PROPUESTAS PARA UN NUEVO URBANISMO.

Hace aproximadamente un año, escribí un artículo1 en el que explicaba las alegaciones que había presentado al Anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía (LUSA), dando por hecho que iban a ser desestimadas. La Ley no fue aprobada antes de terminar la legislatura, y las elecciones, de manera imprevista, nos ha dejado un gobierno en Andalucía de signo contrario y supuestamente de un perfil más liberal.

Desde la Federación Andaluza, que agrupa a las asociaciones de promotores inmobiliarios2, se nos ha pedido a sus integrantes que propongamos cambios a la política urbanística y de vivienda vigente. La omnipresente ideología socialdemócrata en la que hemos sido educados y el desconocimiento de otros modelos urbanísticos, ha conseguido con éxito que, incluso en las organizaciones empresariales, se acepte el colectivismo y la intervención gubernamental como el único camino para el bienestar de la sociedad, limitándose a proponer un mejor funcionamiento de las políticas existentes, en vez de nuevas políticas marcadamente liberales. Desde el liberalismo, estas organizacione empresariales, no sólo estarían defendiendo mejor sus intereses, sino los de toda la sociedad que se vería beneficiada con los resultados.

En mi labor de Pepito Grillo3, no he dejado pasar esta oportunidad para trasladar mis propuestas, que paso a enumerar a continuación. Aunque con más esperanzas que las alegaciones a la LUSA, intuyo que pocas de ellas prosperarán. Veámoslas:

1. URBANISMO: MODIFICACIÓN URGENTE DE LA LEY ACTUAL Y REDACCIÓN DE UNA NUEVA.

La ventana temporal que tiene el nuevo gobierno para hacer cambiar la opinión de los electores, es de una legislatura. Por eso, mis propuestas recogen una serie de modificaciones urgentes de la legislación actual para que sus efectos se vean a corto plazo. Si además tienen interés en dejar su impronta en una nueva Ley de Urbanismo, la podrían redactar paralelamente, ya que su complejidad y tramitación consumiría casi toda la legislatura. En otro apartado apuntaré las que en mi opinión serían las líneas de actuación de una nueva ley urbanística.

Paso a enumerar las modificaciones que propongo de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA):

1.1. Modificaciones propuestas a la LOUA de aplicación directa:

1.1.01. Limitación de la participación de la comunidad en las plusvalías que genera el urbanismo al mínimo permitido por el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) para todas las clases de suelo. La cesión de suelo libre de cargas de urbanización pasa a ser del 5% frente al 10% actual (art. 18 TRLSRU). Esta medida no debe ser potestativa de los municipios para incluirlas en su planeamiento, sino de aplicación directa a todas las unidades de ejecución y suelos pendiente de desarrollar que aún no hayan hecho las cesiones.

1.1.02. Limitación de las reservas de suelo para viviendas con algún tipo de protección pública al mínimo permitido por TRLSRU que es del 30% de la edificabilidad residencial en urbanizable y 10% en urbano no consolidado (art. 20 TRLS). Al igual que en el caso anterior, esta medida no debe ser potestativa de los municipios para incluirlas en su planeamiento, sino  de aplicación directa a todas las unidades de ejecución y suelos pendientes de desarrollar.

1.1.03. En las actuaciones de interés público, en el suelo no urbanizable, eliminar tanto la prestación de garantía del 10%, como de la prestación compensatoria de otro 10% adicional (art. 52 LOUA).

1.1.04. Limitar la cesión gratuita de suelo para dotaciones docentes, deportivas, culturales y sociales, etc. (art. 54 y 55 LOUA y art. 18.1.a TRLSRU) a 5 años4. Si en este plazo la Administración no les ha dado uso, los propietarios podrán ejercer el derecho de reversión como suelo dotacional privado.

1.1.05. En la cesión de viales y espacios públicos, permitir la división entre aprovechamiento bajo rasante que puede ser privado, y en superficie, que pasa a ser público. Reservándose la Administración las servidumbres de las infraestructuras públicas que deban ir soterradas.

1.1.0.6. Se incluye la posibilidad de implantar el uso residencial unifamiliar en suelo no urbanizable sin necesidad de estar vinculado a una explotación agrícola. Este uso, se condiciona a la protección del medio rural y al mantenimiento del tamaño de parcela mínima permitida en la legislación agraria.

1.2. Propuestas para la redacción e innovación de los instrumentos de planeamiento urbanístico.

1.2.01. Antes de enumerar las propuestas, se insta a redactar los reglamentos de gestión y planeamiento armonizados con la LOUA y su terminología, facilitando su comprensión y aplicación.

1.2.02. Eliminar la obligación de cumplir los estándares propuestos en la LOUA y en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU)5. Que cada municipio decida y justifique qué modelo de ciudad quiere (densidad, edificabilidad, dotaciones, zonas verdes, etc.) atendiendo a sus características, necesidades y posibilidades.

1.2.03. No definir pormenorizadamente los usos urbanísticos para cada clase de suelo, limitándose el planeamiento a designar solamente los usos prohibidos por cuestiones de incompatibilidad con el uso dominante. De esta manera se dota de flexibilidad al planeamiento para adaptarse a las necesidades que la sociedad demande, y se da libertad a los propietarios para decidir cuál consideran más oportuno implantar.

1.2.04. En la ordenación pormenorizada y ordenanzas de edificación, limitar la edificabilidad exclusivamente por motivos de salubridad e higiene, delimitándola mediante un sólido capaz y dimensiones mínimas de patio,  dando libertad en el resto de los parámetros (tipología, alineaciones interiores, vuelos, condiciones estéticas, etc.).

1.2.05. Prohibir, en el planeamiento o en las ordenanzas de zona, las condiciones de distribución o tipológicas de los distintos usos pormenorizados, como la de vivienda mínima o tamaño mínimo de las diferentes estancias. Para los usos que estén regulados por normativa sectorial, no añadirle más limitaciones desde el planeamiento local.

1.2.06. En el ámbito de la ordenación territorial, se eliminará la limitación al crecimiento de los municipios del 40% del suelo urbano existente y del 30% de la población, impuestos por el artículo 45.4.a del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA).

1.3. Disciplina urbanística.

1.3.01. Concesión de las diferentes licencias urbanísticas, incluidas las de obra6 y ocupación o utilización, mediante declaración responsable.

1.3.02. Participación de entidades colaboradoras privadas en la tramitación de licencias urbanísticas y de apertura.

1.3.03. El incumplimiento por parte de la Administración de los plazos de resolución en los trámites de licencias u otras autorizaciones, supondrá la autorización de lo solicitado (silencio positivo). En el caso de solicitud de informes, igualmente se entenderán como favorables.

1.3.04. Limitar a 4 años el plazo de prescripción de las medidas de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado, incluidas las recogidas para los supuestos del punto 2 del artículo 185 de la LOUA7.

1.4. Asentamientos urbanísticos en el no urbanizable.

1.4.01.  Permitir el autoabastecimiento en asentamientos urbanísticos. Si el problema que subyace es medioambiental, legalizar pozos y fosas sépticas es la mejor manera de controlar el daño que estas instalaciones ilegales están haciendo. Exigir la máxima calificación ambiental a estas viviendas para minimizar consumos y residuos.

1.4.02. Permitir urbanizaciones “blandas” y obligar a que se autogestionen los servicios mediante comunidades de propietarios.

2. PROPUESTAS PARA UNA NUEVA LEY DE URBANISMO.

2.1. Limitar la función pública del urbanismo a las determinaciones estructurales del planeamiento. Las restantes fases de la actividad urbanística podrán ser planificadas,  gestionadas y ejecutadas por entes privados, salvo convenios voluntarios de colaboración público-privada.

2.2. Conceder mayor autonomía a los municipios para diseñar y aprobar su planeamiento, quitando competencias a la Junta de Andalucía. Eliminar o convertir todos los informes preceptivos de las Consejería en materia de urbanismo y ordenación del territorio en no vinculantes.

2.3. Permitir la creación de sectores o unidades de ejecución que gestionen, de manera privada, todos o gran parte de los servicios urbanos (limpieza, recogida de basura, mantenimiento, alumbrado, etc.), eximiéndoles del pago de los impuestos municipales vinculados a la oferta pública de esos servicios.

2.4. Permitir que todo el suelo sea urbanizable excepto el protegido. Facultando que sea la iniciativa privada la que proponga el desarrollo de nuevos sectores, siempre que justifique su viabilidad.

2.5. Limitación de las arbitrariedades ideológicas a la hora de justificar la función social y el interés general para regular el suelo (ideología de género, gentrificación, turismofobia, viabilidad social, etc.). Evitar que todos los principios rectores de las políticas públicas recogidos en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, tomen el urbanismo como una herramienta sobre la que proyectar sus deseos cuando no es adecuada para los fines que persiguen.

2.6. Permitir la existencia de ciudades privadas con libertad para determinar sus propias normas urbanísticas y libertad para gestionar privadamente todos sus servicios públicos, eximiéndoles de los impuestos cuya razón de ser sea la prestación de dichos servicios.

3. VIVIENDA DE PROTECCIÓN PÚBLICA.

Se propone la eliminación de las viviendas de protección pública. El sistema de ayudas a las familias que necesiten una vivienda, se articulará mediante el subsidio de alquileres en el mercado de vivienda libre. Con este sistema, se consigue suprimir toda la administración autonómica y municipal dedicada a la construcción de viviendas protegidas, dedicando sus presupuestos y patrimonio a la subvención de los alquileres de las personas que cumplan los requisitos, durante el tiempo que lo necesiten.

Cádiz, 28 de marzo de 2019.

Gumersindo Fernández Reyes

Nota 1. Artículo del blog: “Propuestas y críticas al Anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible”:

http://gumersindofernandez.com/blog/2018/01/23/propuestas-y-criticas-al-anteproyecto-de-ley-para-un-urbanismo-sostenible-en-andalucia/

Nota 2. Fadeco Promotores es la regional andaluza de los Promotores Inmobiliarios, constituida como Asociación Empresarial sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar y cuyo ámbito territorial es la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Nota 3. Pepito Grillo era el fiel acompañante de Pinocho que ejercía de conciencia del personaje.

Nota 4. Para la determinación de este plazo se ha tomado como referencia el Artículo 54.3. b de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa, donde regula el derecho de reversión:

b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.” Esto es así porque la LOUA remite a la legislación estatal en caso de reversiones en su artículo 167.

Nota 5. RPU: abreviación del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Nota 6. Artículo del blog: “La obligación de pedir licencia previa de obra ¿Podría ser prescindible?”:

http://gumersindofernandez.com/blog/2018/02/16/la-obligacion-de-pedir-licencia-previa-de-obra-podria-ser-prescindible/

Nota 7. Este apartado segundo del artículo 185 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), no pone plazo de prescripción a los supuestos de parcelaciones ilegales en suelo no urbanizable, y a los que afecten a los siguientes actos y usos:

a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección, terrenos incluidos en la Zona de Influencia del Litoral o terrenos incluidos en parcelaciones urbanísticas en suelos que tengan la consideración de no urbanizable, con la salvedad recogida en el apartado A) anterior.

b) Bienes o espacios catalogados.

c) Parques, jardines, espacios libres o infraestructuras o demás reservas para dotaciones, en los términos que se determinen reglamentariamente.

d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural de los Planes Generales de Ordenación Urbanística o de los Planes de Ordenación Intermunicipal, en los términos que se determinen reglamentariamente.


