas facultades alcanzan tanto al vuelo como al subsuelo hasta donde determinen los instrumentos de ordenación que se regulan en la presente Ley, y con las limitaciones y servidumbres que requiera la protección del dominio público⁹.

Además, se reconoce:

– El derecho a participar y, en su caso, a promover las actuaciones de transformación urbanística¹³, en la forma establecida en la legislación urbanística.

CONTENIDO URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO: DEBERES GENERALES (Art. 17 LISTA¹⁴).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo implica los siguientes deberes para sus propietarios:

– El deber de conservar y mantener el suelo y, en su caso, su masa vegetal, así como cuantos valores en él concurran, en las condiciones requeridas por la ordenación territorial y urbanística y la legislación específica que le sea de aplicación.

– El deber de destinar los terrenos, construcciones y edificaciones al uso previsto por la ordenación territorial y urbanística.

– El deber de conservar terrenos, construcciones y edificaciones en los términos establecidos en la LISTA.

– El deber de solicitar y obtener las autorizaciones administrativas preceptivas o, en su caso, formular la declaración responsable o comunicación que sean exigibles, con carácter previo a cualquier acto o uso del suelo¹⁵.

– El deber de realizar las obras adicionales que la Administración ordene por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación.

El cumplimiento de estos deberes es condición para el legítimo ejercicio de las facultades y derechos, sin que puedan entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades que contravengan las determinaciones de la ordenación territorial o urbanística¹⁶.

DERECHOS Y DEBERES DE LA PROPIEDAD DEL SUELO URBANO (Art. 18 LISTA).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo urbano está integrado por los siguientes derechos o facultades para sus propietarios¹⁷:

– La facultad de materializar, mediante la edificación y una vez el suelo tenga la condición de solar¹⁸, el aprovechamiento que corresponda a los terrenos.

– La facultad de destinar las edificaciones realizadas a los usos autorizados por la Administración, de acuerdo a lo establecido en el instrumento de ordenación y en la legislación sectorial de aplicación.

– El derecho a participar y, en su caso, promover las actuaciones de transformación urbanística en esta clase de suelo.

– El derecho a solicitar la expropiación en las actuaciones de transformación urbanística que se promuevan por iniciativa pública (aparece como deber en el Art. 18.2 d de la LISTA).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo urbano implica los siguientes deberes para sus propietarios¹⁹:

– El deber de ejecutar, en su caso, la urbanización complementaria a la edificación necesaria para que los terrenos alcancen o recuperen la condición de solar.

– El deber de realizar la edificación en las condiciones y plazos fijados por la ordenación urbanística, una vez que el suelo tenga la condición de solar.

– El deber de conservar la edificación para que mantenga las condiciones requeridas para su ocupación y, en su caso, rehabilitarla para que las adquiera.

– El deber de participar en las actuaciones de transformación urbanística que se promuevan por iniciativa pública.

– El deber de participar en la ejecución urbanística en el régimen de distribución de beneficios y cargas cuando la Administración imponga la realización de actuaciones sobre el medio urbano²⁰, de conformidad con lo dispuesto en la normativa básica estatal.

DERECHOS Y DEBERES DE LA PROPIEDAD DEL SUELO RÚSTICO (Art. 19 LISTA).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo rústico está integrado por los siguientes derechos o facultades para sus propietarios²¹:

– La facultad de usar, disfrutar y explotar los terrenos, lo que incluye la facultad de realizar los actos necesarios para el desarrollo de los usos ordinarios²² que, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, no se encuentren prohibidos por la ordenación territorial y urbanística, quedando sujetos a las limitaciones y requisitos impuestos por la legislación y planificación aplicables por razón de la materia.

– La facultad de usar, disfrutar y explotar los terrenos, lo que incluye la facultad de realizar los actos necesarios para el desarrollo de los usos extraordinarios²² que, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley, pudieran autorizarse en esta clase de suelo.

– El derecho a participar en las actuaciones de transformación urbanística en los términos establecidos en esta Ley, sus normas de desarrollo, así como en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

En los suelos rústicos especialmente protegidos y en los suelos rústicos preservados, estos derechos quedarán sometidos a la defensa y mantenimiento de los valores, fines y objetivos que motivaron su protección o preservación.

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo rústico implica los siguientes deberes para sus propietarios²³: 

– El deber de conservar el suelo, en los términos legalmente establecidos.

– El deber de dedicarlo a los usos ordinarios de esta clase de suelo o, en su caso, a los usos extraordinarios que pudieran autorizarse.

– El deber de contribuir al mantenimiento de las condiciones ambientales y paisajísticas del territorio.

– El deber de conservar las edificaciones existentes conforme a su régimen jurídico, para evitar riesgos y daños o perjuicios a terceras personas o al interés general.

– El deber de solicitar las licencias, presentar las declaraciones responsables o comunicaciones previas y, en su caso, las autorizaciones previas, tanto para los usos ordinarios como para los usos extraordinarios, así como para todo acto de segregación o división.

– El deber de satisfacer las prestaciones patrimoniales establecidas en esta Ley para legitimar los usos privados extraordinarios, así como el de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de las instalaciones y construcciones autorizables con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público, cuando deban formar parte del mismo.

Y para el caso de que estos suelos estén sometidos a una actuación de transformación urbanística:

– Los deberes inherentes a las actuaciones de transformación urbanística en suelo rústico común, cuando sean procedentes.

– El deber de asumir como carga real la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras.

En el próximo artículo veremos el régimen de las actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias en el TRLSRU.

Cádiz a 24 de enero de 2025

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas:

CE. Constitución Española.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

Nota 1. Artículo del blog Régimen jurídico o estatutario en el ámbito del urbanismo¹: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/11/29/regimen-juridico-o-estatutario-en-el-ambito-del-urbanismo

Nota 2. Art. 1 TRLSRU.

Nota 3. Tal y como indica la Disposición final segunda del TRLSRU los artículos a los que haremos referencia tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, en virtud de la competencia exclusiva que tiene el Estado en esta materia (Art. 149.1.1ª CE).

Nota 4. Correspondencia con el Art. 21 del TRLSRU.

Nota 5. Correspondencia con el Art. 11 y 12 del TRLSRU.

Nota 6. En los siguientes artículos de mi blog analizo con más detalle lo que es la función social de la propiedad: “Derecho de propiedad privada y función social” y “Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del Anteproyecto de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA): https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/; https://gumersindofernandez.com/blog/2020/06/26/legitimidad-de-las-leyes-del-suelo-y-urbanisticas-espanolas-el-caso-del-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/

Nota 7. El TRLSRU regula las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, cuando tengan por objeto (Art. 34):

a) La verificación de las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística en las que la valoración determine el contenido patrimonial de facultades o deberes propios del derecho de propiedad, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados.

b) La fijación del justiprecio en la expropiación, cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive.

c) La fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosas.

d) La determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

Nota 8. El aprovechamiento urbanístico preexistente se contabiliza a la hora de establecer las cesiones obligatorias en las actuaciones de mejora urbana y en las de reforma interior (Art. 28. A y 30.a de la LISTA. El Art. 52.5 del RGLISTA define el aprovechamiento existente, en el que, al contrario que la LOUA ni siquiera es necesario descontar los deberes y cargas urbanísticas que se encontraran pendientes de satisfacer (Art. 59.5 LOUA).

Nota 9. Este tema lo trato en profundidad en el artículo del blog El aprovechamiento urbanístico del subsuelo: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/01/19/el-aprovechamiento-urbanistico-del-subsuelo/

Nota 10. Correspondencia con el Art. 12.2 del TRLSRU.

Nota 11. Correspondencia con el Art. 12 del TRLSRU.

Nota 12. En el artículo del blog Las amenazas del desarrollo sostenible como principio inspirador de las leyes del suelo, hice una crítica a la utilización de este término de manera tan profusa e inadecuada en la legislación actual, dado que su contenido no es nítido y encierra problemas y amenazas en su aplicación: https://gumersindofernandez.com/blog/2022/03/30/las-amenazas-del-desarrollo-sostenible-como-principio-inspirador-de-las-leyes-del-suelo/

Nota 13. Correspondencia con los Art. 13.2 y 14 del TRLSRU.

Nota 14. Correspondencia con el Art. 15 del TRLSRU.

Nota 15. Correspondencia con el Art. 11.3 del TRLSRU.

Nota 16. En el artículo del blog Licencias urbanísticas obtenidas por silencio administrativo contrarias a la ordenación territorial o urbanística (adaptado a la LISTA), trato con profundidad este tema: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/08/29/licencias-urbanisticas-obtenidas-por-silencio-administrativo-contrarias-a-la-ordenacion-territorial-o-urbanistica-adaptado-a-la-lista/

Nota 17. Correspondencia con el Art. 14 del TRLSRU.

Nota 18. En el artículo del blog Diferencias entre parcela y solar, explico la diferencia entre ambos conceptos (este artículo está pendiente de actualizar a la LISTA):

https://gumersindofernandez.com/blog/2021/03/26/diferencias-entre-parcela-y-solar/

Nota 19. Correspondencia con el Art. 17 del TRLSRU.

Nota 20. Art. 2.1. TRLSRU Definiciones:  Actuaciones sobre el medio urbano: las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.

Nota 21. Correspondencia con el Art. 13 del TRLSRU.

Nota 22. La explicación de los que son usos ordinarios y usos extraordinarios lo explico en los artículos del blog Actuaciones ordinarias y extraordinarias en suelo rústico: antecedentes legislativos y Actuaciones ordinarias y extraordinarias en suelo rústico en la legislación vigente: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/03/01/actuaciones-ordinarias-y-extraordinarias-en-suelo-rustico-antecedentes-legislativos/

https://gumersindofernandez.com/blog/2024/04/05/actuaciones-ordinarias-y-extraordinarias-en-suelo-rustico-en-la-legislacion-vigente/

Nota 23. Correspondencia con el Art. 16 del TRLSRU.

Anexo 1. Definiciones.

Estas definiciones están extraídas del Diccionario de la lengua española (DEL) y el Diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ) ambos de la Real Academia Española.

Carga. Necesidad de realizar determinados actos para poder ejercitar un derecho o evitar un perjuicio (DPEJ). Impuesto o tributo ligado a una propiedad o a un estado y al uso que de estos se hace (DEL).

Deber. Aquello a lo que las personas están obligadas bien sea por razones de orden moral, bien por determinación de las leyes, o como resultado de las obligaciones contraídas o los contratos que han podido celebrar (DPEJ).

Derecho. Facultad de hacer o exigir todo aquello que la ley o la autoridad establece en nuestro favor, o que el dueño de una cosa nos permite en ella (DEL). Prerrogativa o facultad de una persona reconocida por el ordenamiento jurídico, o derivada de relaciones jurídicas con otros sujetos (DPEJ).

Estatuto. Norma escrita en que se plasma un régimen jurídico específico (DPEJ).

Facultad. Poder o derecho para hacer algo (DEL). En sentido amplio, posibilidad jurídica de hacer algo por derecho propio o por derecho recibido de otro (DPEJ).

Régimen. Conjunto de normas por las que se rige una institución, una entidad o una actividad (DEL).

RÉGIMEN JURÍDICO O ESTATUTARIO EN EL ÁMBITO DEL URBANISMO.

Un régimen jurídico o un régimen estatutario es un conjunto de leyes y normas de obligado cumplimiento a las que debe someterse cierta materia. Este conjunto de normas se puede denominar estatuto, y una de sus características es definir los derechos y deberes que se aplican sobre una persona, una actividad o un bien, en relación con una materia concreta. Aunque cuando hablamos de que un régimen estatutario regula una “materia”, no regulamos la materia en sí, sino lo que las personas pueden hacer o no respecto a esa materia. Por ejemplo, si hablamos del régimen estatutario del suelo, no regulamos qué puede hacer algo inerte como el suelo, sino lo que pueden hacer, o no, las personas respecto a él. Es decir, el objeto de cualquier régimen estatutario en última instancia son siempre las personas. Un Estado de Derecho como es el Reino de España en el que todos estamos sometidos al imperio de la Ley, nuestro comportamiento está regulado por muchos regímenes estatutarios.

