POLÍTICAS DE CONTROL DE PRECIOS MÁXIMOS DE ALQUILER Y EL NUEVO ANTEPROYECTO DE LEY POR EL DERECHO A LA VIVIENDA.

Archivo adjunto: Propuestas al anteproyecto de Ley Estatal Derecho a la Vivienda

El Gobierno de España ha anunciado la redacción de una Ley por el Derecho a la Vivienda que, presumiblemente, sentará las bases para el control de los precios máximos de alquiler. Esta medida persigue mejorar la accesibilidad de los ciudadanos a una vivienda, sin atender a los efectos perjudiciales que estos controles tendrán a medio y largo plazo. Así se ha demostrado en muchos de los estudios que analizan experiencias similares en otros países, sin olvidar los efectos que los alquileres de “renta antigua” y el derecho de adquisición preferente¹ han tenido en el parque de viviendas de nuestro país.

En este artículo reproduzco y amplío parte de las reflexiones que he presentado a la consulta pública previa a la redacción del Anteproyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda, cuyo texto íntegro se adjunta en pdf.

EL SISTEMA DE PRECIOS Y LA ESCASEZ.

Todos los bienes económicos son escasos por naturaleza, lo que implica que no todos podemos acceder a ellos, o que no podemos acceder en la cantidad o condiciones que nos gustaría. La escasez implica un decalaje entre la oferta y la demanda que se puede resolver de las siguientes maneras:

– Con el racionamiento del bien, para lo que el Estado tendrá que establecer un control sobre los bienes existentes y su producción, para, acto seguido, repartirlo entre aquellos que cumplan unos requisitos establecidos previamente según criterios políticos.

– Con colas o listas de espera, bien por orden de llegada o por un orden establecido según criterios políticos, no pudiendo acceder al bien hasta que llegue el turno.

– Con el sistema de precios, en el que acceden a los bienes las personas que estén dispuestas a pagar más por él.

Un precio es un valor numérico en unidades monetarias que los ofertantes de un bien o servicio piden a cambio del mismo. El precio permite a los demandantes y ofertantes valorar si el sacrificio que tienen que hacer para adquirirlo o producirlo les merece la pena, o lo que es lo mismo, si les aporta un beneficio, pues no se producen transacciones si ambas partes no valoran más lo que reciben que lo que entregan. La valoración subjetiva de lo que aporta una compraventa no se toma de manera aislada, pues para conseguir dinero los compradores necesitarán ofrecer su trabajo o actuar como empresarios, tejiendo una tupida red de interrelaciones entre bienes, servicios, consumidores, usuarios y productores. Todas estas operaciones son más fáciles realizarlas si además de las valoraciones subjetivas de los distintos agentes, contamos con una herramienta que nos permita el cálculo económico para comparar cuantitativamente los costes de oportunidad de cada decisión. Esta herramienta es el sistema de precios que opera en un mercado libre de interferencias.

El sistema de precios es un mecanismo que surgió espontáneamente en la sociedad para coordinar los intercambios cada vez más indirectos entre las personas, permitiendo interactuar entre ellas y trasmitiendo información sobre lo que en cada momento es más o menos valorado en base a criterios de escasez y apreciación subjetiva por parte de los consumidores. Si entendemos por valioso aquello por lo que estamos dispuesto a pagar más, este sistema consigue que los recursos de una sociedad se destinen a los fines que se consideran más valiosos, dirigiendo su producción.

El sistema de precios en un mercado libre soluciona el problema del racionamiento y las colas, asignando los bienes escasos a las personas que estén dispuestas a pagar más por ellos. Si dejamos de lado las prácticas ilícitas y las actividades favorecidas por el Estado, la capacidad económica de una persona dependerá del éxito que haya tenido ofreciendo bienes y servicios a los demás, y si tenemos en cuenta que en cada compraventa ambas partes ganan, tendrá más capacidad económica aquel que haya enriquecido más a la sociedad. No encuentro mejor incentivo social, ni mejor premio para estas personas que poder acceder preferencialmente a los bienes escasos.

Si la nueva Ley renuncia al sistema de precios establecidos libremente por los arrendadores y aceptados por los arrendatarios, nos encontraremos con un mercado intervenido en el que se controlarán los precios máximos de alquiler, pudiendo, adicionalmente, decidir quién va a acceder a ellos mediante el racionamiento y las listas de espera (como ya hace con las viviendas de precio máximo limitado²). Esta decisión tiene una serie de efectos perjudiciales que pasamos a describir.

EFECTOS NEGATIVOS DE LA LIMITACIÓN DE LOS PRECIOS DE ALQUILER.

Disminución de la oferta y aumento de la demanda. Los controles de precios tienen el atractivo político de actuar de manera inmediata sin coste presupuestario. Pero la evidencia empírica es incuestionable respecto al fracaso del control de los precios máximos, no solo en el campo de los alquileres, sino en cualquier otro mercado de bienes y servicios. En primera instancia, este fracaso se debe a que, una vez fijado el precio máximo por debajo del de mercado³, se producirá un aumento de la demanda al haber más personas que se lo puedan permitir, mientras que, por el lado de la oferta, ésta bajará al considerar los propietarios marginales⁴ que no les interesa poner sus viviendas en alquiler por esas rentas limitadas. Lo que lleva en términos relativos a una mayor carestía.