EL HIMNO DE ANDALUCÍA Y LA CESIÓN GRATUITA DE SUELO.

El himno de Andalucía, en su estribillo, anima a los andaluces a levantarse para pedir tierra y libertad:

¡Andaluces, levantaos!

¡Pedid tierra y libertad!

¡Sea por Andalucía libre, España y la humanidad!

El autor del himno, Don Blas Infante, cuando escribió la letra estaba pensando en la reforma agraria y no en el urbanismo, pero deliberadamente utilizó el verbo “pedir”.

Salvo que alguien esté dispuesto a donarla voluntariamente, pedir tierra, no es la forma más adecuada de conseguirla. Lo habitual y correcto, es convencer al legítimo propietario para que la intercambie voluntariamente por algo que valore más que ese terreno (normalmente una determinada cantidad de dinero). Si no existiera esta voluntariedad, estaríamos hablando de robo, confiscación, usurpación, etc., todos términos antagónicos a la libertad que también insta a pedir el mismo verso del himno.

Pues bien, en el urbanismo, consiguieron la tierra pero se perdió en libertad. En el sistema urbanístico español, cualquier propietario que quiera transformar un suelo de rural a urbano1, está obligado a ceder un porcentaje de su suelo a la Administración Pública competente2, (entiéndase a los andaluces). Este suelo, se entrega ya urbanizado y con capacidad suficiente para ubicar un porcentaje de aprovechamiento urbanístico predeterminado por la legislación.

El Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana en su facultad de regular la igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo3 en todo el territorio nacional, limita esta cesión obligatoria a una horquilla entre el 5% y el 15% del aprovechamiento urbanístico4. En la Comunidad Autónoma de Andalucía este porcentaje es del 10% y además, hay que ceder gratuitamente todos los viales y suelos para dotaciones y equipamiento5.

La cesión obligatoria de suelo en la Constitución Española. La cesión obligatoria de suelo, viene habilitada por el art. 47 de la Constitución Española6, donde regula el derecho a la vivienda, instando a que la comunidad participe en las plusvalías con la siguiente redacción:

“La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”

Durante los trámites de elaboración y aprobación de la Constitución Española, esta obligación aparece en todas sus versiones salvo en el texto inicial del Anteproyecto7, lo que evidencia que el debate no se centró en si la comunidad debe de participar de las plusvalías, sino en sus límites. Por un lado, estaban los partidos socialistas y comunistas8 que proponían la municipalización y otras modalidades de socialización del suelo, mientras que el resto de grupos parlamentarios abogaban por una participación parcial en las plusvalías urbanísticas, opción que afortunadamente prevaleció.

En el mencionado proceso constituyente, quiero destacar a Don Manuel Iglesias Corral (Candidatura Democrática Gallega), que, en la justificación de su enmienda al texto constitucional debatido en el Senado, suscribió:

“Y la participación en las plusvalías creadas por la acción urbanística requieren eso: una acción urbanística. Sin ello, lo que se llama participación pudiera llamarse usurpación”.

Por el contrario, muchas de las enmiendas de los partidos de izquierda8 proponían que la mera calificación urbanística del suelo fuese suficiente para que la comunidad se adscribiese en su totalidad las plusvalías:

“…y con adscripción a la comunidad de las plusvalías generales por la calificación urbanística.”

Estas enmiendas, nos valen de punto de partida para  reflexionar si la legislación del suelo y urbanística han transcrito adecuadamente el espíritu del artículo 47 de la Constitución, para lo que debemos responder a las siguientes preguntas:

¿Qué es la acción urbanística? La acción urbanística, es la actividad que “comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno9. De aquí podemos distinguir tres fases claramente diferenciadas capaces de generar plusvalías10:

 – Primera Fase: Planificación urbanística, mediante la redacción de los distintos instrumentos de planeamiento.

– Segunda Fase: Ejecución y gestión del planeamiento, realizada mediante los procesos técnico-jurídicos para la materialización del planeamiento y ejecución de la urbanización.

– Tercera Fase: Materialización de las construcciones y edificaciones destinadas a los usos previstos en el planeamiento.

La “calificación urbanística” utilizada en las enmiendas se correspondería con la fase de planificación urbanística, mientras que la “acción urbanística” se correspondería con las tres fases enunciadas.

¿Limita la Constitución a que la acción urbanística sea desarrollada por entes públicos? ¿O cabe la acción urbanística de entes privados? Ateniéndonos a la literalidad del artículo, la Constitución podía haber finalizado la redacción de la siguiente manera:

“La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística”.

Pero lo hizo así:

“La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”

Por tanto la acción urbanística no está limitada en exclusividad a los entes públicos, pudiendo ser ejercida por entes privados. Esta interpretación es coherente con la enmienda de Don Manuel Iglesias Corral, en la que dejaba claro que si no hay una acción urbanística realizada por un ente público (es decir, realizada por un ente privado) la participación de la comunidad en las plusvalías sería una usurpación. Dicho de otro modo, la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por una acción urbanística privada es un robo.

Si analizamos ahora las fases de la acción urbanística capaces de generar plusvalías, centrándonos en si la desarrollan entes públicos o privados, nos damos cuenta de que: habitualmente son los propietarios del suelo los que se encargan de sufragar y redactar la planificación urbanística de desarrollo, y de sufragar y ejecutar la urbanización correspondiente, limitándose los entes públicos a la redacción del planeamiento general. Si hubiera prevalecido lo propuesto por los partidos de izquierda, la mera “calificación urbanística” del suelo ya sería suficiente para adscribir las plusvalías a la comunidad, independientemente de que la acción urbanística la desarrollase un ente público o privado, pero estas enmiendas no prosperaron.

El por qué de la redacción definitiva del artículo, hay que buscarlo en la época de los primeros ensanches de las ciudades, donde los Ayuntamientos, que asumían cargas de urbanización, tenían dificultad para recuperar ese dinero, mientras que los propietarios del suelo se beneficiaban de esa acción urbanística sin un beneficio claro para la comunidad.

¿Habilita la Constitución a que toda la actividad urbanística sea una función pública? La Constitución Española habilita a los poderes públicos a restablecer una regulación para el suelo, en su propósito de conseguir: el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada para los españoles (art. 47 CE),  la protección del medio ambiente  (art.45 CE) y la conservación del patrimonio histórico (art. 46 CE). Pero en ningún artículo dice que el urbanismo  tenga que ser en exclusividad una función pública, como por ejemplo sí hace con la Administración de Justicia (Art. 117 CE).

Sin embargo, desde la preconstitucional Ley del Suelo de 1956, todas las leyes del suelo y de urbanismo han convertido la actividad urbanística en una función pública, donde los Poderes Públicos sustituyen a la iniciativa privada en el protagonismo del desarrollo urbano, desvinculando del derecho de propiedad la facultad de establecer su aprovechamiento urbanístico.

La inercia establecida por la Ley del Suelo de 1956 o la decisión política deliberada de privar al sector privado del protagonismo en la acción urbanística, choca sin embargo con la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado que recoge el artículo 38 de la Constitución, y es incompatible con la acción urbanística de los entes privados, que como hemos explicado en este artículo, es permitido por la Constitución.

Entonces, ¿Está legitimada la cesión obligatoria y gratuita de suelo en las actuaciones de transformación urbanística? Como corolario a este artículo, cuestiono que las cesiones obligatorias y gratuitas de suelo sean legítimas y que estén amparadas por nuestra Constitución. El presupuesto de la participación de la comunidad en las plusvalías, es la acción urbanística de los entes públicos, pero la realidad es que, salvo la planificación general, el resto de la actividad es desarrollada y sufragada por los propietarios del suelo.

Sería más coherente, en base al precepto constitucional, ceder suelo en proporción a la actividad que haya tenido el ente público y el ente privado. De esta manera si la administración ha participado en las cargas en un porcentaje determinado, en esa proporción se ceda a la comunidad el suelo correspondiente a  las plusvalías obtenidas, como si de un agente urbanizador se tratase.

Por último, convertir el urbanismo en una función pública ha creado la ilusión de que son los poderes públicos los que magnánimamente te permiten convertir un suelo en urbanizable, cuando la realidad es la contraria. Primero te quitan esa potestad, para después dártela discrecionalmente, y a cambio te piden la ya analizada cesión obligatoria de suelo.

Espero que las reflexiones de este artículo sirvan como marco para instaurar un nuevo sistema urbanístico en nuestro país.

Cádiz, 27 de febrero de 2019.

Gumersindo Fernández Reyes

Nota 1. Las actuaciones de transformación urbanísticas habituales han sido las de urbanización, con el paso del suelo rural a urbanizable. Estas coexisten con intervenciones urbanísticas en el suelo urbano, que suponen una reforma o renovación de la urbanización, o un incremento de las dotaciones existentes en base a un aumento de la edificabilidad o densidad (Art. 7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

Nota 2. Normalmente los Ayuntamientos.

Nota 3. Artículo 1.a del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Nota 4. Artículo 18.1.b.  del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Nota 5. Artículos 54 y 55 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Nota 6. Artículo 47 de la Constitución Española: Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Nota 7. En mi opinión la mejor versión del artículo donde se regula el derecho a la vivienda es la redactada en el Anteproyecto de Constitución de la Ponencia:

Artículo 40. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones para hacer efectivo este derecho y regularán la utilización del suelo de acuerdo con el interés general.

Nota 8. Aportaciones de los grupos políticos de ideología socialista o comunista durante la tramitación de la Constitución:

Votos particulares de los ponentes al texto del Anteproyecto:

– Grupo Parlamentario de la Minoría Catalana (entre los que se encontraban el Partit Socialista de Catalunya-Reagrupament (PSC-R), Esquerra Democràtica de Catalunya (EDC), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC): “…y con adscripción a la comunidad de las plusvalías generales por la calificación urbanística.”

Enmiendas del Congreso al texto del Anteproyecto:

– Grupo Parlamentario de la Minoría Catalana: “…y con adscripción a la comunidad de las plusvalías generadas por la calificación urbanística.”

– Partido Socialista Popular de Enrique Tierno Galván: “…mediante la socialización del suelo.”

– Grupo Parlamentario Comunista (Sr. Tamames Gómez): “… y con adscripción a la comunidad de las plusvalías generadas por la calificación urbanística.”

Enmiendas del Senado al texto aprobado en el Congreso:

– Progresistas y Socialistas Independientes: “… y para que las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos reviertan a la comunidad.”

– Grupo Parlamentario Entesa dels Catalans: “…regulando la municipalización y otras modalidades de socialización más amplia del suelo edificable…”.

– Grupo Parlamentario Entesa dels Catalans: “Las plusvalías que genere la acción urbanística que promueven los entes públicos reinvertirán en beneficio de la comunidad”.

Nota 9. Artículo 2.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía:

Artículo 2. Actividad urbanística. 1. La actividad urbanística es una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno.