Para los que no estén familiarizados con los conceptos que definen un régimen estatutario, recomiendo la lectura de las definiciones recogidas en el Anexo 1.

Constitución Española. El principal régimen estatutario al que estamos sometidos es la Constitución Española (en adelante CE), que define nuestros derechos y deberes fundamentales en su Título I, como, por ejemplo, el derecho a la propiedad privada¹, a la libertad de empresa² o a la educación³. La combinación que hace la CE entre derechos sociales y derechos individuales^{4 y 5} hace que éstos últimos no sean inexpugnables y se desvirtúen sus contenidos mediante la promulgación de leyes habilitadas al amparo del amplio margen que da la propia Constitución dentro de los Principios Rectores⁶ que deben guiar la política social y económica. La función social que ha de cumplir la propiedad privada⁷ recogida en el Art. 33 de la CE, es un ejemplo paradigmático de este difícil equilibrio entre políticas de izquierdas, propensas a primar los derechos sociales, y políticas liberales partidarias de la defensa de los derechos individuales (como la propiedad privada).

Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. En el ejercicio que hace el Estado de su competencia exclusiva de regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales⁸, se promulga el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU). Uno de los objetos de esta ley es regular para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo, y asimismo establecer las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo⁹.

A sabiendas de que las competencias para legislar en materia de urbanismo y ordenación del territorio las ostentan las Comunidades Autónomas, el Estado en el TRLSRU se limita a establecer unos principios programáticos para que los pongan en marcha los poderes públicos en el ámbito de sus competencias. Estos principios rectores los recoge en su Art. 3 bajo el nombre de el Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, para definir a continuación los siguientes estatutos:

– Estatuto básico del ciudadano.

– Estatuto básico de la iniciativa y la participación en la actividad urbanística.

– Estatuto jurídico de la propiedad del suelo.

– Estatuto básico de la promoción de las actuaciones urbanísticas.

De manera previa al comentario de estos estatutos, recomiendo la lectura del artículo La Constitución Española y el urbanismo¹⁰ donde expongo los preceptos constitucionales que tienen incidencia directa en el ámbito de la ordenación del territorio y el urbanismo, y que veremos cómo se transponen al TRLSRU.

ESTATUTO BÁSICO DEL CIUDADANO.

En este estatuto se recogen los derechos y deberes en materia de suelo de los ciudadanos, sin que éstos sean agentes activos en los procesos de transformación urbanística. Según este estatuto, todos los ciudadanos tienen derecho a (Art. 5 TRLSRU):

– Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, en clara remisión al Art. 47 (vivienda), Art. 49 (accesibilidad) y Art. 45 (medio ambiente) de la CE.

– Acceder en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos, conectando con los siguientes artículos de la CE: Art. 14 (igualdad ante la ley y no discriminación), Art. 49 (accesibilidad), y con la provisión de suelo para dotaciones públicas vinculadas a centros sanitarios (Art. 41), centros educativos (Art. 27), museos y centros expositivos (Art. 44), instalaciones deportivas (Art. 43), servicios sociales (Art. 50) y similares.

– Acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio y la ordenación urbanística (vinculado con el Art. 105 de la CE).

 – Ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en clara referencia a la cédula urbanística y de nuevo en desarrollo del Art. 105 de la CE.

 – Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas, en desarrollo del Art. 9.2 y el 149.1.18.ª de la CE.

– Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística (Art. 9.2 CE).

Mientras que sus deberes son (Art. 6 TRLSRU):

 – Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural (en referencia al Art. 45 CE).

 – Cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, (en referencia a los Art. 43 y 45 de la CE).

– Respetar y hacer un uso racional y adecuado de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos (en referencia al Art. 132 de la CE).

– Respetar y contribuir a preservar el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y cultural (en referencia al Art 46 CE).

ESTATUTO BÁSICO DE LA INICIATIVA Y LA PARTICIPACIÓN EN LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA.

El TRLSRU, tras definir en su Art. 7 lo que son las actuaciones de transformación urbanística y las actuaciones edificatorias, establece dos estatutos, el de la iniciativa y el de la participación en la actividad urbanística.

Respecto al de la iniciativa establece (Art. 8 TRLSRU):

– El derecho de los propietarios (además de la Administración Pública) a proponer la ordenación de las actuaciones de transformación urbanística y las edificatorias. Ampliando el concepto de propietario en el medio urbano a las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de vivienda constituidas al efecto, los propietarios de construcciones, edificaciones y fincas urbanas, los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, y las empresas, entidades o sociedades que intervengan en nombre de cualesquiera de los sujetos anteriores.

– El deber de particulares y propietarios a contribuir a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso, la dirección del proceso, tanto en los supuestos de iniciativa pública, como privada.

Y respecto a la participación en la actividad urbanística (Art. 9 TRLSRU):

– El derecho a participar (además de las Administraciones Públicas competentes y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas) tanto por los propietarios de los terrenos, como por los particulares que no ostenten dicha propiedad.

– El deber (y también un derecho) a que la participación esté sujeta a los principios de transparencia, publicidad y concurrencia.

 – El derecho recíproco a suscribir convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo indefinido.

– El derecho de los propietarios a redactar y presentar a tramitación los instrumentos de ordenación y gestión precisos, en el caso de que se haya reconocido la iniciativa privada para la transformación urbanística o la actuación edificatoria

– El derecho de los particulares a redactar y presentar a tramitación los instrumentos de ordenación y gestión precisos en los casos de iniciativa pública en los que se haya adjudicado formalmente la participación privada.

– El derecho, en los casos anteriores, a que se les faciliten, por parte de los Organismos Públicos, cuantos elementos informativos precisen para llevar a cabo su redacción, y a efectuar en fincas particulares las ocupaciones necesarias para la redacción del instrumento con arreglo a la Ley de Expropiación Forzosa.

– El derecho a que los convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación celebre con la Administración correspondiente, no establezcan obligaciones o prestaciones adicionales ni más gravosas que las que procedan legalmente, en perjuicio de los propietarios afectados.

– En actuaciones sobre el medio urbano¹¹ (definidas en el Art. 2.1 del TRLSRU vinculadas a la regeneración y renovación urbanas), se admite el derecho a participar a las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de vivienda constituidas al efecto, los propietarios de construcciones, edificaciones y fincas urbanas, los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, y las empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en dichas operaciones y las asociaciones administrativas¹². Para que sea plenamente efectivo este derecho estos sujetos podrán actuar en el mercado jurídico con capacidad plena, pudiendo constituirse en asociaciones administrativas para participar en concursos públicos, constituir fondos de conservación y rehabilitación, asumir la gestión de obras, ser beneficiarios de medidas públicas de fomento, otorgar escrituras públicas de modificación del régimen de propiedad horizontal, ser beneficiarios de la expropiación de aquellas partes de pisos o locales de edificios, destinados predominantemente a uso de vivienda y constituidos en régimen de propiedad horizontal, que sean indispensables para instalar los servicios comunes y solicitar créditos (Art. 9.5 TRLSRU).

 – El derecho (y deber) de que la participación en la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano se produzca, siempre que sea posible, en un régimen de equidistribución de cargas y beneficios. Aunque el TRLSRU limita este precepto a las actuaciones sobre el medio urbano, en realidad es aplicable también para cualquier tipo de actuación de transformación urbanística.

ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO.

El régimen jurídico del derecho de propiedad se nutre y completa con la legislación en materia de suelo, la cual, de manera continuista¹³ con las legislaciones anteriores, recoge en su Art. 11 que:

“El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.”

Es decir, se anula la capacidad de los propietarios de un suelo para decidir qué hacer en él, quedando como premio de consolación lo recogido en el apartado anterior respecto a la iniciativa y participación en la actividad urbanística. La potestad de decidir qué, cuánto y cuándo se puede hacer en un suelo se traslada a los poderes públicos que lo plasman a través de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. En palabras del Art. 4 del TRLSURU:

“La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste. Esta determinación no confiere derecho a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes.”

Por tanto, la determinación de la función social que delimita el contenido del derecho de propiedad es una función pública.

Además, pese a esa remisión a la ordenación territorial y urbanística, la previsión de edificabilidad prevista en los instrumentos de ordenación, tampoco integra el contenido del derecho de propiedad hasta que ésta se haga efectiva, y siempre que se haya cumplido con los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda.

La literalidad de este precepto da a entender que hasta que no se consiga la primera ocupación o utilización de un edificio, el propietario no ha patrimonializado la edificabilidad asignada a su parcela, lo que parece un abuso. Pero lo cierto es que el propio TRLSRU cuando regula las valoraciones¹⁴ admite el valor económico de esta edificabilidad, por lo que, de facto, la edificabilidad asignada por la ordenación urbanística sí es patrimonializada por el propietario del suelo, incluso en supuestos como el de la expropiación forzosa, en los que la propia Administración es la beneficiaria. Esta edificabilidad sí es reconocida en el ámbito privado, lo que se pone de manifiesto en cualquier transacción, y también en el ámbito de las valoraciones necesarias para utilizar los inmuebles como garantías hipotecarias.

Por ello, el único sentido que encuentro a la literalidad de tal precepto es que el legislador quisiera incidir en la protección económica del derecho que tiene la Administración a modificar la ordenación urbanística y territorial que afecte a la previsión de edificabilidad recogida en la ordenación previa, sin que el propietario pueda patrimonializarla. Pero incluso en estos casos, la legislación andaluza reconoce circunstancias en las que cabe la patrimonialización de un aprovechamiento urbanístico preexistente¹⁵.

Una vez vistos estos conceptos, veamos el contenido expreso del derecho de propiedad en los siguientes apartados:

– Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades (Art. 12 TRLSRU).

– Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural: facultades (Art. 13 TRLSRU).

– Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: facultades (Art. 14 TRLSRU).

– Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas (Art. 15 TRLSRU).

– Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural o vacante de edificación: deberes y cargas (Art. 16 TRLSRU).

– Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: deberes y cargas (Art. 17 TRLSRU).

Contenido del derecho de propiedad del suelo: facultades.

De manera genérica, el Art. 12 del TRLSRU recoge que las facultades de los propietarios de un suelo son:

1.Facultades de uso, disfrute y explotación conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.

2. Facultad de disposición (enajenar, ceder, arrendar, gravar, segregar, dividir, etc.) salvo cuando el resultado de esta facultad vaya en contra de lo que esté permitido, como por ejemplo la formación de parcelaciones urbanísticas en suelo rústico o la división en parcelas por debajo de la parcela mínima.

 Teniendo en cuenta que estas facultades alcanzan tanto al vuelo como al subsuelo, hasta donde determinen los instrumentos de ordenación urbanística, de conformidad con las leyes aplicables y con las limitaciones y servidumbres que requiera la protección del dominio público¹⁶.

 Antes de proseguir, conviene recordar que el TRLSRU reconoce dos situaciones básicas del suelo, rural y urbanizado, definidas en su Art. 21, debido a que los derechos y deberes los asigna de manera distinta dependiendo de esta situación.

Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural: facultades.

Las facultades de los propietarios de un suelo rural incluyen (Art.13.1 TRLSRU):

1. La facultad de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, y dentro del respeto a los valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable.

2. La facultad de realizar, con carácter excepcional, actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural¹⁷.

Además, si se prevé o permite la transformación del suelo rural a la situación de suelo urbanizado, se añaden las siguientes facultades (Art. 13.2 TRLSRU):

– El derecho a consultar a las Administraciones competentes, sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación. 

– El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución.

