¿QUÉ SON LAS VIVIENDAS SOMETIDAS A ALGÚN RÉGIMEN DE PROTECCIÓN PÚBLICA?
Las viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, como las denomina de manera genérica el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU), o viviendas protegidas1 y 2 como se las conoce en la mayoría de las legislaciones vigentes, son aquellas sometidas a un régimen especial de bonificaciones a cambio de cumplir una serie de requisitos. Estos requisitos son:
– Dotar a las viviendas de unas determinadas características de diseño y calidad3.
– Limitar su precio de venta o arrendamiento.
– Discriminar por ingresos u otros condicionantes sociales a las personas, familias o colectivos que puedan tener acceso a ellas.
En cuanto a las bonificaciones con las que cuenta la promoción de este tipo de viviendas, éstas han variado a lo largo de su historia4. Entre éstas destacamos:
– Exenciones y bonificaciones tributarias.
– Subvenciones y primas a fondo perdido.
– Anticipos sin interés reintegrables a largo plazo.
– Préstamos con condiciones especiales.
– Derecho a la expropiación forzosa de terrenos edificables.
Los beneficiarios de estas bonificaciones son principalmente5:
– Los particulares adquirientes o arrendatarios de las viviendas.
– Los particulares o empresas que promuevan para sí o para terceros estas viviendas. Las promotoras podrán ser públicas o privadas.
– Empresas constructoras.
– Entidades financieras.
– La Administración pública u organismos dependientes.
El adjetivo “protegida” con el que se designan este tipo de viviendas proviene del régimen de protección en favor de las entidades o particulares que las promueven o construyen6, materializado en las bonificaciones y requisitos que acabamos de enumerar. Es decir, al contrario de lo que se piensa, no se protegen las viviendas sino a los distintos agentes que intervienen en su desarrollo. Sin embargo, el concepto de “protección” se ha utilizado políticamente de manera expansiva atribuyéndole cualidades más allá del régimen de protección a los intervinientes, como son la “protección” del derecho a la vivienda, la “protección” de las viviendas frente a la especulación, frente a la subida de precios, etc. Por lo que hay que reconocer el éxito del término como herramienta de comunicación política que ha sobrevivido a regímenes y gobiernos de distintos signos políticos.
LAS RESERVAS DE SUELO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS CON ALGÚN RÉGIMEN DE PROTECCIÓN PÚBLICA.
Los poderes públicos, en el ejercicio de las potestades que les atribuyen las legislaciones urbanísticas, se encargan de ordenar y planificar el territorio7. Uno de los principios rectores que deben perseguir es facilitar el acceso a la vivienda8, para lo que utilizan una serie de herramientas cuyo conjunto constituye lo que se denomina “política de vivienda”. El principal instrumento con el que cuentan las Administraciones es la planificación urbanística, que determina la cantidad de suelo que se destina a uso residencial. De ahí que su escasez o abundancia dependa exclusivamente de la Administración. Otra herramienta consiste en favorecer la promoción de viviendas con algún régimen de protección pública para facilitar el acceso a la vivienda. Pero en entornos de escasez de suelo residencial (de lo que es responsable la Administración) resulta inviable realizar promociones de vivienda protegida por el elevado precio del suelo. Ante una ineficiencia creada por la intervención pública en el mercado de suelo, la Administración reacciona con más intervención, obligando a los promotores a reservar parcelas para destinarlas a viviendas protegidas en actuaciones de transformación urbanística en suelos cuyo uso predominante sea el residencial. Pero esto no siempre ha sido así, veamos la evolución de esta medida9:
Primera etapa: El Patrimonio Municipal de Suelo y la aparición de la cesión gratuita del 10%.
Las Administraciones públicas, bajo el principio de subsidiaridad10, deben asegurar una vivienda a aquellas personas que por circunstancias excepcionales no puedan proveérsela por sí mismas. Esta provisión de viviendas, a cargo de los recursos públicos, se puede realizar comprándolas o alquilándolas en el mercado y poniéndola a disposición de los que las necesiten, o promoviéndolas ellas mismas en suelos de su titularidad, para posteriormente cederlas, alquilarlas o venderlas.
Con esta finalidad, los Ayuntamientos, en el ejercicio de sus competencias en materia de vivienda11 y 12, deben adquirir suelos e incorporarlos en el Patrimonio Municipal de Suelo (en adelante PMS). En su origen la finalidad del PMS estaba orientada a facilitar la ejecución de la planificación urbanística13, 14 y 15, , aunque admitía la utilización del mismo para la construcción de vivienda protegida, pero no fue hasta la promulgación del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, cuando por primera vez, de manera expresa, indica que los bienes del PMS “deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico” (Art. 280.1). Esta finalidad del PMS llega hasta la actualidad como recoge en su Art. 127.1.d) la vigente Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA).
Hay que reseñar que los PMS recibirán un impulso determinante cuando se instituyó la obligación de ceder gratuitamente a los Ayuntamientos el suelo correspondiente al 10% del aprovechamiento de las actuaciones de transformación urbanísticas16 (Art. 68.3.b17 de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana).
En esta primera etapa no existe la obligación de que los instrumentos de planeamiento reserven suelo para la construcción de vivienda protegida, por lo que estas promociones serán ejecutadas en suelos perteneciente al PMS por voluntad municipal. Sin embargo, desde la LS75 que instituye la cesión gratuita de suelo con capacidad para albergar el 10% del aprovechamiento urbanístico del ámbito, y que paralelamente impone la obligación de que estos suelos sean dedicados a promover viviendas de carácter social15, implícitamente sí se está estableciendo una reserva de suelo para vivienda protegida.
Segunda etapa: La reserva de suelo para viviendas protegidas en los planes generales de ordenación urbana.
En los años 80, tras la promulgación de la Constitución Española, muchos planes generales de ordenación urbana recogían en sus determinaciones que parte del suelo de uso residencial se dedicara exclusivamente a la construcción de viviendas de protección pública. Sin embargo, esta obligación fue anulada por los Tribunales18, al entenderse que se trataba de una limitación del derecho de propiedad no amparado por la TRLS76, y por tanto no admisible sin una previsión legal que lo permitiera.
Ante esta circunstancia, el legislador estatal, queriendo revertir esta situación, recoge la siguiente determinación en la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (en adelante LS90):
Art. 35.319. Si el planeamiento general calificara terrenos con destinos a la construcción de viviendas de protección oficial u otro régimen de protección pública, considerará esta calificación como un uso específico, asignándosele el coeficiente de ponderación que, justificadamente y en coordinación con los criterios de valoración catastral, exprese su valor en relación con el característico del área de reparto en que quede incluido.
De esta manera, se habilitó a los planes generales para que puedan establecer reservas de suelo para viviendas con algún régimen de protección pública sin que esto vulnere el estatuto jurídico del derecho de propiedad del suelo. Pero esta situación sólo duró hasta la famosa Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, en la que este precepto, junto con muchos otros (refundidos en el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, en adelante TRLS92) , fueron declarados inconstitucionales por invadir las competencias autonómicas, lo que derivó en la promulgación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, a nivel estatal, y en la promulgación de las leyes urbanísticas autonómicas.
Tercera etapa: La reserva de suelo en las legislaciones autonómicas.
En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, no se alteró la capacidad de los planes generales para recoger reservas de suelo para la construcción de viviendas protegidas, pues por un lado no se anuló el Art. 3.2 del TRLS92, y por otro, rápidamente se promulgó la Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana, que asumía como propios la mayoría de los preceptos del TRLS92, incluido el Art. 98.3, equivalente al Art. 35.3 de LS90 mencionado en el apartado anterior.
Pero no fue hasta la modificación que introdujo la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, de medidas para la vivienda protegida y el suelo, en el Art. 10.1.A.b) de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA), que se impuso la obligación de establecer una reserva mínima de terrenos, equivalente al 30% de la edificabilidad residencial, para viviendas protegidas en cada área de reforma interior o sector con uso residencial20. Si esta reserva se localiza en los suelos correspondientes al 10% de cesión, al menos el 50%, o en su caso el porcentaje que establezca el Plan Municipal de Vivienda y Suelo se destinará a los planes y programas de vivienda protegida para los grupos con menor índice de renta21. La LOUA también recoge algunas excepciones y compensaciones para estas reservas20.
En la actualidad, la vigente Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) incluye entre los fines de la ordenación urbanística establecer las reservas suficientes para vivienda protegida22 y 23, obligando como mínimo a un 30% de la edificabilidad residencial en las actuaciones de nueva urbanización, y a un 10% de la nueva edificabilidad residencial en las actuaciones de reforma interior24. Estos porcentajes de reservas podrán ser redistribuidos por los planes generales de ordenación municipal, e incluso eximirlos en algunos municipios compensándolos en otros, si así lo recoge el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía o los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional. Asimismo, se podrá eximir total o parcialmente de esta obligación a actuaciones concretas que tengan una densidad inferior a quince viviendas por hectárea y que, además, por su tipología, no se consideren aptas para la construcción de este tipo de viviendas, siempre y cuando se garantice la reserva en el ámbito de ordenación correspondiente25. Para este supuesto, la LISTA prevé que reglamentariamente, se establezcan los casos en que pueda sustituirse la reserva por mayores cesiones de suelo al Ayuntamiento.
Además de las obligaciones mencionadas, los instrumentos de ordenación territorial y urbanística podrán establecer, en cualquier clase de suelo, reservas de terrenos de posible adquisición para la constitución o ampliación de los PMS, con destino a la ejecución o rehabilitación de viviendas protegidas, en el caso de suelo urbano, o para crear reservas de suelo para actuaciones públicas de viviendas en aquellas zonas donde se prevea el crecimiento de la ciudad, siendo el destino predominante el de viviendas protegidas, en el caso de suelo rústico26.
Al margen de lo dispuesto en la legislación urbanística autonómica, nos encontramos que la Ley 1/2010, de 8 de marzo, Reguladora del Derecho a la Vivienda en Andalucía, en su Art. 10 indica cuáles deben ser las determinaciones del planeamiento urbanístico en materia de vivienda, recogiendo, entre otras, que el Plan General de Ordenación Urbanística establezca, en relación a las reservas de suelo con destino a vivienda protegida, la edificabilidad destinada a tal fin en cada área o sector con uso residencial.