Nota 10. Además de las fases enunciadas existen dos fases más que no incluimos por no ser generadoras de plusvalías urbanísticas que son:

– Cuarta Fase: Regulación de las obligaciones de conservación y mantenimiento.

– Quinta Fase: Persecución de las infracciones urbanísticas y posterior sanción.


LA DENIGRADA ESPECULACIÓN Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LA VIVIENDA.

El artículo 471 de la Constitución Española, habilita a los poderes públicos a regular el suelo para impedir la especulación, como medio para hacer efectivo el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. De la lectura literal del artículo se desprende que la especulación es algo negativo que perjudica el acceso de los españoles a la vivienda.

Sin embargo, en el proceso de elaboración de la Constitución Española hubo tres versiones previas de este artículo en las que no aparecía el término especulación. Fue tras los votos particulares de los ponentes constitucionales y tras las enmiendas en el Congreso de los Diputados al Anteproyecto de Constitución,  cuando  el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas la incluyó, quedando redactado en términos muy similares al aprobado definitivamente (al final del artículo en la Nota 2, se incluyen todas las versiones del artículo hasta su redacción definitiva).

El por qué de este cambio hay que buscarlo en la presión ejercida por los partidos socialistas y comunistas3, por lo que cabe preguntarnos acerca de la carga ideológica y de lo acertado de su inclusión en el texto constitucional. Para ello, vamos a analizar la especulación desde distintos prismas, concluyendo que sólo la especulación administrativa descrita en el artículo anterior4 es contraria a los objetivos constitucionales:

La especulación como característica intrínseca del comportamiento humano. Especular es tratar de visualizar el futuro a la luz de la información disponible en el presente, con el fin de maximizar el rendimiento de los recursos propios5. Hasta aquí no hay nada reprochable, pues tanto particulares como empresarios especulan lícitamente para obtener el mayor rédito posible a sus recursos, bien sean éstos bienes materiales, dinero o su capacidad de trabajo. La especulación sólo sería reprochable cuando la información utilizada se obtenga de manera ilícita como resultado de privilegios políticos o corruptelas. Especular es una cualidad positiva inherente al ser humano y a su empresarialidad, por lo que no debe ser objeto de ningún impedimento.

La especulación como retención de suelo. Una acepción bastante extendida del concepto especulación inmobiliaria se refiere a la retención deliberada de suelo urbano o urbanizable con la expectativa de incrementar su precio y obtener así plusvalías, propiciando una subida del precio de las viviendas. Para analizar la retención de suelo en el proceso de expansión de una ciudad, utilizaremos como ejemplo una zona de crecimiento residencial, donde está previsto que se construyan una estación de metro, un colegio y un centro comercial. En este escenario, es obvio que se tendrán que vender más baratas las viviendas al principio, pues hay muchas incertidumbres para los potenciales compradores, ya que:

– No tienen la certeza de cuándo se construirán las infraestructuras y dotaciones.

– No saben aún con qué tipo de vecindario tendrán que convivir.

– Desconocen si se convertirá en una urbanización fantasma en la que sólo esté su edificio.

El comprador de esta fase, está dispuesto a correr el riesgo y sufrir las molestias, pues supone que si el sector llega a buen puerto, habrá hecho una muy buena compra, a la que posiblemente no tenga acceso por precio en el futuro, y que en caso de desprenderse de ella obtendrá cuantiosas plusvalías.

Por otro lado, existen compradores que sólo estarán dispuestos a comprar en fases posteriores de desarrollo, es decir, cuando el barrio está consolidado y con todos sus servicios y dotaciones en funcionamiento. Estos compradores tendrán que pagar más por una vivienda similar a la de los compradores pioneros del barrio.

Si los propietarios de las parcelas no son promotores inmobiliarios, tendrán que decidir en base a sus necesidades y expectativas cuándo las venden, especulando cuándo será el mejor momento para ellos. Los promotores inmobiliarios, que no son propietarios del suelo, según el estadio de desarrollo del sector especularán con cuánto estarán dispuestos a pagar los compradores potenciales de viviendas y en función de eso ofrecerán más o menos dinero por el suelo.

Si el sector urbano se desarrolla satisfactoriamente, el propietario de suelo que más ha tardado en vender, será el que obtenga mayor beneficio, pero también es el que ha asumido más riesgo. Aunque todos los propietarios hayan seguido el mismo proceso mental de especulación, sólo se acusa peyorativamente de especulador al que ha tardado más en vender su suelo, aunque lo que haya hecho es asumir más riesgos para satisfacer una demanda que estaba dispuesta a pagar más.

Como hemos visto en el ejemplo, la retención del suelo, eleva el precio de las viviendas, lo que es contrario a la intención de los redactores de la Constitución, pero sólo ven el fenómeno desde este prisma, sin apreciar que hay compradores de viviendas que están dispuestos a comprar en fases posteriores del desarrollo por valorar más los servicios que ofrece el barrio consolidado que el diferencial de dinero que ha de pagar por ello. Si no existiesen propietarios dispuestos a retener suelo, obligarían a asumir riesgos e incomodidades a un perfil determinado de compradores (por ejemplo familias con niños que necesitan de la proximidad del colegio). El promotor que está dispuesto a pagarle al propietario más por ese suelo retenido, es porque entiende que una vivienda no es sólo lo que encierran sus paredes, sino el entorno en el que se ubica, y éste es diferente en función del estadio de desarrollo de un sector.

Si el legislador hubiera entendido esto, quizás no hubiera incorporado la especulación como algo a perseguir.

Inversiones productivas frente a inversiones especulativas. Ahondando en el concepto de especulación, diferenciemos ahora lo que se entiende por inversiones productivas y especulativas, y la utilidad de estas últimas. Si bien, todos los negocios son especulativos, este elemento pesa más en unos que en otros.

Si un promotor compra un suelo y a continuación quiere construir un edificio de viviendas, necesita contratar técnicos, operarios, comprar materiales de construcción, etc., consiguiendo en caso de éxito contribuir al bienestar de los clientes que hayan adquirido su producto. A este tipo de negocios se le conoce como inversiones productivas (al igual que alguien que monta una fábrica, un hotel, o explota agrícolamente un terreno).

Sin embargo, si un empresario compra ese mismo suelo, y lo retiene sin darle uso durante varios años con la simple expectativa de que suba de precio, la inversión se denomina especulativa. Al igual que pasaba con los edificios construidos en último lugar en el ejemplo anterior, este tipo de inversores especulativos mantienen en sus balances suelos durante un tiempo superior al que muchas empresas promotoras pueden soportar financieramente, por lo que están colaborando con ellas a cambio de unas plusvalías por el riesgo asumido.

Todo recurso escaso se convierte en un bien económico, y el suelo no es ninguna excepción. Los propietarios que deciden no desarrollarlo y esperar, es porque piensan que ese suelo satisfará necesidades más valiosas en el futuro que las que puede satisfacer en la actualidad que es menos valorado, y por tanto, contribuirán en mayor medida al bienestar de la sociedad que si lo promueven ahora.

Por tanto, el especulador coordina intertemporalmente la oferta de un bien presente y su demanda futura, adelantándose a su tiempo, y asumiendo un importante riesgo empresarial, pues el futuro cuanto más lejano más incierto.

La especulación administrativa. En el artículo anterior4 definimos la especulación administrativa como la retención artificiosa de suelo urbanizable que hacen las distintas administraciones competentes en materia de urbanismo. Esta retención surge esencialmente por:

– No clasificar suficiente suelo urbanizable.

– Clasificarlo, pero asignarle cargas que hagan inviable su desarrollo.

– Burocratizar tanto su transformación efectiva, que sea muy lento o imposible ejecutarlo.

En el proceso de elaboración y aprobación de la Constitución Española, de todas las propuestas de modificación al actual artículo 47 en las que se hablaban de la especulación, sólo la enmienda del senador Don Manuel Iglesias Corral6 (Candidatura Democrática Gallega) propuso “impedir toda especulación administrativa o particular”, pero no fue aceptada.

La especulación en el Diccionario de la Real Academia Española. Si atendemos a las definiciones de “especular” que hace el Diccionario de la Real Academia Española relacionadas con éste artículo tenemos las siguientes acepciones:

  1. Efectuar operaciones comerciales o financieras con la esperanza de obtener beneficios aprovechando las variaciones de los precios o de los cambios. U. m. en sent. peyor.
  2. Comerciar, traficar.
  3. Procurar provecho o ganancia fuera del tráfico mercantil.

Es reseñable, que el Diccionario recoge el prejuicio que recorre el pensamiento mayoritario, pues en su acepción 3, recoge que el uso del verbo especular  es mayoritariamente peyorativo. Respecto a la acepción 4, traficar se puede utilizar para comerciar lícitamente, pero también ilícitamente, lo que nos lleva a la acepción 5 que claramente nos indica que la ilicitud se encuentra fuera del tráfico puramente mercantil, como cuando alguien especula con información privilegiada o permisividad política fruto de la corrupción.

La asimilación del “malvado” empresario al especulador. El porqué de la inclusión de la persecución de la especulación en la Constitución, hay que buscarla en los prejuicios que la ideología de izquierda tiene respecto del empresario, al que le atribuyen el origen de todos los males de la “clase trabajadora”. Especulador, promotor, constructor, son términos que ideológicamente se han asimilado entre sí, y a su vez con la creencia de que el enriquecimiento de unos empobrece a otros, como si la economía fuese un juego de suma cero7. Los empresarios obtienen sus beneficios por la aceptación o no que sus productos tienen entre los consumidores, que voluntariamente al comprarlos los valoran más que el dinero que pagan por ellos. Es decir, ganan ambas partes, por lo que, cuanto más rico sea un empresario, más habrá hecho ganar a sus clientes. Lógicamente, dejamos al margen los empresarios que han obtenido sus riquezas por privilegios obtenidos gracias a la clase política y no por ofrecer bienes y servicios en libre competencia.

Conclusiones: Hay que proteger el derecho a especular.

Nuestra Constitución, lejos de proteger a los españoles de la intervención del Estado, lo habilita ampliamente para interferir en nuestras vidas, con artículos como el analizado nº 47. Este artículo que promulga el derecho a la vivienda, ha impregnado toda la legislación del suelo, la urbanística y la de vivienda en cuyos textos aparece sin excepción como objetivo impedir la especulación.

Sin embargo, a la vista de los efectos positivos que tiene la tan denigrada especulación, (salvo la ejercida por las administraciones públicas), no sólo habría que dejar el artículo en su redacción previa a las presiones ideológicas de izquierdas, sino que habría que proteger el derecho a especular, aceptando lo beneficioso de esta actitud humana en el desarrollo y progreso de nuestra sociedad.

Cádiz, 25 de enero de 2019.

Gumersindo Fernández Reyes

 

Nota 1. Constitución Española. Artículo 47. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Nota 2. Versiones del artículo durante el proceso de elaboración y aprobación de la Constitución Española de 1978:

1ª. Borrador del Proyecto de Constitución de la Ponencia:

Artículo 40. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas adecuadas para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general, con participación de la comunidad en las plusvalías que generen la acción urbanística de los centros públicos.