En el siguiente gráfico visualizamos el efecto de la limitación de los precios de alquiler en la oferta y la demanda. El precio de mercado es un dato objetivo que surge del conjunto de intercambios que se producen y cuya formación ya explicamos en el artículo del Blog⁵ “Determinación del precio de mercado de un inmueble”. Sin embargo, la forma de las “curvas” de oferta y demanda son una aproximación del comportamiento de los procesos que se dan en el mercado, y su tendencia a cruzarse una vez establecido el precio de mercado (no al revés). En ambos casos, más que de líneas deberíamos hablar de nubes de puntos o de franjas de valores.

A continuación, enumeramos otros efectos adicionales que el control de precios máximos de alquiler produce entre los demandantes (arrendatarios/inquilinos):

– Asignación ineficiente de los diferentes tamaños de viviendas. La bajada de precios, que instaura el control de precios máximos, hace que muchos de los arrendatarios que tenían poder adquisitivo para alquilar en el mercado libre, alquilen viviendas más grandes de lo que tenían previsto. Este fenómeno supone una asignación ineficiente del parque de viviendas existente, pues éste se había dimensionado según las señales que enviaba el mercado mediante el sistema de precios libres.

– Los inquilinos tienden a permanecer más tiempo en las viviendas. Con el control de los precios máximos de alquiler, una vez que se ha accedido a una vivienda en este régimen, la tendencia de los inquilinos es la de conservarla más tiempo. Este efecto se refuerza siempre que, el sistema de control de precios impuesto, no sólo limite el precio de acceso sino las revisiones de rentas anuales, ya que en términos relativos el alquiler será cada vez más barato para un arrendatario de larga duración comparado con los que accedan por primera vez, o respecto al mercado de precios de alquiler del mercado no regulado (en el caso de que no se regulen todos). Este fenómeno ya se observó en nuestro país por parte de las familias que disfrutaban de viviendas de “renta antigua”. Otro efecto que produce esta tendencia es la pérdida de movilidad laboral de los inquilinos, objetivo opuesto al que propugnan muchos políticos cuando fomentan el régimen de tenencia en alquiler frente al de propiedad.

– Discriminación de los demandantes por su capacidad económica. Si los arrendadores no pueden utilizar los precios como criterio de selección, utilizarán otros criterios que les proporcionen más seguridad en el cobro de las rentas, bien con garantías adicionales, o simplemente eligiendo de entre los potenciales inquilinos a aquellos que tengan mayor poder adquisitivo. La consecuencia de este cribado supone un efecto opuesto al perseguido con el control de precios, pues serán las personas con las rentas más altas las que tengan más fácil el acceso a la vivienda, y por menos precio del que estaban dispuestos a pagar.

– Aparición de economía sumergida en torno a los alquileres. Muchos arrendadores y arrendatarios estarán dispuestos a llegar a acuerdos al margen de los precios oficiales para alquilar los inmuebles, lo que fomentará la economía informal.

En cuanto a los propietarios de las viviendas (arrendadores), el control de precios produce los siguientes efectos:

– Disminución de la oferta de viviendas en alquiler. Como ya vimos en el gráfico, el primer efecto de fijar un precio por debajo del de mercado, es la disminución de la oferta. Los propietarios que menos rentabilidad consiguen, al bajar aún más por la fijación de los precios máximos, valorarán si les merece la pena seguir alquilándolos, teniendo en cuenta las molestias, gastos y riesgos que supone tenerlos ocupados. Las opciones de estos propietarios son:

1. Ponerlos a la venta.
2. Dejarlos vacíos, conformándose con la rentabilidad proveniente de su revalorización con el paso del tiempo, y que recogerán en el momento que decidan venderlos.
3. Buscar otro mercado alternativo del alquiler residencial como el de los alquileres turísticos u oficinas.

– Falta de inversión en nuevas viviendas para ponerlas en alquiler. Los promotores inmobiliarios e inversores que estuvieran dispuestos a construir edificios de viviendas para ponerlas en alquiler, disminuirán al ver que la rentabilidad de este producto ha bajado por “decreto”, y nada les impide pensar que los precios puedan sufrir nuevas alteraciones arbitrarias en el futuro. Estas inversiones se desviarán a otros usos compatibles urbanísticamente en el suelo residencial como los establecimientos hoteleros, los apartamentos turísticos, oficinas, etc., lo que a su vez disminuye el potencial parque de viviendas.

– Menor inversión en mantenimiento del inmueble. Una menor renta percibida disminuirá los recursos del propietario, el cual tenderá a invertir menos en el mantenimiento de la vivienda para salvar la rentabilidad esperada. Esto redundará en un deterioro del inmueble. Un ejemplo evidente lo hemos vivido en España con la congelación de las rentas de alquiler y el carácter indefinido de los contratos incluidos en las leyes de arrendamiento urbano de la primera mitad del siglo XX que desembocó en una degradación generalizada de los cascos urbanos de muchas ciudades. Aún hoy en día, perviven muchos de estos alquileres.