Cuarta etapa: La reserva de suelo en la legislación estatal.
La mencionada Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 vació de contenido urbanístico las leyes estatales en materia de suelo por ser el urbanismo competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. De ahí que la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (en adelante LS98) no hiciera mención alguna a las reservas de viviendas con algún tipo de protección, por entender que no era parte de su cometido, encargándose de ello la legislación urbanística autonómica como vimos en el apartado anterior.
Sin embargo, este criterio se modificó, y la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (en adelante LS2007) entendió que entre las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio nacional, sí se encontraba el exigir una reserva mínima de suelo para la promoción de viviendas con algún tipo de protección pública, fundamentándolo en la importancia que tiene dicha reserva en la planificación general de la actividad económica, de competencia estatal según el Art. 149.1.13 de la CE, evitando así, inmiscuirse en las competencias autonómicas27. En su artículo 10.b) dedicado a los Criterios básicos de utilización del suelo recoge literalmente que:
“Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización.
Este precepto se mantuvo en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo (en adelante TRLS2008), pero se modificó por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, y así es como se quedó en la redacción dada al TTRLSRU hasta su modificación de 2023, distinguiendo entre una reserva del 30% para las actuaciones de nueva urbanización, y una del 10% para las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización. En todos los textos legales también se recoge la excepción de su cumplimiento en el mismo sentido que recoge la LISTA, visto en el apartado anterior.
Estos porcentajes han sido modificados por la Disposición final cuarta de la recién promulgada Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (en adelante LDV), aumentándose la reserva mínima al 40% para las actuaciones de nueva urbanización, y al 20% para las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.
CONCLUSIONES.
Desde los orígenes de la vivienda protegida, hemos sido testigos de cómo, legislación tras legislación, se interviene cada vez más el mercado de la vivienda en España incrementando el porcentaje mínimo de suelo que ha de reservarse a la construcción de viviendas con algún régimen de protección pública. Esta reserva de suelo ha pasado de no existir a una superficie que albergue el 40% de la edificabilidad residencial. La coartada para esta intervención es el principio constitucional de facilitar el acceso a una vivienda a los españoles, lo que está relacionado con su precio y el esfuerzo económico que implica.
La principal causa de que en muchas ciudades la vivienda tenga precios elevados está vinculada a la escasez de su oferta en relación con la demanda, lo que depende esencialmente de que las Administraciones clasifiquen y califiquen suficiente suelo residencial para satisfacer esta necesidad. En la historia reciente hemos visto casos de ciudades donde había exceso de viviendas y las de renta libre eran más baratas que las protegidas.
Tampoco hay que olvidar cómo la Administración somete a una elevadísima presión fiscal a la promoción de viviendas (IVA, AJD, ICIO, tasas urbanísticas, etc.), lo que es contradictorio con la obligación de facilitar el acceso a la vivienda. Por otro lado, están las cargas a las que se somete la transformación de suelo rústico en suelo residencial, en la que los promotores, además de ceder gratuitamente el suelo para las calles, espacios libres y dotaciones, tienen que ceder el 10% del suelo urbanizado al Ayuntamiento, y no menos importante, dedicar un porcentaje del suelo a viviendas protegidas, lo que incrementa el precio de las viviendas libres de ese sector.
Otro motivo que encarece el precio de las viviendas es la exigencia de estándares de calidad cada vez más altos, y aunque parezca deseable, obligar por encima de unos mínimos vinculados a la salubridad y seguridad conlleva un encarecimiento que impide que muchas personas accedan a ellas. Es algo similar a eliminar por ley todos los establecimientos hoteleros por debajo de 4 estrellas, lo que llevaría a que muchas personas que se alojan en establecimientos de categorías inferiores no puedan viajar.
Una vez identificadas las causas principales del encarecimiento de las viviendas, se hace obvio que el problema de acceso a la vivienda se puede abordar desde muchos frentes. La producción de viviendas protegidas, debe ser una solución excepcional para aquellos que no puedan por sí mismos proveerse una vivienda en condiciones de mercado. Pero el problema está que el mercado está tan ineficientemente intervenido por la Administración que no puede hacer su trabajo. Obviamente los promotores estarían encantados de satisfacer esa demanda de vivienda asequible, pero no pueden hacerlo por lo expuesto.
Sin embargo, a los políticos de todos los partidos les encanta decir que bajo su mandato se van a construir muchas viviendas sujetas a algún régimen de protección pública con el objetivo de facilitar el acceso a la vivienda, sin reparar que una sociedad en la que el Estado tiene que ayudar al 40% de los nuevos adquirientes de vivienda, es un síntoma de un sistema económico fallido. Por tanto, en vez de sentirse orgullosos de hacer muchas viviendas protegidas, tendrían que presumir de crear una sociedad en la que éstas no hagan falta.
Como ejemplo vemos los titulares de dos artículos de prensa dónde responsables de partidos de ideologías opuestas sostienen propuestas similares para la misma ciudad:
Cádiz, 29 de septiembre de 2023.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
CE. Constitución Española.
EA. Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
LALA. Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía.
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
LS56. Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.
LS90. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.
PMS. Patrimonio Municipal de Suelo.
LS98. Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.
LS2007. Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.
LDV. Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
TRLS76. Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
TRLS92. Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
TRLS2008. Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo.
Notas:
Nota 1. El término “vivienda protegida” aparece por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico en la Ley de 19 de abril de 1939, de protección a la vivienda de renta reducida teniendo como antecedente la legislación de Casas Baratas de 1911 y 1921. Posteriormente la política de viviendas se apoyó en la Ley de 25 de noviembre de 1944 sobre reducción de contribuciones e impuestos en la construcción de casas de renta para la denominada «clase media» y la Ley de 15 de julio de 1954 sobre viviendas de renta limitada, pero no fue hasta el Decreto 2131/1963 de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la legislación sobre vivienda de protección estatal cuando se volvió a utilizar el término vivienda protegida o vivienda de protección oficial (VPO). Este decreto se modificó y refundió en el Decreto 2114/1968, de 24 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre Viviendas de Protección Oficial, texto refundido aprobado por Decretos 2131/1963, de 24 de julio, y 3964/1964, de 3 de diciembre. Otras leyes estatales de aplicación en materia de vivienda protegida son: Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Legislación de Viviendas de Protección Oficial; Real Decreto-ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre política de viviendas de protección oficial; y el Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-ley 31/1978, de 31 de octubre, sobre Política de Vivienda.
Nota 2. En la actualidad, las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva en materia de vivienda, y por tanto en materia de vivienda protegida. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía la legislación de aplicación es la siguiente:
– Medidas para la Vivienda Protegida y el Suelo, Ley 13/2005, de 11 de noviembre.
– Reglamento de Viviendas Protegidas de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 149/2006, de 25 de julio y modificado por Decreto 1/2012, de 10 de enero y, posteriormente, por Decreto 161/2018 de 28 de agosto.
– Reglamento Regulador de los Registros Públicos Municipales de demandantes de Vivienda Protegida, aprobado por Decreto 1/2012, de 10 de enero y modificado por el Decreto 161/2018 de 28 de agosto.
– Normativa técnica de diseño y calidad aplicable a las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y por la que se agilizan los procedimientos establecidos para otorgar las Calificaciones de Vivienda Protegidas, Orden de 21 de julio de 2008 modificada por la Orden de 12 de febrero de 2020.
– Plan Vive en Andalucía, de vivienda, rehabilitación y regeneración urbana de Andalucía 2020-2030, regulado por Decreto 91/2020, de 30 de junio.
Además, el régimen jurídico de la vivienda protegida se completa con las siguientes normas estatales, teniendo que discernir si son de aplicación supletoria o no:
– Decreto 2114/1968, de 24 de julio (Vivienda), por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre Viviendas de protección Oficial, texto refundido aprobado por Decretos 2131/1963, de 24 de julio, y 3964/1964, de 3 de diciembre.
– Real Decreto 3148/1978 de 10 de Nov (se desarrolla el RD-ley 31/1978, sobre Política de Vivienda).
– Real Decreto 727/1993 de 14 de May (precio de las viviendas de protección oficial de promoción privada).
Nota 3. Las características técnicas de diseño y calidad específicas para las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía son las recogidas en la Orden de 21 de julio de 2008, sobre normativa técnica de diseño y calidad aplicable a las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y se agilizan los procedimientos establecidos para otorgar las Calificaciones de Vivienda Protegidas, siendo también de aplicación las Ordenanzas Provisionales de Viviendas de Protección Oficial 9.ª, 11.ª, 12.ª, 13.ª, 16.ª, 17.ª y 34.ª, aprobadas por la Orden Ministerial de 20 de mayo de 1969 y modificadas por la Orden Ministerial de 21 de febrero de 1981.
Nota 4. Como curiosidad, entre las facilidades que se daba a la construcción de viviendas protegidas en épocas pretéritas, está la exención de construir refugios de la Ley de 25 de noviembre de 1944 cuando los bombardeos por los conflictos bélicos estaban aún muy presentes, y la preferencia a la hora de contar con suministro de materiales de construcción de la Ley de 15 de julio de 1954 en un momento en el que, por el aislamiento económico del país, éstos escaseaban.
Nota 5. A continuación pongo un listado de las bonificaciones y de los beneficiarios, indicando entre paréntesis 1939, 1944, 1954 ó 1963, si estos son reconocidos en la Ley de 19 de abril de 1939, de protección a la vivienda de renta reducida, en la Ley de 25 de noviembre de 1944 sobre reducción de contribuciones e impuestos en la construcción de casas de renta para la denominada «clase media», en la Ley de 15 de julio de 1954 sobre viviendas de renta limitada, o en el Decreto 2131/1963 de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la legislación sobre vivienda de protección estatal .
Bonificaciones:
– Exenciones y bonificaciones tributarias (1939, 1944, 1954, 1963).
– Anticipos sin interés reintegrables a largo plazo (1939, 1954, 1963).