– El derecho a participar en la ejecución de las actuaciones de nueva urbanización, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas.

– La facultad de realizar usos y obras de carácter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislación territorial y urbanística, o la sectorial y sean compatibles con la ordenación urbanística.

– El derecho de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con lo previsto en las facultades de los propietarios de un suelo rural no sometido a una actuación de transformación urbanística, siempre que sea compatible con la previsión ya contenida en el instrumento de ordenación territorial y urbanística en relación con su paso a la situación de suelo urbanizado.

Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: facultades.

Las facultades de un propietario de un suelo urbanizado son (Art. 14 TRLSRU):

– La facultad de completar la urbanización de los terrenos para que cumplan los requisitos y condiciones establecidos para su edificación (este es un derecho del propietario que puede ejercer en el caso de que se le esté impidiendo, pero también es un deber).

– La facultad de edificar sobre una unidad apta para ello en los plazos establecidos y poder realizar las actuaciones necesarias para mantener la edificación en un buen estado de conservación. El cumplimiento de los plazos y la obligación de conservar, son en realidad deberes, que se transforman en derechos cuando la Administración se oponga a la voluntad del propietario de ejercerlos.

– La facultad de obtener, en su caso, la conformidad o autorización administrativas correspondientes para realizar cualesquiera de las actuaciones sobre el medio urbano¹¹, lo que determinará la afección real directa e inmediata de las fincas implicadas al cumplimiento del deber de costear las obras.

Cuando el suelo urbanizado sea susceptible de transformarse, los derechos serán:

– La facultad de participar en la ejecución de actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, o de dotación en un régimen de justa distribución de beneficios y cargas.

– La facultad de realizar usos y obras de carácter provisional que se autoricen por no estar expresamente prohibidos por la legislación territorial y urbanística, o la sectorial y sean compatibles con la ordenación urbanística.

– El derecho a consultar a las Administraciones competentes, sobre los criterios y previsiones de la ordenación urbanística, de los planes y proyectos sectoriales, y de las obras que habrán de realizar para asegurar la conexión de la urbanización con las redes generales y, en su caso, las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación.

– El derecho de elaborar y presentar el instrumento de ordenación que corresponda, cuando la Administración no se haya reservado la iniciativa pública de la ordenación y ejecución.

Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas.

Según el Art. 15 del TRLSRU, los propietarios de terrenos, instalaciones, construcciones y edificaciones, independientemente de que se encuentren en suelo en situación de urbanizado o rural, tienen los siguientes deberes:

– El deber de dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística.

– El deber de conservarlos en las condiciones legales de seguridad, salubridad, accesibilidad universal, ornato y las demás que exijan las leyes para servir de soporte a dichos usos.

– El deber de realizar las obras adicionales que la Administración ordene por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación.

Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural o vacante de edificación: deberes y cargas.

En el Art. 16 del TRLSRU se recogen los deberes y cargas de los propietarios de suelo en situación rural o vacante de edificación que son los siguientes:

– El deber de conservarlo, que incluye: costear y ejecutar las obras necesarias para mantener los terrenos y su masa vegetal en condiciones de evitar riesgos de erosión, incendio, inundación, así como daños o perjuicios a terceros o al interés general, incluidos los medioambientales; garantizar la seguridad o salud públicas; prevenir la contaminación del suelo, el agua o el aire y las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recuperarlos de ellas en los términos dispuestos por su legislación específica; y asegurar el establecimiento y funcionamiento de los servicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.

– El deber de satisfacer las prestaciones patrimoniales que establezca la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, y costear y ejecutar las infraestructuras de conexión de las instalaciones y construcciones autorizables, con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público, cuando deban formar parte del mismo. Estos deberes son para el caso de usos privados del suelo en situación rural no vinculados a su explotación primaria.

– El deber de no efectuar divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza, que conlleve a la formación de parcelaciones urbanísticas.

En el caso de un suelo en situación rural sometido a una actuación de transformación urbanística, también está entre sus deberes:

– El deber de asumir, como carga real, la participación en los deberes legales de la promoción de una actuación de transformación urbanística, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras.

Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación de urbanizado: deberes y cargas.

El Art. 17 del TRLSRU recoge los deberes y cargas de los propietarios de suelo en situación urbanizado que son los siguientes:

– El deber de completar la urbanización con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación.

– El deber de edificar en los plazos establecidos cuando así se prevea por la ordenación urbanística.

– El deber de participar en las actuaciones en el medio urbano impuestas por la Administración en el régimen de distribución de beneficios y cargas que corresponda.

– El deber de satisfacer los requisitos básicos de la edificación establecidos en el artículo 3.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE) dentro del deber legal de conservación.

– El deber de adaptar y actualizar sus instalaciones a las normas legales que, para la edificación existente, les sean explícitamente exigibles en cada momento, dentro del deber legal de conservación.

En los próximos artículos analizaré como este régimen jurídico establecido por el TRLSRU se complementa con la legislación en materia de urbanismo y ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Cádiz a 29 de noviembre de 2024

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas:

CE. Constitución Española.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

LS56. Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación

RGLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

 Nota 1. Art. 33 CE.

Nota 2. Art. 38 CE.

Nota 3. Art. 27 CE.

Nota 4. La Constitución Española reconoce una serie de derechos sociales como principios programáticos cuya eficacia depende de las leyes que los desarrollen (derecho a la educación, a la vivienda, a un medio ambiente adecuado, etc.). Frente a los derechos sociales se encuentran los derechos individuales que son los que gozan los individuos como particulares y que no deben ser restringidos por los gobernantes (derecho a la vida, de pensamiento, religión, etc.).

Nota 5. La diferencia entre los derechos sociales y los derechos individuales la abordo con más detenimiento en el artículo de mi blog Los derechos sociales y el nuevo Anteproyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/

Nota 6. Capítulo Tercero de la CE.

Nota 7. En los siguientes artículos de mi blog analizo con más detalle lo que es la función social de la propiedad: “Derecho de propiedad privada y función social” y “Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del Anteproyecto de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA): https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/; https://gumersindofernandez.com/blog/2020/06/26/legitimidad-de-las-leyes-del-suelo-y-urbanisticas-espanolas-el-caso-del-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/

Nota 8. Art. 149.1 CE.

Nota 9. Art. 1 TRLSRU.

Nota 10. Artículo del blog La Constitución Española y el urbanismo:

https://gumersindofernandez.com/blog/2022/12/06/la-constitucion-espanola-y-el-urbanismo/

Nota 11. Art. 2.1. TRLSRU Definiciones:  Actuaciones sobre el medio urbano: las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.

Nota 12. A estos efectos el Art. 10 del TRLSRU define las asociaciones administrativas.

Nota 13. El régimen estatutario del suelo en su concepción actual tiene su origen en la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana, y se fue perfeccionando en las posteriores legislaciones (1975, 1990, 1998).

Nota 14. El TRLSRU regula las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, cuando tengan por objeto (Art. 34):

a) La verificación de las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística en las que la valoración determine el contenido patrimonial de facultades o deberes propios del derecho de propiedad, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados.

b) La fijación del justiprecio en la expropiación, cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive.

c) La fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosas.

d) La determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

Nota 15. El aprovechamiento urbanístico preexistente se contabiliza a la hora de establecer las cesiones obligatorias en las actuaciones de mejora urbana y en las de reforma interior (Art. 28. A y 30.a de la LISTA. El Art. 52.5 del RGLISTA define el aprovechamiento existente, en el que, al contrario que la LOUA ni siquiera es necesario descontar los deberes y cargas urbanísticas que se encontraran pendientes de satisfacer (Art. 59.5 LOUA).

Nota 16. Este tema lo trato en profundidad en el artículo del blog El aprovechamiento urbanístico del subsuelo: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/01/19/el-aprovechamiento-urbanistico-del-subsuelo/

Nota 17. La realización de este tipo de actos fueron analizados en los siguientes artículos del blog: Actuaciones ordinarias y extraordinarias en suelo rústico: antecedentes legislativos:

https://gumersindofernandez.com/blog/2024/03/01/actuaciones-ordinarias-y-extraordinarias-en-suelo-rustico-antecedentes-legislativos/

Actuaciones ordinarias y extraordinarias en suelo rústico en la legislación vigente:

https://gumersindofernandez.com/blog/2024/04/05/actuaciones-ordinarias-y-extraordinarias-en-suelo-rustico-en-la-legislacion-vigente/

Nota 18. Es posible que en el ámbito de aplicación de la LOE en edificios existentes recogida en su Art. 2.2. b y c no queden amparadas todas las obras de conservación exigibles a un edificio, por lo que entiendo que este requisito, sólo es aplicable para las que estén en el ámbito de aplicación de la LOE.

Anexo 1. Definiciones.

Estas definiciones están extraídas del Diccionario de la lengua española (DEL) y el Diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ) ambos de la Real Academia Española.

Carga. Necesidad de realizar determinados actos para poder ejercitar un derecho o evitar un perjuicio (DPEJ). Impuesto o tributo ligado a una propiedad o a un estado y al uso que de estos se hace (DEL).

Deber. Aquello a lo que las personas están obligadas bien sea por razones de orden moral, bien por determinación de las leyes, o como resultado de las obligaciones contraídas o los contratos que han podido celebrar (DPEJ).

Derecho. Facultad de hacer o exigir todo aquello que la ley o la autoridad establece en nuestro favor, o que el dueño de una cosa nos permite en ella (DEL). Prerrogativa o facultad de una persona reconocida por el ordenamiento jurídico, o derivada de relaciones jurídicas con otros sujetos (DPEJ).

Estatuto. Norma escrita en que se plasma un régimen jurídico específico (DPEJ).

Facultad. Poder o derecho para hacer algo (DEL). En sentido amplio, posibilidad jurídica de hacer algo por derecho propio o por derecho recibido de otro (DPEJ).

Régimen. Conjunto de normas por las que se rige una institución, una entidad o una actividad (DEL).

INCOMPATIBILIDADES DE LAS ENTIDADES URBANÍSTICAS CERTIFICADORAS Y SU PERSONAL.

El presente artículo tiene como objeto dilucidar cuáles son los límites legales que impone la legislación urbanística (Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, en adelante LISTA y el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, en adelante RGLISTA) a una Entidad Urbanística Certificadora (en adelante EUC) para poder mantener la obligación de desarrollar sus funciones con objetividad, imparcialidad e independencia en cuanto a la compatibilidad de la misma y de sus miembros para ejercer otras actividades al margen de la EUC.

ACTIVIDAD DE LAS EUC.

Una EUC es una entidad privada que puede colaborar con los Ayuntamientos para realizar tareas de carácter instrumental, material, técnico, auxiliar o de apoyo a las actuaciones de verificación, control e inspección del cumplimiento de la normativa correspondiente en el ámbito urbanístico (Art. 13.1 RGLISTA). Si nos centramos en el ámbito de una promoción inmobiliaria, la EUC podrá emitir informes o certificados en las siguientes fases:

– Informe técnico sobre el proyecto presentado para la solicitud de licencia.

– Verificación de las obras ejecutadas conforme a la licencia otorgada o a la declaración responsable presentada.

– Prestar colaboración en la realización de todas aquellas actuaciones relacionadas con el control del cumplimiento del deber de conservación.

En terminología de la UNE-EN ISO/IEC17020 (en adelante ISO 17020) cuyos requisitos son exigidos a las EUC como veremos en otro apartado, los ítems que son objeto de inspección son:

– Proyectos y la documentación técnica correspondiente a los actos sometidos a licencia o declaración responsable.

– Obras ejecutadas o en ejecución realizadas conforme a una licencia o una declaración responsable.

– Informes de inspección técnica de las construcciones y edificaciones.

AGENTES INTERVINIENTES Y ACTIVIDADES PRIVADAS SUSCEPTIBLES DE INCOMPATIBILIDAD.

