SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS DE CONCESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS (ADAPTADO A LA LISTA).

La obligación de resolver y notificar en un plazo determinado. Como en todo procedimiento administrativo, una vez solicitada una licencia urbanística, la Administración competente¹ está obligada a resolver y a notificar su resolución² en un plazo no superior al determinado por la ley. Este plazo máximo, es regulado por la legislación en materia urbanística de cada Comunidad Autónoma, siendo para Andalucía de 3 meses³. Esta obligación, es una de las principales garantías que tenemos, como administrados, frente a un defectuoso funcionamiento de la Administración.

Para el correcto cómputo de este plazo, hay que tener en cuenta que empieza a contar desde que se presente la documentación completa en el registro electrónico municipal⁴, y que puede ser suspendido por períodos determinados de tiempo, siempre que se notifique al interesado. Estos períodos potestativos de suspensión son⁵:

 – El período de subsanación de deficiencias la solicitud⁶ (no inferior a 10 días ni superior a 20 días dependiendo de la complejidad).

– El período que transcurra entre la solicitud y emisión de autorizaciones o informes preceptivos conforme a la normativa territorial o urbanística o a la legislación sectorial. Este plazo dependerá del trámite concreto que sea y su regulación específica, no pudiendo ser superior a tres meses⁷.

– El período de subsanación de deficiencias si así se desprende de los informes técnico y jurídico previo a la redacción de la propuesta de resolución⁸ (1 mes).

– Períodos preceptivos de información pública establecidos por la legislación y suspensión del otorgamiento de licencias.

¿Qué ocurre si la Administración no resuelve?: Los actos presuntos. Si vencido el plazo que tiene la Administración para resolver, no hemos recibido notificación ninguna, entra en funcionamiento el mecanismo del “silencio administrativo”, en virtud del cual, se entiende resuelta nuestra petición mediante un acto administrativo presunto, con los mismos efectos que una resolución expresa⁹. Según los casos, esta ausencia de resolución supondrá la denegación de lo solicitado (silencio negativo), o su aprobación (silencio positivo)¹⁰.

Las resoluciones tardías. Una vez trascurrido el plazo legal para resolver, cabe la posibilidad de que la Administración dicte una resolución expresa “tardía”. Si la legislación ha determinado que el silencio es negativo, la Administración podrá resolver en ambos sentidos, pero si el silencio es positivo, sólo podrá resolver de manera estimatoria, siendo ilegal una resolución desestimatoria en estos casos.

Legislación que regula el sentido del silencio en las licencias urbanísticas. La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA), es la legislación que se encarga de regular el sentido del silencio en el procedimiento de concesión de licencias urbanísticas. En ella se recoge que el plazo máximo es de tres meses, transcurrido el cual sin haberse notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entenderla estimada, salvo los supuestos previstos en la legislación estatal^{11 y 12}.

La legislación estatal en materia de suelo es el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) y en su Art. 11.4 dice que el silencio administrativo es negativo en los actos que autoricen¹³:

“a) Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.

b) Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.

c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanísticay, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público.”

Teniendo en cuenta que la competencia en materia urbanística es de las comunidades autónomas¹⁴, debemos preguntarnos por qué la legislación estatal en materia de suelo¹⁵ entra a regular el sentido del silencio en un trámite urbanístico como es el de la concesión de licencias urbanísticas. Y esta pregunta fue resuelta por el Tribunal Constitucional declarando inconstitucionales¹⁶ los incisos destacados en negrita del artículo 11.4 del TRLSRU arriba reproducidos.

Dicha sentencia¹⁶ toma en consideración la segunda excepción¹⁷ al sentido estimatorio general que recoge la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP), y es que éste implique el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente, teniendo en cuenta que la Constitución Española otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente¹⁸.

Para poder interpretar correctamente la Sentencia del Tribunal Constitucional, debemos conocer que, mediante la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE), el Estado reguló el proceso de la edificación, estableciendo unos requisitos básicos “con el fin de garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente”¹⁹. Es decir, todas las edificaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la LOE, son susceptibles de dañar al medio ambiente, si no cumplen con los requisitos recogidos en la Ley. No se puede decir lo mismo del resto de construcciones y edificaciones que queden al margen del ámbito de aplicación de la LOE²⁰.

Sentido del silencio según los diferentes casos. Con todo lo expuesto hasta ahora, podemos proceder a analizar los distintos supuestos, teniendo en cuenta que, en la Comunidad Autónoma Andaluza, la legislación urbanística ha determinado como norma general que el silencio es positivo, salvo las excepciones que determine la legislación estatal (por protección del medio ambiente):

1. Movimientos de tierras y explanaciones que sean independientes de proyectos de urbanización, edificación o construcción. El silencio es negativo “al amparo de la competencia básica del Estado en materia de medio ambiente, dada la necesidad de preservar los valores propios del medio rural”.

2. Movimientos de tierras y explanaciones recogidos en proyectos de urbanización, edificación o construcción. Este apartado comprende a su vez tres supuestos distintos. Cuando hablamos de obras de urbanización propias de los procesos de transformación urbanística del suelo, éstas, además de no estar en el ámbito de aplicación de la LOE, no necesitan licencia urbanística para su ejecución, sino que les basta la aprobación del municipio donde se ubiquen²¹. Para este caso no es de aplicación el sentido desestimatorio del silencio que regula este artículo. Por tanto, en Andalucía el sentido del silencio es positivo y el plazo máximo para resolver es de tres meses.

El segundo supuesto comprende las licencias para movimientos de tierras y explanaciones recogidos en proyectos de edificación, bien como obras de urbanización que se puedan incorporar como obras complementarias en los proyectos de edificación²², o como obras necesarias para la ejecución de la edificación. Entendiendo “edificación” como las obras y construcciones que están en el ámbito de aplicación de la LOE, y por tanto pueden afectar al medio ambiente. Si éstas son de nueva planta, el silencio es desestimatorio, como veremos en el apartado b) del art. 11.4 del TRLSRU.

El tercer supuesto son las licencias para autorizar movimientos de tierras y explanaciones recogidos en proyectos de construcción para la realización de obras al margen de la LOE, donde el silencio operará de manera distinta dependiendo de si se realizan en suelos rurales, porque puede afectar al medio ambiente (silencio negativo), o en suelos urbanos o urbanizables (silencio positivo).

3. Parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación. En estos casos, la Sentencia deja clara su inconstitucionalidad al invadir las competencias urbanísticas propias de las Comunidades Autónomas. Para el caso de Andalucía, el silencio es positivo. En el caso de las reparcelaciones entendidas como “la operación urbanística consistente en la agrupación o reestructuración de las fincas, parcelas o solares aportados incluidos en el ámbito de actuación o unidad de ejecución, para su nueva división ajustada a los instrumentos de ordenación urbanística de aplicación²³”, el articulado las deja fuera de su ámbito de aplicación, debiendo regirse por lo que diga la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma.

4. Las obras de edificación de nueva planta. Entendiendo por obras de edificación las recogidas en el ámbito de aplicación de la LOE, el silencio negativo es constitucional al amparo de las competencias medio ambientales del Estado.

5. Las obras de construcción e implantación de instalaciones de nueva planta. Sin embargo, si entendemos como obras de construcción e implantación de nueva planta, las que no se encuentren al amparo de la LOE, entonces el silencio operará de manera distinta dependiendo de si se realizan en suelos rurales (silencio negativo) o en suelos urbanos o urbanizables (silencio positivo). Ya que este tipo de obras en suelos rurales si podría afectar al medio ambiente y por tanto sería constitucional el silencio desestimatorio en base a las competencias estatales en esta materia.

6. Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones que no sean de nueva planta. En el caso de licencias urbanísticas para cualquier tipo de obras en edificios existentes, estén o no en el ámbito de aplicación de la LOE, éste artículo 11.4. b del TRLSRU, no es de aplicación, por lo que el sentido del silencio vendrá determinado por la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma, que, para el caso de Andalucía, es estimatorio (silencio positivo).

7. La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes. Este precepto es constitucional sólo en el caso de que esas construcciones se instalen en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida. Por tanto, el silencio es negativo en suelo rural, y en el resto de los casos vendrá determinado por la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma que, para el caso de Andalucía, es estimatorio (silencio positivo).

8. La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística.Si se llevan a cabo en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística, en la medida en que se realiza sobre suelos cuya finalidad es convertirse en ciudad, la regulación del silencio negativo es inconstitucional, por lo que de nuevo el sentido del silencio vendrá determinado por la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma, que para el caso de Andalucía es estimatorio (silencio positivo).

9. La tala de masas arbóreas o de vegetación cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público. En estos casos, el silencio es negativo por su encaje en la competencia estatal derivada del artículo 149.1.18 CE.

Para la mejor comprensión de la casuística vista en este artículo, en este cuadro resumo el sentido de las licencias urbanísticas al amparo de la nueva sentencia para el caso concreto de la Comunidad Autónoma de Andalucía:

La casuística detallada en el cuadro es coherente con lo que el RLISTA ha recogido en su Art. 304.2 como actos sujetos a silencio administrativo negativo, teniendo en cuenta que su redacción es posterior a la Sentencia:

 a) Movimientos de tierra y explanaciones que sean independientes de proyectos urbanización, edificación o construcción en suelo rústico.

b) Las obras de edificación de nueva planta en cualquier clase de suelo, y la construcción e implantación de instalaciones de nueva planta en suelo rústico.

c) La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes, en suelo rústico.