– Subvenciones y primas a la construcción afondo perdido (1939, 1954, 1963).
– Derecho a la expropiación forzosa de terrenos edificables (1939, 1954, 1963).
– No tendrán la obligación de construir refugios (1944).
– Concesión de premios a construcciones ejemplares y rápidas (1944).
– Suministro de materiales y elemento normalizados (1954).
– Prestamos complementarios (1954) y préstamos con interés (1963).
Beneficiarios:
– Ayuntamientos, Mancomunidades y Diputaciones provinciales (1939, 1954).
– Sindicatos (1939).
– Empresas para sus propios trabajadores (1939,1954, 1963).
– Sociedades benéficas de construcción y las Cajas de Ahorro (1939).
– Particulares que hayan de habitar su propia casa y las Cooperativas de Edificación que éstos constituyan a tales fines (1939, 1954).
– Particulares, empresas constructoras y sociedades inmobiliarias que edifiquen con ánimo de lucro (1954, 1963).
– Obra Sindical del Hogar (1954, 1963).
– Ministerios y organismos oficiales directamente o mediante la creación de patronatos (1954, 1963).
– Cámaras oficiales de la propiedad urbana (1954).
– Entidades benéficas (1954, 1963).
– Cajas de Ahorro (1954, 1963).
– Diócesis y parroquias (1954, 1963).
– Particulares que construyan casas para sí, para cederlas en arrendamiento o para venderlas (1963).
– Patronatos provinciales o municipales para su plantilla (1963).
– Corporaciones y colegios profesionales (1963).
– Instituto Nacional de Colonización (1963).
– Instituto Social de la Marina (1963).
– Gobiernos Generales de Ifni, Sahara y Región Ecuatorial Española (1963).
Nota 6. Es en la Ley de 19 de abril de 1939, de protección a la vivienda de renta reducida, donde aparece el adjetivo “protegida” con el que se designan este tipo de viviendas por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico, y proviene del régimen de protección en favor de las entidades o particulares que promuevan o construyan este tipo de viviendas, según recoge su Artículo Primero.
Nota 7. En España, desde la Ley del Suelo de 1956, el urbanismo pasa a ser una función pública, es decir, que son las Administraciones Públicas a través de la planificación urbanística las que tienen la potestad de decidir qué suelos son los aptos para urbanizar, delimitando el contenido del derecho de propiedad e impidiendo que sea la iniciativa privada quien urbanice y transforme el suelo. En la LISTA se recoge en los siguientes artículos:
“Art.3.4. La actividad urbanística es una función pública que, desarrollada en el marco de la ordenación territorial, corresponde a los Municipios, sin perjuicio de las competencias que, por esta ley, se asignan específicamente a la Comunidad Autónoma.
“Art.60.1. La ordenación urbanística es una función pública que comprende la planificación y organización de la ocupación y utilización del suelo, así como de la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno.”
En el artículo del Blog “El urbanismo y la ordenación del territorio como función pública. propuesta al anteproyecto de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (31-07-2020)”, explicábamos la evolución de la función pública en el urbanismo:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/07/31/el-urbanismo-y-la-ordenacion-del-territorio-como-funcion-publica-propuesta-al-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/
Nota 8. El principio rector de promover políticas que favorezcan el disfrute de una vivienda digna y adecuada reside en el Art. 47 de la CE, sin hacer mención expresa que deba materializarse mediante la promoción de viviendas públicas. Sin embargo, el Estatuto de Autonomía de Andalucía sí recoge que “Para favorecer el ejercicio del derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, los poderes públicos están obligados a la promoción pública de la vivienda” (Art. 25 EA).
Nota 9. Una de las fuentes utilizadas para este trabajo, es el artículo “Porcentajes de reserva de suelo para vivienda sometida a algún régimen de protección pública”, de la autora Francisca Picazo- Ruiz, Jefa de Servicio de la Subdirección General Políticas Urbanas del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, publicado en 2021 en la revista CyTET Ciudad y Territorio, Estudios Territoriales.
Nota 10. El principio de subsidiariedad es aquel que justifica que el Estado acuda a socorrer al ciudadano en circunstancias excepcionales. Si dividimos la sociedad en individuo, familia, organizaciones intermedias, y la sociedad entera o Estado, el principio de subsidiaridad delimita cuales son las competencias de cada unidad y cuándo debe intervenir en su ayuda la unidad superior. El principio de subsidiariedad implica que el Estado sólo presta su ayuda si el resto ha fallado, y siempre que no suponga una tutela o relajación de los esfuerzos de la unidad inferior por conseguir sus objetivos. Otra explicación de lo que representa el principio de subsidiaridad en el ámbito de la vivienda, es la dada por D. Horacio Capel en su libro Capitalismo y Morfología Urbana en España: “De acuerdo con el principio de subsidiariedad, tan repetido en nuestro ordenamiento institucional, el Estado debe atender a aquellas necesidades no satisfechas por la iniciativa privada, es decir, a aquellas necesidades y a la demanda que no constituye una fuente de beneficio para el capital o que representa fuertes inversiones de amortización extremadamente lenta.
Nota 11. Como antecedente legislativo relevante tenemos que en el Estatuto Municipal de 1924 (Real decreto-ley de 8 de marzo de 1924 que aprueba el Estatuto municipal) ya se reconocía entre las competencias municipales la “Construcción de casas baratas, económicas o populares; saneamiento de habitaciones insalubres y, en general cuanto se relacione con el problema de la vivienda” (Art. 150.29). Para esta finalidad, recoge las acciones que los municipios pueden efectuar:
“Atenciones de índole social. Artículo 211. Los Ayuntamientos deben fomentar ‘la construcción de casas baratas, y a tal fin les estará permitido:
a) Arrendar, vender, dar a censo o ceder gratuitamente los terrenos de su propiedad que hayan de servir para edificar viviendas baratas.
b) Construirlas por su cuenta en terrenos de su propiedad.
c) Adquirir terrenos, aptos para la edificación de casas baratas, a fin de urbanizarlos, arrendarlos o enajenarlos con aquel objeto.
d) Emitir empréstitos especiales para la realización de estos fines.
e) Colocar el remanente de sus presupuestos en préstamos que tengan igual objeto.
Todos estos actos han de ajustarse a lo dispuesto en la legislación vigente en la materia, sin perjuicio de que para cada uno se exijan los requisitos marcados en la presente Ley.
Nota 12. En la actualidad, las competencias municipales en materia de vivienda vienen del Art. 25.2.a) LBRL y en la Comunidad Autónoma de Andalucía el Art. 92.2.b) EA y Art. 9.2 LALA.
Nota 13. El origen de la institución del Patrimonio Público de Suelo aparece por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico en el Decreto de 27 de mayo de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades locales, “Con el fin de prevenir, encauzar y desarrollar, la expansión urbana de las poblaciones mayores de cincuenta mil habitantes o capitales de Provincia y para facilitar los planes de ordenación urbana” tal y como recoge su artículo 13.
Nota 14. Similar finalidad es la que se recoge en el 72.2 la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana (en adelante LS56): Dicho Patrimonio tendrá por finalidad prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones, y se adscribirá a la gestión urbanística para la inmediata preparación y enajenación de solares edificables y reserva de terrenos de futura utilización”, si bien, entre las funciones de la competencia urbanística está “regular el mercado de terrenos como garantía de la subordinación natural de los mismos a los fines de la edificación y de la vivienda económica”, lo que indirectamente habilitaba a utilizar el PMS para construir viviendas públicas.
Nota 15. Tampoco el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS76), recogía en el articulado en el que regulaba el PMS la finalidad de destinar estos suelos a la construcción de vivienda protegida, sino a “prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones, y se adscribirá a la gestión urbanística para la inmediata preparación y enajenación de solares edificables y reserva de terrenos de futura utilización” (Art. 89.2). Sin embargo, sí recogía en su Art. 167.1 que “Toda cesión de terrenos a título gratuito o por precio inferior al de coste precisará que sean destinados para atender necesidades de viviendas de carácter social”, lo que se incardina con la aparición en esta Ley de la obligación de cesión gratuita del 10% de suelo urbanizado en las actuaciones de transformación urbanísticas.
Nota 16. Esta obligación no venía recogida en la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana (en adelante LS56), donde sólo se exigía a los propietarios del suelo urbanizable la cesión de suelo para viales, parques y jardines (Art. 67.3 a), 116 y 129) y no la cesión de un 10% de suelo urbanizado para su incorporación en el PMS. En esta Ley no existía cómo tal la denominación de suelo urbanizable, pero esta clasificación es asimilable al suelo urbano que incluía a aquellos sin urbanizar pero que se encontraran en sectores para los que ya existiera un Plan Parcial de Ordenación (Art. 63.c).
Nota 17. Art. 84.3.b TRLS76.
Nota 18. Sentencia de la Audiencia Territorial de Madrid de 11 de enero de 1985, y su confirmación por la Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de junio de 1987. Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 1990, confirmando la de la Audiencia Territorial de Sevilla de 12 de septiembre de 1988.
Nota 19. El Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante TRLS92), además de recoger lo dispuesto en la LS90 en su Art. 98.3, también atribuye a la acción urbanística la facultad de “Calificar terrenos para construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública” (Art. 3.2.h TRLS92).
Nota 20. Art. 10.1.A.b) LOUA.
Nota 21. Art. 17.8 LOUA.
Nota 22. Art. 3.2.d) LISTA.
Nota 23. La LISTA recoge en su Anexo de definiciones lo que entiende como vivienda protegida: aquella que, conforme a la legislación autonómica, está sujeta a un precio máximo de venta o alquiler, se destina a residencia habitual y permanente, cumple los restantes requisitos previstos en la legislación y planificación en materia de vivienda, y es calificada como tal de conformidad con la normativa autonómica, todo ello al objeto de garantizar el derecho constitucional y estatutario a una vivienda digna y adecuada. Se incluyen en este concepto, con las especificidades que le son propias, los alojamientos protegidos destinados a colectivos específicos que, con el fin de atender a necesidades habitacionales transitorias, sean calificados de conformidad con la normativa autonómica.