A efectos de determinar las incompatibilidades, hay que incluir tanto al personal técnico que realice los informes o certificados propios de las funciones encomendadas a una EUC, como a las personas que sean titulares o tengan cargos de gestión o dirección en la misma.

También, hay que identificar a los distintos agentes que intervienen en el proceso de edificación susceptibles de control por una EUC, para lo que nos apoyaremos en la clasificación que hace la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE) y que son:

– El promotor.

– El proyectista.

– El constructor.

– El director de obra.

– El director de la ejecución de la obra.

– Las entidades y los laboratorios de control de calidad de la edificación.

– Los suministradores de productos.

– Los propietarios y los usuarios.

Por ello, habrá que estudiar qué ocurre respecto del personal técnico de la EUC o de los titulares o de los cargos de gestión y dirección respecto la posibilidad de que ejerzan al margen de la misma como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra, directores de la ejecución material, o que sean propietarios o usuarios de una edificación¹.

OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES URBANÍSTICAS CERTIFICADORAS SEGÚN EL RGLISTA.

Según el RGLISTA, una EUC debe desarrollar sus funciones con objetividad, imparcialidad e independencia, asumiendo la responsabilidad de la veracidad y la exactitud del contenido de sus certificados e informes (Art. 14. A RGLISTA). Por ello, ha de identificar al personal técnico que realice los certificados (Art. 14.i RGLISTA) y deberá:

– Abstenerse de informar cuando se dé alguna de las causas de abstención y recusación previstas en la legislación en materia de régimen jurídico del sector público (Art. 14.m RGLISTA).

Según el Art. 23 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), son motivos de abstención (y de recusación):

 a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

 b) Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

…

Es decir, de la literalidad del RGLISTA se desprende que la EUC o los técnicos que desarrollen su actividad deberán abstenerse de actuar cuando se den algunas de las circunstancias recogidas en el Art. 23 de la LRJSP. No hay ninguna limitación adicional que imponga el RGLISTA.

Si parásemos aquí el análisis, podemos decir que la legislación urbanística obliga a los titulares o a los cargos de gestión y dirección de la EUC y a su personal técnico a abstenerse de informar o certificar proyectos u obras en la que actúen como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra, directores de la ejecución material (o que sean propietarios o usuarios en el caso de expedientes relacionados con el deber de conservación) o tengan algún interés, relación o vínculo de los mencionados en el Art. 23 de la LRJSP con dichas actuaciones o con los agentes que ejerzan esas actividades.

 LA NORMA UNE-EN ISO/IEC 17020:2012.

El RGLISTA impone como requisito a las EUC para poder ejercer, el estar acreditada por la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) como entidad de inspección tipo A conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC17020 (en adelante ISO 17020) para las actividades de evaluación, o norma que la sustituya (Art. 16.3.a RGLISTA).

Esta norma UNE ISO 17020 establece los requisitos para el funcionamiento de diferentes tipos de organismos que realizan la inspección, encontrándose entre sus requisitos generales los de imparcialidad e independencia (Art. 4.1 ISO 17020).

Según esta norma, la EUC debe ser responsable de la imparcialidad de sus actividades de inspección y no debe permitir que presiones comerciales, financieras o de otra índole comprometan la imparcialidad, teniendo la obligación de identificar de manera continua los riesgos a su imparcialidad. Esta identificación debe incluir los riesgos derivados de sus actividades, o de sus relaciones, o de las relaciones de su personal. Sin embargo, dichas relaciones no constituyen necesariamente un riesgo para la imparcialidad del organismo de inspección. Si se detecta un riesgo para su imparcialidad, la EUC debe ser capaz de demostrar cómo elimina o minimiza dicho riesgo (Art. 4.1.2 a 5 ISO 17020).

El RGLISTA exige a las EUC que cumplan los requisitos de un organismo de inspección Tipo A recogidos en el Anexo A de la ISO 17020, según el cual:

a) El organismo de inspección debe ser independiente de las partes involucradas.

b) El organismo de inspección y su personal no deben intervenir en ninguna actividad incompatible con su independencia de juicio y su integridad en lo que concierne a sus actividades de inspección. En particular, no deben intervenir en el diseño, la fabricación, el suministro, la instalación, la compra, la posesión, la utilización o el mantenimiento de los ítems inspeccionados.

c) Un organismo de inspección no debe ser parte de una entidad legal que se ocupa del diseño, la fabricación, el suministro, la instalación, la compra, la posesión, la utilización o el mantenimiento de los ítems inspeccionados.

d) El organismo de inspección no debe estar vinculado con una entidad legal separada involucrada en el diseño, la fabricación, el suministro, la instalación, la compra, la posesión, la utilización o el mantenimiento de los ítems inspeccionados a través de:

1) un mismo propietario, excepto cuando los propietarios no tengan capacidad de influir en los resultados de una inspección;

2) personas nominadas por un propietario común en los consejos directivos o su equivalente de las organizaciones, salvo cuando desempeñen funciones que no tengan influencia alguna en los resultados de una inspección;

3) dependencia directa del mismo nivel superior de dirección, salvo cuando ello no pueda influir en los resultados de la inspección;

4) compromisos contractuales, u otros medios que pueden tener la capacidad de influir en los resultados de una inspección.

Es decir, no debe tener relación que pueda comprometer su imparcialidad con los ítems inspeccionados, que en el caso de una EUC son como hemos visto anteriormente:

– Proyectos y la documentación técnica correspondiente a los actos sometidos a licencia o declaración responsable.

– Obras ejecutadas o en ejecución realizadas conforme a una licencia o una declaración responsable.

– Informes de inspección técnica de las construcciones y edificaciones.

Como la función que desarrolla una EUC ha venido siendo desarrollada por los técnicos municipales, se realiza un análisis de como la legislación ha acotado los riesgos de objetividad, imparcialidad e independencia para tomarlos como referencia.

POSIBLE ASIMILACIÓN DE LAS LIMITACIONES DE LAS EUC CON LAS DE LOS TÉCNICOS MUNICIPALES.

Los informes emitidos por las EUC, en el caso que así lo recojan las ordenanzas municipales, surten efectos equiparables al informe de los técnicos municipales en los procedimientos de intervención administrativa sobre la actividad de edificación (Art. 15.2 RGLISTA). Por ello, paso a analizar los requisitos y circunstancias que la legislación ha impuesto para que los técnicos municipales realicen esta misión con objetividad, imparcialidad e independencia, por si de ello se desprende alguna limitación adicional para las EUC.

Lo primero es atender a lo que dice la Constitución Española en su Art. 103 según el cual la Administración Pública debe servir con objetividad y se deben regular por ley el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.

En coherencia con este precepto, la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas (en adelante LIPAP), recoge entre sus principios generales que el “desempeño de un puesto de trabajo por el personal incluido en el ámbito de aplicación de esta Ley será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad, público o privado, que pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de sus deberes o comprometer su imparcialidad o independencia” (Art. 1.3 LIPAP).

Para ello, además de solicitar el reconocimiento de compatibilidad para poder ejercer en el ámbito privado (Art. 14 LIPAP), los técnicos municipales no podrán ejercer “por sí o mediante sustitución, actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sean por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares que se relacionen directamente con las que desarrolle el Departamento, Organismo o Entidad donde estuviera destinado” (Art. 11.1 LIPAP).

Los técnicos municipales tampoco podrán ejercer las actividades siguientes (Art. 12 LIPAP):

a) El desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sea por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o tenga que intervenir por razón del puesto público.

 Se incluyen en especial en esta incompatibilidad las actividades profesionales prestadas a personas a quienes se esté obligado a atender en el desempeño del puesto público.

 b) La pertenencia a Consejos de Administración u órganos rectores de Empresas o Entidades privadas, siempre que la actividad de las mismas esté directamente relacionada con las que gestione el Departamento, Organismo o Entidad en que preste sus servicios el personal afectado.

c) El desempeño, por sí o por persona interpuesta, de cargos de todo orden en Empresas o Sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público, cualquiera que sea la configuración jurídica de aquéllas.

d) La participación superior al 10 por 100 en el capital de las Empresas o Sociedades a que se refiere el párrafo anterior.

Determinados preceptos de la LIPAP son desarrollados reglamentariamente por el Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Empresas dependientes (en adelante DIPSA). Respecto a las compatibilidades con actividades privadas, dispone que:

Art. 9. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos primero, 3, y once, 1, de la Ley 53/1984, no será posible el reconocimiento de compatibilidad con actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, cuyo contenido se relacione directamente con los asuntos sometidos a informe, decisión, ayuda financiera o control en el Departamento, Organismo, Ente o Empresa públicos a los que el interesado esté adscrito o preste sus servicios.

Y específicamente, en su Art. 11.6 impide reconocer la compatibilidad para los arquitectos, ingenieros y otros titulados, en el desempeño de las actividades privadas “que correspondan al título profesional que posean y cuya realización esté sometida a autorización, licencia, permiso, ayuda financiera o control del Departamento, Organismo, Ente o Empresa en que estén destinados o al que estén adscritos.”

En los casos en que sí sea compatible el ejercicio con carácter general de actividades privadas de índole profesional correspondientes de los Arquitectos, el reconocimiento de la compatibilidad de carácter general se deberá completarse con otro específico para cada proyecto o trabajo técnico que requiera licencia o resolución administrativa o visado colegial (Art. 12 DIPSA).

Si asimilamos una EUC a la figura de un técnico municipal, ya que la función de la EUC es asistir o sustituirlos en su actividad, tenemos que ni los titulares, ni el personal de gestión y dirección de una EUC, ni su personal técnico podrán:

– Informar o certificar proyectos u obras vinculadas a empresas de las que formen parte de sus Consejos de Administración u órganos rectores, o hayan formado parte en los dos últimos años.

– Informar o certificar proyectos u obras en los que estén interviniendo o hayan intervenido en los dos últimos años.

– Realizar actividades privadas incluidas las de carácter profesional, cuyo contenido se relacione directamente con los asuntos sometidos a informe o certificado de la EUC. Y concretamente los Arquitectos, Ingenieros y otros titulados, respecto de las actividades que correspondan al título profesional que posean y cuya realización esté sometida a informe o certificado por la EUC.

DEONTOLOGÍA PROFESIONAL Y ESTATUTOS COLEGIALES.

Dadas sus competencias en el ámbito del urbanismo, se entiende que la figura que tendrá más protagonismo entre el personal técnico de las EUC será la del arquitecto. Por ello, en este apartado analizaré su Código Deontológico y su régimen estatutario por si de ellos se deriva alguna limitación adicional que persiga su objetividad, imparcialidad e independencia al servicio de una EUC.

En el Código Deontológico de los arquitectos, aprobado por la Asamblea General Ordinaria de 2015 del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España (en adelante CDAE) se entiende que hay situación de incompatibilidad, además de cuando esté legalmente establecido, cuando suceda una colisión de derechos o intereses que pueda colocar al arquitecto en una posición equívoca, implicando un riesgo para su rectitud o independencia, extendiéndose la incompatibilidad a sus colaboradores habituales y asociados, y  a familiares hasta 4º grado de consanguinidad y 2º de afinidad y a convivientes con una pareja de hecho (Art. 1.08 CDAE).

Los arquitectos pertenecientes o al servicio de una EUC, deberán comunicarle las vinculaciones e intereses directos o indirectos con otros agentes o entidades que puedan intervenir en el desarrollo del trabajo profesional contratado (Art. 2.04.a.2 CDAE) y tendrán prohibido (Art.2.04.b CDAE):

1.- Aceptar encargos en situación de incompatibilidad.

2.- Tener de modo encubierto intereses personales o económicos que puedan comprometer negativamente el cumplimiento de las obligaciones profesionales.

3.- Adquirir intereses en entidades que participan en el desarrollo de un trabajo profesional en curso, en tanto no concluya.

