RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO EN ANDALUCÍA.

Como continuación al artículo Régimen jurídico o estatutario en el ámbito del urbanismo¹, en el que expliqué qué es un régimen estatutario en materia de urbanismo y analicé el estatuto jurídico de la propiedad del suelo recogido en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU), ahora paso a analizar el régimen urbanístico de la propiedad del suelo en la Comunidad Autónoma de Andalucía recogido en la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) que complementa el régimen estatal.

Cuando sea posible indicaré la correspondencia entre el articulado de la LISTA y el del TRLSRU, recordando que esta ley tiene como uno de sus objetos regular para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo, y asimismo establecer las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo^{2 y 3}.

Al igual que en el artículo anterior, recomiendo la lectura de las definiciones recogidas en el Anexo 1 para los que no estén familiarizados con los conceptos que definen un régimen estatutario, y la de los Art. 13 y 14 de la LISTA donde se definen las dos clases de suelo (urbano y rústico)⁴ que reconoce esta Ley.

CONDICIONES GENERALES (Art. 15 LISTA⁵).

El contenido del derecho de propiedad está delimitado por su función social⁶, y ésta se materializa a través de la clasificación, categoría y las restantes determinaciones aplicables al suelo que vinculan su destino y que están recogidas en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. O, dicho de otra manera, lo que se puede hacer en una propiedad es una decisión política que el planificador plasma en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística según unos criterios basados en el interés general que son los que definen la función social que ha de cumplir una propiedad privada.

Pese a que, como hemos visto en el párrafo anterior, son los instrumentos de ordenación los que delimitan el contenido del derecho de propiedad, la previsión de edificabilidad que en ellos venga recogida queda excluida y sólo se patrimonializa con su realización efectiva y condicionada al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que le corresponda. Este precepto es una reproducción del recogido en el Art. 15.2 del TRLSRU, y como ya comenté en el artículo anterior, su literalidad da a entender que hasta que no se consiga la primera ocupación o utilización de un edificio, el propietario no ha patrimonializado la edificabilidad asignada a su parcela. Sin embargo, el propio TRLSRU cuando regula las valoraciones⁷ admite el valor económico de esta edificabilidad, por lo que, de facto, sí es patrimonializada por el propietario del suelo, incluso en supuestos como el de la expropiación forzosa. Esta edificabilidad también es reconocida en cualquier transacción privada, y en el ámbito de las valoraciones necesarias para utilizar los inmuebles como garantías hipotecarias.

Por ello, el único sentido que encuentro a la literalidad de tal precepto es que el legislador quisiera proteger económicamente el derecho que tiene la Administración a modificar la ordenación urbanística y territorial que afecte a la previsión de edificabilidad recogida en la ordenación previa, sin que el propietario pueda patrimonializarla. Pero incluso en estos casos, la legislación andaluza reconoce circunstancias en las que cabe la patrimonialización de un aprovechamiento urbanístico preexistente⁸.

En cuanto al subsuelo⁹, su uso urbanístico se acomodará a las previsiones de los instrumentos de ordenación y a las leyes aplicables, con las limitaciones y servidumbres que requiera la protección del dominio público y la implantación de infraestructuras y servicios técnicos, así como a la preservación del patrimonio arqueológico, quedando en todo caso su aprovechamiento subordinado a las exigencias del interés público¹⁰.

CONTENIDO URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO: DERECHOS GENERALES (Art. 16 LISTA¹¹).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo está integrado por las siguientes facultades para sus propietarios:

– Facultades de uso, disfrute y explotación “sostenible” conforme a la clasificación y el destino que tenga en cada momento, de conformidad con la legislación que le sea aplicable y, en particular, con la ordenación territorial y urbanística. El término “sostenible¹²” hay que darle contenido en base al Principio de desarrollo urbano y territorial recogido en el Art. 3 del TRLSRU y al concepto de “desarrollo sostenible” recogido en los Principios generales de la ordenación y de la actividad territorial y urbanística del Art. 4 de la LISTA.