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que se derive de la legislación de protección del dominio público.

Cádiz, 12 de julio de 2024.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en este artículo:

LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

1. Constitución Española.

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

LALA. Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

Notas:

Nota 1. Los Ayuntamientos son los organismos de gobierno y gestión de los municipios, y ostentan las competencias para el otorgamiento de las licencias urbanísticas (Art. 9.1.d LALA y Art. 140.1 LISTA).

Nota 2. Art. 21.1 LPACAP.

Nota 3. Art. 140.2 LISTA y Art. 304.2 RLISTA.

Nota 4. Art. 140.2 LISTA y Art. 304.1 RLISTA.

Nota 5. Tanto en el Art. 304.1 del RLISTA, como en el Art. 22.1 de la LPACAP, permiten la suspensión del plazo para resolver en los casos planteados, como una potestad de la Administración (“se podrá suspender”).  Hay que tener en cuenta que, para que se entienda suspendido el cómputo de plazos del procedimiento, la suspensión ha de ser comunicada al interesado (Art. 40 LPACAP).

Nota 6. Art. 301.1 RLISTA y Art. 22.1.a y 68 LPACAP.

Nota 7. Art. 22. d LPACAP.

Nota 8. 302.2 RLISTA y Art. 82 LPACAP.

Nota 9. Art. 24.4 LPACAP.

Nota 10. Art. 24.1 LPACAP.

Nota 11. Art. 140.2 LISTA.

Nota 12. La anterior legislación (LOUA), en vez de pronunciarse expresamente, se remite a “la legislación reguladora del procedimiento administrativo común” (Art.172.5), es decir a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPACAP). La LPACAP en su artículo 24.1 dice que “el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo”, por lo que la norma general es el silencio positivo. Esta regla general del silencio estimatorio cuenta con dos excepciones (Art. 24.1 LPACAP):

1. Que una norma con rango de ley establezca lo contrario.
2. Que el sentido estimatorio implique el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.

La primera excepción se refiere a la legislación con competencias para regular el procedimiento de otorgamiento de licencias urbanísticas, que es la LOUA, pues ya dejó claro el Tribunal Constitucional que la competencia para legislar en materia de urbanismo es de las Comunidades Autónomas. Y como ya hemos mencionado, la LOUA se remite a la LPACAP, por lo que de esta primera excepción se desprende que el silencio es positivo. La segunda excepción es la que habilita al TRLSRU a establecer el silencio negativo para determinados actos sujetos a licencia que puedan tener incidencia negativa sobre el medioambiente, como las edificaciones incluidas en el ámbito de aplicación de la LOE.

Nota 13. Esta modificación del sentido del silencio la introdujo en su artículo 23 el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa. Este artículo fue derogado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, para introducirlo en el articulado del  Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, de donde pasó al actual TRLSRU.

Nota 14. Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional.

Nota 15. Aunque la LISTA en su Art. 140.2 dice sólo “legislación estatal”, el RLISTA en su Art. 304.2 aclara que se trata de la legislación estatal en materia de suelo.

Nota 16. Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de diciembre de 2017.

Nota 17.  Art. 24.1 LPACAP. La LPACAP hace más salvedades, pero mencionamos sólo que nos afectan al procedimiento de concesión de licencias urbanísticas.

Nota 18. Art. 149.1.23 CE.

Nota 19. Art. 3 LOE.

Nota 20. Art. 2 LOE.

Nota 21. Art. 137.2.e LISTA y Art. 292.1.g RLISTA.

Nota 22. Art. 96.5 LISTA y Art. 188.2.c RLISTA

Nota 23. Art. 92.1 LISTA.

NECESIDAD DE LICENCIA URBANÍSTICA PARA LA INSCRIPCIÓN DE LA DIVISIÓN DE FINCAS.

Nota. Este artículo es una revisión de otro titulado Necesidad de licencia urbanística para la inscripción de la división de una finca según la Ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA) publicado el 27 de enero de 2022, actualizando su contenido con lo dispuesto en el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante RLISTA), y al criterio seguido por la Dirección General de los Registros y del Notariado.

INTRODUCCIÓN Y GLOSARIO.

Salvo la hipoteca, el resto de actos y contratos relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles inscribibles en el Registro de la Propiedad son voluntarios y han de ser solicitados expresamente (principio de voluntariedad y de rogación). Pero para proceder a su inscripción es necesario, en según qué casos, presentar una licencia urbanística que autorice dichos actos. En este artículo voy a analizar cómo ha afectado la entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y su reglamento (RLISTA) a las divisiones horizontales de edificios existentes.

Para comprender la literalidad de los preceptos de la legislación a analizar, debemos tener en cuenta la diferencia entre los siguientes términos:

Inmueble: Son bienes inmuebles las tierras, edificios, caminos y construcciones de todo género adheridas al suelo. También los árboles y plantas y los frutos pendientes, mientras estuvieren unidos a la tierra o formaren parte integrante de un inmueble, así como todo lo que esté unido a un inmueble de una manera fija, de suerte que no pueda separarse de él sin quebrantamiento de la materia o deterioro del objeto¹.

Suelo: Superficie terrestre².

Terreno: Porción de tierra, o superficie terrestre no ocupada por el mar³.

Parcela: La unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso, o sólo uso urbanístico independiente⁴.

Solar: Parcela apta para edificar en suelo urbano por reunir todos los requisitos previstos en la normativa urbanística^{5 y 6}.

Edificación: Edificio o conjunto de edificios. Construcción estable, hecha con materiales resistentes, para ser habitada o para otros usos⁷. Otra definición de edificación es la que incluye el RLISTA en su Anexo de definiciones: Todo tipo de obras y construcciones que tengan carácter permanente y sean susceptibles de albergar un uso. Se consideran comprendidas en la edificación sus instalaciones fijas y el equipamiento propio, así como los elementos de urbanización que permanezcan adscritos al edificio.

Finca: la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral⁸.

Complejo inmobiliario privado: Conjunto de edificios o parcelas, caracterizado por tener algún elemento en común que los relaciona entre ellos. Si estos conjuntos cumplen los requisitos del Art. 24 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal (en adelante LPH), se les podrá aplicar el régimen de propiedad horizontal.

Complejo inmobiliario de carácter urbanístico⁹: Edificio¹⁰ o conjunto de edificios o parcelas en los que los instrumentos de ordenación urbanística hayan destinado superficies superpuestas (en la rasante y el subsuelo o el vuelo) a la edificación o uso privado y al dominio público.

Propiedad horizontal¹¹: Régimen especial de propiedad de un edificio o complejo inmobiliario en el que coexisten partes de él susceptibles de propiedad separada y exclusiva, junto con elementos comunes a todos ellos sobre el que tienen un derecho de copropiedad.

 División horizontal: Acto jurídico en el que se divide un edificio o un complejo inmobiliario en departamentos susceptibles de propiedad separada y exclusiva (fincas), llevando inherente, cada uno de ellos, un derecho de copropiedad sobre los elementos comunes del edificio o del complejo inmobiliario que ha sido objeto de división.

A efectos del análisis que voy a realizar, suelo y terreno significan lo mismo, así como edificio y edificación. Las parcelas son unidades de suelo (o terreno), mientras que las fincas pueden ser unidades tanto de suelo (o terreno), como de edificación. Y todos ellos, a su vez, son bienes inmuebles.

ALTERACIÓN DEL NÚMERO DE FINCAS. DIFERENCIAS ENTRE PARCELACIÓN, PARCELACIÓN URBANÍSTICA Y REPARCELACIÓN.

Veamos ahora las operaciones habituales de unión y división de fincas:

1. Unión de fincas. Las operaciones en las que partiendo de más de una finca resulta un número inferior de ellas son:

– Agrupación: Operación en la que aparece una nueva finca como resultado de la unión de fincas existentes (p.ej. de la unión de las fincas A y B surge una nueva finca denominada C).

– Agregación: Operación en la que una finca existente aumenta su tamaño al unírsele otra u otras fincas colindantes (p.ej. de las fincas A + B surge como resultado una finca A más grande).

2. División de fincas. Las operaciones habituales en las que, partiendo de una finca, aparecen dos o más como resultado, son:

– División: Operación en la que desaparece la finca matriz y aparecen las nuevas fincas en las que se ha dividido (p.ej. de la división de la finca A, surgen las fincas B y C, desapareciendo la finca A). La división horizontal definida en el apartado anterior es un tipo particular de división.

– Segregación: Operación en la que se separa una parte de la finca matriz, que sigue existiendo, y se crea una nueva finca segregada (p.ej. a la finca A, se le quita una parte que constituirá una nueva finca B, pero la finca A sigue existiendo sólo que con menor dimensión).

En determinadas circunstancias, las operaciones de unión y división de parcelas (unidades de suelo) reciben estos nombres:

1. Parcelación. Cuando hablamos de parcelas (unidades de suelo), las operaciones de división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes, se denomina parcelación. Sin embargo, las operaciones de agrupación y agregación de parcelas no tienen la consideración de parcelación.