– Subidas de precio de los alquileres que no estén sujetos al control. Al disminuir la oferta de pisos en alquiler con precios máximos limitados, los demandantes expulsados buscan en los mercados donde el precio de alquiler no está regulado (municipios o barrios limítrofes), en los que inevitablemente se produce un aumento de precio al aumentar la demanda. Además, en los mercados no regulados se tenderá a subir los precios frente a la posibilidad de que tarde o temprano también sean intervenidos. En el caso de que el precio se pueda fijar libremente pero no las actualizaciones de las rentas, éste tenderá a ser más caro de inicio para compensar las pérdidas de rentabilidad posteriores.

– Subida de precio de los alquileres por debajo del precio máximo limitado. En el caso de inmuebles cuyos alquileres estén por debajo del precio máximo limitado, es posible que se alineen al alza con dicho precio ante la disminución de la oferta y el aumento de la demanda. Es un efecto marginal pues la mayoría de los alquileres estarán por encima del precio máximo en el momento de la implantación de la medida.

– Pérdida de valor de los activos inmobiliarios. La limitación del precio de alquiler afecta automáticamente a la rentabilidad de un inmueble y por tanto disminuye su valor, efecto al que hay que sumar el ya mencionado del deterioro por menor inversión en mantenimiento. Esta disminución del valor de los activos inmobiliarios es generalizada en los ámbitos dónde se limita el precio, y disminuye su valor como garantía hipotecaria. La disminución de la riqueza que termina provocando esta medida, también afecta a los negocios y equipamientos de los barrios o ciudades afectadas. Una bajada artificial de precios provoca un empobrecimiento generalizado de los propietarios de una ciudad, lo que afectará a sus rentas disponibles para ahorrar, invertir o consumir.

– Corrupción y clientelismo. La tarea de fijar los precios máximos de las viviendas no es fácil por la heterogeneidad del parque de viviendas. Utilizar un baremo que homogenice el precio medio del metro cuadrado de alquiler no tendrá en cuenta los múltiples parámetros que hacen difícil encontrar dos viviendas iguales (situación, soleamiento, estado de conservación, vecinos, proximidad a comercios o equipamientos, etc.). De ahí que la baremación de estos precios máximos pueda dar lugar a presiones de determinados colectivos, y que, por interés político, se atiendan sus pretensiones, creando una red clientelar de los grupos beneficiados. Esta discrecionalidad o arbitrariedad para fijar los precios, también puede desembocar en prácticas corruptas que en un mercado libre no tendrían razón de ser.

EFECTOS POSITIVOS PARA LOS INQUILINOS.

El sistema de control de precios máximos tiene un efecto negativo generalizado que afecta a la economía en su conjunto, pero dentro de este empobrecimiento, no impide que los inquilinos que accedan a una vivienda de alquiler de precio limitado, y lo perpetúen en el tiempo, se vean beneficiados a costa de sus arrendadores (estos inquilinos se empobrecen menos que los demás). Los que defienden este sistema arguyen los siguientes beneficios:

– Bajada de precios a corto plazo. Los inquilinos que tengan la suerte de acogerse a este sistema disfrutarán de precios más bajos que los que hubieran encontrado en el mercado libre.

– Disminución de la asimetría de la negociación. Las leyes de arrendamientos urbanos que obliguen a prórrogas forzosas y a incrementos limitados de las rentas disminuyen la supuesta posición de fuerza del arrendador en la negociación. Se ve que, la clase política que defiende este sistema, aún no ha comprendido que, en cualquier mercado, los que deciden en última instancia qué servicios o productos tienen éxito son los consumidores. Un arrendador muy exigente en sus negociaciones lo único que le puede pasar es que no encuentre inquilinos. Un inquilino sólo accederá si considera que con ello obtiene un beneficio, como en cualquier transacción.

– Eliminación de la incertidumbre temporal. Se arguye que la obligatoriedad de unos plazos mínimos y unas prórrogas obligatorias permite la planificación de las familias en la toma de decisiones laborales y de consumo. De nuevo, los partidarios de estos controles parecen olvidar que para los arrendadores no hay mejor inquilino que el buen pagador que dura en el tiempo, y si para ello tienen que pactar libremente períodos largos de estancia y prórrogas en sus contratos, lo harán. Es más, hoy en día el inquilino ha perdido esa herramienta de negociación al venir obligado por Ley, ya que podría obtener alquileres más bajos comprometiéndose a estancias largas.

– Acumulación de capital para gastar en otros bienes y servicios en el barrio. Otro de los argumentos es que el ahorro en los precios de alquiler permite a los arrendatarios gastar en otros bienes y servicios en su entorno. No olvidemos que ese ahorro es a costa de lo que podría ganar el arrendador y de igual magnitud, por lo que en caso de no haber control de precios serían los arrendadores los que consumirían produciendo el mismo efecto (lo que parece más legítimo al ser quienes generan las rentas con su emprendimiento).

– Política redistributiva de la renta que mejora la desigualdad. La única igualdad legítima es la igualdad ante la ley, siempre que las leyes no promuevan la desigualdad, como es este caso. La desigualdad no nos debe preocupar, sólo la pobreza. La política redistributiva consiste en quitarles a unos ciudadanos lo ganado legítimamente para dárselos a otros con criterios políticos, más allá del principio de subsidiaridad.