– Facultad de disposición (enajenar, ceder, arrendar, gravar, segregar, dividir, etc.) salvo cuando el resultado de esta facultad vaya en contra de la legislación que le sea aplicable y, en particular, con la ordenación territorial y urbanística.

Estas facultades alcanzan tanto al vuelo como al subsuelo hasta donde determinen los instrumentos de ordenación que se regulan en la presente Ley, y con las limitaciones y servidumbres que requiera la protección del dominio público⁹.

Además, se reconoce:

– El derecho a participar y, en su caso, a promover las actuaciones de transformación urbanística¹³, en la forma establecida en la legislación urbanística.

CONTENIDO URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO: DEBERES GENERALES (Art. 17 LISTA¹⁴).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo implica los siguientes deberes para sus propietarios:

– El deber de conservar y mantener el suelo y, en su caso, su masa vegetal, así como cuantos valores en él concurran, en las condiciones requeridas por la ordenación territorial y urbanística y la legislación específica que le sea de aplicación.

– El deber de destinar los terrenos, construcciones y edificaciones al uso previsto por la ordenación territorial y urbanística.

– El deber de conservar terrenos, construcciones y edificaciones en los términos establecidos en la LISTA.

– El deber de solicitar y obtener las autorizaciones administrativas preceptivas o, en su caso, formular la declaración responsable o comunicación que sean exigibles, con carácter previo a cualquier acto o uso del suelo¹⁵.

– El deber de realizar las obras adicionales que la Administración ordene por motivos turísticos o culturales, o para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, hasta donde alcance el deber legal de conservación.

El cumplimiento de estos deberes es condición para el legítimo ejercicio de las facultades y derechos, sin que puedan entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades que contravengan las determinaciones de la ordenación territorial o urbanística¹⁶.

DERECHOS Y DEBERES DE LA PROPIEDAD DEL SUELO URBANO (Art. 18 LISTA).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo urbano está integrado por los siguientes derechos o facultades para sus propietarios¹⁷:

– La facultad de materializar, mediante la edificación y una vez el suelo tenga la condición de solar¹⁸, el aprovechamiento que corresponda a los terrenos.

– La facultad de destinar las edificaciones realizadas a los usos autorizados por la Administración, de acuerdo a lo establecido en el instrumento de ordenación y en la legislación sectorial de aplicación.

– El derecho a participar y, en su caso, promover las actuaciones de transformación urbanística en esta clase de suelo.

– El derecho a solicitar la expropiación en las actuaciones de transformación urbanística que se promuevan por iniciativa pública (aparece como deber en el Art. 18.2 d de la LISTA).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo urbano implica los siguientes deberes para sus propietarios¹⁹:

– El deber de ejecutar, en su caso, la urbanización complementaria a la edificación necesaria para que los terrenos alcancen o recuperen la condición de solar.

– El deber de realizar la edificación en las condiciones y plazos fijados por la ordenación urbanística, una vez que el suelo tenga la condición de solar.

– El deber de conservar la edificación para que mantenga las condiciones requeridas para su ocupación y, en su caso, rehabilitarla para que las adquiera.

– El deber de participar en las actuaciones de transformación urbanística que se promuevan por iniciativa pública.

– El deber de participar en la ejecución urbanística en el régimen de distribución de beneficios y cargas cuando la Administración imponga la realización de actuaciones sobre el medio urbano²⁰, de conformidad con lo dispuesto en la normativa básica estatal.

DERECHOS Y DEBERES DE LA PROPIEDAD DEL SUELO RÚSTICO (Art. 19 LISTA).

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo rústico está integrado por los siguientes derechos o facultades para sus propietarios²¹:

– La facultad de usar, disfrutar y explotar los terrenos, lo que incluye la facultad de realizar los actos necesarios para el desarrollo de los usos ordinarios²² que, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, no se encuentren prohibidos por la ordenación territorial y urbanística, quedando sujetos a las limitaciones y requisitos impuestos por la legislación y planificación aplicables por razón de la materia.