4.- Mantener relaciones de colaboración encubiertas en un trabajo determinado con otros profesionales que sean incompatibles para el mismo, o ampararlos con su firma.

Por los mismos motivos que vimos en el apartado anterior, vamos a asimilar a los arquitectos de una EUC a los que están al servicio de la Administración pública para ver qué recoge el CDAE al respecto. En cuanto a las incompatibilidades se remite a la legislación de aplicación (Art. 3.10 CDAE), pero impone el deber de comunicar inmediatamente al Colegio los vínculos adquiridos con entidades públicas u otras circunstancias generadoras de causa de incompatibilidad en orden al ejercicio de las funciones de control (Art. 3.09.a CDAE).  Fruto de este deber, existen formularios que es obligatorio remitir a los Colegios de Arquitectos en el que se declaran las vinculaciones con otros profesionales, así como los cargos públicos o al servicio de la Administración pública².

Además del CDAE, se han analizado los Estatutos del Colegio Oficial de Arquitectos de Cádiz (Orden de 28 de abril de 2023, del Consejero de Justicia, Administración Local y Función Pública, por la que se aprueba la modificación de los Estatutos del Colegio Oficial de Arquitectos de Cádiz y se dispone su inscripción en el Registro de Colegios Profesionales de Andalucía) y se remiten al CDAE o a la legislación:

Art. 34.1.f). Observar las incompatibilidades profesionales y causas de abstención legal o deontológicamente establecidas. En todo caso, los requisitos que obliguen a ejercer de forma exclusiva una profesión o que limiten el ejercicio conjunto de dos o más profesiones, serán solo los que se establezcan por ley.

Por todo lo visto en este apartado, del análisis de la normativa colegial podemos añadir las siguientes limitaciones y deberes al personal de gestión o dirección de una EUC o a su servicio que sean arquitectos:

– Extensión de la incompatibilidad a sus colaboradores habituales y asociados, y a familiares hasta 4º grado de consanguinidad y 2º de afinidad y a convivientes con una pareja de hecho.

– Deber de comunicar a la EUC las vinculaciones e intereses directos o indirectos con otros agentes o entidades que puedan intervenir en el desarrollo del trabajo profesional contratado.

– Prohibición de adquirir intereses en entidades que participan en el desarrollo de un trabajo profesional en curso, en tanto no concluya y de mantener relaciones de colaboración encubiertas en un trabajo determinado con otros profesionales que sean incompatibles para el mismo, o ampararlos con su firma.

– Deber de comunicar al Colegio los vínculos adquiridos con la EUC, si la asimilamos a una Administración pública.

LIMITACIÓN GEOGRÁFICA IMPUESTA POR LA JURISPRUDENCIA.

Hasta ahora, el régimen de incompatibilidad se limita a las relaciones de los miembros de una EUC con el proyecto u obra sobre la que recae su informe o certificación, no imponiendo más limitaciones. Si bien, y siguiendo con la asimilación de los miembros de una EUC con los técnicos municipales, la jurisprudencia (Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1983) ha delimitado un ámbito espacial o “área de coincidencia”, donde se pueden producir una colisión de intereses. Este ámbito es el término municipal donde los técnicos municipales estén contratados (o varios municipios si se trata de técnicos al servicio de una Diputación).

Por tanto, los miembros de una EUC serán incompatibles para actuar como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra o directores de la ejecución material, en aquellos municipios donde la EUC ejerza su actividad.

En el caso de los técnicos, como ya hemos visto, son los Colegios Profesionales los que se encargan de verificar las incompatibilidades de sus colegiados, y, por tanto, las EUC deberán comunicar a los Colegios los términos municipales donde van a ejercer su función para evitar la colisión de intereses que pueda poner en entredicho el desarrollo de sus funciones con objetividad, imparcialidad e independencia.

LIBERTAD DE EMPRESA.

La libertad de empresa es un derecho fundamental que tiene reconocimiento expreso como tal en el Art. 38 de la Constitución Española y en la Carta Europea de Derechos Fundamentales cuyo artículo 16 reconoce la libertad de empresa de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales. Imponer mayores limitaciones regulatorias, como decretar una incompatibilidad en todo el territorio de Andalucía a las EUC, impidiendo que estas puedan ejercer de manera parcial sólo en determinados municipios, u otras incompatibilidades superiores a las que se les ha venido exigiendo a la propia Administración pública para una actividad equivalente, parece desproporcionado, y entra en riesgo de colisión con la libertad de empresa.

CONCLUSIONES.

Según la ISO 17020, la propia EUC tendrá que articular mecanismos para asegurar su objetividad, imparcialidad e independencia. Dado que la función de una EUC es asimilable a la que realizan los técnicos municipales, y teniendo en cuenta que Ayuntamientos y Diputaciones, al ser Administraciones públicas, su objetividad está exigida constitucionalmente, parece adecuado que tomemos los mecanismos de control que la legislación, la jurisprudencia y los colegios profesionales han aplicado a los técnicos al servicio de la Administración.

Estas medidas son:

– Abstenerse de informar o certificar proyectos u obras en la que actúen como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra, directores de la ejecución material (o que sean propietarios o usuarios en el caso de expedientes relacionados con el deber de conservación), en los supuestos recogidos en el Art. 23 de la LRJSP, o tengan algún interés, relación o vínculo de los mencionados en ese artículo con dichas actuaciones o con los agentes que ejerzan esas actividades.

– Ni los titulares, ni el personal de gestión y dirección de una EUC, ni su personal técnico podrán informar o certificar proyectos u obras vinculadas a empresas de las que formen parte de sus Consejos de Administración u órganos rectores, o hayan formado parte en los dos últimos años.

– Ni los titulares, ni el personal de gestión y dirección de una EUC, ni su personal técnico podrán informar o certificar proyectos u obras en los que estén interviniendo o hayan intervenido en los dos últimos años.

– Ni los titulares, ni el personal de gestión y dirección de una EUC, ni su personal técnico podrán realizar actividades privadas incluidas las de carácter profesional, cuyo contenido se relacione directamente con los asuntos sometidos a informe o certificado de la EUC. Y concretamente los Arquitectos, Ingenieros y otros titulados, respecto de las actividades que correspondan al título profesional que posean y cuya realización esté sometida a informe o certificado por la EUC.

– Extensión de la incompatibilidad de los miembros de la EUC a sus colaboradores habituales y asociados, y a familiares hasta 4º grado de consanguinidad y 2º de afinidad y a convivientes con una pareja de hecho.

– Deber de comunicar a la EUC las vinculaciones e intereses directos o indirectos con otros agentes o entidades que puedan intervenir en el desarrollo del trabajo profesional contratado.

– Prohibición de adquirir intereses en entidades que participan en el desarrollo de un trabajo profesional en curso, en tanto no concluya y de mantener relaciones de colaboración encubiertas en un trabajo determinado con otros profesionales que sean incompatibles para el mismo, o ampararlos con su firma.

– Deber de comunicar al Colegio los vínculos adquiridos con la EUC, si la asimilamos a una Administración pública.

– Incompatibilidad de los miembros de una EUC para actuar como promotores, proyectistas, constructores, directores de obra o directores de la ejecución material, en aquellos municipios donde la EUC ejerza su actividad.

Obligar a tomar medidas regulatorias más exigentes que éstas, entraría en colisión con el derecho a la libertad de empresa recogido en el Art. 38 de la CE.

Cádiz a 25 de octubre de 2024

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas:

CE. Constitución Española

CDAE. Código Deontológico de los arquitectos, aprobado por la Asamblea General Ordinaria de 2015 del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España.

DIPSA. Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración del Estado, de la Seguridad Social y de los Entes, Organismos y Empresas dependientes.

ENAC. Entidad Nacional de Acreditación.

EUC. Entidad urbanística certificadora.

ISO 17020. UNE-EN ISO/IEC17020, que se compone de:

UNE. Una Norma Española.

EN. En Europa

ISO. International Organization for Standardization u Organización Internacional de Normalización.

IEC. International Electrotechnical Commission o Comisión Electrotécnica Internacional.

LIPAP. Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LRJSP. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

RGLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

Notas:

Nota 1. También se podrían dar situaciones de incompatibilidad con suministradores de productos, aunque no es una situación muy habitual. En cuanto a las entidades y los laboratorios de control de calidad de la edificación, estas ya toman sus propias medidas para evitar conflictos de intereses.

Nota 2. Enlace al formulario del Colegio Oficial de Arquitectos de Cádiz:

https://www.arquitectosdecadiz.com/wp-content/uploads/2017/12/ficha_vinculaciones_3.pdf

LICENCIAS URBANÍSTICAS OBTENIDAS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO CONTRARIAS A LA ORDENACIÓN TERRITORIAL O URBANÍSTICA (ADAPTADO A LA LISTA).

Cuando la Administración Pública detecta que una licencia urbanística se ha concedido en contra del ordenamiento jurídico, debe actuar para limitar o anular sus efectos. Para ello, cuenta con dos herramientas¹: la suspensión² (como medida cautelar si las obras aún no han comenzado o se están ejecutando) y la revisión de oficio³ (bien mediante el procedimiento de revisión de actos nulos, o bien mediante la declaración de lesividad, dependiendo de si concurre vicio de nulidad o anulabilidad respectivamente). Estas herramientas también son aplicables cuando la licencia, que ampara la ilegalidad, se ha obtenido por silencio administrativo estimatorio⁴, con la lamentable excepción que desarrollaremos en este artículo: el silencio de sentido “mutante”.

No toda infracción del ordenamiento jurídico tiene el mismo alcance, por eso, para nuestro análisis distinguiremos entre dos supuestos:

– Licencias obtenidas por silencio que permiten actos que van en contra de la ordenación territorial o urbanística.

– Licencias obtenidas por silencio que no van en contra de la ordenación territorial o urbanística, pero que carecen en su tramitación de los informes o autorizaciones que se tendrían que haber emitido de manera previa a la concesión de la misma, o que, si existieran, son desfavorables. Este supuesto será tratado en un próximo artículo.

Licencias “obtenidas” por silencio administrativo positivo contrarias a la ordenación territorial o urbanística.

1. Lo que hay que aplicar: el silencio de sentido “mutante”. La Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009 enjuiciando el Art. 242.6 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS92) falló que:

“no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística”

Lo que significa que, aunque la normativa regule que para un determinado acto sujeto a licencia urbanística el sentido del silencio es positivo, éste se transformará en negativo si los actos que ampara la solicitud de licencia son contrarios a la ordenación territorial o urbanística. Es decir, el sentido del silencio muta de positivo a negativo, por lo que la licencia solicitada no se llega a obtener por silencio.

Al no existir la licencia, no es necesario anularla mediante la revisión de oficio, sino que nos encontramos ante obras sin un acto administrativo que las legitime. En el caso de que las obras no hayan comenzado o se estén ejecutando, procede la medida cautelar de suspensión⁵ y la incoación de un expediente para el restablecimiento de la legalidad territorial y urbanística⁶. El procedimiento de restitución de la legalidad finalizará con la restauración del orden jurídico perturbado mediante la restitución de la realidad física alterada⁷, pues no cabe la legalización por ser obras contrarias a la ordenación territorial o urbanística. Excepto por la medida cautelar de suspensión, se procederá de igual manera cuando las obras estén terminadas (salvo en el caso en que haya prescrito la potestad de adoptar medidas frente a la infracción territorial o urbanística⁸).

2. Problemas que genera la aplicación de esta Sentencia. La razón de ser de esta Sentencia es evitar que por la inacción de la Administración se obtuvieran licencias que fueran en contra de la ordenación territorial o urbanística, lo que pudo tener sentido en una época en la que el silencio era positivo para todos los actos sujetos a licencia. Además, era una puerta abierta a que, de manera relativamente impune y deliberada, se permitieran actuaciones ilegales.