CONCLUSIONES.

Para bajar el precio de la vivienda en alquiler, lo mejor que se puede hacer es aumentar la oferta. El aumento de la oferta se puede hacer:

– Incorporando en el mercado viviendas vacías o dedicadas a otros usos como el turístico. Para lo que habrá que aumentar la seguridad jurídica, tomando medidas como invertir en justicia para agilizar los procedimientos de impagos y desahucios, y modificar la actual Ley de Arrendamientos Urbanos, permitiendo la libertad de pactos entre ambas partes, o al menos equilibrando la tendencia de proteger más al inquilino que al propietario.

– Aumentar la cantidad de suelo mediante la clasificación y calificación urbanística⁶ para que el sector privado pueda construir viviendas, lo que hará que el precio disminuya (o suba en menor proporción) por el aumento de la oferta. Este aumento del número de viviendas neutraliza el efecto por dos vías, ya que al aumentar el parque de vivienda en régimen de propiedad baja su precio y al estar relacionado con el precio de las viviendas en alquiler éste también baja; y una segunda vía es que muchas de las nuevas viviendas construidas se incorporarán en el mercado del alquiler, y al aumentar la oferta, también disminuirán los precios.

Ambas decisiones dependen de las Administraciones Públicas y pasan por poner coto a la expansiva función social⁷ de la propiedad privada que están desnaturalizando su contenido.

Como dijo el economista sueco Assar Lindbeck, “aparte de un bombardeo, el control de alquileres es una de las técnicas más eficientes hasta ahora conocidas para destruir ciudades”.

Cádiz, 27 de noviembre de 2020.

Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. El derecho de adquisición preferente es el derecho que tiene el inquilino a comprar la vivienda en la que se aloja en el caso de que esta se ponga en venta. Mientras los alquileres que se paguen sean a precio de mercado, sólo limita se la libertad del propietario de venderlo a quién quiera, pero no altera el precio. El problema surge con los alquileres limitados de “renta antigua”, ya que se da la circunstancia de que el propietario no puede vender la vivienda a precio de mercado, pues nadie se lo pagaría teniendo en cuenta la baja rentabilidad que proporcionan estos alquileres. Y si el propietario se ve obligado a vender por debajo de precio de mercado, el inquilino puede ejercer su derecho de adquisición preferente, haciéndose con una vivienda a bajo precio, capitalizando la pérdida del propietario, pues el sí podrá en el futuro venderla al precio que quiera.

Nota 2. En Andalucía, el sistema de listas ya está instaurado mediante el Registro de Demandantes de Viviendas que cada municipio debe tener para asignar los inmuebles de las promociones de viviendas con algún tipo de protección pública

Nota 3. Si el precio máximo se establece por encima del precio de mercado, el efecto es irrelevante. Si se fija un precio mínimo y este está por encima del de mercado, el efecto es el contrario al perseguido pues encarece el precio del alquiler.

Nota 4. Cuando hablamos de propietarios marginales nos referimos al grupo de propietarios cuya valoración subjetiva para alquilar o no, está próxima al precio de mercado, por lo que una variación del mismo puede hacerlos cambiar de opinión.

Nota 5. Artículo del Blog Determinación del precio de mercado de un inmueble (20-04-2018):

DETERMINACIÓN DEL PRECIO DE MERCADO DE UN INMUEBLE

Nota 6. La limitación del suelo para aumentar la oferta de viviendas ya ha sido tratado en los siguientes artículos del Blog: Los derechos sociales y el  nuevo Anteproyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda (30/10/2020):

LOS DERECHOS SOCIALES Y EL NUEVO ANTEPROYECTO DE LEY POR EL DERECHO A LA VIVIENDA.

El derecho a una vivienda digna y adecuada, y la limitación del suelo urbanizable (28/12/2018):

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA, Y LA LIMITACIÓN DEL SUELO URBANIZABLE.

Nota 7. En el artículo del Blog “Derecho de propiedad privada y función social (20-09-2017)”, se profundizaba sobre el concepto de la función social de la propiedad:

DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA Y FUNCIÓN SOCIAL

CENSURA AL ARQUITECTO QUE DEFENDIÓ A LOS APAREJADORES.

2017-01-24_Sentencia Mesoncillo 8 (Constantina)

2020-04-16_ Sentencia Calle Ciega 11 (Constantina)

Hace unos meses, fui invitado a formar parte del Foro de Buenas Prácticas de Urbanismo en la Administración de Andalucía, en la red social Telegram. En dicha red, más de trescientos técnicos y jurídicos al servicio de la administración pública² exponen y debaten sus dudas sobre sus quehaceres diarios. Es impresionante el vasto conocimiento que destilan sus intervenciones y la cantidad de dudas que se resuelven (sin olvidar el efecto armonizador que consigue entre los criterios de las administraciones a las que pertenecen).

Sin duda, este grupo es una gran iniciativa organizada por el Colegio Oficial de Arquitectos de Sevilla (COAS) a través de su Agrupación de Arquitectos de la Administración Pública (AAAP), contando con la colaboración del Consejo Andaluz de Colegios Oficiales de Arquitectos (CACOA) y del Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España (CSCAE). Aunque el foro surge del colectivo de arquitectos, que son mayoría en el grupo (236), también hay 77 licenciados en derecho, 42 arquitectos técnicos, además de algunos ingenieros y geógrafos.

