“FUERA DE ORDENACIÓN” EN MATERIA DE CARRETERAS.

Plano Red de carretras de Andalucía Plano red de carreteras del Estado

INTRODUCCIÓN.

Libre circulación de personas y bienes. Entre los derechos fundamentales y las libertades públicas que recoge la Constitución Española (en adelante CE) se encuentra la libertad que tenemos los ciudadanos para circular libremente por todo el territorio nacional¹, completándose este derecho con la libre circulación de bienes², sin el cual no sería posible la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado³.

Para permitir la libre circulación es necesaria la existencia de vías de comunicación públicas de distinto tipo como son las calles, carriles bici, senderos, carreteras, autovías, autopistas, etc., completándose con otras redes y estaciones de transporte como la del ferrocarril, metro, autobuses, puertos y aeropuertos⁴. La necesidad que cubren y su accesibilidad a todos los ciudadanos justifica que estos elementos sean de dominio público.

La libre circulación es uno de los objetivos de la política de carreteras según recoge La Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras (en adelante LC)⁵, además de la proporcionada por otros medios de transportes.

La cohesión territorial. Mientras que la libre circulación de bienes y personas formarían parte del acerbo de derechos individuales que todo ser humano debe poseer, históricamente nuestros gobernantes suelen tener como objetivo que sus gobernados sean una masa más o menos cohesionada, tanto social como territorialmente. El origen de esta necesidad de cohesión podemos buscarla en posibilitar su control, la recaudación de impuestos, la facilidad para defender el territorio o la integración comercial y económica, y desde un punto de vista más sociológico buscar una cohesión identitaria, y promover la integración y convivencia facilitando la paz social.

Trasladado a la legislación actual esta búsqueda de cohesión la encontramos en el Estatuto de Autonomía de Andalucía (en adelante EAA), que entre sus objetivos básicos tiene:

“La consecución de la cohesión territorial, la solidaridad y la convergencia entre los diversos territorios de Andalucía, como forma de superación de los desequilibrios económicos, sociales y culturales y de equiparación de la riqueza y el bienestar entre todos los ciudadanos, especialmente los que habitan en el medio rural.”⁶

Y en la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA), se establece que la actividad de la ordenación del territorio debe llevar a cabo actuaciones tendentes a mejorar la cohesión territorial⁷, encontrando entre sus fines⁸:

– Favorecer la consolidación de un territorio equilibrado, cohesionado y sostenible, respetando la diversidad interna de la región y contribuyendo a la reducción de las desigualdades entre la población andaluza.

– Propiciar la articulación territorial interna y con el exterior de la Comunidad Autónoma de Andalucía, a través del sistema intermodal de transportes y sistema de telecomunicaciones.

En coherencia con estos artículos, el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (en adelante POTA) debe incluir entre sus contenidos: el esquema de articulación territorial, integrado por el sistema de ciudades, sus funciones urbanas y sus áreas de influencia y los principales ejes de comunicación del territorio, los criterios para la mejora de la accesibilidad y las infraestructuras básicas del sistema de transportes⁹.

LA RED DE CARRETERAS Y SU LEGISLACIÓN DE APLICACIÓN.

En el Reino de España, las carreteras se clasifican en función de sus características y de la Administración a la que pertenece su titularidad y competencia. En base a este último criterio, en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía tenemos:

Para las carreteras del Estado la legislación de aplicación es la ya mencionada Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras (LC) y el Real Decreto 899/2025, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras (en adelante RGC). La Red de Carreteras de Andalucía se rige por la Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía (en adelante LCA).

Las carreteras del Estado están inventariadas en el Catálogo de la Red de Carreteras del Estado (Anexo II LC), y se clasifican según sus características en¹⁰:

Las carreteras de Andalucía están inventariadas en el Catálogo de Carreteras de Andalucía¹¹ y se clasifican funcionalmente en¹²:

EL DOMINIO PÚBLICO VIARIO.