Pero desgraciadamente la normativa urbanística no siempre es lo clara que debería ser y cabe la interpretación de sus preceptos. Cuando un promotor intenta conseguir por silencio administrativo estimatorio tres plantas de altura, donde sólo se permite una, lógicamente intenta aprovecharse del sistema a sabiendas de que su objetivo es contrario a la ordenación urbanística. No es en estos casos donde nace mi crítica, sino en aquellos que la normativa se presta a interpretación. No se puede poner en entredicho la buena voluntad del administrado cuando cree que obtiene por silencio una licencia, y resulta que la interpretación posterior que hace el Ayuntamiento⁹ difiere y declara que va en contra de la ordenación urbanística, mutando el silencio de positivo a negativo. No es admisible la palmaria inseguridad jurídica a la que se somete al administrado, tras aguantar, además, la inacción de la Administración.

En los casos en los que la normativa urbanística se preste a interpretación, cabe recordar la responsabilidad de la Administración en dos sentidos:

– No haber redactado una normativa de calidad, sencilla, inteligible y sin multiplicidad de interpretaciones (responsabilidad imputable a los redactores de planeamiento).

– No haber promovido y publicado las pertinentes instrucciones aclaratorias de la normativa urbanística (responsabilidad de los servicios urbanísticos de los Ayuntamientos).

3. ¿Tiene razón de ser esta regla hoy en día?

Primera objeción. La sentencia mencionada, enjuició una resolución del Ayuntamiento de Málaga de fecha 06-03-2001, siendo el objeto de discusión el Art. 242.6 del TRLS1992. Pero antes de finalizar el procedimiento, este artículo fue sustituido por el Art. 8.1.b del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (en adelante TRLS08)¹⁰. La redacción de este artículo difiere leve, pero sustancialmente de la que sirvió de fundamento a la Sentencia:

“En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.”

Pero pese a la sustitución en el texto de la prohibición de adquirir “licencias” por la prohibición de adquirir “facultades o derechos”, la Sentencia hizo extensivo el fallo para la aplicación de ambos artículos. Sin embargo, si de la lectura del artículo del TRLS1992 queda claro que lo que no se puede obtener es el acto administrativo de la “licencia” de manera presunta, de la lectura del TRLS08 no se colige lo mismo, pues lo que se prohíbe es adquirir “facultades o derechos”, y una licencia no es ni lo uno ni lo otro, sino un acto reglado¹¹ que remueve los obstáculos para que dichos derechos se puedan ejercer.

Por tanto, de la lectura de la nueva redacción del artículo¹², por silencio estimatorio sí se podría adquirir la licencia, pero no los derechos o facultades que contravengan la ordenación territorial o urbanística. Con lo cual, la actuación tampoco prosperará, por que obliga a la Administración a actuar y destruir la licencia mediante su revisión de oficio, de igual manera que si se tratara de una licencia urbanística que ampara una actuación ilegal que haya sido concedida expresamente. Una ventaja de esta interpretación para el administrado es que podría exigir indemnización¹³.

Segunda objeción. En el momento de la sentencia, el sentido del silencio para los actos sujetos a licencia urbanística era estimatorio. Pero desde 2011¹⁴, el sentido estimatorio del silencio es muy restrictivo, siendo casi residual en el ámbito de las licencias urbanísticas. Con la nueva casuística del sentido del silencio parece excesiva la interpretación de la Sentencia, que apuntala la percepción de que, más que proteger el interés general, protege la ineficiencia de la Administración a la hora de emitir una resolución en plazo.

Tercera objeción. La seguridad jurídica es un derecho recogido en la Constitución¹⁵, que no queda garantizado con la existencia del sentido del silencio “mutante”. Más coherente sería decir que el silencio sea en todo caso negativo, que generar esta situación de inseguridad (y mejor aún que el sentido siempre sea positivo y revisar el contenido de la STS analizada).

Conclusión. El silencio administrativo es una de las principales garantías que tenemos como administrados frente a un defectuoso funcionamiento de la Administración. Esta garantía se ve vulnerada con la existencia del silencio de sentido mutante visto en este artículo. Por todo ello, no es de extrañar, que en el futuro veamos un cambio que permita llevar seguridad y coherencia al silencio administrativo en las licencias urbanísticas. En un mundo ideal, la Administración siempre resolvería en plazo, pero hasta entonces, lo deseable es que el sentido del silencio sea siempre estimatorio y no cargar la ineficiencia de la administración en las espaldas de los administrados.

En el siguiente cuadro vemos todos los procedimientos de concesión de licencias urbanísticas en los que el silencio administrativo estimatorio se convierte en negativo, si las obras son contrarias a la ordenación territorial o urbanística (válido para la Comunidad Autónoma de Andalucía):

Cádiz, a 30 de agosto de 2024.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en este artículo:

CE. Constitución Española.

LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

TRLS92. Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

TRLS08. Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

Nota 1. Estas herramientas fueron analizadas en el artículo del Blog: Suspensión, revisión, anulación, revocación y caducidad de licencias de obras concedidas (24-02-2023):

https://gumersindofernandez.com/blog/2023/02/24/suspension-revision-anulacion-revocacion-y-caducidad-de-licencias-de-obras-concedidas-actualizado-el-24-02-20231/

Nota 2. La suspensión de licencias está regulada en el Art. 55 TRLSRU, Art. 156.2 LISTA y Art. 368.2 RLISTA.

Nota 3. La revisión de oficio viene regulada en la normativa sobre suelo y urbanística en el Art. 60 TRLSRU, Art. 156 LISTA y Art. 368 RLISTA; y en la normativa de procedimiento administrativo común en el Art. 106 y 107 LPACAP.

Nota 4. En el artículo del Blog “Silencio administrativo en procedimientos de concesión de licencias urbanísticas (adaptado a la LISTA) (12-07-2024)”, tratamos la casuística del sentido del silencio para los actos sujetos a licencias urbanísticas:

https://gumersindofernandez.com/blog/2024/07/12/silencio-administrativo-en-procedimientos-de-concesion-de-licencias-urbanisticas-adaptado-a-la-lista/

Nota 5. La medida de suspensión cautelar de una obra viene regulada en el Art. 152.3 LISTA y Art. 358 RLISTA, como medidas provisionales en el procedimiento de restablecimiento de la legalidad.

Nota 6. Art. 151 LISTA y Art. 357 RLISTA.

Nota 7. Art. 152.5 LISTA y Art. 360.5 RLISTA.

Nota 8. Las medidas, cautelares o definitivas, de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado sólo podrán adoptarse válidamente mientras los actos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo y dentro de los seis años siguientes a su completa terminación (art. 153 LISTA y Art. 354 RLISTA).

Nota 9. La interpretación de la normativa urbanística municipal corresponde a los Ayuntamientos, sin perjuicio de las facultades de la Comunidad Autónoma y las funciones del Poder Judicial.

Nota 10. Posteriormente, el TRLS08 se refundió y transformó en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), correspondiendo este artículo 8.1.b con el 11.3 del TRLSRU.

Nota 11. Definición de las licencias urbanísticas como actos reglados dado por la STS de 7 de enero de 1999: “la licencia urbanística, de carácter absolutamente reglado, no es sino un acto declarativo de un derecho preexistente que tiene por finalidad la simple comprobación que el acto o uso del suelo pretendido se ajusta a la normativa jurídica aplicable y de ahí que la licencia haya de ser exigida para cualquier uso del suelo que implique una variación respecto de su legal estado anterior, al necesitar comprobar si tal variación se ajusta a la legalidad vigente”. El Art. 140.1 de la LISTA y el Art. 287.1 del RLISTA reconocen expresamente las licencias urbanísticas como actos reglados.

Nota 12. El vigente TRLSRU recoge esta misma literalidad del precepto en su art. 11.3.

Nota 13. Art. 48.d TRLSRU.

Nota 14. Esta modificación del sentido del silencio la introdujo en su artículo 23 el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Este artículo fue derogado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, para introducirlo en el articulado del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, de donde pasó al actual TRLSRU.

Nota 15. Art. 9.3 CE.

NACIONALISMOS, MEDIOAMBIENTE Y EL RESPETO A LAS COMPETENCIAS URBANÍSTICAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

Incoherencia nacionalista.  Cuando se promulgó la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA), varios de sus artículos fueron objeto de un recurso de inconstitucionalidad¹. Este recurso fue interpuesto por un conjunto de 51 diputados² pertenecientes a los grupos parlamentarios Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, Republicano, Plural y Grupo Mixto del Congreso de los Diputados.

Si analizamos el perfil ideológico de estos diputados, vemos que 13 son independentistas catalanes y uno más nacionalista valenciano³.

Pese a la gran descentralización y asunción de competencias que implica el régimen autonómico que tenemos en España, entre las que se encuentran las competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo⁴, los partidos nacionalistas quieren aún más autonomía, bien dentro del Estado, o directamente independizándose de él.

A esta ideología se le presume un gran celo en proteger sus competencias y en evitar cualquier tipo de injerencia exterior, por lo que llama poderosamente la atención que estos diputados, ansiosos de independencia, se inmiscuyan en las competencias propias de otra Comunidad como la Andaluza, alejándose del loable principio de querer para los demás el respeto que quieres para uno mismo.

La habilitación universal de fiscalizar cualquier actividad humana en defensa del medioambiente.  La mayoría de los artículos de la LISTA que han sido recurridos tienen cierta repercusión medioambiental. Quizás por eso, los partidos recurrentes, también con una marcada ideología ecologista, se han sentido compelidos a participar en el recurso transgrediendo el principio de no interferir en las políticas de otras comunidades en coherencia con su perfil nacionalista o independentista. Sea éste el motivo o el mero juego político de alianzas y conveniencias, lo cierto es que no hay actividad humana que no afecte al medioambiente, y por tanto pueda ser objeto de fiscalización política en nombre de su defensa. Ya sea enviar un mail, desplazarse a una reunión, o escribir un libro, son acciones que afectan al medioambiente, por eso los que amamos la libertad debemos estar vigilantes ante esta tendencia que habilita a fiscalizar nuestra actividad en aras de un supuesto bien mayor como es la protección del medioambiente natural, y que, como se ve en el caso de este recurso, no reconoce fronteras.

Conclusión. Reconozco que, como andaluz, me ha molestado que los partidos nacionalistas e independentistas catalanes y valencianos vengan a inmiscuirse en la política urbanística y de ordenación del territorio de mi Comunidad Autónoma, y aunque la mayoría de sus pretensiones han sido desestimadas por el Tribunal Constitucional, esta situación ha generado cierta inseguridad jurídica desde la interposición del recurso hasta la Sentencia. Pero me temo que el carácter “planetario” de la ideología ecologista les va a amparar para seguir inmiscuyéndose en las políticas propias de sus vecinos, acrecentando así su incoherencia. Tampoco podemos afirmar que la coherencia sea una virtud extendida en el resto de los partidos políticos, de ahí que muchos nos sintamos huérfanos y depositemos nuestro voto en actitud defensiva.

Cádiz, a 31 de mayo de 2024.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en este artículo:

CE. Constitución Española.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

Notas:

Nota 1. Recurso de inconstitucionalidad 1413-2022 interpuesto el día 3 de marzo de 2022 por más de cincuenta diputados pertenecientes al Grupo Parlamentario Confederal Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común, al Grupo Parlamentario Republicano, al Grupo Parlamentario Plural y al Grupo Mixto en el Congreso de los Diputados, contra la Ley del Parlamento de Andalucía 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía y, subsidiariamente, contra los arts. 19.1 a); 21.1 y 2 b); 22.1 y 2; 50; 53; 137.2 f); 151.1; 153.1 f); la disposición adicional cuarta; y la disposición derogatoria, apartado 2 f), de la citada ley.

Nota 2. En virtud del Art. 162 CE, para interponer este tipo de recurso sólo están legitimados “el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas”.