Pero, cuál fue mi sorpresa cuando el pasado 27 de octubre un comentario mío fue censurado y eliminado del chat a instancias del COAS³. Al día siguiente, escribí un correo a la Decana del COAS reclamando su publicación de nuevo en el foro y, a día de hoy, todavía no recibido respuesta alguna (tras la publicación de este artículo, la Decana me ha respondido en un correo que la «Junta de Gobierno ni tiene, ni quiere, tener control alguno sobre el mismo», versión contradictoria con la del director/moderador del Foro en la que hace referencia que cargos colegiales mostraron su disconformidad).

El asunto sobre el que se debatía era la prescripción de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado de los inmuebles no catalogados situados en entornos BIC^{4 y 5}. Al hilo, hice referencia a su similitud con la de los inmuebles no catalogados situados en el interior de Conjuntos Históricos declarados BIC, trayendo a colación dos sentencias correspondientes a los juicios que perdió el COAS contra el Ayuntamiento de Constantina y en los que participó el Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Sevilla (COAATS). En estos litigios, el COAS defendía que los inmuebles no catalogados en el interior de un Conjunto Histórico declarado BIC, tenían la consideración de elementos catalogados a la hora de delimitar los técnicos competentes para intervenir en ellos⁶. Es decir, pretendían que los aparejadores quedaran vetados en casi todas las intervenciones que se pueden realizar en los Conjuntos Históricos declarados BIC.

Conocía bien esos casos porque el COOAT me contrató para hacer los informes periciales para defender las licencias concedidas por el Ayuntamiento de Constantina que amparaba la competencia de los arquitectos técnicos que realizaron los proyectos. También he de decir que decliné redactar informes periciales en asuntos similares en los que no compartía los criterios del COAAT.

Que un arquitecto defienda a los arquitectos técnicos diciendo que hay una parcela de competencias concurrentes donde el COAS defendía la exclusividad de los arquitectos, no sentó bien, y como respuesta se me incoó un expediente disciplinario en el que se me acusaba de haber cometido una infracción grave, lo que suponía una suspensión del ejercicio profesional de hasta dos años.

La amenaza de una sanción grave que supone ser expulsado durante un tiempo de tu profesión por decir lo que a tu leal entender es correcto, asusta y no es agradable, pues atenta contra tu modo de ganarte la vida. El COAS lo sabe y lo utilizó como herramienta de coacción para que no haya ningún colegiado que se atreva a hacer informes que vayan en contra de sus intereses (aunque esto suponga omitir la verdad). Indirectamente también están impidiendo que los jueces cuenten con peritajes de parte que les ayuden a resolver con toda la información posible.

La interpretación que hice de la ley en mis informes fue avalada por los tribunales, pues en todos los juicios que intervine perdió el COAS. Y respecto el expediente disciplinario finalmente me apercibieron de oficio, lo que obviamente recurrí y gané en el Contencioso Administrativo, quedando libre de cualquier sanción.

Quien haya leído alguno de los artículos de mi Blog sabe que soy un ferviente defensor de la libertad y considero que es mi obligación no ceder frente a actitudes totalitarias que mediante la coacción pretendan silenciar opiniones contrarias a sus intereses. Además, me parece lamentable que, desde una corporación de derecho público, como es un Colegio Profesional, se censure una opinión (avalada por los tribunales) vulnerando la libertad de expresión, contraviniendo lo recogido en el artículo 20 de la Constitución Española.

Para mí, lo cómodo sería seguir la corriente y no meterme en líos. Pero creo que generacionalmente cometemos el error de pensar que las libertades de las que disfrutamos hoy son inamovibles, y que nuestra pasividad permite que nos dejemos comer el terreno por los que activamente atentan contra ellas en pos de sus intereses particulares. Es un error y hay que seguir luchando, pues como decía Thomas Jefferson “El precio de la libertad es la eterna vigilancia”.

Espero que el texto que escribí vuelva a ser publicado en el grupo de Telegram de donde se eliminó (tras la publicación de este artículo y expresar públicamente mi queja en el foro, el director/moderador ha vuelto a publicar el comentario^{7 y 8}). También espero del COAS una disculpa pública por el expediente disciplinario. Aunque, tal vez, soy un iluso.

Como documentación anexa a este artículo dejo las sentencias mencionadas en el artículo para quien las quiera consultar.

Cádiz, 3 de noviembre de 2020.

Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. En este artículo uso indistintamente el término aparejador o arquitecto técnico, pues es irrelevante a efectos de su contenido.

Nota 2. Excepcionalmente el director/moderador del grupo también invita a participantes que, aunque no se encuentren al servicio de la Administración Pública, piense que pueden aportar algo al grupo. Este es mi caso, ya que, aunque durante un tiempo trabajé para la Diputación de Cádiz y para el Ayuntamiento de Cádiz, en la actualidad ejerzo como profesional libre.

Nota 3. Según me informó el director/moderador del grupo cuando le pregunté por su desaparición.