2ª. Anteproyecto de Constitución de la Ponencia:

Artículo 40. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones para hacer efectivo este derecho y regularán la utilización del suelo de acuerdo con el interés general.

3ª. Informe de la ponencia tras las enmiendas del Congreso:

Artículo 43. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas adecuadas para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general, con participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

4ª. Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas:

Artículo 43. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas adecuadas para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación, con participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

5ª. Dictamen de la Comisión de Constitución del Senado tras las enmiendas del Senado al texto que vino del Congreso:

Artículo 47. Todos los españoles tienen derecho a que se les facilite su acceso a una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

6ª. Modificaciones al texto del Congreso aprobadas por el Pleno del Senado (igual que el anterior):

Artículo 47. Todos los españoles tienen derecho a que se les facilite su acceso a una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

7ª. Dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado sobre el Proyecto de Constitución, versión igual a la aprobada definitivamente:

Artículo 47. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Nota 3. Votos particulares y enmiendas previas a la inclusión en el artículo el objetivo de  “impedir la especulación” durante la elaboración y aprobación de la Constitución Española:

– Voto particular al Anteproyecto de la Constitución del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso, que propone se incorpore “que excluya la especulación”.

– Enmienda del Congreso de la Coalición Euskadico Ezkerra (Grupo Mixto) adhiriéndose al voto particular del Grupo Parlamentario Socialista anterior.

– Enmienda del Congreso del Grupo Parlamentario Comunista, en el que Don Ramón Tamames Gómez, no propone expresamente la inclusión del término especulación en el artículo, pero en su motivación habla de “poner coto constitucionalmente a una dimensión especulativa de excepcionales dimensiones en la historia más reciente”.

– Enmienda del  Congreso del Partido Socialista Popular de Enrique Tierno Galván, en el que no hablan de impedir la especulación porque directamente proponen “la socialización del suelo”.

Nota 4.  Artículo del Blog: El derecho a una vivienda digna y adecuada, y la limitación del suelo urbanizable (28/12/2018):

EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA, Y LA LIMITACIÓN DEL SUELO URBANIZABLE.

Nota 5. Definición dada en el glosario del texto complementario de la Universidad Francisco Marroquín al libro El Proceso Económico de  D. Manuel F. Ayau Cordón.

Nota 6. Enmienda nº 122 de Don Manuel Iglesias Corral al artículo 43.

Debe decir:

“Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas adecuadas para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general, con el régimen preciso para impedir toda especulación administrativa o particular y para regular el régimen de participación de la comunidad en las plusvalías creadas por la acción urbanística de los entes públicos.”

Justificación:

La especulación acusa una fea conducta que viene siendo administrada y atribuida con criterio muy vulgar . Con una generalización barroca, aplicándola a muchos infelices que ni en la conducta ni en los medios proceden de modo torticero. Y también ocurre con demasiada frecuencia que se especula, por ejemplo, cuando una zona verde deja de serlo para convertirse en edificable, «ad hoc», cuando se inmovilizan los terrenos en una planificación que se mantiene en parálisis abusiva que enrarece la concurrencia de solares al mercado y alza su coste. La idea de especulación es claro que hay que residenciarla, ya se encuentre en los particulares o en los órganos públicos. Y la participación en las plusvalías creadas por la acción urbanística requieren eso: una acción urbanística . Sin ello, lo que se llama participación pudiera llamarse usurpación.

Nota 7. Al lector que quiera profundizar sobre este concepto le recomiendo la lectura del artículo “No es un juego de suma cero” de Juan Ramón Rallo, publicado en Libertad Digital el 18/03/2011 (https://www.libertaddigital.com/opinion/juan-ramon-rallo/no-es-un-juego-de-suma-cero-58914/).

 

 


EL DERECHO A UNA VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA, Y LA LIMITACIÓN DEL SUELO URBANIZABLE.

La Constitución Española en su art. 47 reconoce a todos los españoles el  derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Para ello, habilita a los poderes públicos1 a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho, regulando la utilización del suelo e impidiendo la especulación:

Artículo 47. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Se trata de un derecho social2 que no confiere a cada ciudadano la posibilidad de ejercitarlo individualmente para la obtención directa de una vivienda “digna y adecuada”. Solamente obliga a los poderes públicos a orientar sus políticas para hacerlo posible.

De los redactores de este precepto constitucional podemos colegir dos deseos distintos:

1º. Que la vivienda sea digna y adecuada, dos términos jurídicamente indeterminados que no sólo tienen que ver con las características objetivas de la vivienda (dimensiones, soleamiento, aislamiento, seguridad, etc.), sino con la apreciación subjetiva de cada individuo, pues lo que a unos les parece digno y adecuado, puede no serlo para otros.

De este mandato se deriva una legislación que regula las características que ha de tener una vivienda “digna y adecuada” definidas implícitamente en toda la normativa de viviendas de protección pública. Esta regulación se ha convertido en un estándar mínimo de calidad, asumido en casi la totalidad de los planeamientos urbanísticos municipales. Además, hay que sumar los requisitos básicos de la edificación recogidos en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación desarrollada reglamentariamente en el Código Técnico de la Edificación3.

Frente a este deseo constitucional, cabe advertir que, si el legislador se excede y obliga a unas exigencias muy elevadas de calidad, dejará a las viviendas fuera del alcance de muchos españoles, de igual manera que, si se obliga a la industria automovilística a fabricar sólo coches de alta gama, muchos no podríamos acceder a su compra, cuando un utilitario de gama baja habría satisfecho con creces nuestras necesidades.

2º. Que se facilite el acceso a la vivienda, es decir,  bien en propiedad o en alquiler4, que todos los españoles puedan tener acceso a una vivienda. La accesibilidad a la vivienda está directamente relacionada con el precio de la misma, por lo que parece conveniente que nos preguntemos de qué depende este precio.

Muy al contrario de lo que se piensa, en el mercado de obra nueva, el precio de una vivienda no depende de la suma de los costes necesarios para su ejecución (suelo, construcción, honorarios, impuestos, gastos financieros, etc.), sino que viene determinado por lo que los compradores estén dispuestos a pagar por ella. Es una decisión subjetiva en la que cada comprador  tiene que percibir que lo que adquiere vale más que el dinero que paga por ello (si no, no lo compraría). Bajo esta premisa, el empresario-promotor ha de prever a qué precio estarán dispuestos a comprar sus viviendas, y en base a él, buscar un suelo y diseñar un producto cuyos costes no lo superen.

Como vimos en el artículo Determinación del precio de mercado de un inmueble5, hay determinadas circunstancias que influyen en la formación del precio de las viviendas. Así pues:

– Con una cantidad constante de viviendas en el mercado, cuantos más compradores potenciales haya, el precio de la vivienda tenderá a ser más alto. Por el mismo motivo, cuantos menos compradores potenciales, el precio tenderá a bajar.

– Con una cantidad constante de compradores potenciales, cuantas más viviendas haya en el mercado, el precio de las mismas tenderá a ser más bajo. Y por el contario cuantas menos viviendas, el precio tenderá a ser más alto.

Por tanto si el Estado quiere conseguir viviendas más baratas, cualquier impedimento que limite la producción de viviendas sería perjudicial para sus objetivos. Veamos si las Administraciones Públicas favorecen o no este principio: Lo primero que es necesario para producir viviendas es suelo urbanizable, por lo que cualquier limitación sobre la disponibilidad del mismo, no sería precisamente promover las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho a la vivienda.

Esta obviedad parece que la compartieron los redactores de la Constitución, pues en el mismo Artículo 47, que promulga el derecho a la vivienda, proporciona para su consecución a los poderes públicos, la potestad para regular la utilización del suelo e impedir la especulación (entendida como retención de suelo), lo que se hace mediante las legislaciones del suelo y las urbanísticas.

En España, desde la Ley del Suelo de 1956, el urbanismo pasa a ser una función pública, es decir, que son las Administraciones Públicas a través de la planificación urbanística las que tienen la potestad de decidir qué suelos son los aptos para urbanizar, delimitando el contenido del derecho de propiedad e impidiendo que sea la iniciativa privada quien urbanice y transforme el suelo.

Sin embargo lejos de entender este principio, las distintas administraciones competentes en materia de urbanismo, parecen estar más preocupadas de limitar la transformación del suelo, o de limitar la intensidad de uso del ya transformado (más allá de la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico6). Este bloqueo del crecimiento en la planificación urbana se produce en tres sentidos:

– No clasificar suficiente suelo urbanizable.

– Clasificarlo, pero asignarle cargas que hagan inviable su desarrollo.

– Burocratizar tanto su transformación efectiva, que sea muy lento o imposible ejecutarlo.

Conclusión. La Constitución Española habilita a los legisladores y las Administraciones Públicas a intervenir en el mercado del suelo con la finalidad de conseguir para todos los españoles una vivienda digna y adecuada. La regulación del suelo, no es la única herramienta con la que cuentan7, pero sí la mejor, pues facilitaría la existencia de suelo urbanizable en abundancia. Lejos de conseguirlo, esta regulación se ha convertido en un impedimento, asimilable a la propia especulación que pretende evitar, creando una artificiosa escasez y encarecimiento del suelo urbanizable. Entonces, ¿Para cuándo medidas liberalizadoras en el mercado del suelo? Muchas de estas medidas necesarias, ya las avancé en mi artículo Propuestas y críticas al Anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía8.

Cádiz, 28 de diciembre de 2018.

Gumersindo Fernández Reyes

 

Nota 1. Los poderes públicos del Estado español son tres:

– El poder legislativo, que tiene la capacidad de hacer leyes.

– El poder ejecutivo, que tiene la capacidad de gobernar y poner las leyes en práctica.

– El poder judicial, que tiene la capacidad de juzgar si las leyes se cumplen o no y aplicar sanciones cuando sea necesario.

Nota 2. La Constitución Española reconoce una serie de derechos sociales como principios programáticos cuya eficacia depende de las leyes que los desarrollen (derecho a la educación, a la vivienda, a un medio ambiente adecuado, etc.). Frente a los derechos sociales se encuentran los derechos individuales que son los que gozan los individuos como particulares y que no pueden ser restringidos por los gobernantes (derecho a la vida, de pensamiento, religión, etc.).

Nota 3. Artículo 3 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Nota 4. El precio de compra de una vivienda y el precio de alquiler están directamente relacionados entre sí, de manera que en las zonas donde la vivienda es barata, también lo son los alquileres. Esto se debe a factores como la rentabilidad esperada por los arrendadores, o la equivalencia entre el precio de la mensualidad del alquiler y la cuota de un préstamo hipotecario por una vivienda equivalente.

Nota 5. Artículo del Blog: Determinación del precio de mercado de un inmueble:

DETERMINACIÓN DEL PRECIO DE MERCADO DE UN INMUEBLE

Nota 6. La Constitución Española en sus artículos 45 y 46 también insta a los poderes públicos a velar  por “la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente”, así como garantizar la conservación y el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España.

Nota 7. Los poderes públicos pueden intervenir en el mercado de la vivienda para facilitar su acceso a través de los patrimonios públicos de suelo, política de vivienda protegida, política fiscal, regulando el mercado hipotecario o el de los arrendamientos urbanos, etc.