Nota 24. Art. 61.5 LISTA y 83.1 RLISTA.
Nota 25. Art. 61.5 LISTA y 83.2 y 3 RLISTA.
Nota 26. Art. 130 LISTA, y con anterioridad Art. 73 de la LOUA.
Nota 27. Exposición de Motivos IV de la LS2007.
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En noviembre de 2020 presenté mis propuestas a la consulta pública previa a la redacción del Anteproyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda, las cuales, y como cabía de esperar, no han tenido ningún efecto. Para dar a conocer el contenido de mis propuestas, en esas fechas publiqué un artículo explicando los argumentos utilizados para evidenciar lo perjudicial que es el control de los precios máximos de alquiler. Esta medida que persigue mejorar la accesibilidad de los ciudadanos a una vivienda no atiende a los efectos perjudiciales que estos controles tendrán a medio y largo plazo.
Así se ha demostrado en muchos de los estudios que analizan experiencias similares en otros países, sin olvidar los efectos que los alquileres de “renta antigua” y el derecho de adquisición preferente1 han tenido en el parque de viviendas de nuestro país
Debido a la reciente aprobación de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda, vuelvo a reproducir mis argumentos, con la esperanza de que calen en los partidos de la oposición para que tengan la valentía de derogarla si alcanzan el poder.
EL SISTEMA DE PRECIOS Y LA ESCASEZ.
Los bienes económicos son escasos por naturaleza, lo que implica que no todos podemos acceder a ellos, o que no podemos acceder en la cantidad o condiciones que nos gustaría. La escasez implica un decalaje entre la oferta y la demanda que se puede resolver de las siguientes maneras:
– Con el racionamiento del bien, para lo que el Estado tendrá que establecer un control sobre los bienes existentes y su producción, para, acto seguido, repartirlo entre aquellos que cumplan unos requisitos establecidos previamente según criterios políticos.
– Con colas o listas de espera, bien por orden de llegada o por un orden establecido según criterios políticos, no pudiendo acceder al bien hasta que llegue el turno.
– Con el sistema de precios, en el que acceden a los bienes las personas que estén dispuestas a pagar más por él.
Un precio es un valor numérico en unidades monetarias que los ofertantes de un bien o servicio piden a cambio del mismo. El precio permite a los demandantes y ofertantes valorar si el sacrificio que tienen que hacer para adquirirlo o producirlo les merece la pena, o lo que es lo mismo, si les aporta un beneficio, pues no se producen transacciones si ambas partes no valoran más lo que reciben que lo que entregan. La valoración subjetiva de lo que aporta una compraventa no se toma de manera aislada, pues para conseguir dinero los compradores necesitarán ofrecer su trabajo o actuar como empresarios, tejiendo una tupida red de interrelaciones entre bienes, servicios, consumidores, usuarios y productores. Todas estas operaciones son más fáciles realizarlas si además de las valoraciones subjetivas de los distintos agentes, contamos con una herramienta que nos permita el cálculo económico para comparar cuantitativamente los costes de oportunidad de cada decisión. Esta herramienta es el sistema de precios que opera en un mercado libre de interferencias.
El sistema de precios es un mecanismo que surgió espontáneamente en la sociedad para coordinar los intercambios cada vez más indirectos entre las personas, permitiendo interactuar entre ellas y trasmitiendo información sobre lo que en cada momento es más o menos valorado en base a criterios de escasez y apreciación subjetiva por parte de los consumidores. Si entendemos por valioso aquello por lo que estamos dispuesto a pagar más, este sistema consigue que los recursos de una sociedad se destinen a los fines que se consideran más valiosos, dirigiendo su producción.
El sistema de precios en un mercado libre soluciona el problema del racionamiento y las colas, asignando los bienes escasos a las personas que estén dispuestas a pagar más por ellos. Si dejamos de lado las prácticas ilícitas y las actividades favorecidas por el Estado, la capacidad económica de una persona dependerá del éxito que haya tenido ofreciendo bienes y servicios a los demás, y si tenemos en cuenta que en cada compraventa ambas partes ganan, tendrá más capacidad económica aquel que haya enriquecido más a la sociedad. No encuentro mejor incentivo social, ni mejor premio para estas personas que poder acceder preferentemente a los bienes escasos.
Si la nueva Ley renuncia al sistema de precios establecidos libremente por los arrendadores y aceptados por los arrendatarios, nos encontraremos con un mercado intervenido en el que se controlarán los precios máximos de alquiler, pudiendo, adicionalmente, decidir quién va a acceder a ellos mediante el racionamiento y las listas de espera (como ya hace con las viviendas de precio máximo limitado2). Esta decisión tiene una serie de efectos perjudiciales que pasamos a describir.
EFECTOS NEGATIVOS DE LA LIMITACIÓN DE LOS PRECIOS DE ALQUILER.
Disminución de la oferta y aumento de la demanda. Los controles de precios tienen el atractivo político de actuar de manera inmediata sin coste presupuestario. Pero la evidencia empírica es incuestionable respecto al fracaso del control de los precios máximos, no solo en el campo de los alquileres, sino en cualquier otro mercado de bienes y servicios. En primera instancia, este fracaso se debe a que, una vez fijado el precio máximo por debajo del de mercado3, se producirá un aumento de la demanda al haber más personas que se lo puedan permitir, mientras que, por el lado de la oferta, ésta bajará al considerar los propietarios marginales4 que no les interesa poner sus viviendas en alquiler por esas rentas limitadas. Lo que lleva en términos relativos a una mayor carestía.
En el siguiente gráfico visualizamos el efecto de la limitación de los precios de alquiler en la oferta y la demanda. El precio de mercado es un dato objetivo que surge del conjunto de intercambios que se producen y cuya formación ya explicamos en el artículo del Blog5 “Determinación del precio de mercado de un inmueble”. Sin embargo, la forma de las “curvas” de oferta y demanda son una aproximación del comportamiento de los procesos que se dan en el mercado, y su tendencia a cruzarse una vez establecido el precio de mercado (no al revés). En ambos casos, más que de líneas deberíamos hablar de nubes de puntos o de franjas de valores.
A continuación, enumeramos otros efectos adicionales que el control de precios máximos de alquiler produce entre los demandantes (arrendatarios/inquilinos):
– Asignación ineficiente de los diferentes tamaños de viviendas. La bajada de precios, que instaura el control de precios máximos, hace que muchos de los arrendatarios que tenían poder adquisitivo para alquilar en el mercado libre, alquilen viviendas más grandes de lo que tenían previsto. Este fenómeno supone una asignación ineficiente del parque de viviendas existente, pues éste se había dimensionado según las señales que enviaba el mercado mediante el sistema de precios libres.
– Los inquilinos tienden a permanecer más tiempo en las viviendas. Con el control de los precios máximos de alquiler, una vez que se ha accedido a una vivienda en este régimen, la tendencia de los inquilinos es la de conservarla más tiempo. Este efecto se refuerza siempre que, el sistema de control de precios impuesto, no sólo limite el precio de acceso sino las revisiones de rentas anuales, ya que en términos relativos el alquiler será cada vez más barato para un arrendatario de larga duración comparado con los que accedan por primera vez, o respecto al mercado de precios de alquiler del mercado no regulado (en el caso de que no se regulen todos). Este fenómeno ya se observó en nuestro país por parte de las familias que disfrutaban de viviendas de “renta antigua”. Otro efecto que produce esta tendencia es la pérdida de movilidad laboral de los inquilinos, objetivo opuesto al que propugnan muchos políticos cuando fomentan el régimen de tenencia en alquiler frente al de propiedad.
– Discriminación de los demandantes por su capacidad económica. Si los arrendadores no pueden utilizar los precios como criterio de selección, utilizarán otros criterios que les proporcionen más seguridad en el cobro de las rentas, bien con garantías adicionales, o simplemente eligiendo de entre los potenciales inquilinos a aquellos que tengan mayor poder adquisitivo. La consecuencia de este cribado supone un efecto opuesto al perseguido con el control de precios, pues serán las personas con las rentas más altas las que tengan más fácil el acceso a la vivienda, y por menos precio del que estaban dispuestos a pagar.
– Aparición de economía sumergida en torno a los alquileres. Muchos arrendadores y arrendatarios estarán dispuestos a llegar a acuerdos al margen de los precios oficiales para alquilar los inmuebles, lo que fomentará la economía informal.
En cuanto a los propietarios de las viviendas (arrendadores), el control de precios produce los siguientes efectos:
– Disminución de la oferta de viviendas en alquiler. Como ya vimos en el gráfico, el primer efecto de fijar un precio por debajo del de mercado es la disminución de la oferta. Los propietarios que menos rentabilidad consiguen, al bajar aún más por la fijación de los precios máximos, valorarán si les merece la pena seguir alquilándolas, teniendo en cuenta las molestias, gastos y riesgos que supone tenerlas ocupadas. Las opciones de estos propietarios son:
- Ponerlas a la venta.
- Dejarlas vacías, conformándose con la rentabilidad proveniente de su revalorización con el paso del tiempo, y que recogerán en el momento que decidan venderlas.
- Buscar otro mercado alternativo del alquiler residencial como el de los alquileres turísticos u oficinas.
– Falta de inversión en nuevas viviendas para ponerlas en alquiler. Los promotores inmobiliarios e inversores que estuvieran dispuestos a construir edificios de viviendas para ponerlas en alquiler, disminuirán al ver que la rentabilidad de este producto ha bajado por “decreto” y nada les impide pensar que los precios puedan sufrir nuevas alteraciones arbitrarias en el futuro. Estas inversiones se desviarán a otros usos compatibles urbanísticamente en el suelo residencial como los establecimientos hoteleros, los apartamentos turísticos, oficinas, etc., lo que a su vez disminuye el potencial parque de viviendas.
