Como complemento a dos artículos anteriores1 dedicados a las autorizaciones para la realización de obras en el interior de Conjuntos Históricos declarados Bienes de Interés Cultural2 (en adelante BIC), en éste, voy a tratar sobre el procedimiento administrativo a seguir, una vez que, el Ayuntamiento posee las competencias para autorizarlas.
Ya vimos que, para obtener estas competencias3, es necesario que el Conjunto Histórico cuente con planeamiento urbanístico con contenido de protección aprobado por la Consejería de Cultura4, y la constitución de una comisión técnica municipal5, que pasaremos a denominar Comisión Municipal de Patrimonio Histórico.
También, cabe recordar que, estas competencias para autorizar intervenciones sólo alcanzan a los inmuebles que no sean Monumentos, Jardines Históricos o Zonas Arqueológicas, ni estén comprendidos en su entorno6, o en el ámbito territorial vinculado a una actividad de interés etnológico, que seguirán siendo competencia de la Consejería de Cultura.
Para determinar las características concretas de este procedimiento administrativo, tendremos que atenernos a lo que determine la normativa de protección del Patrimonio Histórico como normativa específica en la materia (LPHA y RPFPHA), a la normativa de régimen local por ser la Administración competente que realiza el procedimiento7 (LBRL, RSCL y ROF) y por último y de manera complementaria y supletoria a la legislación estatal de procedimiento administrativo común8 (LPACAP) y a la que regula el régimen jurídico del sector público (LRJSP).
TRAMITACIÓN MUNICIPAL DE LA AUTORIZACIÓN EN MATERIA DE PATRIMONIO HISTÓRICO.
Expedientes y resoluciones independientes. El expediente municipal y la resolución de la autorización en materia de Patrimonio Histórico tienen que ser independientes del expediente y de la resolución de la licencia urbanística9. La delegación de competencias no significa que la autorización en materia de protección del Patrimonio Histórico, se transforme en un informe10 más dentro de la instrucción del procedimiento de concesión de la licencia urbanística, en base al cual, junto con el informe técnico y jurídico11, el órgano ejecutivo12 ha de resolver. Ambos procedimientos deben ser objeto de expedientes y resoluciones separadas13, con autonomía propia. Además, se trata de una autorización previa, sin la cual la licencia urbanística no podrá concederse14.
Posibilidad de tramitación conjunta de ambos expedientes. Si la licencia urbanística se solicita simultáneamente junto con la autorización en materia de protección del Patrimonio Histórico, o si el mero hecho de solicitar una licencia urbanística en un Conjunto Histórico, ya presupone la obligatoriedad de esta autorización, los Ayuntamientos pueden tramitar de manera conjunta ambos expedientes en un único procedimiento administrativo15, 16 y 17. En cualquier caso, tendremos que estar a lo que haya regulado al respecto las ordenanzas de tramitación de licencias o el planeamiento con contenido de protección de los distintos municipios.
Solicitud de la autorización en materia de protección del Patrimonio Histórico. En coherencia con lo expuesto en el punto anterior, caben tres posibilidades para iniciar el procedimiento de autorización en materia de protección del Patrimonio Histórico cuando las competencias son municipales:
– Presentar una solicitud independiente de la solicitud de la licencia urbanística.
– Presentar una solicitud conjunta para la autorización y para la licencia urbanística.
– Presentar sólo la solicitud de la licencia urbanística y el Ayuntamiento, de oficio, comenzará la tramitación del expediente de autorización en materia de protección del Patrimonio Histórico18.
En cuanto al contenido de la solicitud, ésta deberá reflejar suficientemente las características de la intervención (estado actual del inmueble protegido, reportaje fotográfico, identificación de elementos protegidos, descripción gráfica de la intervención propuesta, etc.). En caso contrario, el órgano que tramite la solicitud podrá requerir que se complete o subsane esta documentación en el plazo de 15 días19. Si en dicho plazo no se realiza esta subsanación formal de la solicitud, se tendrá por desistida su petición20. Lo usual es que, la documentación mínima necesaria, venga recogida en planeamiento con contenido de protección o en las ordenanzas de tramitación de licencias de los distintos municipios.