Para garantizar la libertad de movimiento, se dota a los elementos que conforman las vías de comunicación de la naturaleza de dominio público (inalienables, imprescriptibles e inembargables). Este dominio público viario lo forman tanto las calles de pueblos y ciudades como las carreteras de distinto tipo, si bien en este artículo nos centraremos en éstas últimas. Se trata de un dominio público artificial, es decir, sus elementos son creados por el hombre frente a los dominios públicos naturales, como son el marítimo-terrestre o el hidráulico, en los que el hombre sólo se limita a reconocerlos legalmente.

Dominio público en las carreteras del Estado. Constituyen la zona de dominio público los terrenos ocupados por las propias carreteras del Estado, sus elementos funcionales¹³ (incluidas sus construcciones e instalaciones¹⁴) y una franja de terreno a cada lado de la vía de 8 metros de anchura en autopistas y autovías y de 3 metros en carreteras convencionales, carreteras multicarril y vías de servicio, medidos horizontalmente desde la arista exterior de la explanación y perpendicularmente a dicha arista¹⁵. Esta definición de dominio público viario se completa en el Art. 91.3 del RGC según el cual:

“Será en todo caso zona de dominio público el terreno ocupado por los apoyos de los puentes y viaductos y la totalidad de sus cimentaciones, y además la franja de terreno que sea preciso excavar a su alrededor para su construcción, con una anchura de un metro como mínimo a medir desde la cara exterior de dichas cimentaciones, o desde la proyección vertical si estuvieran enterradas, adoptando la localización que resulte más alejada de la estructura, salvo excepciones debidamente justificadas.”¹⁶

Dominio público en la red de carreteras de Andalucía. El dominio público viario de la red de carreteras de Andalucía¹⁷ está formado por las carreteras, sus zonas funcionales¹⁸ y las zonas de dominio público adyacente a ambas. El dominio público adyacente de las zonas funcionales es de 3 m¹⁹, mientras que la de las carreteras está formada por dos franjas de terreno, una a cada lado de las mismas, de ocho metros de anchura en las vías de gran capacidad, y de tres metros de anchura en las vías convencionales, medidos en horizontal desde la arista exterior de la explanación y perpendicularmente a la misma²⁰. En situaciones especiales como túneles, puentes, viaductos, carreteras sin talud, etc. la LCA especifica detalladamente los criterios para delimitar el dominio público viario²¹.

¿QUÉ OCURRE CON LAS CONSTRUCCIONES EXISTENTES CUANDO SE VA A CONSTRUIR UNA CARRETERA? ¿CUÁLES SE PUEDEN MANTENER EN SITUACIÓN DE FUERA DE ORDENACIÓN?

CONSTRUCCIONES EN DOMINIO PÚBLICO.

Construcciones que quedan en la zona que conformará el dominio público viario de la carretera proyectada.

La aprobación definitiva de los proyectos de carreteras del Estado implica la declaración de la utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos que conformen el futuro dominio público, habilitando su expropiación para proceder a la ejecución de la infraestructura²².

No obstante, en supuestos excepcionales en los que la expropiación afecte a construcciones e instalaciones cuyo estado de mantenimiento o uso no interfieran físicamente con las obras proyectadas ni perjudiquen a la adecuada explotación ni a la seguridad viaria de la carretera, la expropiación se podrá posponer²³, generando una situación transitoria que se podrá mantener en el tiempo mientras perduren esas circunstancias (o cambie la legislación eliminando esta excepcionalidad).

En estas construcciones sólo se podrán realizar aquellas obras que no afecten a la explotación y seguridad de la carretera, y solamente se podrán autorizar obras de conservación y mantenimiento y sin que el incremento del valor por dichas actuaciones pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios por encontrarse bajo el régimen de la zona de no edificación que veremos más adelante.

Estas excepcionalidades no se contemplan en la legislación de carreteras andaluzas, salvo para cuando las obras sean de conservación y mejora de la carretera e implique un aumento del dominio público, caso en el que se admitirán obras de reposición y mejora, sin que suponga un aumento de volumen, ni un incremento de su valor a efectos expropiatorios²⁴.

Construcciones que se incorporan al dominio público como consecuencia de la promulgación de la vigente LC.