– Menor inversión en mantenimiento del inmueble. Una menor renta percibida disminuirá los recursos del propietario, el cual tenderá a invertir menos en el mantenimiento de la vivienda para salvar la rentabilidad esperada. Esto redundará en un deterioro del inmueble. Un ejemplo evidente lo hemos vivido en España con la congelación de las rentas de alquiler y el carácter indefinido de los contratos incluidos en las leyes de arrendamiento urbano de la primera mitad del siglo XX que desembocó en una degradación generalizada de los cascos urbanos de muchas ciudades. Aún hoy en día, perviven muchos de estos alquileres.
– Subidas de precio de los alquileres que no estén sujetos al control. Al disminuir la oferta de pisos en alquiler con precios máximos limitados, los demandantes expulsados buscan en los mercados donde el precio de alquiler no está regulado (municipios o barrios limítrofes), en los que inevitablemente se produce un aumento de precio al aumentar la demanda. Además, en los mercados no regulados se tenderá a subir los precios frente a la posibilidad de que tarde o temprano también sean intervenidos. En el caso de que el precio se pueda fijar libremente, pero no las actualizaciones de las rentas, éste tenderá a ser más caro de inicio para compensar las pérdidas de rentabilidad posteriores.
– Subida de precio de los alquileres por debajo del precio máximo limitado. En el caso de inmuebles cuyos alquileres estén por debajo del precio máximo limitado, es posible que se alineen al alza con dicho precio ante la disminución de la oferta y el aumento de la demanda. Es un efecto marginal pues la mayoría de los alquileres estarán por encima del precio máximo en el momento de la implantación de la medida.
– Pérdida de valor de los activos inmobiliarios. La limitación del precio de alquiler afecta automáticamente a la rentabilidad de un inmueble y por tanto disminuye su valor, efecto al que hay que sumar el ya mencionado del deterioro por menor inversión en mantenimiento. Esta disminución del valor de los activos inmobiliarios es generalizada en los ámbitos dónde se limita el precio, y disminuye su valor como garantía hipotecaria. La disminución de la riqueza que termina provocando esta medida, también afecta a los negocios y equipamientos de los barrios o ciudades afectadas. Una bajada artificial de precios provoca un empobrecimiento generalizado de los propietarios de una ciudad, lo que afectará a sus rentas disponibles para ahorrar, invertir o consumir.
– Corrupción y clientelismo. La tarea de fijar los precios máximos de las viviendas no es fácil por la heterogeneidad del parque de viviendas. Utilizar un baremo que homogenice el precio medio del metro cuadrado de alquiler no tendrá en cuenta los múltiples parámetros que hacen difícil encontrar dos viviendas iguales (situación, soleamiento, estado de conservación, vecinos, proximidad a comercios o equipamientos, etc.). De ahí que la baremación de estos precios máximos pueda dar lugar a presiones de determinados colectivos, y que, por interés político, se atiendan sus pretensiones, creando una red clientelar de los grupos beneficiados. Esta discrecionalidad o arbitrariedad para fijar los precios, también puede desembocar en prácticas corruptas que en un mercado libre no tendrían razón de ser.
EFECTOS POSITIVOS PARA LOS INQUILINOS.
El sistema de control de precios máximos tiene un efecto negativo generalizado que afecta a la economía en su conjunto, pero dentro de este empobrecimiento, no impide que los inquilinos que accedan a una vivienda de alquiler de precio limitado, y lo perpetúen en el tiempo, se vean beneficiados a costa de sus arrendadores (estos inquilinos se empobrecen menos que los demás). Los que defienden este sistema arguyen los siguientes beneficios:
– Bajada de precios a corto plazo. Los inquilinos que tengan la suerte de acogerse a este sistema disfrutarán de precios más bajos que los que hubieran encontrado en el mercado libre.
– Disminución de la asimetría de la negociación. Las leyes de arrendamientos urbanos que obliguen a prórrogas forzosas y a incrementos limitados de las rentas disminuyen la supuesta posición de fuerza del arrendador en la negociación. Se ve que, la clase política que defiende este sistema, aún no ha comprendido que, en cualquier mercado, los que deciden en última instancia qué servicios o productos tienen éxito son los consumidores. Un arrendador muy exigente en sus negociaciones lo único que le puede pasar es que no encuentre inquilinos. Un inquilino sólo accederá si considera que con ello obtiene un beneficio, como en cualquier transacción.
– Eliminación de la incertidumbre temporal. Se arguye que la obligatoriedad de unos plazos mínimos y unas prórrogas obligatorias permite la planificación de las familias en la toma de decisiones laborales y de consumo. De nuevo, los partidarios de estos controles parecen olvidar que para los arrendadores no hay mejor inquilino que el buen pagador que dura en el tiempo, y si para ello tienen que pactar libremente períodos largos de estancia y prórrogas en sus contratos, lo harán. Es más, hoy en día el inquilino ha perdido esa herramienta de negociación al venir obligado por Ley, ya que podría obtener alquileres más bajos comprometiéndose a estancias largas.
– Acumulación de capital para gastar en otros bienes y servicios en el barrio. Otro de los argumentos es que el ahorro en los precios de alquiler permite a los arrendatarios gastar en otros bienes y servicios en su entorno. No olvidemos que ese ahorro es a costa de lo que podría ganar el arrendador y de igual magnitud, por lo que en caso de no haber control de precios serían los arrendadores los que consumirían produciendo el mismo efecto (lo que parece más legítimo al ser quienes generan las rentas con su emprendimiento).
– Política redistributiva de la renta que mejora la desigualdad. La única igualdad legítima es la igualdad ante la ley, siempre que las leyes no promuevan la desigualdad, como es este caso. La desigualdad no nos debe preocupar, sólo la pobreza. La política redistributiva consiste en quitarles a unos ciudadanos lo ganado legítimamente para dárselos a otros con criterios políticos, más allá del principio de subsidiaridad.
CONCLUSIONES.
Para bajar el precio de la vivienda en alquiler, lo mejor que se puede hacer es aumentar la oferta. El aumento de la oferta se puede hacer:
– Incorporando en el mercado viviendas vacías o dedicadas a otros usos como el turístico. Para lo que habrá que aumentar la seguridad jurídica, tomando medidas como invertir en justicia para agilizar los procedimientos de impagos y desahucios, y modificar la actual Ley de Arrendamientos Urbanos, permitiendo la libertad de pactos entre ambas partes, o al menos, equilibrando la tendencia de proteger más al inquilino que al propietario.
– Aumentar la cantidad de suelo mediante la clasificación y calificación urbanística6 para que el sector privado pueda construir viviendas, lo que hará que el precio disminuya (o suba en menor proporción) por el aumento de la oferta. Este aumento del número de viviendas neutraliza el efecto por dos vías, ya que al aumentar el parque de vivienda en régimen de propiedad baja su precio y al estar relacionado con el precio de las viviendas en alquiler éste también baja; y una segunda vía es que muchas de las nuevas viviendas construidas se incorporarán en el mercado del alquiler, y al aumentar la oferta, también disminuirán los precios.
Ambas decisiones dependen de las Administraciones Públicas y pasan por poner coto a la expansiva función social7 de la propiedad privada que están desnaturalizando su contenido.
Como dijo el economista sueco Assar Lindbeck, “aparte de un bombardeo, el control de alquileres es una de las técnicas más eficientes hasta ahora conocidas para destruir ciudades”.
Cádiz, 7 de julio de 2023.
Gumersindo Fernández Reyes.
Nota 1. El derecho de adquisición preferente es el derecho que tiene el inquilino a comprar la vivienda en la que se aloja en el caso de que esta se ponga en venta. Mientras los alquileres que se paguen sean a precio de mercado, sólo limita la libertad del propietario de venderlo a quién quiera, pero no altera el precio. El problema surge con los alquileres limitados de “renta antigua”, ya que se da la circunstancia de que el propietario no puede vender la vivienda a precio de mercado, pues nadie se lo pagaría teniendo en cuenta la baja rentabilidad que proporcionan estos alquileres. Y si el propietario se ve obligado a vender por debajo de precio de mercado, el inquilino puede ejercer su derecho de adquisición preferente, haciéndose con una vivienda a bajo precio, capitalizando la pérdida del propietario, pues el sí podrá en el futuro venderla al precio que quiera.
Nota 2. En Andalucía, el sistema de listas ya está instaurado mediante el Registro de Demandantes de Viviendas que cada municipio debe tener para asignar los inmuebles de las promociones de viviendas con algún tipo de protección pública.
Nota 3. Si el precio máximo se establece por encima del precio de mercado, el efecto es irrelevante. Si se fija un precio mínimo y este está por encima del de mercado, el efecto es el contrario al perseguido pues encarece el precio del alquiler.
Nota 4. Cuando hablamos de propietarios marginales nos referimos al grupo de propietarios cuya valoración subjetiva para alquilar o no, está próxima al precio de mercado, por lo que una variación del mismo puede hacerlos cambiar de opinión.
Nota 5. Artículo del Blog “Determinación del precio de mercado de un inmueble (20-04-2018)”: https://gumersindofernandez.com/blog/2018/04/20/determinacion-del-precio-de-mercado-de-un-inmueble/
Nota 6. La limitación del suelo para aumentar la oferta de viviendas ya ha sido tratado en los siguientes artículos del Blog: “Los derechos sociales y el nuevo Anteproyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda (30/10/2020)”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/
“El derecho a una vivienda digna y adecuada, y la limitación del suelo urbanizable (28/12/2018)”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/12/28/el-derecho-a-una-vivienda-digna-y-adecuada-y-la-limitacion-del-suelo-urbanizable/
Nota 7. En el artículo del Blog “Derecho de propiedad privada y función social (20-09-2017)”, se profundizaba sobre el concepto de la función social de la propiedad:
https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/
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GF Arquitectos
7 julio, 2023
Las personas ajenas al mundo del urbanismo podrían pensar que la distribución interior de una vivienda depende exclusivamente de la voluntad del promotor y de los arquitectos en el intento de crear un producto que satisfaga a sus clientes. Más difícil se nos hace entender que carezcamos de esa libertad cuando queremos construir o reformar nuestra propia vivienda. Sin embargo, la Administración Pública también se ha metido en el interior de las viviendas regulando hasta las dimensiones que ha de tener un cuarto de baño.