Nota 3. Los independentistas son del partido político Esquerra Republicana, mientras que el nacionalista es de Compromís.

Nota 4. Art. 148.3 CE y Art. 56 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

DECLARACIÓN RESPONSABLE PARA LA PRIMERA OCUPACIÓN DE EDIFICIOS (ADAPTADO A LA LISTA Y AL RLISTA).

En una sociedad en la que es obligatorio solicitar autorización previa para poder desarrollar cualquier actividad, por muy inocua que ésta sea, subyace la desconfianza y el afán de control de una filosofía política intervencionista¹. Este omnipresente régimen autorizatorio surge de presuponer que la actuación privada perturba los intereses generales y necesita un férreo control de la Administración como consecuencia de la corriente de pensamiento, ampliamente implantada, en la que todo lo público es bueno y lo privado de dudosa conveniencia. ¿De verdad no se han percatado de que es “lo privado” lo que mantiene a “lo público”?

Afortunadamente, una corriente liberalizadora impuesta por la Unión Europea ha impulsado, mediante la Directiva de Servicios², la supresión de los controles administrativos previos que conlleven cargas formales y económicas innecesarias y que como consecuencia retrasan la iniciativa empresarial y la generación de riqueza. Aunque la Directiva de Servicios excluía expresamente de su ámbito de aplicación a la ordenación del territorio y al urbanismo³, éstos se han visto influenciados, y han incorporado la nueva filosofía autorizatoria para determinados actos y usos urbanísticos.

La trasposición de la Directiva de Servicios⁴ a la legislación española modificó el art. 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local⁵ (en adelante LBRL) habilitando a los Ayuntamientos a intervenir en la actividad de los ciudadanos, no sólo a través de las licencias con carácter previo, sino mediante la declaración responsable y la comunicación previa. La importancia de esta modificación legislativa radica en que las licencias urbanísticas son un tipo de licencia municipal y se rigen por la legislación de régimen local. No menos importante fue la incorporación que, paralelamente, se hizo en la legislación estatal que regula el procedimiento administrativo común, incorporando y definiendo la declaración responsable y la comunicación previa^{6 y 7}.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, fue el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía, el que modificando la ya derogada Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía⁸ (en adelante LOUA) introdujo el artículo 169.bis para implementar definitivamente la declaración responsable y la comunicación previa en materia de urbanismo. Posteriormente, la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y su desarrollo reglamentario mediante el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante RLISTA), consolidaron y ampliaron los actuaciones que quedarán sujetas a declaraciones responsables y actos comunicados. Los actos y usos de más entidad que puedan afectar en mayor medida al interés general o al medio ambiente, seguirán sujetos al régimen de licencia urbanística previa.

Por su extraordinaria incidencia en el sector inmobiliario, destaca la sujeción a declaración responsable de las licencias de primera ocupación y utilización tras la finalización de una obra^{9 y 10}. Anteriormente, el plazo legal para resolver la solicitud de este tipo de licencias era de 3 meses¹¹, pero desgraciadamente no siempre era así y se dilataba bastante más. La importancia de esta licencia radica en ser un documento imprescindible para la formalización de la declaración de obra nueva terminada¹², para la disposición del último tramo de la financiación bancaria del préstamo promotor y para la adjudicación de los inmuebles. Consecuentemente, no depender de un plazo y una resolución administrativa supone un ahorro en tiempo y recursos económicos considerable, además de evitar la agonía que supone estar al final de una promoción inmobiliaria a falta de un “papel”.

Características y régimen de la declaración responsable. Comencemos por reproducir la definición que la LPAC hace de este instrumento en su art. 69.1:

“A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

 Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla.”

Partiendo de esta definición, de los principios generales del procedimiento administrativo común y de la legislación en materia de suelo estatal y la legislación urbanística autonómica, paso a enumerar las principales características de la declaración responsable:

– Quien suscribe la declaración responsable es el promotor del edificio del que se solicita la primera ocupación, no los técnicos que hayan dirigido la obra. Los técnicos¹³ tendrán que aportar documentación esencial que se adjunta a la declaración responsable, como el Certificado Final de Obra, que incorpora el estado final de las obras y que éstas se ajustan a la licencia de obras obtenida, pero no la declaración responsable, que tendrá que ser suscrita por el promotor.

– La declaración responsable no es una solicitud¹⁴. Con la presentación de la declaración responsable no estamos pidiéndole nada a la Administración, simplemente se le comunica que se va a ejercer la primera ocupación del edificio. No se está solicitando la iniciación de un procedimiento administrativo del que se espera una resolución, por lo que desaparece la obligación de resolver de la Administración¹⁵. Por el mismo motivo no opera el silencio administrativo, pues al no solicitar nada, no cabe la inactividad de la Administración a la hora de resolver.

– La declaración responsable tiene efectos desde su presentación¹⁶ siempre que vaya acompañada de la documentación requerida. Esto quiere decir que la mera presentación de la declaración responsable tiene los mismos efectos que la obtención física de la licencia de primera ocupación que nos expedían antes.

– Modificaciones durante la ejecución de las obras¹⁷. Si durante la ejecución material de la obra es necesario introducir alteraciones no recogidas en la licencia previamente otorgada, será necesario solicitar y obtener una nueva licencia cuyo objeto será la alteración que se propone. Si dichas alteraciones se corresponden con actuaciones sometidas a declaración responsable¹⁸, entonces bastará con presentar una declaración responsable para poder realizarlas. En ambos casos, estas modificaciones no se podrán ejecutar de manera previa a la obtención de la licencia o a la presentación de la declaración responsable. La primera ocupación solicitada al final de las obras deberá comprobar la adecuación urbanística de las obras ejecutadas en base a la nueva licencia obtenida o, en su caso, a las modificaciones introducidas por declaración responsable durante la ejecución de las obras¹⁹.

– Una declaración responsable incompleta no produce efectos. Del adjetivo “responsable” que acompaña a este instrumento de intervención, no sólo debemos colegir que el promotor que la firme está obligado a responder por lo suscrito, sino que tiene que poner cuidado y atención en lo que se hace²⁰. La falta de alguno de los documentos exigidos en la declaración responsable inhabilita el comienzo de la ocupación y es equivalente a ocupar un edificio sin licencia de primera ocupación en el régimen anterior a la introducción de las declaraciones responsables. Pata evitar que por olvido se deje de presentar algún documento, los Ayuntamientos tienen el deber de tener publicados, actualizados y fácilmente accesibles modelos de declaración responsable^{21 y 22}, además de modificar las ordenanzas sobre licencias urbanísticas en el caso de que las tuvieran.

– La declaración responsable incorporará las autorizaciones o informes sectoriales preceptivos. Al igual que ocurre con las licencias urbanísticas²³, cuando la primera ocupación requiera de alguna autorización o informe administrativo previo para el ejercicio del derecho conforme a la normativa sectorial aplicable, no podrá presentarse la declaración responsable sin que la misma se acompañe de los mismos o, en su caso, del certificado administrativo del silencio producido²⁴.

– La presentación de la declaración responsable genera la obligación a la Administración de comprobar lo presentado y de actuar en consecuencia. Una vez presentada la declaración responsable, la Administración comprobará si lo declarado se ajusta en fondo y forma a la legalidad en virtud de sus facultades²⁵. Para realizar esta comprobación, la Administración no está sujeta a ningún plazo, pudiendo realizarla en cualquier momento y su inactividad no implica la subsanación de los defectos o irregularidades que pudieran existir²⁶. Ante la comprobación de una declaración responsable se puedan dar cuatro circunstancias:

Primera. Que sea correcta y plenamente eficaces sus efectos.

Segunda. Que la declaración responsable presente datos o documentación incompletos o tuviese cualquier otra deficiencia de carácter no esencial y cuya corrección se estime necesaria²⁷. En este caso, se requerirá a la persona interesada la subsanación de estas deficiencias en el plazo de diez días (sin perjuicio de continuar con las actuaciones de control sobre el objeto de ésta). La no subsanación en el plazo establecido determinará la imposibilidad de iniciar o continuar con la actuación, quedando sin efectos la declaración responsable presentada. La redacción de la LISTA o del RLISTA no implica que esta subsanación se solicite justo tras la presentación de la declaración responsable, lo que sí podrá ser una exigencia para el Ayuntamiento si así lo recogen las ordenanzas municipales.

Tercera. Que la declaración responsable presente inexactitudes, falsedades u omisiones esenciales²⁸. En este caso, el Ayuntamiento ordenará la correcta presentación de la documentación en el plazo de diez días, determinado la ineficacia de la misma, la imposibilidad de iniciar o continuar con la actuación y, en su caso, ordenará las medidas que estime oportunas para la protección de los intereses públicos. La correcta subsanación del requerimiento volverá a facultar la realización de la actuación pretendida (en nuestro caso la ocupación del edificio). A estos efectos, “se entenderá por inexactitudes, falsedades u omisiones esenciales aquellas relativas a manifestaciones obligatorias que impidan o pretendan eludir el control de la Administración, contengan falta de correspondencia con la realidad o ausencia de datos o documentos que sean determinantes para comprobar el cumplimiento de los requisitos normativos a los que estuviese sometida la actuación, y las que carezcan de alguna autorización o informe administrativo previo exigido por la legislación sectorial.”

El objetivo primordial de las licencias de primera ocupación (ahora declaraciones responsables), es contrastar la correspondencia entre lo aprobado en la licencia de obras con sus condicionantes y lo ejecutado realmente, de manera que el edificio pueda destinarse al uso previsto en condiciones de seguridad y salubridad²⁹. Esta finalidad es la que nos debe orientar para determinar qué es “esencial” y qué documentación es necesaria para acreditarlo.

Cuarta.  Que concurran elementos de juicio o datos suficientes para entender que la actuación en curso o ejecutada es contraria a la ordenación territorial o urbanística³⁰.  En este caso, se procederá directamente a declarar la ineficacia de la declaración responsable y a iniciar el procedimiento de restablecimiento de la legalidad, sin necesidad de efectuar el requerimiento de subsanación. La declaración de ineficacia de la declaración responsable determinará la imposibilidad de iniciar o continuar con la ocupación del edificio. Si el edificio ya esté en uso, la Administración deberá adoptar las medidas necesarias para el cese de la ocupación declarada. Si la Administración no adopta dichas medidas en el plazo de seis meses desde la fecha en que la declaración haya tenido entrada en el registro electrónico, será responsable de los perjuicios que puedan ocasionarse a terceros de buena fe por la omisión de tales medidas. Llegado este caso, la Administración tiene la potestad de repercutir en el sujeto obligado a la presentación de la declaración responsable el importe de tales perjuicios³¹.

Como complemento a todo lo mencionado, hay que recordar que en ningún caso se entenderán adquiridas por una declaración responsable facultades que contravengan la ordenación territorial o urbanística³².

– Para cesar la ocupación de un edificio amparada por una declaración responsable ineficaz no es necesario recurrir a los procedimientos de revisión de oficio. En caso de no cumplir lo declarado, el Ayuntamiento puede llegar a cesar la actividad sin necesidad de recurrir a los procedimientos de revisión de actos nulos o anulables³³, pues como hemos mencionado, la declaración responsable no es un acto administrativo al no emanar de la Administración. Por ello, cuando la Administración realice la comprobación de una declaración responsable y ésta no cumpla los requisitos para ser válida, la primera ocupación no está amparada por una resolución administrativa favorable expresa o presunta que haya que destruir, lo que facilita a la Administración su labor para cesar la ocupación del edificio. Para ello tendrá que declarar su ineficacia, bien directamente o previo incumplimiento del requerimiento de subsanación de la misma, e incoar el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística³⁴.