Los terrenos (y sus construcciones) de titularidad privada que debieran estar incluidos en el dominio público, pero que por los motivos que fueran no lo están a la entrada en vigor de la LC, sus propietarios podrán solicitar la legalización de los usos existentes siempre que dichos usos no resulten incompatibles con la seguridad viaria, o con la adecuada conservación o explotación de la vía (en caso contrario se procederá a la expropiación)²⁵.

En el caso de legalización, solamente se podrán autorizar obras de conservación y mantenimiento de las construcciones o instalaciones ya existentes, y sin que el incremento del valor por dichas actuaciones pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios²⁶.

CONSTRUCCIONES EN LAS ZONAS DE PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO VIARIO.

Además de las labores de mantenimiento y de vigilancia, el dominio público viario se protege limitando el uso y las construcciones que los particulares pueden hacer en los terrenos colindantes a la carretera, de manera que sean compatibles con la seguridad viaria y su adecuada explotación²⁷. Con este objetivo se crean tres zonas de protección con distinto régimen y finalidad que discurren paralelas a la carretera y que son:

– Zona de servidumbre.

– Zona de afección.

– Zona de limitación de la edificabilidad.

Las dimensiones varían dependiendo del tipo de carretera, y las podemos ver en los siguientes cuadros y esquemas gráficos²⁸:

¿Qué se puede hacer en la zona de servidumbre²⁹?

A los propietarios o titulares de derechos de la zona de servidumbre no se les permite realizar obras o instalaciones ni darle más usos que aquellos que sean compatibles con la seguridad viaria y la adecuada explotación de la vía a la que sirven y siempre previa autorización del organismo competente³⁰ y sin perjuicio de otras autorizaciones necesarias por otras legislaciones sectoriales o urbanísticas que afecten a esos suelos. Solo se podrán realizar labores agrícolas y ganaderas en general sin necesidad de previa autorización³¹, y siempre que no afecten a la seguridad viaria y la adecuada explotación de la vía. Cualquier actividad autorizada deberá, además, ser compatible con la integración ambiental y paisajística de la carretera³².

¿Qué ocurre con las Instalaciones o construcciones existentes ubicadas en la zona de servidumbre de una nueva carretera?

En esta zona sólo podrán permanecer aquellas que sean compatibles con la seguridad viaria y la adecuada explotación de la vía a la que sirven y siempre previa autorización del organismo competente, si no es así, deberán ser demolidas por sus propietarios y debidamente indemnizados, o si las características así lo requieren, podrán ser expropiadas³³.

¿Qué se puede hacer en la zona de afección?

En la zona de afección se podrá solicitar autorización para cualquier tipo de obras construcciones e instalaciones siempre que no afecten a la seguridad viaria, o a la adecuada explotación de la vía, o a las previsiones de los planes, estudios o proyectos de construcción, conservación, ampliación o variación de carreteras en un futuro no superior a diez años, contados a partir de la fecha de la autorización u orden para realizar el correspondiente estudio³⁴.

¿Qué ocurre con las Instalaciones o construcciones existentes ubicadas en la zona de afección de una nueva carretera?

En las construcciones e instalaciones ya existentes que quedarían ubicadas en la zona de afección de un nuevo proyecto de carretera, podrán, en todo caso, realizarse obras de reparación o mejora, previa la autorización correspondiente, una vez constatados su finalidad y contenido, siempre que no supongan aumento de volumen de la construcción y sin que el incremento de valor que aquellas pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios, y sin perjuicio de las demás competencias concurrentes³⁵. Otro tipo de obras distintas de las de reparación o mejora deberán cumplir los requisitos expuestos en el apartado anterior.

¿Qué se puede hacer en la zona de no edificación?

La zona de no edificación nace en la arista exterior de la calzada, por lo que su régimen se superpone y regula la edificación tanto en parte del dominio público, en la totalidad de la zona de servidumbre y en parte de la zona de afección³⁶. Por tanto, además de las limitaciones que hemos visto para el dominio público, la zona de servidumbre y la zona de afección, además queda prohibido cualquier tipo de obra de construcción, reconstrucción o ampliación (incluidas las que se desarrollen en el subsuelo), o cambio de uso^37.