2. Parcelación urbanística. Según la LISTA¹², dependiendo de que el suelo esté clasificado como urbano o rústico, el concepto de parcelación urbanística es distinto:

Art. 91.1.a). En terrenos que tengan el régimen propio del suelo urbano, toda división simultánea o sucesiva de terrenos, fincas, parcelas o solares.

 Art. 91.1.b). En terrenos que tengan el régimen del suelo rústico, la división simultánea o sucesiva de terrenos, fincas o parcelas en dos o más lotes que, con independencia de lo establecido en esta Ley y en la legislación agraria, forestal o similar, pueda inducir a la formación de nuevos asentamientos.

 La inclusión en la definición del término “finca”, que puede ser tanto una unidad de suelo como de edificación, nos puede llevar a pensar que la división de una edificación mediante la división horizontal, es una parcelación urbanística, lo que sería un error, pues el término parcela se refiere exclusivamente a unidades de suelo o terreno, como se desprende de la definición del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) y del uso del término parcelación en toda la legislación hipotecaria.

Por ello, podemos decir que no existe diferencia entre parcelación y parcelación urbanística para el suelo urbano, mientras que, para el rústico, la diferencia radica en que una parcelación urbanística es un tipo de parcelación que puede inducir a la formación de nuevos asentamientos. Tampoco sería una parcelación urbanística la parcelación que se realiza en suelo rústico para dar cabida a las actuaciones ordinarias y extraordinarias¹³ permitidas en la LISTA y en los instrumentos de ordenación urbanística. Para diferenciarlas de las parcelaciones urbanísticas, el resto de parcelaciones que se realizaban en suelo rústico se las denominaban “parcelaciones rústicas o agrarias” por tener exclusivamente fines agrarios, forestales o ganaderos (a los que habría que sumar las actuaciones extraordinarias de la LISTA). Por último, tampoco son parcelaciones urbanísticas las operaciones de agrupaciones o agregaciones de fincas.

3. Reparcelación. La reparcelación es la transformación que sufre la estructura parcelaria de un ámbito de planeamiento para ajustarse a la ordenación detallada propuesta por el instrumento de ordenación urbanística¹⁴. No se trata de una serie concatenada de operaciones de agregación, agrupación, segregación y división, sino de trazar una nueva estructura de la propiedad sobre un lienzo en blanco¹⁵. Si nos remitimos a la definición que de reparcelación hace la LISTA en su Art. 92, tenemos que:

“La reparcelación es la operación urbanística consistente en la agrupación o reestructuración de las fincas, parcelas o solares aportados incluidos en el ámbito de actuación o unidad de ejecución, para su nueva división ajustada a los instrumentos de ordenación urbanística de aplicación, con adjudicación del aprovechamiento lucrativo, de edificabilidad o de fincas resultantes a las personas interesadas, en proporción a sus respectivos derechos y la cesión y adjudicación a la Administración actuante de las cesiones obligatorias.”

 NECESIDAD DE LICENCIA URBANÍSTICA PARA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO DE LA PROPIEDAD DE OPERACIONES DE ALTERACIÓN DEL NÚMERO DE FINCAS O SU MODIFICACIÓN.

 Legislación estatal.

 La competencia para la ordenación del Registro de la Propiedad es estatal¹⁶, por lo que tendremos que recurrir a la Ley Hipotecaria¹⁷ y a sus desarrollos reglamentarios¹⁸, al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) y a la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal (en adelante LPH), para ver qué ocurre con la división y uniones de fincas, incluido el caso particular de la división horizontal.

– Legislación hipotecaria. El Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística (en adelante RHU), respecto a las parcelaciones, en su Art. 78 dice que: “los Registradores de la Propiedad exigirán para inscribir la división o segregación de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia que estuviese prevista por la legislación urbanística aplicable, o la declaración municipal de su innecesariedad”.

En el caso de que la segregación o división se realice en suelo rústico y se desprenda una duda fundada sobre el peligro de creación de un núcleo de población, en los términos señalados por la legislación o la ordenación urbanística aplicable (parcelación urbanística), el RHU articula un procedimiento en el que el Registrador advierte al Ayuntamiento de esta posibilidad¹⁸.

Respecto a la inscripción de los títulos de división horizontal, o de modificación del régimen ya inscrito, el RHU dice que bastará con que los elementos susceptibles de aprovechamiento independiente en los que se divida el inmueble coincidan con los que se hayan descrito en la declaración de obra nueva (la cual que se habrá hecho apoyada en la correspondiente licencia urbanística). En caso de que no coincidan, y el número de elementos susceptibles de aprovechamiento independiente sea mayor, hará falta una nueva licencia concedida de acuerdo con las previsiones del planeamiento urbanístico vigente¹⁹.

Al encontrarnos dentro del Capítulo VI del RHU “Inscripción de las obras nuevas”, las licencias urbanísticas a las que se refiere este artículo son las de construcción o edificación (o legalización) del inmueble a declarar e inscribir, no a licencias de división. Hay que recordar que el término “obra nueva” no se refiere a que sean recientes, sino a que no consten en el Registro de la Propiedad, por lo que caben declaraciones de “obras nuevas antiguas” o por antigüedad.

– Legislación estatal en materia de suelo. Si nos atenemos al TRLSRU, respecto a las divisiones o segregaciones de fincas, éste dice que se pedirá, cuando proceda, la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, conforme a la legislación que le sea aplicable, y que el cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción²⁰. Es decir, que será la legislación aplicable (la urbanística en nuestro caso) la que tiene la potestad de definir qué aprobación o autorización es necesaria, o no, para las divisiones o segregaciones de fincas, y que, en caso de serlo, debe ser exigida por el Registro de la Propiedad.

El TRLSRU sólo obliga expresamente a presentar la autorización administrativa que corresponda (licencia urbanística) para la constitución y modificación de un complejo inmobiliario privado, con las siguientes excepciones²¹:

a) Cuando el número y características de los elementos privativos resultantes del complejo inmobiliario sean los que resulten de la licencia de obras que autorice la construcción de las edificaciones que integren aquel.

 b) Cuando la modificación del complejo no provoque un incremento del número de sus elementos privativos.

– Ley sobre la propiedad horizontal. Al igual que en el caso del TRLSRU, la LPH exige autorización administrativa para constitución y modificación de un complejo inmobiliario privado²². Y en el caso de un edificio ya dividido horizontalmente: la división material de los pisos o locales y sus anejos, para formar otros más reducidos e independientes; el aumento de su superficie por agregación de otros colindantes del mismo edificio o su disminución por segregación de alguna parte²³.

 De lo expuesto, podemos concluir que la legislación estatal sólo obliga expresamente a la exigencia de una autorización administrativa en el caso de constitución y modificación de complejos inmobiliarios privados, con las salvedades expuestas. En el caso de parcelaciones (segregaciones y divisiones) sólo obliga a que se presente la licencia si ésta está prevista en la legislación urbanística, por lo que nos tendremos que remitir a la LISTA (y como veremos en el apartado siguiente, sí está prevista).

Legislación urbanística autonómica.

 -La LISTA y su desarrollo reglamentario.

La LISTA requiere previa licencia urbanística municipal para las “divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas, incluidas las distintas fórmulas de propiedad horizontal reguladas en la legislación en la materia²⁴”, excluyendo “las divisiones, segregaciones y parcelaciones urbanísticas, contenidas en proyectos de reparcelación²⁵”.

 En concordancia con la ley, el RLISTA sujeta a licencia urbanística²⁶:

 Las parcelaciones, segregaciones y divisiones urbanísticas en cualquier clase de suelo, salvo que estén contenidas en proyectos de reparcelación aprobados, incluidas las distintas fórmulas de propiedad horizontal contenidas en su normativa reguladora. No obstante, no será necesaria licencia para la división horizontal del inmueble cuando el número y características de los elementos susceptibles de aprovechamiento independiente sean los que resulten de la licencia de obras que autorice la construcción de las edificaciones que integren aquella, entendiéndose implícita con la misma.

 Y deja fuera de la obligación de obtener licencia a²⁷ a “las parcelaciones, segregaciones y divisiones urbanísticas contenidas en proyectos de reparcelación”.

Entre la redacción de la LISTA y el RLISTA hay pequeñas diferencias que pueden ser relevantes a efectos de este artículo. Mientras que la LISTA utiliza el término “divisiones” en genérico, el RLISTA matiza y dice “divisiones urbanísticas”, por lo que cabe preguntarse cuáles son las divisiones no urbanísticas. Es posible que, entre éstas, quepa la división horizontal de un edificio existente que no altera los parámetros urbanísticos ni la división material de los departamentos existente.

Criterios de la Dirección General de los Registros y del Notariado para las divisiones horizontales de edificios existentes.

Pese a que la legislación urbanística de Andalucía (y de otras muchas Comunidades Autónomas²⁸) deja clara la necesidad de exigir una licencia urbanística previa a la división horizontal de un inmueble, nos encontramos que la Dirección General de los Registros y del Notariado matiza esta obligación.

Por un lado, refuerza la necesidad de licencia previa para los complejos inmobiliarios, ya que en ellos existe la posibilidad de formación de fincas de suelo de propiedad separada, y se protege el bien superior de evitar las parcelaciones urbanísticas encubiertas, alineándose con toda la legislación urbanística y con el TRLSRU²⁹.