Estas declaraciones responsables, al no surtir efecto ninguno ni habilitar para la ocupación pretendida, son equivalentes a actos realizados sin título habilitante³⁵, por lo que en el acuerdo de inicio del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística se podrá solicitar como medida provisional el cese de la ocupación del edificio junto con el resto de medidas recogidas por la legislación para hacer efectivo su cumplimiento³⁶. Aunque quepa el cese de la ocupación como medida provisional, se me hace difícil creer que la Administración la utilice con viviendas ocupadas por sus legítimos propietarios, y no prefiera esperar a la resolución definitiva del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística.

– La presentación de la declaración responsable genera el pago de tasas. En virtud de la modificación del Art. 20.4. del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, las entidades locales podrán establecer en sus ordenanzas fiscales tasas por cualquier supuesto de prestación de servicios o de realización de actividades administrativas de competencia local, y en particular el:

Art. 20.4.h) Otorgamiento de las licencias urbanísticas exigidas por la legislación del suelo y ordenación urbana o realización de las actividades administrativas de control en los supuestos en los que la exigencia de licencia fuera sustituida por la presentación de declaración responsable o comunicación previa.

– Documentación exigible en la declaración responsable para la primera ocupación de un edificio. La documentación que debe incluir una declaración responsable para la primera ocupación de un edificio es, en esencia, igual que la que debía acompañar la solicitud de una licencia de primera ocupación. Serán las ordenanzas municipales (en caso de existir) las que indiquen la documentación exigible, pero en su ausencia aportamos un listado extraído de la Guía Práctica para la Declaración Responsable y Comunicación Previa en Materia de Urbanismo, publicada por la Junta de Andalucía³⁷, cuya lectura completa recomiendo pese a no estar actualizada a la LISTA:

Documentación administrativa.

– Documentación que acredite la personalidad del declarante o la representación que ostenta.

– Si procede, declaración de Alteración Tributaria Catastral, según modelo oficial.

– Identificación catastral y registral del inmueble.

– Documento justificativo del abono de la Tasa por prestación de servicios urbanísticos, conforme a Ordenanza Fiscal.

– Documento justificativo de la liquidación definitiva del ICIO sobre la cuota diferencial liquidada inicialmente, conforme a Ordenanza Fiscal.

– Para ocupación o utilización parcial de una fase de la edificación, garantía para asegurar la correcta ejecución de las obras restantes que se haya exigido mediante acuerdo motivado (art. 9.3 RDUA).

– Para ocupación o utilización parcial limitadas a partes de las construcciones e instalaciones que cumplan la normativa urbanística, cuando existan otras partes que no se ajusten a la misma en aspectos de detalle o escasa entidad, garantía constituida a dichos efectos (art. 9.4 RDUA).

– Otra documentación administrativa. Indicar la ordenanza o normativa que justifica su exigencia:

Documentación técnica.

– Certificado final de obras e instalaciones en el que conste: la efectiva y completa finalización de las obras y que se ajustan a la documentación técnica aportada con la solicitud de licencia o declaración responsable presentada en su día para ejecutar las obras; que las instalaciones cumplen las condiciones exigibles por las normas que les son aplicables y que se han realizado las pruebas y ensayos previstos en las mismas y reglamentos que les afectan; así como que el edificio o local se halla dispuesto para su adecuada utilización.

– Puesta en funcionamiento de las instalaciones ejecutadas en el inmueble conforme a su normativa reguladora y, en su caso, certificación emitida por las empresas suministradoras de los servicios públicos, de la correcta ejecución de las acometidas de las redes de suministros [art. 13.1.d) RDUA].

– Certificado expedido por la Jefatura Provincial de Inspección de Telecomunicaciones en el que conste que ha sido presentado el correspondiente Proyecto Técnico de ICT y el Certificado o Boletín de Instalación, según proceda, de que dicha instalación se ajusta al Proyecto Técnico.

– Certificado final de las obras de urbanización que se hubiesen acometido simultáneamente con las de edificación.

– Para ocupación o utilización parcial de una fase de la edificación, documento elaborado por el técnico redactor del proyecto o director de las obras, en el que se justifique el cumplimiento de la división en fases solicitada en las condiciones establecidas en el art. 9.2 del RDUA.

– Para ocupación o utilización parcial limitadas a partes de las construcciones e instalaciones que cumplan la normativa urbanística, cuando existan otras partes que no se ajusten a la misma en aspectos de detalle o escasa entidad, documento elaborado por el técnico redactor del proyecto o director de las obras, en el que se justifique que las partes resulten técnica y funcionalmente susceptibles de ser utilizadas de forma independiente sin detrimento de las restantes (art. 9.4 del RDUA).

– Para el caso que no resultara obligatorio el visado, declaración responsable del técnico u otro documento emitido por el colegio profesional, en el que conste la identidad y habilitación profesional del técnico que lo suscribe.

– Otra documentación técnica conforme a ordenanza municipal.

Cádiz, 3 de mayo de 2024.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

Directiva de Servicios. Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior.

LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

LPAC. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

LPAC 1992. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

LRJSP. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RSCL 1955. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

Nota 1. En el artículo “La obligación de pedir licencia previa de obra, ¿podría ser prescindible?” (https://gumersindofernandez.com/blog/2018/02/16/la-obligacion-de-pedir-licencia-previa-de-obra-podria-ser-prescindible/ ) ya cuestioné la necesidad de pedir de manera previa una autorización para edificar cuando lo que se puede construir ya viene totalmente parametrizado por la legislación de la ordenación del territorio y urbanística (acto reglado), pero nuestros legisladores en aras de preservar el interés general que supone la correcta utilización del suelo no lo consideran oportuno. Sin embargo, una vez terminado un edificio que ha sido sometido a ese control previo, desde el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía el legislador ha considerado oportuno que la antes denominada Licencia de primera ocupación o utilización, sea sustituida por una comunicación a la Administración mediante Declaración Responsable, evitando retrasos que afectan a la calidad de vida de las personas y a la economía. La modificación que este Decreto-Ley 02/2020 introdujo en la LOUA, respecto  a los actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa ha sido mantenida y ampliada en la LISTA y el RLISTA.

Nota 2. Las directivas de la Unión Europea son actos legislativos en los cuales se establecen objetivos que todos los países de la UE deben cumplir. Sin embargo, corresponde a cada país elaborar sus propias leyes sobre cómo alcanzar esos objetivos. La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior, conocida como la Directiva de Servicios o Directiva Bolkestein, por el Comisario Europeo para el Mercado Interior Frits Bolkestein que la defendió. Esta directiva fue traspuesta en nuestro ordenamiento jurídico por la llamada Ley Paraguas (Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio) y por la Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). Por estas dos leyes, o posteriormente por su influencia, se modificaron muchos textos legales del ordenamiento jurídico español para dar cabida a la nueva filosofía autorizatoria.

Nota 3. En el considerando noveno de la Directiva de Servicios se excluye expresamente su aplicación a la ordenación del territorio y al urbanismo, pero ésta ha servido de inspiración al régimen autorizatorio urbanístico que ha implantado la comunicación previa y la declaración responsable para determinados actos y usos urbanísticos.

Nota 4. La modificación de la LBRL y de la LPAC 1992 fue realizada por la conocida como Ley Ómnibus (Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).

Nota 5. Art. 84 de la LBRL: “c) Sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.” En estas fechas también se modifica el Art. 5 del RBRL1955 para vincularlo con la modificación del art. 84 de la LBRL: “La intervención de las corporaciones locales en la actividad de sus administrados se ejercerá por los medios y principios enunciados en la legislación básica en materia de régimen local.”

Nota 6. La incorporación de las figuras de la declaración responsable y de la comunicación previa en la legislación de procedimiento administrativo se produjo mediante la Ley Ómnibus que introdujo el art. 71. Bis en la LPAC 1992. La promulgación de la nueva LPAC en 2015, recoge igualmente en su Art. 69 estos instrumentos.

Nota 7. Art. 69.1 de la LPAC se define la declaración responsable, y en el Art. 69.2. la comunicación previa.

Nota 8. Para exigir otras medidas alternativas a la autorización previa como la declaración responsable o la comunicación previa, menos invasivas pero que comportan cargas administrativas limitativas de la libertad, tiempo o economía del ciudadano es necesaria una ley formal habilitante, tal y como recoge el art. 11.3 del TRLSRU: “Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística, debiendo ser motivada su denegación. En ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.”  En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, esta legislación es la LISTA.

Nota 9. El término primera ocupación se utiliza cuando el uso previsto del edificio sea el de vivienda, y primera utilización para el resto de los casos (Art. 290.1.d RLISTA).

Nota 10. Art. 138.1.d LISTA y Art. 293.1.d RLISTA: d) La ocupación o utilización de las edificaciones o instalaciones amparadas en licencia previa o declaración responsable de obras, siempre que se encuentren terminadas y ajustadas a estas y su destino sea conforme a la normativa de aplicación.

Nota 11.  Art. 172.5 LOUA y Art. 20 RDUA.

Nota 12. Art. 314.1 RLISTA y Art. 28.1.b TRLSRU.

Nota 13. Los técnicos intervinientes en la dirección de los edificios de viviendas son los arquitectos y los arquitectos técnicos según dispone el Art.12 y 13 de la LOE.

Nota 14. Aunque el art. 169.bis.3 de la LOUA utiliza el término solicitud, hay que entenderlo como sinónimo de “escrito” u “hoja de entrada”, y no como “solicitud de iniciación” en los términos del art. 68 de la LPAC. Posiblemente el término “solicitud” se utiliza por la inercia histórica de denominar a cualquier escrito que se mete por registro una solicitud. La LISTA en su Art. 138.5 y el RLISTA en el Art. 289.3 ya han subsanado este error.

Nota 15. Art. 21.1 LPAC: “Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración”.

Nota 16. Art. 138.5 LISTA y Art. 289.3 RLISTA.

Nota 17. Art. 311 RLISTA.

Nota 18. Art. 293.1. h RLISTA.

Nota 19. Art.290.1.d y 293.3 RLISTA.

Nota 20. Definición del adjetivo responsable del Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española: Dicho de una persona: Que pone cuidado y atención en lo que hace o decide.

Nota 21. Art. 69.5 LPAC.

Nota 22. En ausencia de modelos municipales la Guía Práctica para la Declaración Responsable y Comunicación Previa en Materia de Urbanismo, publicada por la Junta de Andalucía, incluye modelos que nos pueden ser de utilidad, aunque siempre podemos tener de referencia la documentación que se pedía antes para la solicitud de una licencia de primera ocupación. Esta Guía fue publicada estando aún en vigor la LOUA, por lo que deberá tenerse en cuenta la equivalencia entre su articulado y el de la LISTA y RLISTA.

Nota 23. Art. 137.1 LISTA y Art. 287.2, 298.4 y 299.2 RLISTA.

Nota 24. Art.138.4 LISTA y Art. 293.4 RLISTA.

Nota 25. La facultad de comprobación viene habilitada por el Art. 138.5 de la LISTA, 289.3 y 369.1 y 7 del RLISTA, el art.69.3 de la LPAC, y el art. 4.2 de la LRJSP.

Nota 26. Art. 369.7 RLISTA.

Nota 27. Art. 369.2 RLISTA.

Nota 28. Art. 369.3 RLISTA.

Nota 29. Art. 21.2.d RSCL 1955.

Nota 30. Art. 369.4 RLISTA.

Nota 31. Art. 369.6 RLISTA y Art. 11.5 TRLSRU.

Nota 32. Art. 11.3 TRLSRU, Art. 138.7 LISTA y Art, 289.6 RLISTA

Nota 33. Art. 106 y 107 LPAC (revisión de oficio y declaración de lesividad).

Nota 34. Art. 370.1 RLISTA.

Nota 35. Art. 138.7 LISTA.

Nota 36. Art. 370.3 y Art. 358 RLISTA.

Nota 37. El enlace de la guía es el siguiente:

https://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/02_guia_practica_aplicacion_dr_cp_en_materia_de_urbanismo.pdf