En la legislación de carreteras estatal, además “la edificación residencial, y la asimilada a la misma en lo relativo a zonificación e inmisión acústicas conforme a la legislación vigente en materia de ruido, estarán sometidas, con independencia de su distancia de separación con respecto a la carretera, a las restricciones que resulten del establecimiento de las zonas de servidumbre acústica que se definan como consecuencia de los mapas o estudios específicos de ruido realizados por el Ministerio de Fomento, y de su posterior aprobación tras el correspondiente procedimiento de información pública”³⁸.

¿Qué ocurre con las Instalaciones o construcciones existentes ubicadas en la zona de no edificación de una nueva carretera?

Para las construcciones o instalaciones existentes, como excepción se permiten aquellas que resultaren imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las construcciones o instalaciones ya existentes³⁷.

Para las carreteras estatales, también se permiten expresamente aquellas otras actuaciones que, por razones de seguridad, accesibilidad, ornato, salubridad, higiene o eficiencia energética debidamente justificadas, por razones medioambientales, o por cumplimiento de la normativa vigente sea necesario realizar, siempre que ello no suponga una modificación del uso o actividad del inmueble^{39 y 40}.

Cádiz a 4 de septiembre de 2026.

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

CE. Constitución Española.

EAA. Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

LC. Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras.

LCA. Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía.

RGC. Real Decreto 899/2025, de 9 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras.

Notas:

Nota 1. Art. 19 CE.

Nota 2. Art. 139 y 157 CE.

Nota 3. Art. 38 CE.

Nota 4. En terminología urbanística, estaríamos hablando de usos dotacionales (locales y generales) de movilidad, constituidos por las redes y estaciones de transporte (viario urbano, aparcamientos, transporte por carretera, carriles bici, ferrocarril, puertos, aeropuertos, áreas logísticas (destinadas al almacenaje, depósito y distribución mayorista de bienes y mercancías), intercambiadores, centros de transportes de mercancías o similares (Anexo de definiciones del RGLISTA).

Nota 5. Art. 1.2.a LC.

Nota 6. Art. 10.3.8º del EAA.

Nota 7. Art. 3.3.c LISTA.

Nota 8. Art. 3.1.a y b LISTA.

Nota 9. Art. 40.1.b LISTA.

Nota 10. Art. 2.3 LC.

Nota 11. Art. 17 LCA.

Nota 12. Art.15 LCA.

Nota 13. Según el Art. 3.1 de la LC: “Es elemento funcional de una carretera toda zona permanentemente afecta a la conservación de la misma o a la explotación del servicio público viario, tales como centros operativos para la conservación y explotación de la carretera, áreas de servicio, vías de servicio, zonas destinadas al descanso, zonas de estacionamiento, lechos de frenado, elementos de drenaje y sus accesos, estaciones de pesaje, paradas de autobuses, zonas, aparcamientos e instalaciones de mantenimiento de la vialidad invernal y para otros fines auxiliares o complementarios. No tienen consideración de elementos funcionales las instalaciones y equipamientos destinados a la regulación, gestión y control del tráfico y otros medios técnicos de vigilancia y disciplina del mismo.” Por su lado, el Art. 10 del RGC complementa esta definición incluyendo entre los elementos funcionales: “los caminos de explotación, las zonas e instalaciones de ayuda a la vialidad y las estaciones de aforo de tráfico pertenecientes a las carreteras del Estado cuya gestión y explotación correspondan al Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible, así como todos los elementos e instalaciones situados en las zonas permanentemente afectas a la conservación de las carreteras o a la explotación del servicio público viario”.

Nota 14. Art.2.2 LC.

Nota 15. Art. 29 LC.