Pero en el caso de un edificio existente, aunque nos debemos atener en primera instancia a lo dicho en el Art. 53.a) del RHU en el que “No podrán constituirse como elementos susceptibles de aprovechamiento independiente más de los que se hayan hecho constar en la declaración de obra nueva, a menos que se acredite, mediante nueva licencia concedida de acuerdo con las previsiones del planeamiento urbanístico vigente, que se permite mayor número”, la falta de licencia puede ser sustituida por un certificado técnico que acredite la antigüedad y la existencia en el edificio de una propiedad horizontal con departamentos susceptibles de aprovechamiento independiente junto con otros de uso común. Y siempre que hayan vencido los plazos de la legislación urbanística para el restablecimiento de la legalidad urbanística infringida^{30 , 31 y 32}.

CONCLUSIÓN.

De la lectura literal de la LISTA, son necesarias licencias urbanísticas no sólo para las parcelaciones, sino para cualquier tipo de división o segregación que se produzca sobre una finca, entendida ésta como unidad de suelo (parcela) o de edificación. Por ejemplo, sería necesaria una licencia urbanística para la realización de una división horizontal en un edificio existente. Sin embargo, habrá que esperar a ver el alcance que tiene la redacción del RLISTA, cuando utiliza el término “divisiones urbanísticas” frente al genérico de “divisiones” utilizado en la Ley, pudiendo abrir la puerta a la innecesariedad de licencia para las divisiones horizontales que no alteren los parámetros urbanísticos.

Esta última interpretación estaría alineada con los criterios de la Dirección General de los Registros y del Notariado para las divisiones horizontales de edificios existentes, que sustituyen la necesidad de licencia por la acreditación mediante certificado técnico de la antigüedad y de la preexistencia de una propiedad horizontal debidamente descrita, y siempre que hayan vencido los plazos de la legislación urbanística para el restablecimiento de la legalidad urbanística, pues se tratarían de divisiones que no alteran los parámetros urbanísticos, es decir, no serían “divisiones urbanísticas”.

Cádiz, 25 de agosto 2023.

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

CC. Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LPH. Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

DRAE: Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española.

DEJRAE: Diccionario panhispánico del español jurídico de la Real Academia Española

LH. Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria.

RLH. Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario.

RHU. Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística.

Notas:

Nota 1. Art. 334.1 del CC.

Nota 2. Definición 1 de suelo del DRAE.

Nota 3. Definición 3 y 4 de terreno del DRAE.

Nota 4. Art. 26.1.b del TRLSRU.

Nota 5. La LISTA define solar en su Art. 13.3 como:

“13.3. A los efectos de esta Ley, tendrán la condición de solar las parcelas de suelo urbano dotadas de las infraestructuras y servicios que determine la ordenación urbanística y, como mínimo, las siguientes:

a) Acceso por vías urbanas pavimentadas, salvo que el instrumento de ordenación establezca lo contrario.

b) Alumbrado público en la vía a que dé frente la parcela, salvo que se encuentren en espacios privados.

c) Servicio urbano de suministro de agua potable, evacuación de aguas residuales y energía eléctrica con capacidad suficiente para el uso previsto.”

Nota 6. En el artículo del blog “Diferencias entre parcela y solar” explico ambos conceptos, que aunque está hecho con la derogada LOUA, las conclusiones son las mismas:

https://gumersindofernandez.com/blog/2021/03/26/diferencias-entre-parcela-y-solar/

Nota 7. Definición 2 de edificación, y definición 1 de edificio del DRAE.

Nota 8. Art. 26.1.a del TRLSRU.

Nota 9. Art. 26.5 del TRLSRU.

Nota 10. Un único edificio no puede ser un complejo inmobiliario privado, pero sí un complejo inmobiliario urbanístico, en el que, por ejemplo, el subsuelo sea de dominio público y las plantas sobre rasante de dominio privado.

Nota 11. El nombre de propiedad “horizontal” se debe a que es un régimen de propiedad especial creado para los edificios con varias plantas en las que la propiedad se divide horizontalmente para poder atribuir la propiedad exclusiva de los distintos departamentos que la forman, pero que, necesariamente y como mínimo, comparten suelo, vuelo, estructura y los accesos a los departamentos superiores. Este tipo especial de propiedad se diferencia de la propiedad “vertical” tradicional en la que el propietario del suelo es propietario del edificio que hay sobre él, y no es necesaria la copropiedad de ningún elemento. Al régimen de propiedad horizontal le da carta de naturaleza el art. 396 del CC y se regula en la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal donde se habilita su uso, no sólo a los edificios, sino a los complejos inmobiliarios privados que cumplan ciertos requisitos (art. 24.1 LPH).

Nota 12. Concordante con el Art. 139.1 del RLISTA.

Nota 13. Art. 20, 21 y 22 de la LISTA, y Art. 27, 28 y 30 del RLISTA.

Nota 14. Podemos encontrar similitudes entre la reparcelación y la concentración parcelaria (o de explotaciones) en el ámbito agrario. En éstas los que se propone una reestructuración de la propiedad para mejorar la eficiencia de las explotaciones agrícolas aumentando su tamaño.

Nota 15. Obviamente, un proyecto de reparcelación conlleva mucho más que la reestructuración física parcelaria, pues se deben adjudicar las parcelas resultantes a los antiguos propietarios, garantizando la justa distribución de beneficios y cargas, partiendo de los derechos de cada uno, además de ceder los suelos que corresponda a la Administración para las dotaciones públicas y la urbanización totalmente ejecutada.

Nota 16. Art. 149.1.8 de la CE.

Nota 17. Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria (LH).

Nota 18. Los desarrollos reglamentarios de la LH que nos interesan son:

– Decreto de 14 de febrero de 1947 por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario (RLH).

– Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre Inscripción en el Registro de la Propiedad de Actos de Naturaleza Urbanística (RHU).

Nota 18. Art. 79 RHU.

Nota 19. Art. 53 RHU.

Nota 20. Art, 26.2 del TRLSRU.

Nota 21. Art. 26.6 del TRLSRU.

Nota 22. Art. 10.3.a) de la LPH.

Nota 23. Art. 10.3.b) de la LPH.

Nota 24. Art. 137.1 LISTA.

Nota 25. Art. 137.2.c) LISTA.

Nota 26. Art. 291.a) RLISTA.

Nota 27. Art. 292.1.e) RLISTA.

Nota 28. Como hace, por ejemplo, la Comunidad Autónoma de Cataluña en su Art. 187.1.K) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo, en el que están sujetos a licencia urbanística previa, la constitución o modificación de un régimen de propiedad horizontal, simple o compleja.

Nota 29. Resolución de 17 de octubre de 2014, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso interpuesto contra la calificación del registrador de la propiedad de Palma de Mallorca n.º 3, por la que se suspende la inscripción de la constitución de un régimen de propiedad horizontal.

Nota 30. Los criterios son los mismos que se recogen en el Art. 52 del RHU para la declaración de obras nuevas por antigüedad.

Nota 31. Resolución de 16 de diciembre de 2021, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, en el recurso interpuesto contra la nota de calificación del registrador de la propiedad de Viver, por la que se suspende la inscripción de una escritura pública de declaración de obra nueva por antigüedad y división horizontal de una finca.

Nota 32. Resolución de 3 de junio de 2019, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso interpuesto contra la nota de calificación de la registradora de la propiedad de Viver, por la que se suspende la inscripción de una división horizontal otorgada sin autorización administrativa.

LOS INFORMES MUNICIPALES EN EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LICENCIAS DE OBRAS (ADAPTADO A LA LISTA).

El carácter reglado de las licencias urbanísticas. Las licencias de obras, así como el resto de licencias urbanísticas¹, son actos administrativos² en los que el Ayuntamiento³ resuelve autorizar la construcción de un edificio u otros actos de transformación urbanística que requieran de una licencia previa⁴. Para ello, junto a la solicitud de licencia, se aportará un proyecto⁵ donde se defina suficientemente la actuación pretendida de manera que el Ayuntamiento pueda comprobar que se ajusta a la legalidad urbanística. Este control reglado de la legalidad se limita a constatar desde el punto de vista urbanístico que no existen obstáculos para que la licencia sea concedida.

Que las licencias urbanísticas sean actos reglados implica que, si nos ajustamos a la legalidad, el Ayuntamiento no nos puede denegar la licencia, pues como propietarios tenemos derecho a actuar sobre el suelo en los términos que permita la ordenación territorial y urbanística⁶. Por tanto, las licencias urbanísticas no nos otorgan un derecho, sino que se limitan a reconocerlo.

Para realizar este control, la documentación presentada con la solicitud de la licencia debe ser analizada por el personal técnico y jurídico de los Ayuntamientos que elaborarán sendos informes donde se comprobarán los siguientes aspectos⁷:

a) El cumplimiento de los presupuestos legalmente exigibles⁸, que son: el establecimiento de la ordenación detallada del suelo y el cumplimiento de los deberes legales de la propiedad de éste, así como la previa ejecución de las obras de urbanización o los requisitos y garantías para simultanearlas.

b) La adecuación de los actos sujetos a licencia a las determinaciones establecidas en los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos vigentes⁹.

c) La incidencia de la actuación propuesta en el grado de protección de los bienes y espacios incluidos en los Catálogos Urbanísticos.

d) La existencia de los servicios urbanísticos necesarios para que la edificación pueda ser destinada al uso previsto.