El origen justificado de esta intromisión.
En el artículo “Principios para un urbanismo liberal: un gobierno limitado”1 expliqué cómo para salvaguardar los derechos individuales de los individuos, es necesario proteger la integridad de las personas, lo que comprende, entre otras materias, velar por las condiciones de salubridad de la población.
Con este objetivo, la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas2 introduce en nuestro ordenamiento jurídico las características que han de cumplir todo tipo de viviendas, incluyendo las condiciones de distribución. Su lectura no deja duda que los objetivos de la Orden es proteger la salubridad de la población, como apuntala que el organismo que insta su promulgación es la Comisión de Sanidad Central. En el siguiente cuadro vemos las condiciones de distribución mínimas requeridas por esta Orden, habiendo de tenerse siempre en cuenta la relación entre la capacidad de la vivienda y el número y sexo de sus moradores (Art. 1):
Además de las dimensiones de las estancias, la Orden restringe la utilización de los dormitorios como paso para llegar a otras piezas, determina la iluminación y ventilación necesaria, los tamaños de patio, la necesidad de impermeabilización, la recogida de aguas pluviales y fecales, etc.
La preocupación por la salud de la población y por las condiciones de salubridad e higiene de las viviendas hizo que en 1937 las autoridades instauraran en España la Cédula de Habitabilidad3, exigiéndose el cumplimiento de unas dimensiones mínimas, que posteriormente reguló en detalle la mencionada Orden de 29 de febrero de 1944. Estos orígenes no generan dudas sobre la legitimidad del Estado en regular unos mínimos en las condiciones de distribución de las viviendas para evitar problemas de salubridad que transcienden del ámbito privado y puedan poner en peligro al resto de la población (hacinamiento, transmisión de enfermedades, epidemias, etc.).
Antes de la promulgación de la Orden de 1944, durante el primer tercio del siglo XX, la preocupación de los gobernantes sobre la salubridad de las viviendas ya existía tal y como se plasmó en la legislación sobre la construcción de Casas Baratas4, figura predecesora de las viviendas de protección oficial, a las que se exigían unas condiciones mínimas higiénicas que afectaban a su distribución.
Y aunque se pone el foco en la salubridad de las viviendas, también se pretende influir en el comportamiento de la población, ya que el hacinamiento provocaba hábitos considerados inmorales como la promiscuidad o el alcoholismo tal y como describe en el Anteproyecto de Reforma de la Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas5.
El origen de una confusión: la normativa urbanística municipal tributaria de las condiciones de distribución de las viviendas protegidas.
Los Ayuntamientos, a la hora de redactar los instrumentos urbanísticos que ordenan sus municipios, han regulado las condiciones de distribución que han de cumplir las viviendas que se construyen en su término municipal. Estas condiciones han sido relativamente homogéneas entre todos ellos, pues la mayoría han reproducido las condiciones de distribución de la legislación de aplicación para las viviendas protegidas6. Al ser estas condiciones más restrictivas que las de la Orden de 1944, el objetivo de la salubridad estaba garantizado, pero da pie a la confusión de dos conceptos: lo necesario y lo deseable.
La normativa de las viviendas con algún régimen de protección pública busca un estándar de calidad al que deben acogerse los promotores públicos y privados para ser beneficiarios de una serie de ventajas (financiación, beneficios fiscales, subvenciones, suelo a precio limitado, etc.). Estos estándares lógicamente cumplen las condiciones mínimas para que las viviendas sean salubres, pero van más allá, pues no dejan de ser unas medidas en las que la población ve reflejada el interés del Estado por su bienestar. La primera frase de la primera ley de viviendas protegidas (Ley de 19 de abril de 1939 estableciendo un régimen de protección a la vivienda de renta reducida y creando un Instituto Nacional de la Vivienda), lo deja claro con la introducción del adjetivo “alegre”:
“Facilitar la vivienda higiénica y alegre a las clases humildes es una exigencia de justicia social que el Estado Nacional Sindicalista ha de satisfacer.”
Dicho de otra manera, las condiciones de distribución que se exigen en los planeamientos municipales van más allá de la salubridad y se preocupan de definir en qué tipo de vivienda creen las Administraciones que debemos vivir, encorsetando su diseño a esos estándares.
De la vivienda digna constitucional a la perspectiva de género.
La Constitución Española, dentro de los principios rectores de la política social y económica, encomienda a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para que los españoles disfruten de una vivienda digna y adecuada. En el artículo ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?7 ya expliqué que mientras el adjetivo “adecuada” incluye características como la salubridad de la vivienda, la “dignidad” es un concepto totalmente subjetivo.
Alineado con los deseos de proveer a los españoles de una vivienda digna, las Administraciones insisten en aumentar unilateralmente las superficies y dimensiones mínimas de las diferentes estancias, en incrementar la superficie de almacenaje, en incluir espacio para bicicletas, o en introducir la obligación de contar con terrazas tras la pandemia. Estas medidas aumentan el tamaño de la vivienda y consecuentemente su coste, dejando fuera del mercado a compradores que se conformarían con menos8.
No siendo suficiente decidir por nosotros qué es digno o no, algunas Administraciones nos dicen cómo hemos de comportarnos en nuestra casa, incorporando la “perspectiva de género” en el diseño de las viviendas, como pretende el recientemente aprobado Decreto 80/2022, de 28 de junio, de regulación de las condiciones mínimas de habitabilidad y normas de diseño de las viviendas y alojamientos dotacionales en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Del análisis de este texto, todo queda en que ”el espacio para cocinar tendrá preferentemente las dimensiones de cocina comedor” y “en su defecto, el espacio se diseñará colindante con el estar comedor de forma que pueda unirse a éste de forma directa o tener una conexión visual directa”, para evitar un supuesto aislamiento de las mujeres en la cocina. Aunque es escaso el alcance de lo regulado9, lo preocupante es que aceptemos la injerencia de decirnos cómo vivir.
La inviolabilidad del domicilio y el derecho a la intimidad personal y familiar. Estos derechos garantizados en el artículo 18 de la Constitución Española nos sirven para reflexionar si está justificada la injerencia en la distribución del interior de nuestra vivienda, más allá de exigir que cumpla unas condiciones de salubridad mínimas necesarias para garantizar la seguridad de la población.
Además del coste de la redacción de todas estas normas, la exigencia del cumplimiento de las condiciones de distribución consume muchas horas del trabajo de los funcionarios que informan las licencias de obras e inspeccionan posteriormente lo ejecutado, sin mencionar el esfuerzo que dedicamos los arquitectos al cumplimiento de la normativa, dejando poco espacio para la innovación y la creatividad.
Otro frente que consume muchos recursos públicos son las comprobaciones de las obras menores de reformas de viviendas, donde se evidencia aún más la contradicción con la inviolabilidad del domicilio, pudiendo negarnos a la inspección salvo si lo dictamina un juez.
Conclusión. Por todo lo expuesto, eliminaría la exigencia de cumplir unas condiciones de distribución, más allá de las mínimas por salubridad e higiene, para lo que valdría la mencionada Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas. ¿Quiere esto decir que dejarán de existir viviendas como las que pretenden las Administraciones? Posiblemente no, pero aparecerán otras distintas, pues si alguien conoce bien las necesidades de los compradores de viviendas son precisamente los promotores y arquitectos que dependen de que se vendan o no para subsistir.
Una medida de menor calado que ya han aceptado algunas Administraciones es no exigir estas condiciones de distribución en el caso de los autopromotores.
Cádiz, 29 de octubre de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Nota 1. Artículo del Blog: Principios para un urbanismo liberal: un gobierno limitado. https://gumersindofernandez.com/blog/2022/06/30/principios-rectores-para-un-urbanismo-liberal-un-gobierno-limitado/
Nota 2. La aplicabilidad de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas, así como de la cédula de habitabilidad se analiza en el “Estudio comparado de la regulación de las condiciones de habitabilidad de las viviendas en la normativa autonómica vigente”, de la autora Dña. María Consuelo Jiménez Renedo, de la publicación Ciudad y Territorio-Estudios Territoriales del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana (https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/81350/50769). En el caso de Andalucía esta Orden no ha sido derogada expresamente y no se han regulado parámetros de habitabilidad en el ámbito de sus competencias, por lo que infiere su aplicabilidad, allí donde los municipios no lo han hecho en desarrollo de sus competencias urbanísticas y de protección de la salubridad pública (art. 25.2 a y j de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y Art. 9.1 y 9.13.f de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía).
Nota 3. La Cédula de Habitabilidad es un documento administrativo en el que se reconoce el cumplimiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, establecidas previamente por el ordenamiento jurídico, y que se exigía para ocupar las viviendas, ya fuera en alquiler o por cualquier otro título. La Cédula de Habitabilidad fue creada por la Orden de 16 de marzo de 1937, y establecida años después por el Decreto de 23 de noviembre de 1940, pero no se adecuó su concesión hasta la aprobación de la Orden de 29 de febrero de 1944 (todas las Órdenes son del Ministerio de Gobernación). Paralelamente se creó la Fiscalía de la Vivienda para ejercer las competencias en esta materia (Decreto de 20 de diciembre de 1936 y Decreto de 23 de noviembre de 1940). En la actualidad la Cédula de Habitabilidad sigue siendo utilizada en muchas comunidades autónomas. En el caso de Andalucía ésta se suprimió, siendo sustituida por las licencias urbanísticas de ocupación y utilización (Decreto 283/1987, de 25 de noviembre, por el que se suprimen la cédula de habitabilidad y el informe preceptivo sobre condiciones higiénicas previo a las licencias municipales de obra).
Nota 4. La legislación de las denominadas Casas Baratas predecesora directa de la legislación de las viviendas de protección oficial es:
– Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas.
– Ley de 10 de diciembre de 1921 relativa a Casas Baratas.
– Real decreto aprobando el Reglamento provisional, que se inserta, para la aplicación de la ley de Casas baratas de 10 de diciembre de 1921.
– Real Decreto-ley de 10 de octubre de 1924 relativo a Casas Baratas.