Nota 8. Artículo del Blog: Propuestas y críticas al Anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía:

PROPUESTAS Y CRÍTICAS AL ANTEPROYECTO DE LEY PARA UN URBANISMO SOSTENIBLE EN ANDALUCÍA.

 


LA COMUNIDAD DE PROPIETARIOS COMO MODELO DE GOBERNANZA DE MUNICIPIOS

La incoherencia de tratar lo público y lo comunitario de manera distinta. Es un fenómeno curioso cómo muchas personas defensoras de la socialdemocracia como sistema de organización política y de administración de los recursos públicos, cambian diametralmente de posición cuando se integran en una Comunidad de Propietarios. Estas actitudes incoherentes conviven por la distinta apreciación que hacen de lo comunitario y lo público. Los dos umbrales en los que se percibe este cambio de actitud, son el portal de nuestro edificio, que separa lo público de lo comunitario1 y la puerta de nuestra casa, que separa lo comunitario de lo privado1. Comencemos indicando algunos de los factores que influyen en este cambio de percepción:

La educación y su influencia en el sentimiento de propiedad. Solemos sentirnos copropietarios del portal, las escaleras, el patio, etc., pero en cuanto salimos a la vía pública, este sentimiento se diluye y desaparece, sin reparar que pertenecemos a otra comunidad más grande que sostenemos con nuestros impuestos. Es natural que nos preocupemos más de lo propio que de lo ajeno, así que mientras percibamos lo público como algo que no es de nadie, o que pertenece a un distante ente público, sólo mediante la educación se podrá modificar este comportamiento.

La escala. Cuanto mayor es el tamaño de la comunidad y el número de comuneros, las zonas comunes se perciben progresivamente como más ajenas. Incluso en una urbanización privada o en un edificio de cientos de viviendas empezamos a sentir las zonas de comunicaciones interiores con la misma ajenidad que lo público.

La proximidad. Es lógico que nos preocupe más el estado de conservación y mantenimiento de nuestro rellano, que el de tres plantas más arriba, pues frente a un eventual incidente no nos afectaría directamente.

Mientras que la escala y la proximidad son factores muy humanos vinculados a que nuestra capacidad de preocupación y atención es finita, la educación debe influir en que seamos capaces de sentir como propia la plazoleta de nuestra calle. Pero no nos sentimos responsables, pues “el benefactor Estado del Bienestar se encargará”, y al contrario de lo previsto, la prevalencia de lo público como paradigma de progreso social frente a lo privado o lo comunitario1, hace que nos despreocupemos, generando desapego hacia lo público e incoherencias a la hora de gestionarlo. De ahí mi interés por analizar el modelo de gobernanza de las Comunidades de Propietarios2 frente a los actuales sistemas de gestión y planificación de los municipios, y ver si es extrapolable.

Para ello, vamos a analizar sus órganos de gobierno, sus normas, su presupuesto de gastos y su sistema impositivo, haciendo especial hincapié en las diferencias respecto el sistema de gobernanza actual. Y veremos cómo lo que es natural y nadie cuestiona para regir las Comunidades de Propietarios, sería percibido como políticamente incorrecto en un ámbito municipal.

Los órganos de gobierno. La Junta de Propietarios es el órgano de gobierno soberano de una Comunidad de Propietarios, es la que toma todas las decisiones, siendo los cargos electos por esta asamblea los ejecutores de su voluntad. La Junta de Gobierno está compuesta por todos los propietarios de la comunidad, que podrán participar en las propuestas y deliberaciones que en ella se traten para que sean objeto de votación.

Esencialmente corresponde a la Junta de Propietarios3:

– Nombrar o remover cada año a los miembros del resto de órganos de gobierno (Presidente, Vicepresidente, Secretario y Administrador).

– Aprobar los presupuestos de gastos e ingresos anuales.

– Aprobar los presupuestos y la ejecución de las obras necesarias o de mejoras de la comunidad.

– Aprobar o reformar los Estatutos y el Reglamento de Régimen Interior por el que se rigen.

– Conocer y decidir sobre cualquier otro asunto de interés general para la Comunidad.

Para la aprobación de los asuntos de la Junta, todos los comuneros podrán votar con las siguientes particularidades:

– No podrán votar los comuneros que no estén al corriente del pago de sus cuotas.

– Según la importancia del asunto a tratar se exigirá unanimidad, mayoría simple y mayoría especial4.

– Las mayorías de votos exigidas para la aprobación de acuerdos,  tienen que ir  acompañadas de una mayoría de las cuotas de participación de los votantes. Es decir, no todos los votos son iguales.

– Los votos de los comuneros ausentes, y que no han mostrado su discrepancia en un plazo determinado, se consideran favorables, incentivando de esta manera qué estén presentes.

La Junta de Gobierno se reúne al menos una vez al año, pudiendo el Presidente o los propietarios convocarla más a menudo si es necesario5.

La función del Presidente6 está limitada a representar a la Comunidad y a ejecutar los acuerdos por ella adoptada. Las labores del Secretario6 son las labores administrativas propias de cualquier organización: realizar las citaciones, redactar las actas, emitir certificados, etc.

Por último vamos a hacer referencia a la figura del Administrador6, que es el único cargo que puede no ser ejercido por un comunero, ya que suele ser encomendado a profesionales o empresas especializadas. Ésta figura se encarga de velar por el buen régimen del edificio y de la comunidad, asumiendo las labores del Secretario y todas las que le encomiende la Junta para el correcto funcionamiento de todo. Con esta figura las Comunidades se permiten tener un asesor cualificado y limitarse a la toma de decisiones, sirviendo de apoyo al Presidente en la ejecución de los acuerdos adoptados.

Las normas que rigen la Comunidad de Propietarios: Estatutos y Reglamento de Régimen Interior. Dentro del marco legislativo que supone el Código Civil y le Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal (LPH), las Comunidades se rigen por sus Estatutos y Reglamentos de Régimen Interior. Ambas regulaciones pueden ser modificadas por la Comunidad, exigiéndose unanimidad para cambiar los Estatutos y mayoría para el Reglamento.

La rigidez que supone la unanimidad para la modificación de los Estatutos, es compensada con el entorno de seguridad jurídica que proporciona, ya que la compra de un inmueble es una compra a largo plazo que necesita estabilidad.

Otro aspecto destacable es la libertad de adhesión, pues si no me gustan las normas de una Comunidad de Propietarios determinada, nadie me obliga a comprar un inmueble ahí.

Control del gasto: el presupuesto de la Comunidad. La confección de los presupuestos de una Comunidad parten de una estimación de los gastos necesarios para su mantenimiento y funcionamiento: limpieza, jardinería, personal7, mantenimiento de las instalaciones, mantenimiento del edificio, seguros, etc. Es un presupuesto claro y comprensible por todos los comuneros, normalmente ajustado al máximo y sin concesiones al despilfarro. Además, los comuneros son los primeros en advertir si cualquier servicio de los contratados no se ajusta a lo requerido, exigiendo su cumplimiento o  suspensión.

Estos presupuestos y sus modificaciones se someten todos los años a su aprobación democrática en la Junta de Propietarios, pudiendo los comuneros proponer intervenciones y mejoras en el edificio que tendrán que ser aprobadas con distintas mayorías en función de su naturaleza y alcance, yendo desde mayorías simples hasta la unanimidad4.

Si algún comunero propone realizar nuevas instalaciones, servicios o mejoras no requeridas para la adecuada conservación, habitabilidad, seguridad del inmueble, y éstas son aprobadas por mayoría, los disidentes no tendrán que abonar la parte que les corresponda, pero tampoco se podrán beneficiar de ellas. Si en el futuro deciden hacerlo tendrán que abonarlo actualizado las cantidades con el interés legal del dinero. Dicho de otro modo, este sistema permite no sólo no estar de acuerdo con lo que diga la mayoría sino no asumir el coste de sus decisiones.

Por ejemplo, si en una comunidad deciden hacer un gimnasio o una piscina y se aprueba, los disidentes no tendrán que hacer frente a los gastos, pero tampoco podrán disfrutarla. Desaparece el principio de solidaridad ilimitada frente a determinados gastos e inversiones.

Podemos concluir que es un presupuesto comprensible, trasparente, próximo y participativo.

Sistema impositivo: aproximación al pago por uso. Los ingresos previstos vienen de las cuotas que han de pagar los comuneros en función de una cuota de participación. Esta cuota de participación se calcula generalmente en función de la superficie útil de cada inmueble, es decir, a mayor superficie más cuota. Esta forma de calcular la cuota tiene una doble explicación:

– La  primera es que si un departamento es más grande, supuestamente tiene más parte proporcional de cimentación, estructura, instalaciones, fachada, etc. y para hacer  frente a gastos relacionados con el mantenimiento de estos elementos parece lógico aportar más.

– La segunda es una aproximación al pago por uso, ya que se presupone que cuanto más grande es una vivienda, hay más habitantes y  van a hacer más gasto de las zonas comunes, por lo que frente a esta presunción parece lógico que aporten proporcionalmente a los gastos de limpieza, electricidad, mantenimiento del ascensor, etc.

Es decir, el sistema impositivo de una Comunidad de Propietarios es proporcional al uso que cada departamento haga de los servicios y zonas comunes, y a la parte proporcional que le corresponda de mantenimiento y reparación de los elementos comunes en función de su tamaño. Si aplicásemos los principios impositivos que defiende la socialdemocracia, cada propietario tendría que pagar proporcionalmente en función de sus ingresos y en función del precio de su inmueble. Es decir lo que es válido puertas a dentro en una comunidad no es válido una vez que pisamos la calle.

Volviendo al ejemplo de la piscina, si ésta es de una comunidad de propietarios, la pagaremos en función del uso que vayamos a hacer de ella, e incluso podemos negarnos a contribuir a su construcción si no la vamos a utilizar. Pero si esta piscina es municipal, entonces estoy obligado a contribuir la use o no, y además en función de mi sueldo, ¿no es contradictorio?

Urbanizaciones y complejos inmobiliarios: comunidades tan grandes como municipios. Cuando varios edificios constituidos en Comunidades de Propietarios comparten elementos como pueden ser calles, equipamientos o servicios, se convierten en Agrupaciones de Comunidades de Propietarios8. Para gestionarlas se forma una Junta de Propietarios cuyos componentes son los presidentes de las distintas Comunidades de Propietarios que forman tal agrupación. La competencia y alcance de las decisiones de estas Juntas se limitan a los viales, instalaciones, equipamientos y servicios comunes a las distintas comunidades, sin poder menoscabar las facultades de los órganos de gobiernos de las mismas.

Las urbanizaciones por otro lado son Comunidades de Propietarios de viviendas aisladas, cuyos elementos comunes son las calles y plazas, así como los equipamientos que compartan.  Esta tipología también puede hibridarse con los complejos inmobiliarios.

La dimensión de estas urbanizaciones y complejos inmobiliarios, son asimilables a las de pequeños municipios o barrios de ciudades más grandes, siendo totalmente operativas para autogestionarse sin necesidad de los gobiernos municipales.