Naturaleza de los informes técnico y jurídico¹⁰. El informe técnico es redactado habitualmente por arquitectos o arquitectos técnicos que comprueban el cumplimiento de todos los parámetros urbanísticos mencionados desde una óptica técnica (además de la totalidad de la documentación exigible por la normativa sectorial como veremos más adelante). A partir de este informe, se redactará el informe jurídico que contendrá una numeración de los hechos, la relación de disposiciones legales aplicables y un análisis jurídico sobre la conformidad de la actuación a la legalidad, así como la adecuación del procedimiento. A la vista de estos informes, se redactará la propuesta de resolución, que sirve de fundamento para que el órgano competente para resolver¹¹ otorgue o deniegue la licencia. El contenido de estos informes no es vinculante para el órgano que resuelve, pues de ser así, vaciaría de contenido las competencias del poder ejecutivo, aunque lógicamente para resolver en sentido contrario, tendrán que motivarlo sobradamente y mantenerse dentro de la legalidad.

La existencia de los informes técnicos y jurídicos en los expedientes de concesión de licencias, además de obligatoria¹², es esencial, pues sin ellos desaparecería el control sobre los actos que supervisan, por lo que las licencias concedidas en su ausencia son nulas. Decimos por ello, que los informes técnicos y jurídicos son:

– Preceptivos u obligatorios en el expediente de concesión de licencias.

– Determinantes o esenciales dentro del procedimiento de concesión de licencias.

– No vinculantes para el órgano competente para resolver el otorgamiento de la licencia.

Además, las licencias urbanísticas son un tipo de licencia municipal. Uno de los medios a través de los que los Ayuntamientos pueden intervenir en la actividad de los ciudadanos es el sometimiento a previa licencia¹³ de dicha actividad, siendo la licencia urbanística sólo una de ellas (otras licencias municipales son: las licencias de actividad o apertura, las de taxis, las de tenencia de animales potencialmente peligroso, etc.).

Por ello, además de la legislación urbanística, tendremos que acudir a la legislación de régimen local¹⁴ para completar los aspectos que deben comprobar los informes municipales en este tipo de licencias. El art. 21.2 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales¹⁵ indica que, además de las cuestiones urbanísticas ya mencionadas, en todo caso se examinará si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuada a su emplazamiento. Veamos el alcance de este examen:

– Muchas de las condiciones de salubridad necesarias para la concesión de una licencia de obras suelen venir incorporadas en las propias normas urbanísticas^{16 y 17} donde se regulan para los distintos usos urbanísticos las condiciones de ventilación, iluminación, condición de exterior de una pieza, tamaño de patios, altura de locales y habitaciones, etc. También, algunos instrumentos de ordenación urbanística hacen propia alguna normativa sectorial como las disposiciones mínimas que han de cumplir los lugares de trabajo¹⁸, de manera que se convierten así en materia a comprobar por las licencias urbanísticas. La otra normativa garante de que los edificios proporcionen a sus usuarios unas adecuadas condiciones de salubridad es el Código Técnico de la Edificación¹⁹ (DB-HS²⁰) y cuyo control lo ejercen los Ayuntamientos de igual manera que hace con las condiciones de seguridad y que explicaré más adelante. Caso distinto son las condiciones de salubridad y habitabilidad de las actividades, que son reguladas en ordenanzas municipales²¹ y en la normativa sectorial correspondiente, y que han de ser comprobadas en las licencias de actividad o apertura, pero no en las de obras. Aunque esta línea es a veces difusa, tendremos que remitirnos a la literalidad de las normas para determinar qué procedimiento es el encargado de su comprobación.

– Las condiciones estéticas de los edificios también vienen recogidas en la normativa urbanística²², pudiendo existir además ordenanzas municipales específicas complementarias. Asimismo, se incluyen en los instrumentos de ordenación urbanística las condiciones estéticas relacionadas con la protección del Patrimonio Histórico que la legislación sectorial obliga a incorporar en el planeamiento urbanístico.

– Sin embargo, el control de las condiciones de seguridad es realizado comprobando que el técnico que redacte el proyecto tenga la habilitación competencial para ello²³, y que los proyectos presentados cuenten con todos los documentos exigibles legalmente. Este control de la integridad formal de los proyectos se realiza requiriendo el visado^{24 y 25} del Colegio Profesional correspondiente. Adicionalmente, para determinados edificios, los Ayuntamientos pueden tener Ordenanzas Municipales de los servicios de prevención contra incendios en los que además de la normativa técnica exigible según el Código Técnico de la Edificación²⁶ DB-SI²⁷, soliciten medidas complementarias²⁸. El celo regulatorio de algunos municipios los ha llevado a recoger literalmente en sus normas urbanísticas el nombre de alguna norma (p.ej. la NBE-CPI²⁹) que posteriormente ha sido derogada (CTE-DB-SI²⁷), quedando obligada a exigir el cumplimiento de la misma hasta que sea modificada la norma urbanística donde aparecía.

Resumiendo, la condición de “licencia municipal” que tiene la licencia urbanística hace que en el informe técnico y en el informe jurídico se deban comprobar las condiciones de seguridad, salubridad y estética que no estén incluidas en las normas urbanísticas y que estén reguladas en otras ordenanzas municipales. Además, deben comprobar que el técnico redactor del proyecto tiene la habilitación legal para suscribirlo, así como la integridad formal del documento presentado con la solicitud, comprobaciones ambas que se suplen con la exigencia del visado colegial del documento.

Esta dispersión de normas municipales deriva en dos situaciones respecto a los informes necesarios:

(1) Que sea el técnico municipal que informa sobre los temas urbanísticos quien compruebe todo lo demás, (2) o que sea necesario recabar informes de otras delegaciones municipales, teniendo estos segundos informes una categoría diferente a los informes técnicos y jurídicos regulados expresamente en el procedimiento de concesión de licencias. Una vez recabados estos informes, tendrán que ser incorporados en los informes técnicos y jurídicos previos a la propuesta de resolución de la licencia, que se eleva al órgano competente para resolver.

La emisión de estos informes “secundarios” derivados del cumplimiento de Ordenanzas Municipales complementarias, debe venir regulada en dichas ordenanzas, o en caso contrario, atenerse a lo regulado en los artículos 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas³⁰.

Comprobación de las exigencias básicas de la calidad de la edificación y de las instalaciones previstas en los edificios. El procedimiento de concesión de licencia no entra a valorar la conformidad de las soluciones técnicas adoptadas en el proyecto de ejecución respecto al cumplimiento de las exigencias básicas de la edificación³¹. Los responsables del adecuado cumplimiento de estos requisitos de calidad detallados en el CTE³² son los agentes recogidos en la LOE³³. De igual manera, respecto a las instalaciones serán responsables quienes los proyecten y certifiquen conforme su normativa reguladora.

Lo explicitado en el párrafo anterior, determina que de las dos fases de las que consta un proyecto, Básico y Ejecución³⁴, sólo es necesaria la presentación del Proyecto Básico para la tramitación y obtención de la licencia³⁵. El Proyecto de Ejecución sólo habrá que aportarlo una vez obtenida la licencia para que se autorice el comienzo de las obras³⁶. Es en el Proyecto de Ejecución, donde se detalla técnicamente todos los requisitos de calidad y las características de las instalaciones de manera suficiente para ser construido, información que es irrelevante en el procedimiento de concesión de la licencia. De las dos fases del proyecto, sólo es obligatorio visar el Proyecto de Ejecución³⁷.

Los informes municipales y la normativa sectorial³⁸. Además de todo lo visto hasta ahora, en el caso de que los actos sujetos a licencia que, por su naturaleza, tengan que cumplir con alguna normativa sectorial, la licencia no puede otorgarse sin la comprobación previa de su adecuación a dicha normativa³⁹. Esta comprobación puede venir explicitada de tres maneras distintas:

1.Que sea la administración sectorial la que se encarga de su comprobación, por lo que para conceder la licencia se debe incorporar en el expediente el informe o la autorización pertinente emitido por ellos⁴⁰. En estos casos, se pueden acompañar a la solicitud de licencia, o puede ser el Ayuntamiento quién se encargue de recabar estos informes o autorizaciones.

2. Que la normativa sectorial encomiende al Ayuntamiento la comprobación del cumplimiento de la normativa sectorial⁴¹. En la Comunidad Autónoma de Andalucía, esto ocurre conla comprobación de la normativa de accesibilidad⁴², o con la verificación del cumplimiento de la normativa acústica⁴³.

3. También puede ser que las controle el Ayuntamiento por delegación de competencias del organismo sectorial correspondiente, como ocurre con los dictámenes que han de emitir las Comisiones Técnicas Municipales de Patrimonio para determinados bienes pertenecientes al Patrimonio Histórico⁴⁴ (este tema ha sido tratado con detalle en otro artículo del Blog⁴⁵).

Conclusión. La naturaleza de “acto reglado” de las licencias urbanísticas, impide que se le exija al administrado más de lo legalmente establecido para su concesión y poder ejercer así su derecho a construir. Esta comprobación de la legalidad se plasma en los informes técnicos y jurídicos que servirán de base a los órganos competentes para resolver el expediente de concesión de una licencia. En todo caso, y sin margen para la arbitrariedad, estos informes tendrán que comprobar los siguientes aspectos:

– La normativa territorial y urbanística.