Instrucción del expediente: el dictamen de la Comisión Municipal de Patrimonio. Dentro del procedimiento administrativo, la instrucción es la actividad que tiene por objeto incorporar la información necesaria para que el órgano ejecutivo (Alcalde o Junta de Gobierno Local21) pueda resolver con las máximas garantías de acierto. Dada la especialidad del Patrimonio Histórico, la legislación obliga a crear un órgano consultivo formado por “expertos” que, en el caso de los Ayuntamientos, denominamos Comisión Municipal de Patrimonio Histórico (en adelante CMP). Esta CMP es la que asesora al órgano ejecutivo que resuelve mediante un dictamen o informe sobre las intervenciones propuestas. La emisión de este informe es preceptiva, por lo que debe existir en el expediente administrativo del procedimiento de autorización, si bien, su contenido no es vinculante para el órgano que resuelve, que, para discrepar de su contenido, deberá motivarlo convenientemente22.
Antes de trasladar al órgano que resuelve su dictamen, la CMP podrá requerir información adicional sobre la intervención a informar23. Una vez tenga toda la información, la CMP dictaminará sobre la intervención propuesta, emitiendo un dictamen que estará debidamente motivado24 y que se pronunciará en los siguientes términos:
– Favorable.
– Favorable con condicionantes o favorable previa subsanación de deficiencias.
– Desfavorable.
En el caso de que haya que completar la información aportada por el solicitante (subsanación o mejora de la documentación presentada) o que los incumplimientos detectados sean subsanables (subsanación de deficiencias), el Ayuntamiento se lo comunicará al administrado para que en un plazo de diez días25 aporte dicha documentación. Si no se hace, en el caso de la subsanación de la documentación se caducará el expediente26, y en el caso de la subsanación de las deficiencias, se elevará al órgano ejecutivo para que lo resuelva desfavorablemente.
Cómo oponerse al dictamen de la Comisión Municipal de Patrimonio. Como hemos visto, los dictámenes de la CMP no ponen fin al expediente administrativo, sino que son actos de trámite cuya finalidad es asesorar al órgano que resuelve27. Por ello, para oponerse al contenido de sus dictámenes, sólo cabe formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que se estimen pertinentes cuando no estemos de acuerdo con el contenido del mismo. Estas alegaciones se podrán formular en el trámite de audiencia previo a la resolución cuando nos comuniquen su contenido28, o en cualquier momento anterior al mismo si así se considera oportuno29.
Resolución del expediente de autorización en materia de Patrimonio Histórico. Una vez emitido el dictamen de la CMP y atendidas las alegaciones del interesado si las hubiere, se elevará una propuesta de resolución30 al órgano que resuelve. El sentido de la resolución, en caso de ser favorable a la intervención propuesta (con condicionantes o sin ellos), habilitará la concesión de la licencia urbanística. En el caso de ser desfavorable no, pues como hemos visto se trata de una autorización previa sin la cual no se puede otorgar la licencia.
En la resolución deberá aparecer expresamente que se dicta por delegación31 del órgano competente correspondiente32 de la Consejería de Cultura y se considerará dictada por dicho organismo. Ya expliqué en otro artículo del Blog33 que cabe la posibilidad de que haya Ayuntamientos que tengan competencias propias y no delegadas para autorizar este tipo de intervenciones en Conjuntos Históricos en virtud del Art. 20.4 de la LPHE.
Cómo oponerse a la resolución de la autorización en materia de Patrimonio Histórico. La resolución pone fin al procedimiento administrativo de autorización, pero, si no se está de acuerdo con su contenido, se podrá interponer un recurso de alzada34 o un recurso potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en la LPACAP35. La notificación de la resolución indicará el recurso que proceda en vía administrativa y los plazos para interponerlos, así como los plazos para una impugnación del mismo en vía judicial36 si se estima oportuno.
Sentido del silencio administrativo y caducidad del expediente37. El Ayuntamiento dispondrá de un plazo de 3 meses contados a partir de la recepción de toda la documentación exigida reglamentariamente, para resolver sobre la solicitud de autorización. Transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, el interesado entenderá desestimada la solicitud de autorización. La autorización se entenderá caducada si transcurriera un año sin haberse iniciado las actuaciones para las que fue solicitada, sin perjuicio de que su vigencia pueda prorrogarse, a solicitud de la persona interesada, por una sola vez y por un nuevo plazo no superior al inicial.