Una aglomeración urbana puede ser subdividida en complejos inmobiliarios, haciéndose cada uno de ellos cargo de las infraestructuras y equipamientos locales, mientras que a su vez pueden constituirse en mancomunidades de complejos inmobiliarios para gestionar los equipamientos generales.

Estas asociaciones de comunidades podrían hacerse cargo de la mayoría de las competencias que tienen los municipios relacionadas con las infraestructuras y equipamientos: mantenimiento, abastecimiento, recogidas de basuras, equipamientos deportivos, etc. No habría necesidad de revertir la titularidad pública de calles y equipamientos, sino asignarlos a complejos inmobiliarios para su gestión.

Al igual que en una comunidad, habrá decisiones que en función de su alcance tengan que ser aprobadas por unanimidad u otro tipo de mayorías cualificadas, e incluso habrá decisiones de tal calado que sea necesario hacer referéndum entre todos los propietarios. Permaneciendo el criterio expuesto de que si no son estrictamente necesarias para el funcionamiento de la ciudad, habrá quien se niegue a contribuir a ellas, siempre que se puedan excluir de su uso.

Si este sistema de gobernanza propuesto conviviera con el actual, sería necesario detraer del presupuesto municipal los gastos de las que ya se hacen cargo las mancomunidades, adelgazando también la Administración y empresas públicas que se dedican a gestionar este presupuesto.

Conclusiones. Siendo consciente de las dificultades de implantar este sistema de gobierno en la ciudad existente, voy a enumerar las que para mí son las ventajas de organizarlas con los criterios que rigen las comunidades de propietarios, sirviéndonos de marco director al que deberíamos aproximarnos:

– Gestión despolitizada y en manos privadas.

– Eliminación de los monopolios de empresas de servicios públicos como las de recogida de basura y sus recurrentes “huelgas chantaje”.

– Mayor apego a las zonas de uso público, ya que la unidad básica es una comunidad no muy grande en la que estos elementos se sienten como propios, por proximidad, por escala y por tomar consciencia de que se está aportando directamente a su mantenimiento.

-Todos participan en la toma de decisiones a través de la Junta de Propietarios, existiendo distintos tipos de mayorías en función del alcance del asunto a aprobar. Se reúne al menos una vez al año, pudiendo los comuneros o el presidente convocarla con más frecuencia.

– Las votaciones que se desarrollan en las Juntas de Propietarios son para aprobar acuerdos y no para elegir gobernantes.

– Los cargos electos se limitan a representar y a ejecutar el mandato salido de las votaciones de la Junta de Propietarios. No es que estén obligados a cumplir un “programa electoral”, es que el programa se lo dicta la Junta de Gobierno. La duración de los cargos es anual, pudiendo en este plazo ratificarlos o removerlos sin necesidad de esperar más tiempo.

– No todos los votos son iguales, debiendo cumplirse la doble mayoría de votos y cuotas. Aunque parezca políticamente incorrecto, es el criterio razonable en cualquier otro ámbito, como en cualquier sociedad donde los mayores accionistas tienen mayor capacidad de decisión frente a los minoritarios. Si en un edificio de dos departamentos uno mide 1000 m2 y otro 10 m2, parece ilógico que tengan la misma capacidad de decisión.

– Quien no está al corriente de sus pagos no decide. Parece lógico que quien no cumple con sus obligaciones “tributarias” pueda decidir qué hacer con el dinero de los demás.

– Los ausentes en las votaciones se consideran que apoyan lo aprobado, desincentivando así la no participación.

– La gestión se pone en manos de profesionales cualificados que son los Administradores, asesorando y evitando salidas de tono de los cargos electos.

– Libertad para decidir y modificar las normas que regulan la Comunidad.

– Estabilidad y seguridad jurídica de los elementos esenciales de la regulación.

– Libre adhesión.

– El  presupuesto de gastos es comprensible, trasparente, próximo, participativo, y sin  concesiones al despilfarro. El dinero público lo sentimos menos nuestro que en una comunidad de propietarios.

– Los que deciden cuánto  y cómo gastar son los comuneros a través de la Junta de Propietarios.

– Gastos muy fiscalizados por la proximidad del vecino a la ejecución del mismo.

– Salvo las mejoras y servicios necesarios para el edificio, los comuneros no están obligados a asumir el coste de mejoras aprobadas por los demás. Esto dota de cierta libertad de actuación frente a las mayorías. Este sistema permite no sólo no estar de acuerdo con lo que diga la mayoría sino no asumir el coste de sus decisiones.

– Desaparece el sistema impositivo de quien más tenga o gane, más paga, pues las aportaciones económicas de los comuneros son proporcionales al uso y participación que cada departamento hace de los servicios y elementos comunes.

– Desaparece el principio de solidaridad impuesta, lo que deja de ser solidaridad.

Espero que este análisis sirva de reflexión.

Cádiz, 13 de julio de 2018.

Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. En este artículo lo comunitario también es propiedad privada, pero pertenece y es utilizado por un grupo de personas.

Nota 2. Este artículo no pretende ser una explicación exhaustiva del funcionamiento de una Comunidad de Propietarios sino un análisis del espíritu que las regula.

Nota 3. Artículo 14 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal de Propiedad Horizontal

Nota 4. Artículos 16 y 17 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal de Propiedad Horizontal

Nota 5. La Junta de propietarios podrá ser convocada al menos una vez al año para aprobar los presupuestos y cuentas y en las demás ocasiones que lo considere el presidente o lo pidan una cuarta parte de los propietarios, o un número de estos que representen al menos un 25% de las cuotas de participación (Art. 16.1 LPH).

Nota 6. Artículo 13 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal de Propiedad Horizontal

Nota 7. El personal vinculado a una Comunidad de Propietarios suelen ser porteros, jardineros, guardas de seguridad, etc.

Nota 8. Artículo 24 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal de Propiedad Horizontal


LA OBLIGACIÓN DE PEDIR LICENCIA PREVIA DE OBRA, ¿PODRÍA SER PRESCINDIBLE?

España es un Estado de Derecho1, lo que implica que todos sus ciudadanos, incluidos funcionarios y autoridades, están obligados al cumplimiento de la ley2.

En el desarrollo de nuestra vida, tanto a nivel personal como empresarial, para el cumplimiento del ordenamiento jurídico no basta con no hacer cosas prohibidas (p. ej. robar, matar, extorsionar, etc.), sino que la ley nos obliga a hacer determinadas cosas (p. ej. respetar las normas de circulación, escolarizar a nuestros hijos, etc.). Dentro de las “obligaciones de hacer” están las de pedir autorizaciones a la Administración Pública para realizar determinadas actividades, como construir un edificio, abrir un negocio o poder conducir un coche. Estas acciones no están prohibidas, lo que está prohibido es hacerlas sin autorización previa.

Que la ley considere nocivo para la sociedad ejecutar estas acciones sin autorización previa, entra en conflicto con la libertad de acción y de empresa3, ya que la ausencia de autorización no supone que sean dañinas. Además, implica una burocratización que genera costes directos a los promotores de la acción e indirectos a toda la sociedad, debido a los medios de los que hay que disponer para ejercer tal control.

Puedo entender que como sociedad queramos que para conducir un coche se acredite tener conocimientos y capacidad para no poner en riesgo la seguridad de los demás, otra discusión será cuál es la mejor manera de acreditarlo. Pero recordemos: que yo conduzca sin el carnet de conducir no quiere decir que no vaya a respetar las normas de circulación, y que tenga carnet no asegura que no vaya a ser un peligro al volante.

Uno de los regímenes de autorización previa instalados en nuestro ordenamiento jurídico es el de las licencias urbanísticas. Este tipo de licencias controlan que determinados actos de construcción o edificación y de uso del suelo, sean conforme con la legislación urbanística. En el caso de Andalucía tienen la consideración de licencias urbanísticas las siguientes4:

– Licencias de  parcelación.

– Licencias de urbanización.

– Licencias de edificación, obras e instalaciones.

– Licencias de ocupación y de utilización.

– Licencias de otras actuaciones urbanísticas estables.

– Licencias de usos y obras provisionales

– Licencias de demolición.

En este tipo de licencias, la Administración lo único que hace es comprobar que los actos solicitados se ajustan a la ordenación territorial y urbanística vigente5,  es decir, no tiene capacidad discrecional alguna respecto a lo solicitado salvo decir si cumple o no6. Es lo que se conoce como un acto reglado, en el que la Administración lo único que hace es reconocer un derecho previo que ya tiene quien solicita la licencia. Además, la Administración también se encarga de comprobar que las construcciones se atienen a  las condiciones de  seguridad7 para no poner en peligro a sus usuarios o a terceros, control que ejerce comprobando la competencia del técnico redactor y la suficiencia documental del  proyecto.

Entonces, si realizo cualquiera de los actos sujetos a licencia urbanística según proyecto redactado por técnico competente y de acuerdo al ordenamiento jurídico, ¿a quién perjudico si no solicito licencia previa? Es decir, si construyo un edificio según un proyecto de un arquitecto, respetando las alineaciones, altura, ocupación y usos que me regula el Plan de General de Ordenación Urbanística ¿qué problema hay? ¿Qué daño causo a la sociedad si además las licencias urbanísticas se otorgan al margen de las cuestiones de propiedad y de los prejuicios que podamos causar a terceros8, cuya salvaguarda corresponde a los Tribunales de jurisdicción ordinaria?

Obviamente, la respuesta es que no causo ningún daño ni perjudico a nadie, igual que si soy un experto y prudente conductor sin carnet de conducir. Por tanto, podríamos hacernos responsables de nuestras acciones y construir sin licencia previa, eso sí, si posteriormente nos comprueban lo ejecutado bien de oficio o por una denuncia y no nos ajustamos al ordenamiento jurídico, también seremos responsables del daño patrimonial que supondría la restitución de lo ejecutado a un estado compatible con la legalidad.

Comprendo que para la Administración pasar de controlar previamente a hacerlo posteriormente sólo en caso de denuncia puede ser un poco traumático, por lo que cabe la posibilidad de que se instaure que el promotor declare responsablemente frente a la Administración lo que va a hacer, y comience las obras9. Posteriormente dentro de un plazo tasado se controlará su idoneidad, y en caso de no ajustarse a la legalidad se exigirán las correspondientes responsabilidades, llegando incluso a la demolición si las obras se han comenzado.

Las figuras de la declaración responsable o de los actos comunicados tienen cobertura en nuestro ordenamiento jurídico tras la entrada en escena de la Directiva de Servicios10 promulgada por la Unión Europea, de manera que “en ningún caso, el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio se sujetarán a un régimen de autorización cuando sea suficiente una comunicación o una declaración responsable del prestador mediante la que se manifieste, en su caso, el cumplimiento de los requisitos exigidos y se facilite la información necesaria a la autoridad competente para el control de la actividad11”.

La trasposición de la Directiva de Servicios, incluyó el régimen de la declaración responsable y de los actos comunicados tanto en la Ley de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas12, como en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, permitiendo que sean utilizados por la Entidades Locales como medios para intervenir en la actividad de los ciudadanos13. Si bien, ambas leyes hacen la salvedad de que este control posterior no deberá generar daños irreversibles en el medio ambiente, en el dominio público o en el patrimonio histórico.