Nota 16. Para el caso especial de los túneles, este Art. 91.3 recoge: “En el caso especial de túneles y sus elementos funcionales y auxiliares, la arista exterior de la explanación definida en el artículo 29.3 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, como proyección vertical de los hastiales no generará zonas de dominio público ni de servidumbre, sino únicamente la de afección, según se determina en el artículo 32.1 de dicha ley, salvo que en el expediente de información pública se establezca otra cosa de conformidad con lo dispuesto en el mencionado artículo 29.3 de la citada ley.”

Nota 17. Art. 2 LCA.

Nota 18. Según el Art. 11 de la LCA: “Se considera zona funcional de una carretera a toda superficie permanentemente afectada al servicio público viario, tales como las superficies destinadas a descanso, estacionamiento, auxilio y atención médica de urgencia, aforo, pesaje, parada de autobuses, vías de servicio, instalaciones de servicio, así como las destinadas a la ubicación de las instalaciones necesarias para la conservación del dominio público viario, y otros fines auxiliares y complementarios.”

Nota 19. Art. 12.3 LCA.

Nota 20. Art. 1 LCA.

Nota 21. Art. 12. 3, 4 y 5 LCA.

Nota 22. Art. 12 LC.

Nota 23. Art. 34.1 LC

Nota 24. Disp. Adicional cuarta 2 LCA.

Nota 25. Disposición transitoria segunda, 1 y 2 LC.

Nota 26. Disposición transitoria segunda 3 LC.

Nota 27. Art. 28 LC y Art. 53 LCA.

Nota 28. El dominio público adyacente (tal y como lo denomina la LCA) está conformado por dos franjas que, formando parte del dominio público, no forman parte de manera estricta de la carretera ni de sus elementos funcionales, y que se le atribuye una función de protección de los mismos.

Nota 29. Art. 31 LC, Art. 92 RGC, Art. 54 LCA.

Nota 30. En las carreteras estatales, el Art. 94.3 del RGC permite “la disposición de conducciones o canalizaciones aéreas o subterráneas para servicios privados será autorizable únicamente cuando sirvan a edificaciones, instalaciones, construcciones o cualesquiera otras actividades que cuenten con la conformidad de la Dirección General de Carreteras.

Nota 31. Art. 94.2 RGC Y Art. 64.1 LCA. Ambas legislaciones permiten los cultivos, pero de manera expresa, sólo la legislación estatal permite las explotaciones ganaderas. Uno de los motivos que haría necesaria autorización para determinados cultivos es la

Nota 32. Mientras que en la legislación andaluza esta exigencia viene recogida de manera expresa en su Art. 64 de la LCA, en la legislación estatal establece principios generales y requisitos de autorización que persiguen fines análogos (p. ej Art. 122.2 o 126. 2.a.2º del RGC).

Nota 33. Art. 12.5 y 34.2 LC, Art. 38.3 LCA.

Nota 34. Art. 32.4 LC y Art. 64.2 LCA.

Nota 35. Art. 32.3 LC, Art. 95.3 RGLC y Art. 64.2 y 3 LCA.

Nota 36. El Art. 83.6 del RGLC indica que: Donde las zonas de dominio público, servidumbre o afección se superpongan, en función de que su medición se realice desde la carretera, desde los restantes elementos viales citados en el título preliminar de este reglamento o desde otras carreteras, sus elementos funcionales o viario anexo, prevalecerá, en todo caso, la configuración de la zona de dominio público sobre la de servidumbre, y la de ésta sobre la de afección, cualquiera que sea la carretera o elemento determinante. En el caso de coincidencia de distintas zonas de limitación a la edificabilidad se considerará siempre la envolvente exterior que, obtenida de la superposición geométrica de cada una de ellas, resulte más alejada de las carreteras que las generan, con las salvedades establecidas para las travesías y tramos urbanos en el capítulo IV de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, y en el título VII del presente reglamento.

Nota 37. Art. 33.1 LC y Art. 64.3 LCA.

Nota 38. Art. 33.1 LC.

Nota 39. Art. 96.4 RGLC.

Nota 40. Aunque la legislación de carreteras andaluza no dice nada el respecto, sí vemos como la legislación en materia urbanística permite intervenciones similares a las edificaciones que se encuentren fuera de ordenación o asimiladas a fuera de ordenación.