– Las ordenanzas municipales de salubridad, en caso de existir, y que afecten a las licencias urbanísticas (no a las licencias de actividad o apertura).

– Las ordenanzas municipales que regulen las condiciones estéticas de los edificios en caso de que existan.

– La seguridad y salubridad mediante la comprobación de la titulación del técnico redactor y el visado del proyecto.

– La normativa sectorial que obligue al Ayuntamiento a ser quien la compruebe.

– La existencia de informes y autorizaciones sectoriales preceptivos.

Cádiz, 9 de junio de 2023.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaciones utilizadas:

LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

CTE. Código Técnico de la Edificación.

LPHE. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

LPHA. Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.

RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Art. Artículo.

Notas:

Nota 1. Los distintos tipos de licencias urbanísticas se especifican detalladamente en el art. 291 del RLISTA.

Nota 2. Un acto administrativo es una declaración presunta o expresa por la cual la Administración pública, en el ejercicio de una potestad legalmente atribuida, manifiesta una decisión resolutoria o de trámite, informativa, declarativa, consultiva, coercitiva, etc., sobre algún aspecto concreto en el seno de un expediente administrativo. Un expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

Nota 3. En el artículo nos referimos al Ayuntamiento por ser el órgano de gobierno y administración de los municipios que interviene en los procedimientos de concesión de licencia, aunque en municipios pequeños pueda ser sustituido en algunas de sus funciones, como la de realizar los informes técnicos y jurídicos, por las Diputaciones Provinciales.

Nota 4. En el art. 292 del RLISTA se enumera los actos que no requieren una licencia urbanística previa, entre los que destacamos los sujetos a figuras como la declaración responsable (Art. 293 RLISTA) o la comunicación previa (Art. 294 RLISTA).

Nota 5. Las solicitudes de licencia definirán suficientemente los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo, vuelo y del subsuelo que se pretenden realizar, identificándose en la misma tanto al promotor como a los técnicos intervinientes en el proyecto y, en su caso, a la dirección facultativa y al técnico coordinador de seguridad y salud. A estos efectos, las solicitudes deben adjuntar un proyecto técnico, suscrito por facultativo competente, con el grado de detalle que establezca la legislación sectorial. Cuando no sea exigible un proyecto técnico, las solicitudes se acompañarán de una memoria descriptiva y gráfica que defina las características generales de su objeto y del inmueble en el que se pretenda llevar a cabo (Art. 299 RLISTA).

Nota 6. En los art. 12, 13 y 14, del TRLSRU, se define el contenido del derecho de propiedad del suelo.

Nota 7. Art. 302 y 288 del RLISTA.

Nota 8. Art. 281.2 del RLISTA.

Nota 9. Las determinaciones a verificar son al menos las siguientes (Art. 288.1.b RLISTA):

1º. Condiciones de parcelación o división que afecten al inmueble, incluidas las distintas fórmulas de propiedad horizontal.

2.º Usos urbanísticos, densidades y tipología de la edificación.

3.º Alineaciones y rasantes.

4.º Edificabilidad, altura de la edificación, ocupación permitida de la edificación, situación, separación a linderos y entre edificaciones, fondo edificable y retranqueos.

5.º Dotaciones y equipamientos de carácter público o privado previstos para la parcela o solar.

6.º Ordenanzas municipales de edificación y urbanización.

Nota 10. Art. 302 del RLISTA.

Nota 11. Dentro del Ayuntamiento y para municipios de régimen común, el órgano competente para resolver los expedientes de concesión de licencias urbanísticas es el alcalde, competencia delegable en tenientes de alcalde y en la Junta de Gobierno o en algunos de sus miembros si ésta existiese (Art. 21.1.q y Art. 21.3 LBRL). En los municipios de gran población, el órgano competente es la Junta de Gobierno Local (Art. 127.1.e LBRL).

Nota 12.  Art. 298.3 del RLISTA.

Nota 13. Art. 84.1.b de la LBRL y Art. 1 del RSCL.

Nota 14. Legislación de régimen local que afecta directamente a las licencias municipales:

– Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

– Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

– Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Nota 15. Reproducción literal del art. 21.2 del RSCL:

“2. En todo caso se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana y, además, si concurren las circunstancias que se expresan para cada uno de los relacionados:

a) si la parcelación o reparcelación se refiere a sector para el que ya esté aprobado un plan de ordenación, en cuyo defecto la solicitud deberá reunir los requisitos y seguir la tramitación dispuesta para los planes de urbanismo;

b) si los movimientos de tierras modifican el relieve del suelo de modo que pueda dificultar el destino previsto en los planes de ordenación o la armonía del paisaje, así como si se cumplen las condiciones técnicas de seguridad y salubridad;

c) si las obras de edificación se proyectan sobre terreno que cumpla lo dispuesto por el artículo 138 de la Ley o, en su defecto, si el peticionario asume el deber de costear y realizar simultáneamente la urbanización, y si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuadas a su emplazamiento;

d) si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización; y

e) si las construcciones pueden ser demolidas por carecer de interés histórico o artístico o no formar parte de un conjunto monumental y si el derribo se proyecta con observancia de las condiciones de seguridad y salubridad.”

Nota 16. Las condiciones de salubridad pueden venir incorporadas en las normas urbanísticas como parte de las determinaciones de la ordenación urbanística detallada de la normativa de edificación (Art.78.2.g RLISTA) en los capítulos dedicados a las condiciones generales de la edificación y a las condiciones generales de los usos, y en su caso, complementadas con las ordenanzas de zona. Los Planes Especiales de adecuación ambiental y territorial deben incorporar entre sus determinaciones aquellas que garanticen las condiciones mínimas de seguridad y salubridad (Art. 413.3 RLISTA). También es posible estas condiciones vengan recogidas en Ordenanzas Municipales de Edificación (Art. 73 LISTA y 96 RLISTA) fuera del texto de los instrumentos de ordenación urbanística vinculadas a determinados usos o actividades, a zonas concretas como los hábitats troglodíticos (Art. 422 RLISTA), a situaciones como las condiciones que han de cumplir las edificaciones asimilables a fuera de ordenación (Art. 176 LISTA y Art. 405.b RLISTA).

Nota 17. En ausencia de normativa municipal, el RLISTA regula las condiciones mínimas de seguridad y salubridad para las edificaciones irregulares en situación de asimilado a fuera de ordenación (Art. 407 RLISTA) y para las cuevas existentes (Art. 173.5 LISTA y Art. 422.4 RLISTA).

Nota 18. Ejemplo extraído de las NNUU del PGOU de Cádiz donde habrá que aplicar con carácter complementario el Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo.

Nota 19. El Código Técnico de la Edificación (CTE) es el marco normativo que establece las exigencias que deben cumplir los edificios en relación con los requisitos básicos de seguridad y habitabilidad establecidos en la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE).

Nota 20. El DB-HS es el Documento Básico del Código Técnico que regula la salubridad y se compone de los siguientes apartados:

DB-HS 1 Protección frente a la humedad.

DB-HS 2 Recogida y evacuación de residuos.

DB-HS 3 Calidad del aire interior.

DB-HS 4 Suministro de agua.

DB-HS 5 Evacuación de aguas.

DB-HS 6 Protección frente a la exposición al radón.

Nota 21. La redacción de Ordenanzas Municipales es una de las potestades que la LBRL les atribuye a los Ayuntamientos para intervenir en la actividad de los ciudadanos. Entre estas ordenanzas se encuentran las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización del Art. 73 de la LISTA.

Nota 22. Tanto los instrumentos de ordenación urbanística general (Art. 77.3 RLISTA) como los instrumentos de ordenación urbanística detallada (Art. 78.2.g) contendrán condiciones estéticas para la edificación.

Nota 23. Se entiende por técnico competente a aquel técnico que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos técnicos en el ámbito de su competencia y atribuciones profesionales. Dichas atribuciones están basadas en la formación académica recibida. Las regula la LOE y Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos. El Art. 299.1.a) del RLISTA exige que las solicitudes de licencia adjunten un proyecto técnico suscrito por facultativo competente.

Nota 24. Art. 300.3 RLISTA.

Nota 25. El Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, es quien se encarga de regular qué tipo de proyectos tienen que ser visados obligatoriamente. A su vez, los Colegios Profesionales, se encargan de regular y comprobar la integridad formal de la documentación en que deba plasmarse el trabajo, con arreglo a la normativa de obligado cumplimiento de pertinente aplicación en cada caso (Artículo 31 de los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Arquitectos, aprobado por Real Decreto 327/2002, de 5 de abril).

Nota 26. El Código Técnico de la Edificación (CTE) es el marco normativo que establece las exigencias que deben cumplir los edificios en relación con los requisitos básicos de seguridad y habitabilidad establecidos en la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE). En el ámbito de la seguridad los documentos que lo componen son:

DB-SE Seguridad estructural.

DB-SI Seguridad en caso de incendio.

DB-SUA Seguridad de utilización (y accesibilidad).

Nota 27. Este Documento Básico del Código Técnico (DB-SI) tiene por objeto establecer reglas y procedimientos que permiten cumplir las exigencias básicas de seguridad en caso de incendio.