– La facultad de usar, disfrutar y explotar los terrenos, lo que incluye la facultad de realizar los actos necesarios para el desarrollo de los usos extraordinarios²² que, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley, pudieran autorizarse en esta clase de suelo.

– El derecho a participar en las actuaciones de transformación urbanística en los términos establecidos en esta Ley, sus normas de desarrollo, así como en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

En los suelos rústicos especialmente protegidos y en los suelos rústicos preservados, estos derechos quedarán sometidos a la defensa y mantenimiento de los valores, fines y objetivos que motivaron su protección o preservación.

El contenido urbanístico de la propiedad del suelo rústico implica los siguientes deberes para sus propietarios²³: 

– El deber de conservar el suelo, en los términos legalmente establecidos.

– El deber de dedicarlo a los usos ordinarios de esta clase de suelo o, en su caso, a los usos extraordinarios que pudieran autorizarse.

– El deber de contribuir al mantenimiento de las condiciones ambientales y paisajísticas del territorio.

– El deber de conservar las edificaciones existentes conforme a su régimen jurídico, para evitar riesgos y daños o perjuicios a terceras personas o al interés general.

– El deber de solicitar las licencias, presentar las declaraciones responsables o comunicaciones previas y, en su caso, las autorizaciones previas, tanto para los usos ordinarios como para los usos extraordinarios, así como para todo acto de segregación o división.

– El deber de satisfacer las prestaciones patrimoniales establecidas en esta Ley para legitimar los usos privados extraordinarios, así como el de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión de las instalaciones y construcciones autorizables con las redes generales de servicios y entregarlas a la Administración competente para su incorporación al dominio público, cuando deban formar parte del mismo.

Y para el caso de que estos suelos estén sometidos a una actuación de transformación urbanística:

– Los deberes inherentes a las actuaciones de transformación urbanística en suelo rústico común, cuando sean procedentes.

– El deber de asumir como carga real la participación en los deberes legales de la promoción de la actuación en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, así como permitir ocupar los bienes necesarios para la realización de las obras.

En el próximo artículo veremos el régimen de las actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias en el TRLSRU.

Cádiz a 24 de enero de 2025

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas:

CE. Constitución Española.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

Nota 1. Artículo del blog Régimen jurídico o estatutario en el ámbito del urbanismo¹: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/11/29/regimen-juridico-o-estatutario-en-el-ambito-del-urbanismo

Nota 2. Art. 1 TRLSRU.

Nota 3. Tal y como indica la Disposición final segunda del TRLSRU los artículos a los que haremos referencia tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, en virtud de la competencia exclusiva que tiene el Estado en esta materia (Art. 149.1.1ª CE).

Nota 4. Correspondencia con el Art. 21 del TRLSRU.

Nota 5. Correspondencia con el Art. 11 y 12 del TRLSRU.

Nota 6. En los siguientes artículos de mi blog analizo con más detalle lo que es la función social de la propiedad: “Derecho de propiedad privada y función social” y “Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del Anteproyecto de la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA): https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/; https://gumersindofernandez.com/blog/2020/06/26/legitimidad-de-las-leyes-del-suelo-y-urbanisticas-espanolas-el-caso-del-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/

Nota 7. El TRLSRU regula las valoraciones del suelo, las instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos sobre o en relación con ellos, cuando tengan por objeto (Art. 34):

a) La verificación de las operaciones de reparto de beneficios y cargas u otras precisas para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística en las que la valoración determine el contenido patrimonial de facultades o deberes propios del derecho de propiedad, en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados.

b) La fijación del justiprecio en la expropiación, cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive.

c) La fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosas.

d) La determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

Nota 8. El aprovechamiento urbanístico preexistente se contabiliza a la hora de establecer las cesiones obligatorias en las actuaciones de mejora urbana y en las de reforma interior (Art. 28. A y 30.a de la LISTA. El Art. 52.5 del RGLISTA define el aprovechamiento existente, en el que, al contrario que la LOUA ni siquiera es necesario descontar los deberes y cargas urbanísticas que se encontraran pendientes de satisfacer (Art. 59.5 LOUA).