Nota 4. Art. 185 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Nota 5. Bien de Interés Cultural.

Nota 6. Art. 2.2.c y Art. 10.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Nota 7. El comentario censurado decía:

«Aunque he de decir que he visto como el COA de Sevilla ha intentado hacer extensiva la catalogación a todos los inmuebles que se encuentren en el interior de un Conjunto Histórico para defender las competencias profesionales de los arquitectos según LOE. Yo me encargué de hacer unos informes al respecto para el Colegio de Aparejadores y he visto como uno tras otro este colegio se lo ha ganado al de Arquitectos. Que por cierto me expedientó y amonestó por defender a los aparejadores, lo que también he ganado en los tribunales. «

«Para mi no están catalogados y por tanto prescribe. En el interior de un CH puede haber a su vez edificios catalogados por el catálogo urbanístico e incluso BIC, por lo que se ve una decisión deliberada de no catalogarlo todo ya que podrían haberlo hecho. Es el caso que comenté (pero a efectos de competencias) que perdió el COA de Sevilla, lo que conllevaría que los aparejadores no podrían actuar en los CH.«

Nota 8. Comentario incorporado por el director/moderador:

“Es delicado administrar un foro de estas características donde aunque a sus miembros nos una el urbanismo y el trabajo con las administraciones públicas, hay muchas profesiones incluidas en este foro donde en el ejercicio de la profesión libre se producen enfrentamientos de competencias. La supresión de esos comentarios fue simplemente por evitar debates personales entre compañeros de distintas profesiones los cuales no creo que ayuden a este Foro. Aunque cargos colegiales de arquitectos me mostraron su disconformidad con los comentarios, su retirada por mi parte fue simplemente por no generar un debate que nos pudiese enfrentar entre nosotros. Dicho esto, os reproduzco los comentarios eliminados para que quede claro que salvo por faltas de educación no somos partidarios del uso de la censura.”

LEGITIMIDAD DE LAS LEYES DEL SUELO Y URBANÍSTICAS ESPAÑOLAS. EL CASO DEL ANTEPROYECTO DE LA LEY DE IMPULSO PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA (LISTA).

Tanto tiempo llevamos sumidos en el mismo sistema urbanístico, que nos resulta difícil cuestionar su legitimidad y plantearnos otros sistemas posibles. Sus preceptos nacidos de la dictadura¹, mantenidos durante el arranque de la socialdemocracia², y consolidados en la diáspora legislativa de las Comunidades Autónomas³, han marcado el devenir de varias generaciones de españoles.

Las leyes de ordenación del territorio y las urbanísticas, se encargan de regular y limitar la potestad de usar, disfrutar y disponer de un suelo por sus propietarios, más allá del respeto a las relaciones de vecindad y de la compensación por las externalidades negativas que se puedan causar⁴. Como no hay actividad humana que no requiera el uso de un metro cuadrado de suelo o de techo, interferir en su derecho de propiedad supone una intromisión en los proyectos vitales de las personas.

Los objetivos “superiores” que subordinan los derechos del propietario del suelo: la función social de la propiedad.

Si partimos de que los seres humanos tienen una serie de derechos inalienables⁵ que los gobiernos deben proteger, entonces somos sujetos de derecho y soberanos de nuestros actos (lo que conlleva el deber de respetar los derechos de los demás). Por ejemplo: tengo libertad para pintar la fachada de mi edificio del color que quiera, y he de aceptar el color en el que mis vecinos hayan decidido pintar las suyas.

Pero, si el individuo se subordina a los intereses de la mayoría (o de una minoría con el poder), deja de ser sujeto de derecho para convertirse en objeto de derecho. Es decir, el ordenamiento jurídico pasa de proteger nuestros derechos, a legislar sobre lo que podemos o no podemos hacer para conseguir un objetivo “superior” distinto del que nos hayamos marcado individualmente. Por ejemplo: la ley me obliga a pintar la fachada de mi edificio en tonos pasteles para no romper la imagen de conjunto que quieren mantener la mayoría de sus vecinos.

Cuando el ordenamiento jurídico limita esta libertad individual en aras de un “fin superior”, éste suele tomar la forma de principios religiosos, ideologías nacionalistas, protección del patrimonio cultural, defensa del medioambiente, o cualquier otro que se le atribuya un supuesto interés general. Los Estados que asuman alguno de estos principios y lo trasladen a su ordenamiento jurídico, están coartando la libertad de los que no comulguen con ellos, ya que no los han suscrito voluntariamente, bien por no haberlos votado, o por una desconexión entre lo prometido en elecciones y lo ejecutado tras las mismas por los gobernantes.

En el caso de que estos “fines superiores” los decida la mayoría, y teniendo en cuenta que son conceptos abiertos y ampliamente interpretables, en realidad, no estamos cediendo nuestra soberanía individual en un campo concreto y por el interés de todos, sino a los intereses de un grupo de individuos que ha conseguido el poder para imponer su programa ideológico (acertado o no, al margen de sus intenciones).

La propiedad privada al servicio de la comunidad: la función social de la propiedad.