Teniendo en cuenta que las competencias en materia de urbanismo las ostentan las Comunidades Autónomas, son éstas las que en su legislación urbanística tendrían que recoger el régimen de la declaración responsable o de comunicación previa para las licencias urbanísticas. Las Comunidades Autónomas de Canarias, Valencia, Murcia, Aragón y  Cataluña, ya han dado un paso adelante y permiten la declaración responsable para las licencias de ocupación. Asimismo, en el ámbito de las licencias de actividad o apertura14 y 15 y para las obras menores o intervenciones de escasa entidad, las ordenanzas de la mayoría de los municipios han regulado la utilización de la declaración responsable o de los actos comunicados como herramienta de autorización administrativa.

Por tanto, si existe una legislación que unívocamente regula cómo puedo ejercer mi derecho de hacer un edificio en una parcela de manera que no sea perjudicial para la sociedad, no podemos permitirnos que por un exceso de celo de los gobernantes y Administraciones tengamos que esperar  que la autoricen, sufriendo plazos excesivos e incluso arbitrariedades. Haciendo la salvedad de no permitir ningún acto urbanístico sin control previo que pueda provocar daños irreversibles en el medio ambiente, en el dominio público o en el patrimonio histórico, no veo objeción ninguna para que la Comunidades Autónomas amplíen el régimen de la declaración responsable para poder conceder licencias urbanísticas de cualquier tipo, incluidas las de obras. De esta manera eliminaríamos de un plumazo los retrasos en la concesión de licencias, y una de las principales fuentes de corrupción que ha habido en nuestros Ayuntamientos.

Hagámonos responsables de nuestros actos a cambio de más libertad y prosperidad.

Cádiz, 16 de febrero de 2018.

Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. Artículo 1.1 de la Constitución Española.

Nota 2. Las leyes serán promulgadas por el poder legislativo sin vulnerar los derechos y deberes recogidos en la Constitución y de acuerdo con sus principios rectores.

Nota 3. Artículo 38 de la Constitución Española: “Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación”.

Nota 4. Artículo 7 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de  la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Nota 5. Artículo 6 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Nota 6. La única discrecionalidad permitida a la Administración es la potestad de interpretación de las mismas, en el caso de que su redacción sea confusa.

Nota 7. Artículo 21.2 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

Nota 8. Artículo 12 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

Nota 9. Aunque me refiera a las licencias de obras, el análisis es válido para cualquiera de las licencias urbanísticas enumeradas en el artículo.

Nota 10. Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

Nota 11. Artículo 5.c. de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Nota 12. Artículo 69 de la Ley de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Nota 13. Artículos 84, 84 bis y 84 ter de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, modificados por el Artículo 1 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y por el Artículo 41 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

Nota 14. Título I y Anexo de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios.

Nota 15. Disposición adicional decimocuarta de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.


PROPUESTAS Y CRÍTICAS AL ANTEPROYECTO DE LEY PARA UN URBANISMO SOSTENIBLE EN ANDALUCÍA.

Alegaciones LUSAArchivo adjunto: Alegaciones LUSA

La nacionalización del suelo como inspirador del intervencionismo actual.

Desde que se promulgó la ley del suelo de 19561, el gobierno se arrogó el poder de decidir qué podemos hacer y qué no en nuestra propiedad, estableciendo qué terrenos son edificables, los usos admisibles y las características de las edificaciones. Sin embargo, su verdadera intención fue nacionalizar el suelo necesario para la expansión de las poblaciones. Afortunadamente, la falta de fondos frustró tal intento2.

Herederas directas de ese espíritu intervencionista se han redactado todas las leyes del suelo y urbanísticas de este país. Se relega así a un plano residual la voluntad de los particulares frente al manipulable y  abstracto interés general, quedando al mando de la actividad urbanística los gobernantes y  las administraciones públicas.

El Anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía,  no es una excepción.

Una nueva Ley, ¿de verdad es necesaria?

Un marco legislativo estable en el que ejercer nuestra actividad siempre es deseable, pues  al menos sabemos cuáles son las reglas del juego aunque éstas no nos gusten. La posibilidad de ir remendando las imperfecciones que tengan los textos legislativos, permite que se vayan ajustando y adaptando a nuevas realidades sociales o jurídicas. Ocurre también, que incluso una buena ley no tiene el resultado deseado por falta de medios o un inadecuado funcionamiento de la Administración Pública3 encargada de su ejecución. Por todo esto, salvo que técnicamente sea insostenible seguir incorporando modificaciones, no soy partidario de nuevas leyes, sino de hacer  funcionar las existentes.

Pero la repercusión mediática que tiene la aprobación de una nueva ley, adjetivada como sostenible4 y que a nivel presupuestario es bastante más barato que inaugurar cualquier obra pública, miel sobre hojuelas para una clase política ávida de obtener réditos electorales. No olvidemos a las corporaciones locales suplicando medidas legislativas al ver como sus planes generales encallaban junto a sus promesas electorales en el laberinto de la tramitación administrativa. Por eso la simplificación y agilización de estos procedimientos es uno de los principales motivos que ha impulsado la formulación de esta nueva Ley.

Así que desconfío de una nueva ley, independientemente de que alguno de sus promotores y redactores tengan la mejor de las intenciones.

Y lo que sin duda me parece impresentable es que nos planteen una nueva ley cuando durante los más de 15 años que lleva en vigor la  actual legislación5, el Gobierno de la Junta de Andalucía no ha sido capaz de completar su desarrollo reglamentario6. Salvo el Reglamento de Disciplina Urbanística7, aprobado a los 8 años, nos han obligado a convivir con unos textos legales de 19788, con la dificultad de acoplamiento e interpretación que eso supone.

PROPUESTAS PARA LA NUEVA LEY.

Hasta final de enero estamos dentro del período de información pública del anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía. Las propuestas9 que he recogido en este artículo son un resumen de mis alegaciones a la nueva Ley. Éstas pretenden minimizar los daños del sistema imperante, cuestionándolo y sembrando la semilla del pensamiento liberal aplicado al urbanismo. Doy por hecho que serán desestimadas:

1.Protección del derecho de propiedad privada: limitación de las arbitrariedades ideológicas a la hora del justificar la función social y el interés general. Se alega a una serie de artículos que presuponen y prejuzgan aspectos del desarrollo de las ciudades en base a la corriente dominante de pensamiento y a lo políticamente correcto, pero que no justifican la bondad de esas decisiones para limitar algo tan importante como el derecho de propiedad privada.

De entre los principios rectores del desarrollo urbanístico se elimina la obligación de evitar los procesos de gentrificación, ya que desconozco por qué la regeneración de un barrio que surge de manera espontánea y libremente por sus nuevos moradores es nociva, salvo que quieran decidir por nosotros a dónde podemos mudarnos y por cuánto comprar o vender un inmueble.

Se elimina de los fines de la actividad urbanística la promoción de la igualdad de género, para evitar que gastemos recursos en algo que sabemos no es la herramienta adecuada para tratar ese tema. También se elimina de los criterios de ordenación la justificación de la “viabilidad social” por ser algo tan poco mesurable y objetivo que junto a la promoción de la igualdad de género va a ser fuente de arbitrariedades administrativas y batallas político-ideológicas.

Se incluye la posibilidad de implantar uso residencial en suelo rústico sin necesidad de estar vinculado a una explotación agrícola. Este uso se condiciona a la protección del medio rural y al mantenimiento del tamaño de parcela mínimo permitidos en la legislación agraria.

Se permite que en la ordenación detallada se puedan definir más de un uso pormenorizado por cada parcela, permitiendo mayor flexibilidad al propietario para destinarla al uso que mejor le convenga dentro los compatibles en la zona en que se encuentre.

Se tienen en cuenta los equipamientos privados a la hora de garantizar la proporcionalidad entre los usos lucrativos y los equipamientos a la hora de diseñar Planes Generales de Ordenación Estructural y que dentro de la definición de espacio verde urbano se incluyan los privados de carácter comunitario.  Es como si para el legislador los servicios que ofrecen los equipamientos privados no existiesen.

2.Protección del derecho de propiedad privada: limitación de pagos y cesiones al sector público. Se propone que se aumenten las plusvalías y aprovechamientos que los propietarios del suelo pueden obtener por la actividad urbanística, en vez de poner estos recursos en manos de la Administración Pública. Esta modificación provocaría un mayor dinamismo en la economía y desbloquearía muchas actuaciones urbanísticas hoy inviables. La cesión gratuita de suelos para dotaciones desaparecería o se disminuiría, quedando estos suelos dotacionales en manos de los propietarios, debiendo la Administración comprarlos o canjearlos por aprovechamiento si los necesita. En caso de no tener en cuenta esta propuesta y se siga obligando a realizar cesiones, estos suelos revertirán al propietario en caso de que en el plazo de 4 años la Administración no haya hecho uso de ellos.

Se limita al 5%9 las cesiones de suelos lucrativos libres de cargas y urbanizados, aumentando el aprovechamiento subjetivo al 95%. También se elimina el pago del 10% a la Administración como compensación por el uso y aprovechamiento de las actuaciones excepcionales  en el suelo rústico.

Se elimina la garantía que hay que constituir para cubrir los gastos de demolición tanto en las actuaciones excepcionales en suelo rústico como las obras y usos provisionales, ya que pueden ser sustituidos por otros mecanismos que tiene la Administración para asegurar su ejecución.

El aprovechamiento atribuido al subsuelo se presupondrá privado y no público.

3.Protección del derecho de propiedad privada: limitaciones a la expropiación. Considerando la expropiación la herramienta que más atenta contra el derecho de propiedad privada, se limita su utilización en el ámbito del urbanismo propuesto por esta Ley.

El sistema de actuación por expropiación sólo se podrá utilizar cuando sean inviable los sistemas de cooperación y compensación. Además, se propone que si se incumplen los plazos para la ejecución del planeamiento previstos por los sistemas de cooperación y expropiación, se podrá solicitar el cambio al sistema de compensación.

Se propone eliminar la facultad que tiene la Administración Pública para expropiar un inmueble por  incumplimiento del deber de conservación y rehabilitación, por incumplimiento del plazo para la ejecución de obras sobre edificaciones deficientes o inadecuadas, por incumplimiento del plazo previsto en el instrumento de planeamiento para el inicio o terminación de viviendas sometidas a algún régimen público de protección,  o para la incorporación de inmuebles en los patrimonios públicos del suelo.

Además, en el cobro del justiprecio, se elimina la obligación de cobrar en especie, sólo siendo posible este tipo de compensación si voluntariamente lo acepta el propietario.

4.Potenciar la iniciativa privada en la gestión de las ciudades. Como primer paso para potenciar una gestión de los espacios de uso público de manera privada o mixta, se propone que en los ámbitos donde operen las entidades privadas de conservación de urbanizaciones, se implemente una exención o bonificación en los impuestos. En la actualidad los propietarios de esas áreas están pagando por estos servicios doblemente: vía cuotas a la entidad de conservación y vía impuestos. Esta propuesta tendría que coordinarse con la legislación tributaria.