Nota 28. Estas medidas nunca pueden ser menos restrictivas que las del CTE.

Nota 29. Antes de la entrada en vigor del CTE-DB-SI, la normativa para la protección contra incendios era el Real Decreto 2177/1996, de 4 de octubre, por el que se aprueba la Norma Básica de la Edificación NBE-CPI/96 «Condiciones de Protección Contra Incendios en los Edificios».

Nota 30. LPACAP, Art. 80, Emisión de informes.

1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22.

4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.”

Nota 31. Art. 310.4 RLISTA.

Nota 32. La LOE, en su artículo 3, declara que es el Código Técnico de la Edificación el marco normativo que establece las exigencias básicas de calidad de los edificios de nueva construcción y de sus instalaciones, así como de las intervenciones que se realicen en los edificios existentes.

Nota 33. La LOE, en su Capítulo III define los agentes intervinientes en el proceso edificatorio, y en el Capítulo IV sus responsabilidades.

Nota 34. Art. 6.1.3 y Anexo III del Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.

Nota 35. Art. 299.1.a) RLISTA.

Nota 36. Art. 310.1 RLISTA.

Nota 37. Art. 2 del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio.

Nota 38. Se conoce por normativa sectorial, aquella que regula de manera específica un ámbito concreto de alguna materia o actividad. Son muchas las que afectan al urbanismo, como por ejemplo el medioambiente, turismo, costas, la protección del Patrimonio Cultural, etc.

Nota 39. Art. 137.1 y 140.3 de la LISTA, y Art 287.2, 288.2 y 299.2 del RLISTA.

Nota 40. Art. 299.2 RLISTA.

Nota 41. Art. 288.2 RLISTA.

Nota 42. Art. 135.1. del Decreto 293/2009, de 7 de julio, por el que se aprueba el reglamento que regula las normas para la accesibilidad en las infraestructuras, el urbanismo, la edificación y el transporte en Andalucía.

Nota 43.  Comprobación en las Licencias de Primera Ocupación de los objetivos de calidad acústica aplicables al espacio interior, según Art. 27.3 Decreto 6/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, y se modifica el Decreto 357/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la Protección de la Calidad del Cielo Nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de medidas de ahorro y eficiencia energética.

Nota 44. Art. 40 de la LPHA y Art. 20 de la LPHE.

Nota 45. Artículo del Blog “La comisión municipal de patrimonio en el procedimiento administrativo de autorización de intervenciones en inmuebles situados en el interior de conjuntos históricos”: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/05/29/la-comision-municipal-de-patrimonio-en-el-procedimiento-administrativo-de-autorizacion-de-intervenciones-en-inmuebles-situados-en-el-interior-de-conjuntos-historicos/

SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DE LICENCIAS DURANTE LA FORMULACIÓN DE UN NUEVO PLANEAMIENTO URBANÍSTICO (ACTUALIZADO EL 14-04-2023)1.

Cuadro Suspensión y revocación

Aunque parezca extraño, comenzaré este artículo comparando la legislación urbanística con el clima². Da igual en qué rincón del planeta nos encontremos, que el hombre se ha adaptado a él por muy extremo que sea. Su previsibilidad ha permitido que la arquitectura, los cultivos, la industria, la gastronomía, etc., evolucionen y se optimicen para satisfacer las distintas necesidades humanas, adaptándose a sus condiciones atmosféricas.

Al igual que el clima, el planeamiento urbanístico crea unas condiciones bajo las cuales el resto de la actividad económica tiene que desenvolverse. Y como el clima, esta legislación puede ser buena, mala o regular. Una buena legislación favorecerá el desarrollo y la riqueza, como si de un clima mediterráneo se tratase, o podrá dificultarlo como un clima desértico o polar. Independientemente de sus dificultades y gracias a su previsibilidad, el hombre se adaptará y planificará sus decisiones en función de aquel. Esta previsibilidad no es más que la ansiada seguridad jurídica, y es determinante para el progreso de la sociedad.

Imaginad que de repente en vuestra ciudad un año tenéis un clima polar, otro año tropical, y otro desértico, o que cada estación fuese aleatoriamente distinta. Sería imposible planificarse, y no sabríamos si fabricar helados o bufandas para ganarnos la vida.

Algo parecido pasa cuando nuestros gobernantes, bajo la promesa electoral de mejorar nuestras condiciones de vida, deciden cambiar las reglas del juego e introducen una nueva legislación que altera todo el esfuerzo de adaptación que durante la vigencia de la ley que se va a derogar han hecho empresarios, funcionarios y particulares.

Ante el anuncio de revisión o modificación de un instrumento de ordenación urbanística³, no sólo quedamos desvalidos por la incertidumbre que genera, sino que, además, las certezas que teníamos se ven vulneradas. Esta vulneración es causada por dos herramientas que protegen al planeamiento futuro del aún vigente para que los administrados no puedan entorpecerlo. Las dos potestades que la legislación otorga a los Ayuntamientos son:

– La suspensión del otorgamiento de nuevas autorizaciones, aprobaciones y licencias urbanísticas.

– La revocación de las licencias urbanísticas y declaraciones responsables que contravengan la nueva ordenación.

Veámoslas:

1. SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE NUEVAS LICENCIAS URBANÍSTICAS.

Cuando se formula la innovación de un instrumento de ordenación urbanística, la Administración tiene la potestad de suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias para el ámbito afectado o para usos concretos. De esta manera, evita que las obras amparadas por el planeamiento existente impidan la ejecución del nuevo instrumento de ordenación. Esta suspensión se puede acordar desde el acuerdo de la aprobación inicial o en cualquier momento posterior, pero no podrá superar los tres años desde la publicación del acuerdo de aprobación inicial⁴.

Por tanto, la Administración sólo tiene una ventana temporal de tres años desde la aprobación inicial para suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias, plazo que puede agotar en su totalidad o no, dependiendo del momento en que acuerde la suspensión⁵. La suspensión es una herramienta potestativa de la Administración, no preceptiva⁶.

El acuerdo de suspensión no tendrá validez hasta el día posterior a su publicación en el Boletín Oficial de la provincia afectada y en el portal web de la Administración correspondiente⁷. Los efectos de la suspensión se extinguirán con la publicación y entrada en vigor del instrumento de ordenación urbanística⁸, o por el transcurso del plazo máximo de suspensión sin que se haya aprobado el instrumento.

El tiempo medio para aprobar la revisión de un instrumento de planeamiento general en Andalucía, es de 8 a 10 años, por lo que se supera con creces el plazo mencionado de suspensión de aprobaciones, autorizaciones o licencias. Una vez finalizado, vuelve a operar el planeamiento vigente, ya que no se puede volver a decretar una nueva suspensión de licencias⁹. En el caso de que el futuro planeamiento nos perjudique, la finalización del período de suspensión sin que se haya aprobado el nuevo instrumento de planeamiento nos abre una ventana de oportunidad hasta la aprobación del mismo.

Licencias a las que no afecta la suspensión. La suspensión potestativa tras la aprobación inicial del instrumento de planeamiento no impedirá que puedan concederse licencias o autorizaciones basadas en el régimen vigente, siempre que se respeten las determinaciones del nuevo planeamiento en tramitación, es decir, se podrán conceder licencia o autorizaciones que cumplan las determinaciones urbanísticas de ambos planes: el vigente y el innovado¹⁰. Tampoco afectará la suspensión de licencias o autorizaciones para aquellas áreas del territorio en las que las determinaciones del nuevo planeamiento no supongan modificación del régimen urbanístico vigente.

¿Qué pasa con las licencias pedidas justo antes del período de suspensión? Cuando se ha solicitado una licencia y posteriormente entra en vigor un acuerdo de suspensión antes de que haya vencido el plazo máximo para resolver¹¹, el órgano municipal competente interrumpirá el procedimiento de otorgamiento y se lo notificará a los solicitantes, como cualquier otra causa de suspensión reconocida por la legislación¹². Es decir, transforma la imposibilidad de pedir nuevas licencias durante el período de suspensión, en una suspensión del plazo máximo para resolver en el caso de las licencias ya solicitadas.

Los solicitantes de la licencia, cuyo plazo de resolución ha sido suspendido, tendrán derecho a ser indemnizados por el coste de los proyectos y a la devolución de los tributos municipales satisfechos, si bien, este derecho no podrá ser ejercitado hasta la entrada en vigor del instrumento de ordenación urbanística del que traiga causa la suspensión. En otras palabras, tiene que pasar todo el período de suspensión (que puede llegar hasta los tres años) para poder recuperar el dinero gastado en proyectos y tributos, debiendo demostrar en la solicitud la incompatibilidad del proyecto con las determinaciones del nuevo instrumento aprobado.

Si finalmente el proyecto fuera compatible con la nueva ordenación (tuvo que ser incompatible en el documento de Aprobación Inicial o Provisional de la innovación¹³ pues si no se podría haber concedido la licencia pese a la suspensión), la licencia tendrá que ser concedida, salvo que el solicitante desista de su solicitud, pudiendo recuperar todos los tributos abonados en cualquier momento con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo instrumento¹⁴.