En una socialdemocracia como la nuestra⁶, los individuos no cargan sólo con el deber de abstenerse de intervenir en los planes de los demás, sino también con el deber de proporcionar a otros individuos aquello que necesitan para cumplir alguno de sus fines, es decir, deberán dejar de lado parte de sus proyectos vitales para trabajar para los demás. Por ejemplo: un ciudadano que no tuviese que pagar impuestos para subvencionar la industria del carbón o del cine, podría utilizar ese dinero para arreglar su casa o trabajaría menos para dedicar más tiempo a su familia.

Si no se pone límite a las privaciones que resultan de esta colaboración coactiva para satisfacer los planes vitales de otros, nos convertimos en sus esclavos. El límite a esta colaboración obligatoria es el difuso principio de igualdad, que evitaría un sometimiento evidente de unos individuos sobre otros. La igualdad junto con la justicia y la libertad son valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico recogidos en el artículo primero de nuestra Constitución, pero su desarrollo y plasmación en las leyes puede hacerlos incompatibles entre sí e incluso antagónicos.

Esto se debe a que este principio de igualdad lleva implícita la semilla de la discriminación positiva y de la desigualdad de los individuos ante el Estado, ya que, el ordenamiento jurídico transfiere recursos de unos ciudadanos a otros para “igualarlos” más allá del principio de subsidiariedad⁷. Y aunque la Constitución también defienda la loable igualdad ante la ley, el problema surge cuando son las leyes las que nos hacen desiguales en la búsqueda de esta redistributiva “igualdad social”.

Por todo lo expuesto, nuestro sistema político hace que los propietarios de suelo vean mermado su derecho de usar, disfrutar y disponer de sus bienes, y se les obligue a brindar un servicio a la comunidad (como ceder gratuitamente parte de su propiedad para que se construya un parque). Este servicio o transferencia de recursos, es lo que se denomina en nuestro ordenamiento jurídico  función social de la propiedad⁸. Su legitimación legal la encontramos en la habilitación que tienen los poderes públicos para perseguir determinados “derechos sociales⁹” recogidos en los principios rectores de la política social y económica enumerados en la Constitución¹⁰, a lo que sumamos el contenido literal del Art. 131.1:

“El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.”

Con estos antecedentes, cabe preguntarse cómo se delimita esta función social de la propiedad privada en el caso del suelo. Para ello, analizaremos algunos artículos del borrador de anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (en adelante LISTA).

La limitación al derecho de propiedad en la LISTA.

El interés general perseguido por la función social de la propiedad es un concepto abstracto al que las leyes deben dar contenido, pero este precepto debe ser compatible con los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad también recogidos en la Carta Magna¹¹.

El texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana¹² (en adelante TRLSRU), las leyes urbanísticas como la LISTA y los instrumentos de ordenación¹³, son los que materializan las limitaciones del derecho de propiedad en base a su función social, es decir, son los que te determinan: qué usos se le puede dar a un suelo, qué aprovechamiento es permitido, cuánto aprovechamiento se queda la Administración, y cuáles son las cesiones de suelo gratuitas para viarios, equipamientos y dotaciones.

Por tanto, el interés general que se le presupone a los fines y principios que han de perseguir la Ordenación del Territorio y Urbanística, deben ser nítidos y ausentes de margen para la arbitrariedad. Sin embargo, cuando analizamos en la LISTA el “Art.2 Fines de la ordenación territorial y urbanística”, y el “Art. 3 Principios generales de la ordenación territorial y urbanística”, nos encontramos con muchos conceptos grandilocuentes, huecos de contenido y de difícil comprensión, mientras que los que sí son comprensibles, podemos clasificarlos como jurídicamente indeterminados.

Estas indefiniciones, no favorecen la discrecionalidad sino la arbitrariedad del planificador o de quien lo fiscaliza, abonando el terreno para la inseguridad jurídica. Soy consciente de que muchos de estos conceptos vienen heredados del corsé del TRLSRU, lo que no es óbice para que el legislador autonómico los clarifique. También nos encontramos con objetivos para los que la ordenación del territorio o la urbanística, no parecen ser las herramientas más adecuadas para conseguirlos (p.ej. promover la igualdad de género).

En los siguientes cuadros realizo un análisis pormenorizado de preceptos y conceptos en base a los que la LISTA legitima la intervención pública en la transformación y usos del suelo, y los criterios según los cuales se delimita la función social de la propiedad. En ellos indico los que, a mi entender, son o no comprensibles y los que considero jurídicamente indeterminados. En tono ocre marco los que pasan el filtro (es decir, los que son conceptos comprensibles y no son jurídicamente indeterminados, y por tanto susceptibles de convertirse en puntos de partida para desarrollar la Ley, independientemente de que se pueda estar o no de acuerdo con ellos):

Conclusiones:

Del análisis realizado, se desprende que:

– Al amparo de la legislación del suelo, de ordenación del territorio y la urbanística, conviven el individuo como sujeto de derecho en cuanto se respeta el derecho de propiedad (pilar fundamental de la prosperidad humana), y el individuo como objeto de derecho, pues también se le limita para atender a fines superiores basados en el interés general. Esto supone una transferencia coactiva de recursos desde el propietario a la sociedad (p. ej. cesión gratuita de suelo para dotaciones).