Nota 5. Extracto sacado del mencionado Anteproyecto de Reforma de la Ley de 12 de junio de 1911 relativa a construcción de Casas Baratas:
“Actualmente, experiméntase la necesidad de la habitación, pero se desconoce su completa trascendencia en órdenes tan diversos de la vida como el moral, el económico, el higiénico y el social. La casa es el vínculo más fuerte para la unión de la familia, que no se concibe ni puede tener su natural desarrollo sin un hogar apropiado, y es también el lazo más firme para producir por la convivencia afectos perdurables frente a todas las contingencias de la vida. Habitar en locales impropios de la dignidad humana, en repugnante promiscuidad de sexos, es destruir en edad temprana toda idea de pudor y envilecer los más puros sentimientos, y desgraciadamente son numerosas las familias que viven en un reducido espacio que no permite la debida separación.”
“La casa fea e incómoda desplaza a sus habitantes y les impulsa a refugiarse en la taberna para buscar, durante el invierno, un local donde se hurten al frío y donde encuentren, además, con la bebida, calor artificial para sus organismos; a costa de las enormes perturbaciones que el alcoholismo produce, y que es una constante preocupación de los higienistas y gobernantes. En cambio, la vivienda sana y agradable atrae a sus habitantes, que realizan satisfechos el trabajo diario con la esperanza de volver a su casa, alIá donde los suyos, al final de la jornada, encontrando en estas horas de vida familiar la compensación de todos los esfuerzos invertidos.”
Nota 6. La legislación de vivienda protegida regulaba las condiciones de distribución de las viviendas mediante la promulgación de unas Ordenanzas. Las que más se han reproducido en las normativas de los municipios son las recogidas en la Orden de 20 de mayo de 1969 por la que se aprueba la adaptación de las ordenanzas técnicas y normas constructivas, aprobadas por Ordenes de 12 de julio de 1955 y 22 de febrero de 1968 al texto refundido y revisado de la Legislación de Viviendas de Protección Oficial y su Reglamento (Ordenanzas 9ª, 11ª, 17ª y 27ª). Estas están aún en vigor aunque dependiendo de las Comunidades Autónomas han sido modificadas. En Andalucía, también es aplicable la Orden de 21 de julio de 2008, sobre normativa técnica de diseño y calidad aplicable a las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y se agilizan los procedimientos establecidos para otorgar las Calificaciones de Viviendas Protegidas.
Nota 7. Artículo del Blog ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/12/30/que-es-una-vivienda-digna-y-adecuada/
Nota 8. Los efectos de imponer una superficie mínima a las viviendas fueron analizados en el artículo del blog “La dignidad de los pisos colmena y los efectos de imponer una superficie mínima de vivienda”: https://gumersindofernandez.com/blog/2021/01/29/la-dignidad-de-los-pisos-colmena-y-los-efectos-de-imponer-una-superficie-minima-de-vivienda/
Nota 9. Ya en el exterior de las viviendas, la “perspectiva de género” quiere que “todos los espacios y elementos comunes, incluidas las escaleras, en todas las plantas del edificio, serán proyectados y ejecutados con una configuración espacial adecuada en orden a garantizar la percepción de seguridad”, para lo que recoge las siguientes medidas detalladas en el apartado I-A.1 del Decreto:
– Los accesos al interior del edificio se situarán a menos de 2 m de profundidad con respecto al cerramiento de planta baja y evitarán la generación de recovecos.
– Los portales de acceso presentarán una configuración espacial clara y regular.
– Se evitará en todos los espacios comunes la existencia de ángulos muertos, retranqueos, esquinas, zonas oscuras y demás espacios que puedan poner en peligro la seguridad de las personas usuarias del edificio.
– En caso de que existan este tipo de ángulos o esquinas, se deberá disponer de espejos u otros sistemas visuales para garantizar una correcta visibilidad de los espacios.
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De la preocupación por la salud a la demagogia electoral. En el artículo anterior1 reflexioné sobre el concepto de “vivienda digna y adecuada”, indicando que, para cumplir ese difuso objetivo, una de las características que se le exige es tener unas dimensiones mínimas. La preocupación por la salud de la población y por las condiciones de salubridad e higiene de las viviendas hizo que en 1937 las autoridades instauraran en España la Cédula de Habitabilidad2, exigiéndose el cumplimiento de unas dimensiones mínimas, que posteriormente reguló en detalle la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas. Esta Orden, que aún es de aplicación en parte de nuestro territorio3, establece unas dimensiones que han sido trasladadas con pocas modificaciones a la normativa de vivienda protegida4 y al resto de instrumentos que se encargan de regular estos aspectos (Ordenanzas y Normas Urbanísticas Municipales5). Como vemos en el siguiente ejemplo del PGOU de Cádiz, no sólo limitan la superficie mínima total de la vivienda, sino las condiciones de distribución y el tamaño que han de tener cada una de las estancias6:
Si el origen de la imposición de estas superficies mínimas pretendía fomentar la salud evitando el hacinamiento7, hoy, el parque de viviendas y el contexto socioeconómico ha cambiado, y el debate sobre la superficie mínima se está centrando en el tamaño de vivienda por debajo del cual los gobernantes la consideran indigna, como si su electorado no tuviera la capacidad de por sí mismo y decidir qué le conviene.
Es políticamente correcto y electoralmente rentable pontificar sobre la indignidad de las viviendas de reducido tamaño, lo que provoca que cada vez más se aumente la superficie mínima por Ley. Por ejemplo, en el municipio de Cádiz, la superficie útil8 y 9 de la vivienda mínima ha pasado de 25 m2 a 32 m2.
Pero al igual que la imposición de un salario mínimo deja en el paro o en la economía informal a parte de la población (salvo que el salario mínimo sea tan bajo que no tenga efectos), la imposición de un tamaño mínimo de vivienda también tiene consecuencias similares, impidiendo que sectores de la población tengan acceso a la vivienda en zonas donde el umbral del precio de la vivienda de superficie mínima reglada es superior al esfuerzo económico que pueden hacer.
Efectos de imponer una superficie mínima. Soy consciente de que la utilización de estadísticas y valores medios no reflejan con exactitud lo que es la realidad, pero nos permite comprender cómo funcionan determinados fenómenos. Por eso, he analizado el efecto de esta regulación en la ciudad de Cádiz. Para ello comienzo por obtener cuáles son las superficies mínimas de las viviendas tipo estudio y de las viviendas de uno, dos y tres dormitorios aplicando las condiciones de distribución de las Normas Urbanísticas del PGOU de Cádiz en 1995 y 20129 y 10:
Dependiendo del número de dormitorios, y utilizando el criterio de ocupar éstos con un máximo de dos personas, la vivienda podrá albergar familias de distinto tamaño, siendo el número de miembros el mostrado en el siguiente cuadro:
Una vez que tengo las superficies, obtengo los precios de mercado por metro cuadrado construido de una vivienda en venta11 y los precios medios del metro cuadrado en alquiler que se pagaría mensualmente12, así como la evolución anual de ambos. Si además obtenemos los ingresos netos medios de la población de Cádiz13, podemos calcular qué cantidad pueden dedicar mensualmente al alquiler o al pago de una hipoteca14, suponiendo que este esfuerzo es del 25% de los ingresos15.
Con esta cantidad mensual dedicada a la vivienda y los precios del m2 en venta y alquiler, puedo saber qué tamaño de vivienda es accesible para la familia media con uno o dos salarios. En las gráficas vemos cómo la variación que experimentan los precios y los ingresos, hacen que varíe la accesibilidad en función del año en el que nos encontremos.
En el caso de familias con dos salarios medios (o con un único salario equivalente a dos salarios medios), vemos que la imposición de una superficie mínima es irrelevante pues sus ingresos le permiten acceder a estudios o a viviendas de uno, dos y tres dormitorios sin problema:
Sin embargo, en el siguiente cuadro vemos cómo la superficie de vivienda a la que tienen acceso las familias con un único salario medio, quedan por debajo o se cruzan con las superficie mínima de los tipos de viviendas, lo que indica que sí tiene efectos (las líneas discontinuas que queden por encima representan el tamaño de la vivienda a la que no tienen acceso):
Las familias numerosas con ingresos equivalentes al salario medio son expulsadas de Cádiz, teniendo que buscar vivienda en los municipios limítrofes más baratos, lo que es fruto de la ley de la oferta y la demanda, y no de la imposición de una superficie mínima. Igual ocurre con la vivienda de dos dormitorios en régimen de compra desde 2013. Pero en el caso de la vivienda de dos dormitorios, vemos que si no se hubiese modificado la superficie mínima a partir de 2012 seguirían teniendo acceso una vivienda de obra nueva en alquiler. La población con salarios inferiores quedará igualmente expulsada de Cádiz cuando su curva de accesibilidad quede por debajo de las líneas de las superficies mínimas de las viviendas de un dormitorio y de las viviendas tipo estudio.
¿Qué olvidan los políticos? Este análisis estadístico pretende demostrar que muchas de las decisiones que toman nuestros gobernantes se implantan sin realizar el más mínimo análisis de sus propuestas, y que la imposición de una superficie mínima en base a una supuesta dignidad de la vivienda, y no de la salubridad, expulsa del mercado residencial a un sector de la población en ámbitos geográficos determinados.
Cualquier intento de reducir la superficie mínima ha sido un arma arrojadiza entre partidos políticos, como ya ocurrió con los minipisos de 25 m2 de las ministras de viviendas Dña. Mª Antonia Trujillo y Dña. Beatriz Corredor, o como pasa en la actualidad con la polémica implantación de pisos colmenas o la oferta de coches para pernoctar vinculados a unos servicios comunitarios16 a los que se opone la alcaldesa de Barcelona Dña. Ada Colau.
Nos olvidamos fácilmente de que cada vez que se produce una transacción de compra o alquiler de una vivienda es porque ambas partes consideran que lo que reciben tiene más valor que lo que dan a cambio, pues si no, no la harían, incluso cuando alguien decide irse a vivir a un piso colmena. Por este motivo, deberíamos escuchar los testimonios de las personas que deciden habitar en espacios de reducidas dimensiones, constatando el beneficio por ellos obtenido. Veamos algunos ejemplos:
– Estudiantes para los que es la única forma de sufragar los gastos de su carrera17.