La regulación de los derechos de los solicitantes antes de un período de suspensión es, a todas luces, un atropello de la Administración que pospone el pago de una indemnización y la devolución de los tributos todo lo que le es posible, dejando al promotor de la edificación en una situación financiera precaria, con un gasto realizado y con la incertidumbre sobre su utilidad. Para colmo, intenta que el solicitante renuncie a la indemnización permitiéndole recuperar las tasas sin necesidad de que se apruebe el nuevo instrumento de ordenación¹⁵.

En el caso de las licencias solicitadas antes de la entrada en vigor de la suspensión, y para las que ya haya transcurrido el plazo legal máximo para resolver, estas tendrán que ser resueltas con la normativa anterior, no operando la suspensión de licencias¹⁶.

Finalización del período de suspensión sin que se haya aprobado definitivamente la innovación del instrumento de ordenación urbanística. En este caso, se vuelve a la situación de origen, es decir sigue siendo de aplicación la normativa urbanística que quedó suspendida, y finaliza el plazo de suspensión del procedimiento de las licencias solicitadas con anterioridad, debiendo el Ayuntamiento resolver dichos expedientes. En estos casos, este paréntesis temporal, no da derecho a indemnización ni devolución de ningún tipo.

2. REVOCACIÓN DE LAS LICENCIAS YA CONCEDIDAS QUE CONTRAVENGAN LA NUEVA ORDENACIÓN¹⁷.

Además de la potestad de la suspensión de licencias, la legislación de régimen local permite a los Ayuntamientos dejar sin efecto las licencias urbanísticas concedidas legalmente en ejecución del planeamiento vigente cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido, habrían justificado su denegación¹⁸.

Como reflejo de esta potestad municipal, las licencias urbanísticas concedidas legalmente, en cumplimiento de un instrumento de planeamiento en vigor que ha sido innovado o sustituido por uno nuevo, podrán ser revocadas cuando los actos que amparen no hayan comenzado o concluido aún y su iniciación o finalización pudiera llegar a dificultar de forma apreciable la nueva ordenación¹⁹.

Previamente a la revocación, el Ayuntamiento declarará la disconformidad con la ordenación urbanística, declaración que conllevará la inmediata suspensión de la eficacia de la licencia cuando los actos no se hayan iniciado y la paralización inmediata de los actos de edificación amparados por la misma cuando éstos se hayan iniciado, en ambos casos por un plazo máximo de cuatro meses. Dentro de este período y previa audiencia a los interesados, se podrá declarar la revocación de la licencia en todo o en parte, determinándose los términos y las condiciones en los que los actos puedan ser iniciados o continuados y finalizados. Lógicamente, esta pérdida de eficacia de un acto obtenido legalmente puede causar perjuicios que serán convenientemente indemnizados.

No cabe la revocación de licencias cuando se acuerde un período de suspensión por la formulación de un nuevo planeamiento, sino cuando éste, esté definitivamente aprobado. Tampoco cabe la revocación de la licencia cuando la edificación esté concluida y ésta resulte disconforme con la nueva ordenación, procediendo entonces declararla fuera de ordenación²⁰ (de manera totalmente incompatibles o sólo parcialmente²¹).

En el siguiente cuadro²² vemos de manera esquemática que ocurre cuando se solicita una licencia de obras, y en los siguientes meses se suspenden las licencias o entra en vigor un nuevo planeamiento. Para facilitar la comprensión se ha supuesto que el plazo para resolver las licencias es de tres meses sin interrupciones:

Conclusión: Nuestros gobernantes se han arrogado la potestad de planificar nuestra vida, limitando nuestra libertad de decisión y quitándonos nuestros recursos. En el ámbito del urbanismo, esta planificación se materializa en los distintos instrumentos de planeamiento, a los que como si del clima se tratase, nos hemos terminado adaptando. Pero una vez que nos hemos adaptado, deciden cambiarlo, aduciendo que es por nuestro bien. Cuando se producen estos cambios, además, se dotan de herramientas para que nuestras decisiones legítimas y libres, no les perjudiquen en sus objetivos. Estas herramientas, analizadas en este artículo, son: la suspensión de licencias por innovación de un instrumento de planeamiento, y la revocación de licencias.

Cádiz, 14 de abril de 2023.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaciones utilizadas en las Notas:

RPU 1978. Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LRHL. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

ICIO. Construcciones, Instalaciones y Obras.

Art. Artículo.

Nota 1. Este artículo es una actualización de otro homónimo publicado el 31/06/2019 a causa de la derogación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de  la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), y su sustitución por la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y por el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante RLISTA).

Nota 2. No debemos confundir tiempo atmosférico con clima. El primero identifica condiciones meteorológicas que definen el estado de la atmósfera en un momento y lugar determinado, mientras que el clima es el tiempo atmosférico que predomina en un lugar durante un largo periodo de tiempo.

Nota 3. Aunque las innovaciones que más afectan son las de los instrumentos de ordenación urbanística general (Planes Generales de Ordenación Municipal, Planes Básicos de Ordenación Municipal y Planes Intermunicipales de Ordenación), también se pueden suspender y revocar licencias cunado se innoven instrumentos de ordenación urbanística detallada (Planes de Ordenación Urbana, Planes Parciales de Ordenación, Planes de Reforma Interior, Estudios de Ordenación y Planes Especiales) e incluso en la innovación de los instrumentos de ordenación urbanísticas complementarios (Estudios de Detalle, los Catálogos, las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización y las Normas Directoras), ya que el Art. 78.2 de la LISTA  y 103 RLISTA no diferencian entre los distintos instrumentos.

Nota 4. Art. 103.1 RLISTA.

Nota 5. Por ejemplo, si la Administración decide suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias a los dos años de la aprobación inicial del instrumento, sólo lo podrá hacerlo por el plazo de un año, pues la ventana temporal que tiene para aprobar la suspensión se abre en el momento de la aprobación inicial y se cierra a los tres años de la misma.

Nota 6. En la anterior legislación (Art. 27 de la LOUA), la suspensión se repartía en períodos potestativos y preceptivos de la siguiente manera:

– Potestativamente la Administración podrá suspender las licencias durante un año desde la adopción del acuerdo de formulación para la innovación del instrumento de planeamiento.

– Potestativamente el Ayuntamiento podrá suspender las licencias durante un año desde la aprobación del Avance del instrumento de planeamiento. Esta suspensión excluye la anterior y viceversa.

– Obligatoriamente, desde el acuerdo de aprobación inicial del instrumento de planeamiento, las licencias se suspenderán por un año. Si previamente no se ha adoptado ninguna de las suspensiones potestativas al acuerdo de formulación o a la aprobación del Avance, la paralización obligatoria será de dos años.

En el siguiente cuadro vemos lo expuesto:

Nota 7. Art. 8.1.c y 2, y Art 103.2 RLISTA.

Nota 8. Art. 78.2 LISTA y Art 103.2 RLISTA.

Nota 9. Mientras estaba el RPU en vigor, no se podía volver a decretar una suspensión de licencias hasta pasados 5 años (Art. 122 RPU 1978). Una vez este Reglamento ha sido derogado por el RLISTA (Disposición Transitoria Séptima LISTA), desaparece esta posibilidad.

Nota 10. Art. 103.3 RLISTA.

Nota 11. Como dijimos en el artículo del Blog: Procedimiento de concesión de licencia de obras (https://gumersindofernandez.com/blog/2019/04/26/procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/ pendiente de actualizar a la LISTA y RLISTA), respecto al plazo máximo de 3 meses que tiene la administración para resolver (Art. 304 del RLISTA), éste puede ser suspendido (siempre que se notifique al interesado) en el período de subsanación de deficiencias de la solicitud, en los períodos preceptivos de información pública establecidos por la legislación, y en el período que transcurra entre la solicitud de informes o autorizaciones preceptivas conforme a la normativa territorial y urbanística o a la legislación sectorial (además, por supuesto, del período de suspensión del otorgamiento de licencias tratado en este artículo).

Nota 12. Art. 304.1. b) RLISTA y Art. 22 LPACAP.

Nota 13. Esto es así, porque si hubiera sido compatible no operaría la suspensión de licencia para este caso concreto en virtud del Art. 103.3 RLISTA.

Nota 14. En realidad, el interés crematístico recae sólo en la recuperación de las tasas, porque, si no han comenzado las obras, en todo caso procede la devolución del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) que su hecho imponible es la realización de las obras (Art. 100.1 LRHL).

Nota 15. En similares términos se regulaba este derecho en el Art. 121 del RPU.

Nota 16. STS de fecha 30 de noviembre de 2004, rec. 3200/2002 y STS de fecha 10 de febrero de 1998, rec. 847/1992.

Nota 17. La revocación de licencias forma parte del grupo de herramientas dentro de la disciplina urbanística que permiten a la administración anular los efectos de licencias ya concedidas, y que fueron analizadas en el artículo del Blog: Suspensión, revisión, anulación, revocación y caducidad de licencias de obras concedidas (https://gumersindofernandez.com/blog/2023/02/24/suspension-revision-anulacion-revocacion-y-caducidad-de-licencias-de-obras-concedidas-actualizado-el-24-02-20231/).

Nota 18. Art. 16 RSCL.

Nota 19. Art. 306 RLISTA.

Nota 20. Art. 84.2.b LISTA.

Nota 21. Art. 84.3 LISTA.

Nota 22. El cuadro se adjunta en Pdf para su descarga y mejor visualización.