– Aunque se respete parcialmente el derecho de propiedad, su contenido no depende de los valores intrínsecos del suelo (orografía, localización, accesibilidad, etc.) sino de lo que los poderes públicos decidan que se pueda hacer en él (clasificación, calificación, protecciones, servidumbres, etc.).

– El interés general que debe dar contenido a la función social de la propiedad, se basa, en gran parte, en fines y principios grandilocuentes, vacíos de contenido y de difícil comprensión, habilitando a nuestra clase política a intervenir en nuestras vidas y limitar nuestros derechos con fuertes dosis de arbitrariedad.

– Muchos de los objetivos que persiguen estas leyes no son mesurables, por lo que nunca sabremos si son políticas acertadas o no, al margen de que estemos de acuerdo con ellas (p. ej. sostenibilidad cultural, cohesión ambiental, mitigación del cambio climático, etc.).

– El sistema urbanístico analizado, basado en la intervención sistemática en el mercado del suelo y en la limitación de los derechos de propiedad por los fines expuestos en el artículo, no es el único sistema posible, aunque sea el que impera en España desde la mitad del siglo pasado.

Por todo ello, podemos concluir que existe una falta de legitimidad moral para intervenir en la vida de los ciudadanos cuando los objetivos que se persiguen son, en gran medida, un discurso poético de vaguedades electoralistas proclamando un “mundo mejor”. Estas propuestas contaminan los objetivos legítimos y factibles que la ordenación del territorio y la urbanística deben buscar y concretar, como los que avancé en mi artículo Planificación social y urbanismo¹⁴.

Aclaración:

Aunque haya puesto como ejemplo a la LISTA para realizar este análisis, mis críticas son extensibles a la mayoría de las leyes del suelo y urbanísticas de este país. Sin embargo, he de reconocer que, en otros aspectos, este anteproyecto de Ley ha dado pasos significativos en el buen camino, por lo que la intención de este texto es proponer una mejora del contenido de los artículos analizados, teniendo en cuenta que, en la fecha en la que lo estoy redactando, está abierto el plazo de audiencia e información pública de la Ley.

Cádiz, a 26 de junio de 2020.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaciones utilizadas en este artículo.

CE. Constitución Española.

LISTA. Anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Nota 1. La Ley que origina el sistema urbanístico actual es la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956. Antes de la Constitución Española también se promulgó la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Nota 2. El período democrático ha contado con las siguientes leyes de suelo estatales con contenido urbanístico:

– Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

– Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo de 1997, en la que se aclaran cuales son las competencias estatales y autonómicas en materia urbanística, se promulgan las siguientes leyes de suelo:

– Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana.

– Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.

– Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.

– Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo.

– Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.

Nota 3. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la legislación en materia de ordenación del territorio y urbanística es la siguiente:

– Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

– Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana.

– Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Nota 4. Estas limitaciones son tratadas con mayor profundidad en mi artículo del Blog “Derecho de propiedad privada y función social”:

DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA Y FUNCIÓN SOCIAL

Nota 5. A efectos de este artículo, destacamos como derechos inalienables la libertad personal para conseguir nuestros planes vitales (con el deber intrínseco del respeto de las libertades de los demás), el derecho de no agresión y el derecho a la propiedad privada (reconocido en la mayoría de tratados que enumeran cuáles deben de ser los derechos fundamentales del ser humano).

Nota 6. Art. 1 de la CE define a España como un Estado social y democrático de derecho.

Nota 7. Si dividimos la sociedad en individuo, familia, organizaciones intermedias, y la sociedad entera o Estado, el principio de subsidiaridad delimita cuales son las competencias de cada unidad y cuándo debe intervenir en su ayuda la unidad superior. El principio de subsidiariedad implica que el Estado sólo presta su ayuda si el resto ha fallado, y siempre que no suponga una tutela o relajación de los esfuerzos de la unidad inferior por conseguir sus objetivos.

Nota 8. Art. 33 de la CE: 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Nota 9. La Constitución Española reconoce una serie de derechos sociales como principios programáticos cuya eficacia depende de las leyes que los desarrollen (derecho a la educación, a la vivienda, a un medio ambiente adecuado, etc.). Frente a los derechos sociales se encuentran los derechos individuales que son los que gozan los individuos como particulares y que no pueden ser restringidos por los gobernantes (derecho a la vida, de pensamiento, religión, etc.).

Nota 10. Artículos 39 a 52 CE.

Nota 11. Art. 9.3 CE.

Nota 12. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Nota 13. Hasta la LISTA, y en la mayoría de las leyes urbanísticas los Instrumentos clásicos de planeamiento son:

– Planeamiento general:

Planes Generales de Ordenación Urbanística (Art. 8, 9 y 10).

Otros instrumentos de planeamiento general:

Planes de Ordenación Intermunicipal.

Planes de Sectorización.

– Planes de desarrollo

Planes Parciales de Ordenación.

Planes Especiales.

Estudios de Detalle.

– Los Catálogos

– Los restantes instrumentos de la ordenación urbanística:

Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística.

Ordenanzas Municipales de Edificación y Ordenanzas Municipales de Urbanización

Nota 14. Artículo del blog “La planificación social y el urbanismo”:

LA PLANIFICACIÓN SOCIAL Y EL URBANISMO.

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