5.Reducción de las reservas para viviendas con algún régimen de protección. Se propone que la protección que el Estado o las Autonomías proporciona a las personas sin medios para acceder a una vivienda, sea mediante el régimen de alquiler, bien en viviendas protegidas o en viviendas de renta libre, lo que supone una reducción o eliminación progresiva del parque de viviendas protegidas. Esta propuesta se instrumenta eliminando dentro de los objetivos de la ordenación urbanística la formalización de una política de intervención en el mercado del suelo mediante el fomento de la construcción de viviendas protegidas, y convirtiendo el mínimo exigido por el TRLSRU10 de reserva para suelos para viviendas con algún tipo de protección en el máximo de la nueva Ley.

6.Límites a la intervención en el mercado del suelo y en la actividad empresarial. Se propone la eliminación de la capacidad de intervención en el mercado del suelo y la vivienda como una de las potestades que tienen las Administraciones Públicas. También se elimina la obligación que tiene de evitar la especulación urbanística, ya que especular es una forma lícita de hacer negocio reconocida en otros ámbitos económicos. Además, parece incoherente cuando es la propia Administración Pública la única responsable del bloqueo del suelo como materia prima de la ejecución urbanística en el ejercicio de su capacidad de clasificar y calificar terrenos.

7.Mayores competencias municipales. Aumentando las competencias municipales se pretende que cada municipio tienda a crear su propio modelo de ciudad, de manera que compitan entre ellos por atraer habitantes e inversiones. De esta manera, se crea un incentivo para mejorar el planeamiento y las normas urbanísticas.

También se pretende evitar la doble fiscalización de los instrumentos de planeamiento, eliminando los informes de la Junta de Andalucía, en los casos que considero innecesarios. Bastaría con comunicárselo en los períodos de exposición pública como interesado y nada más.

Por último se propone que los Planes Municipales de Ordenación Urbana (de aprobación municipal)  y no los Planes Generales de Ordenación Estructural (de aprobación autonómica) sean los que se encarguen de delimitar las categorías de los suelos, al no considerarlos parte de la ordenación estructural.

8.Mayor seguridad jurídica. En base a una mayor seguridad jurídica se reducen determinados plazos propuestos en la Ley, que son fruto de la incapacidad e incompetencia de la Administración de hacer su trabajo en un tiempo reducido, trasladando el problema al administrado. También se cambia el sentido del silencio de negativo a positivo para los actos presuntos que regula esta Ley.

Se propone dentro del derecho de consulta junto con la Cédula Urbanística, la posibilidad de consultar la viabilidad urbanística de intervenciones concretas.

Por otro lado, tendrán vigencia indefinida tanto de las licencias urbanísticas municipales, como las autorizaciones para usos excepcionales en suelo rústico, mientras no cambien las condiciones urbanísticas en base a las que fueron concedidas. También propone sustituir la licencia previa de ocupación y utilización por una declaración responsable, en cumplimiento de la Directiva Europea, tal y como ya han hecho algunas comunidades autónomas.

Cádiz, 23 de enero de 2018.

Gumersindo Fernández Reyes.

 

Nota 1.  Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana (LS1956).

Nota 2. Exposición de Motivos apartado III.c) de la LS 1956: “Si ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle, una vez urbanizado, a quienes desearen edificar, la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuantiosos, que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaría graves quebrantos a la propiedad y a la iniciativa privadas”.

Nota 3. El problema de la proliferación de edificaciones y asentamientos en suelo no urbanizable en la Comunidad Autónoma de Andalucía, no surge como resultado de una ineficaz regulación, sino de la no utilización deliberada de las herramientas de la inspección y la disciplina urbanística por parte de la Administración Pública.

Nota 4. Si buscamos en la página web del BOE utilizando como criterio de búsqueda el término sostenible, nos aparecen 188 disposiciones legales en cuyo título aparece el término sostenible.

Nota 5. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

Nota 6. Disposición final única y Disposición transitoria novena de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Nota 7. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA).

Nota 8. Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento. Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística. Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística.

Nota 9. En algunas propuestas no se ha ido más lejos por tener como límite los preceptos vinculantes de la ley estatal en materia de suelo (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Nota 10. Mínimos exigidos por el Artículo 20.1.b del TRLSRU: 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización y el 10 % en el suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

 


DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA Y FUNCIÓN SOCIAL

DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA Y FUNCIÓN SOCIAL .

El derecho de propiedad privada y las limitaciones que al mismo se imponen en base al interés general están en guerra. El abuso de la función social de la propiedad, que es como se conocen estas limitaciones a su normal uso y disfrute, tiene consecuencias negativas en nuestro día a día como propietarios. Pero más devastadoras son las consecuencias del mismo a nivel social, consiguiendo un resultado opuesto al pretendido.

Para ilustrar veamos algunos ejemplos de limitaciones del derecho de propiedad basados en el interés general:

– El propietario de una explotación agraria en medio del campo quiere hacerse una vivienda para pasar los fines de semana con la familia  y la normativa urbanística se lo prohíbe.

– Un particular quiere alquilar su vivienda por fines de semanas y días sueltos y la normativa turística me lo limita o la urbanística se lo prohíbe.

– Una promotora tiene un solar en la ciudad que quiere destinar a un edificio de viviendas y la normativa urbanística le obliga a hacer oficinas.

– La comunidad de propietarios de un edificio en un Casco Histórico quiere pintar su fachada de un determinado color y la normativa de protección del patrimonio histórico se lo prohíbe.

– Una familia tiene una parcela junto al mar y no puede construir porque la ley de Costas marca unas servidumbres legales de protección que se lo impiden.

El derecho de propiedad privada me permite poseer cosas y disponer de ellas para su uso y disfrute. La propiedad de algo se obtiene habitualmente intercambiándola por dinero a su actual propietario, dinero conseguido con nuestro esfuerzo laboral o empresarial. Toda acción humana tiene como finalidad mejorar nuestra vida y en muchas ocasiones para alcanzarla necesitamos adquirir bienes en régimen de propiedad privada (casa, coche, ropa, comida, libros…).

El esfuerzo que hacemos por ofrecer bienes o servicios que cubran las necesidades de los demás y que me reporten beneficios para adquirir los que me ayuden a mejorar mi vida, es uno de los pilares fundamentales del desarrollo y bienestar de nuestra sociedad. Si no existiese la propiedad privada no habría que esforzarse para obtener esos bienes, pero no nos engañemos, tampoco existirían muchos de esos bienes y servicios porque nadie se habría esforzado en crearlos.

Por tanto, el derecho de propiedad privada debe ser mimado como pocos otros (junto a la libertad y el derecho de no agresión), pues su importancia transciende del mero uso y disfrute de la posesión en sí, para convertirse sin ser conscientes de ello, en un dinamizador económico y de bienestar social.

Honestamente os digo, que no me preocuparía tanto por mejorar la calidad de nuestros servicios y la atención a nuestros clientes si de ello no dependiera la adquisición de bienes que considero esenciales para mejorar mi vida y la de mi familia. La propiedad privada marca unas reglas del juego y unas relaciones de cooperación social en las que todos salimos ganando.

Límites y limitaciones al derecho de propiedad privada. Una vez expuesta la importancia del derecho de propiedad privada es necesario analizar sus límites y limitaciones para determinar si atentan perjudicialmente contra él. Los dividiremos en dos grupos:

– Límites y limitaciones por razón del interés privado

– Limitaciones por razón del interés público.

Límites y limitaciones por razón del interés privado: Las relaciones de vecindad. Si nos centramos en la propiedad de inmuebles, podemos entender que este derecho a la propiedad privada puede tener unos límites que se generan en base a las relaciones de vecindad o el principio de no agresión.  Es decir, que el normal uso y disfrute de nuestra propiedad no afecte negativamente a las propiedades contiguas y viceversa. Estaríamos alterando el derecho de propiedad de nuestro vecino si sobre él vertemos aguas, desechos, emitimos humos, olores, ruidos, le impedimos el soleamiento, etc.

También existe un tipo de limitaciones al derecho de propiedad que son fruto de un acuerdo mutuo entre particulares como pueden ser las servidumbres de paso, vistas, iluminación, medianería, etc.

El Código Civil, parte de la legislación medioambiental y ciertas ordenanzas municipales son las que regulan, no sin dificultad, los conflictos que surgen entre particulares. En tanto que estas regulaciones se basen en normas consuetudinarias y no en ocurrencias de nuestros legisladores no son un riesgo para nuestra sociedad, pues no desvirtúan la esencia del derecho de propiedad.

Limitaciones por razón del interés público: Función Social de la propiedad. Hablemos de los límites del derecho de propiedad privada  en base a los intereses generales de la comunidad. Desde la Constitución Española se recoge el derecho a la propiedad privada, pero delimitando su contenido en base a la función social:

Artículo 33 (Constitución Española).

  1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
  2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
  3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Es decir, el poder legislativo (nuestra clase política) podrá imponernos limitaciones a la forma de disponer y usar nuestras propiedades privadas en base a un interés general o comunitario.

El problema es que bajo el paraguas del interés general cabe casi cualquier cosa si nuestros gobernantes se ponen a ello, y además es muy vendible electoralmente. Bajo la grandilocuencia de la protección del medio ambiente, la sostenibilidad, la igualdad o la cultura se puede seguir inflando la burbuja legislativa hasta extremos en los que paralicen la actividad económica.

Habría que sumar un segundo problema: la soberbia del legislador y sus equipos técnicos de presumir que bajo sus análisis y sus recetas son capaces de saber lo que es mejor para todos. Esta capacidad planificadora de los poderes públicos también se recoge en la Constitución:

Artículo 131. 1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.

Determinada información económica que se genera en una sociedad es inalcanzable parar los poderes públicos, pues está dispersa en el pensamiento de todos nosotros, y hay que dejar que en base a ésta información, cada uno tome sus propias decisiones para disponer de sus propiedades y mejorar su vida. Es decir, hay que dejar más libertad de decisión a los ciudadanos y eliminar la ineficiente planificación e intervencionismo.

Las leyes redactadas al amparo de la función social que subordinan el derecho de propiedad son esencialmente, las agrarias, la de expropiación forzosa, la de minas, patrimonio histórico, medio ambiente y sobre todo las sucesivas leyes del suelo y ordenación urbana.

En estas líneas hemos apuntado la batalla que se libra entre la libre disposición de nuestras propiedades en base a nuestros criterios y conocimiento del entorno, frente a la limitación que de ella se nos hace desde la Administración en base al interés general. Pero aún hay más, lean este otro artículo de la Constitución Española:

Artículo 128. 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

Es decir todo lo tuyo y lo mío si alguna Ley lo recoge, nos lo pueden quitar si se subordina al interés general… ¿y no hemos salido a manifestarnos a la calle a pedir que se modifique estos preceptos constitucionales?

Cuando hablo del poder legislativo, hagan el ejercicio de visualizar a nuestros políticos decidiendo qué es importante para todos y qué no, y disponiendo o limitando el uso de nuestras propiedades si lo consideran necesario. Ésta es la mejor forma de ganar adeptos a esta causa frente al abuso de las limitaciones del derecho de propiedad en base al interés general.

Gumersindo Fernández Reyes.