Nota 9. Este tema lo trato en profundidad en el artículo del blog El aprovechamiento urbanístico del subsuelo: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/01/19/el-aprovechamiento-urbanistico-del-subsuelo/

Nota 10. Correspondencia con el Art. 12.2 del TRLSRU.

Nota 11. Correspondencia con el Art. 12 del TRLSRU.

Nota 12. En el artículo del blog Las amenazas del desarrollo sostenible como principio inspirador de las leyes del suelo, hice una crítica a la utilización de este término de manera tan profusa e inadecuada en la legislación actual, dado que su contenido no es nítido y encierra problemas y amenazas en su aplicación: https://gumersindofernandez.com/blog/2022/03/30/las-amenazas-del-desarrollo-sostenible-como-principio-inspirador-de-las-leyes-del-suelo/

Nota 13. Correspondencia con los Art. 13.2 y 14 del TRLSRU.

Nota 14. Correspondencia con el Art. 15 del TRLSRU.

Nota 15. Correspondencia con el Art. 11.3 del TRLSRU.

Nota 16. En el artículo del blog Licencias urbanísticas obtenidas por silencio administrativo contrarias a la ordenación territorial o urbanística (adaptado a la LISTA), trato con profundidad este tema: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/08/29/licencias-urbanisticas-obtenidas-por-silencio-administrativo-contrarias-a-la-ordenacion-territorial-o-urbanistica-adaptado-a-la-lista/

Nota 17. Correspondencia con el Art. 14 del TRLSRU.

Nota 18. En el artículo del blog Diferencias entre parcela y solar, explico la diferencia entre ambos conceptos (este artículo está pendiente de actualizar a la LISTA):

https://gumersindofernandez.com/blog/2021/03/26/diferencias-entre-parcela-y-solar/

Nota 19. Correspondencia con el Art. 17 del TRLSRU.

Nota 20. Art. 2.1. TRLSRU Definiciones:  Actuaciones sobre el medio urbano: las que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria.

Nota 21. Correspondencia con el Art. 13 del TRLSRU.

Nota 22. La explicación de los que son usos ordinarios y usos extraordinarios lo explico en los artículos del blog Actuaciones ordinarias y extraordinarias en suelo rústico: antecedentes legislativos y Actuaciones ordinarias y extraordinarias en suelo rústico en la legislación vigente: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/03/01/actuaciones-ordinarias-y-extraordinarias-en-suelo-rustico-antecedentes-legislativos/

https://gumersindofernandez.com/blog/2024/04/05/actuaciones-ordinarias-y-extraordinarias-en-suelo-rustico-en-la-legislacion-vigente/

Nota 23. Correspondencia con el Art. 16 del TRLSRU.

Anexo 1. Definiciones.

Estas definiciones están extraídas del Diccionario de la lengua española (DEL) y el Diccionario panhispánico del español jurídico (DPEJ) ambos de la Real Academia Española.

Carga. Necesidad de realizar determinados actos para poder ejercitar un derecho o evitar un perjuicio (DPEJ). Impuesto o tributo ligado a una propiedad o a un estado y al uso que de estos se hace (DEL).

Deber. Aquello a lo que las personas están obligadas bien sea por razones de orden moral, bien por determinación de las leyes, o como resultado de las obligaciones contraídas o los contratos que han podido celebrar (DPEJ).

Derecho. Facultad de hacer o exigir todo aquello que la ley o la autoridad establece en nuestro favor, o que el dueño de una cosa nos permite en ella (DEL). Prerrogativa o facultad de una persona reconocida por el ordenamiento jurídico, o derivada de relaciones jurídicas con otros sujetos (DPEJ).

Estatuto. Norma escrita en que se plasma un régimen jurídico específico (DPEJ).

Facultad. Poder o derecho para hacer algo (DEL). En sentido amplio, posibilidad jurídica de hacer algo por derecho propio o por derecho recibido de otro (DPEJ).

Régimen. Conjunto de normas por las que se rige una institución, una entidad o una actividad (DEL).