– Personas que quieren ahorrar para más adelante tener acceso a una vivienda en propiedad.
– Padres separados que así pueden pagar la pensión de sus hijos18.
– Personas que quieren vivir en un barrio determinado y no en otro, aunque tengan que apretarse19.
– Desahuciados que prefieren estas soluciones antes que vivir en la calle u ocupar ilegalmente una vivienda20.
También cabe preguntarle a nuestra clase política ¿por qué admitimos como sociedad que un preso viva durante años en celdas de un tamaño que no cumplirían los criterios de ninguna residencia comunitaria (entre 11 y 14 m2 para dos personas), y sin embargo prohibirlo a quien quiera hacerlo de manera voluntaria?
Incluso desde el punto de vista de la sostenibilidad, estas soluciones son menos dañinas para el planeta, pues consumen menos recursos tanto en su construcción como durante su uso. Añadiendo que, por lo general, permiten vivir más cerca del lugar de trabajo, disminuyendo los desplazamientos.
Por último, cabe recordar que se está desarrollando una industria alrededor de estos inmuebles para permitir un mejor aprovechamiento del espacio reducido, como constatan estudios del MIT Media Lab21 y empresas como ORI22 o Compact Living Store23.
Conclusiones. El crecimiento de las grandes ciudades lleva tiempo haciéndonos decidir entre tamaño de vivienda y tiempo de desplazamiento. Los pisos colmena son una solución ante este fenómeno imparable, y regular sobre la dignidad de la vivienda imponiendo una superficie mínima, condena a parte de la población a no tener acceso a ella en zonas determinadas, e incluso, en casos extremos, a vivir en la calle. Es como si los políticos prohibieran el mercado de segunda mano de automóviles por indigno, y en vez de conseguir que todos vayamos en autos nuevos, consiguen que quien antes sólo tenía acceso a un coche de segunda mano, ahora vaya andando.
Cádiz, 29 de enero de 2021.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas:
PGOU. Plan General de Ordenación Urbanística.
NNUU. Normas Urbanísticas incluidas en un PGOU.
PGOU Cádiz 1995. Plan General Municipal de Ordenación Urbana de Cádiz de 1995.
PGOU Cádiz 2012. Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz de aplicación desde 2012.
Nota 1. Artículo del Blog, ¿Qué es una vivienda digna y adecuada?:
¿QUÉ ES UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA?
Nota 2. La Cédula de Habitabilidad es un documento administrativo en el que se reconoce el cumplimiento de unas condiciones mínimas de habitabilidad, establecidas previamente por el ordenamiento jurídico, y que se exigía para ocupar las viviendas, ya fuera en alquiler o por cualquier otro título. La Cédula de Habitabilidad fue creada por la Orden de 16 de marzo de 1937, y establecida años después por el Decreto de 23 de noviembre de 1940, pero no se adecuó su concesión hasta la aprobación de la Orden de 29 de febrero de 1944 (todas las Órdenes son del Ministerio de Gobernación). Paralelamente se creó la Fiscalía de la Vivienda para ejercer las competencias en esta materia (Decreto de 20 de diciembre de 1936 y Decreto de 23 de noviembre de 1940). En la actualidad la Cédula de Habitabilidad sigue siendo utilizada en muchas comunidades autónomas. En el caso de Andalucía ésta se suprimió, siendo sustituida por las licencias urbanísticas de ocupación y utilización (Decreto 283/1987, de 25 de noviembre, por el que se suprimen la cédula de habitabilidad y el informe preceptivo sobre condiciones higiénicas previo a las licencias municipales de obra).
Nota 3. La aplicabilidad de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones mínimas que han de reunir las viviendas, así como de la cédula de habitabilidad se analiza en el “Estudio comparado de la regulación de las condiciones de habitabilidad de las viviendas en la normativa autonómica vigente”, de la autora Dña. María Consuelo Jiménez Renedo, de la publicación Ciudad y Territorio-Estudios Territoriales del Ministerio de Transporte, Movilidad y Agenda Urbana (https://recyt.fecyt.es/index.php/CyTET/article/view/81350/50769). En el caso de Andalucía esta Orden no ha sido derogada expresamente y no se han regulado parámetros de habitabilidad en el ámbito de sus competencias, por lo que infiere su aplicabilidad, allí donde los municipios no lo han hecho en desarrollo de sus competencias urbanísticas y de protección de la salubridad pública (art. 25.2 a y j de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y Art. 9.1 y 9.13.f de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía).
Nota 4. Las dimensiones mínimas y las condiciones de distribución de las viviendas de protección oficial (o con algún tipo de protección pública) han sido reguladas a nivel estatal por las Ordenanzas Provisionales de Viviendas de Protección Oficial 9ª, 11ª, 17ª y 27ª, aprobadas por la Orden Ministerial de 20 de mayo de 1969 (y sus posteriores modificaciones introducidas por la Orden Ministerial de 4 de marzo de 1970, 16 de mayo de 1974, y de 21 de febrero de 1981). En Andalucía, también es aplicable la Orden de 21 de julio de 2008, sobre normativa técnica de diseño y calidad aplicable a las viviendas protegidas en la Comunidad Autónoma de Andalucía y se agilizan los procedimientos establecidos para otorgar las Calificaciones de Vivienda Protegidas.
Nota 5. Las dimensiones mínimas de viviendas vienen reguladas hoy en día en el planeamiento urbanístico municipal, siendo tributarias de la legislación que regula las viviendas con algún tipo de protección pública y de la Orden de 29 de febrero de 1944 por la que se determinan las condiciones higiénicas mínimas que han de reunir las viviendas.
Nota 6. Este cuadro pertenece a las Normas Urbanísticas del PGOU de Cádiz de 2012 art. 3.3.5 de las NNUU.
Nota 7. Según la publicación “Cédula de Habitabilidad y Viviendas Defectuosas” de los Servicios de la Fiscalía de la vivienda, publicado el 18 de julio de 1946, en 1936 sólo existían un 25% de viviendas higiénicas, repartiéndose el resto entre viviendas insalubres (30%) y viviendas defectuosas (45%).
Nota 8. La superficie útil de una vivienda es la superficie interior utilizable de ella (la pisable), excluyendo la superficie ocupada por los elementos constructivos como tabiques, muros, cerramientos o pilares. Cuando sí incluimos la superficie que ocupan estos elementos constructivos en el cálculo de la superficie, ésta se denomina superficie construida (propia). En el caso de que la vivienda se encuentre formando parte de un edificio, se le atribuye proporcionalmente una parte de la superficie de las zonas comunes como el portal, pasillos comunitarios, el castillete o el ascensor. Es en este último caso, estamos hablamos de superficie construida con parte proporcional de zonas comunes (PPZZCC).
Nota 9. Art. 3.2.2 y 3.2.3 del PGOU de 1995 y Art. 3.3.4 y 3.3.5 del PGOU de 2012 (Cádiz).
Nota 10. Partiendo de las superficies útiles reguladas en las NNUU del PGOU (incluyendo un 25% para almacenaje y un metro cuadrado por cada dormitorio para los pasillos y la entrada), hemos supuesto un incremento de un 10% en su superficie para convertirlas en superficies construidas propias, y de un 15% para convertirlas en superficies construidas con parte proporcional de zonas comunes. La importancia de obtener los metros cuadrados construidos propios radica en que las estadísticas oficiales y las publicaciones de los portales inmobiliarios utilizan esta magnitud para mostrar la evolución de los precios.
Nota 11. Los valores de venta de los precios del m2 construido propio se han obtenido del Ministerio de Fomento (valores de las tasaciones de viviendas de precio libre en municipios de más de 25.000 habitantes, de segunda mano y nuevas) y del portal Idealista (en la sección Idealista News/Estadísticas/Índice Idealista 50/):
Nota 12. Los valores de alquiler mensual por m2 construido propio se han del portal Idealista (en la sección de Idealista news/estadísticas/índice de precios/histórico de precio/ver datos más antiguos):
Nota 13. La renta media neta declarada se define como el cociente entre la renta neta total declarada y el número de declaraciones de la ciudad de Cádiz. Téngase en cuenta que existe un umbral mínimo de renta por debajo del cual no es obligatorio presentar declaración por I.R.P.F.
Nota 14. En el caso de compra de la vivienda se ha supuesto que los adquirientes cuentan con un ahorro del 20% del precio de la vivienda, pues las entidades financieras no suelen financiar más del 80% del precio de tasación. También se ha tenido en cuenta una mayoración del precio de la vivienda estimada en el 12% por los impuestos y gastos anexos a la compra.
Nota 15. La cantidad utilizada para pagar el alquiler o la hipoteca es del 25% del salario neto mensual, y excluye gastos como los suministros, comunidad o impuestos.
Nota 16. La empresa Haibu 4.0 ofrece en Barcelona los servicios de pisos colmenas y autos colmenas. En su canal de Youtube explica en una serie de vídeos sus instalaciones y servicios: https://www.youtube.com/channel/UCZKqSu-0BQfhjMJKQM_gkBg.
Nota 17. Vídeo «Vida dentro de un Goshiwon: la habitación más pequeña y barata de Seúl»: https://www.youtube.com/watch?v=9XCnXtxjmOw
Nota 18. Vídeo «España, viviendas colmena por necesidad»: https://youtu.be/TE7iWlEIy6o
Nota 19. Vídeo «La vida en un pequeño apartamento de 8m2 en Tokio»: https://youtu.be/TYVJbupG3Xg
Nota 20. Vídeo «Pisos colmena: ¿Dormirías en un espacio de 2,4 metros cuadrados?«: https://youtu.be/6UXTmh-hJtU
Nota 21. Vídeo demostrativo del MIT Media Labs, proyecto City Home: https://youtu.be/f8giE7i7CAE
Nota 22. https://www.oriliving.com/
Nota 23. https://compactlivingstore.com/en/
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GF Arquitectos
29 enero, 2021