Obligación de comunicar las autorizaciones y licencias. La delegación de competencias en los Ayuntamientos para autorizar este tipo de intervenciones, incluye la obligación de comunicar a la Consejería de Cultura las autorizaciones o licencias concedidas en el plazo máximo de diez días desde su otorgamiento38.
Régimen de consulta previa. Existen Ayuntamientos que regulan un régimen de “consulta previa” a la Comisión Municipal de Patrimonio Histórico, cuyo dictamen posteriormente se incorporará a la solicitud de la licencia urbanística. No hay que olvidar que esta consulta no equivale a la autorización pretendida, sino que tiene un mero valor informativo y no podrá vincular la resolución del expediente de autorización, ya que los informes de estos órganos no son vinculantes, pues de ser así, estaríamos vaciando de contenido las competencias del órgano ejecutivo. Lógicamente, pese a lo expuesto, separarse del contenido del dictamen de la Comisión, no es lo habitual, y de hacerse ha de motivarse convenientemente. Cuando en algún planeamiento con contenido de protección se le da valor vinculante a esta consulta, se ha de entender que vincula a la CMP, que no podrá dictaminar de manera distinta, no al órgano que resuelve.
Conclusión: La superposición de distintas capas de normativa, su falta de armonización y el exceso de celo del regulador, dificulta al administrado (y a los funcionarios) un conocimiento claro de cuál ha de ser el camino que se debe seguir para este tipo de autorizaciones. Esta dificultad se traduce en un encarecimiento de los costes de transacción para intervenir en los Conjuntos Históricos, desincentivando la inversión, y en consecuencia favoreciendo un deterioro que es lo opuesto al objetivo de la legislación de Patrimonio Histórico.
Cádiz, a 29 de mayo de 2020.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en este informe:
CMP. Comisión Municipal de Patrimonio Histórico.
BIC. Bien de Interés Cultural.
LPHE. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
LPHA. Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LRJSP. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
LRJAPPAC-92. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
ROAPHA. Decreto 4/1993 de 26 de enero en el que se aprueba el Reglamento de organización administrativa del Patrimonio Histórico de Andalucía.
RPFPHA. Decreto 19/1995 de 7 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de Protección y Fomento del Patrimonio Histórico de Andalucía.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.
ROF. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
Nota 1. Artículos del Blog: “La protección de los Conjuntos Históricos: procedimiento de autorización de obras en inmuebles ubicados en su interior (14-12-2019)”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/12/12/la-proteccion-de-los-conjuntos-historicos-procedimiento-de-autorizacion-de-obras-en-inmuebles-ubicados-en-su-interior/
“Conjuntos Históricos: delegación de competencias en los ayuntamientos para la autorización de obras en inmuebles ubicados en su interior (24-01-2020)”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/01/24/conjuntos-historicos-delegacion-de-competencias-en-los-ayuntamientos-para-la-autorizacion-de-obras-en-inmuebles-ubicados-en-su-interior/
Nota 2. La declaración de Bien de Interés Cultural (BIC), es la máxima protección posible recogida en la legislación de protección del Patrimonio Histórico, para los bienes inmuebles del Patrimonio Histórico Español y Andaluz.
Nota 3. Para la correcta interpretación de este artículo, hay que aclarar que los Ayuntamientos pueden obtener las competencias para la autorización de intervenciones en el interior del Conjunto Histórico de dos maneras distintas: Por delegación (Art. 40.1 LPHA) o por ministerio de Ley (Art. 20.4 LPHE).
Nota 4. Denominaremos Consejería de Cultura a la Consejería con competencias en materia de Patrimonio Histórico. En la Comunidad Autónoma de Andalucía, actualmente se llama Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico, mientras que en anteriores legislaturas se ha llamado Consejería de Educación, Cultura y Deporte, Consejería de Cultura y Deporte, Consejería de Cultura y Medio Ambiente, o Consejería de Cultura a secas.
Nota 5. La Comisión técnica municipal debe estar presidida por la persona titular de la alcaldía o concejal delegado en materia de urbanismo e integrada, al menos, por personas con titulación suficiente para el ejercicio de la Arquitectura, la Arquitectura Técnica, la Arqueología y la Historia del Arte (Art. 40.3 LPHA).
Nota 6. A los Bienes de Interés Cultural, incluidos los Conjuntos Históricos, se les puede delimitar un entorno para que las actuaciones que se hagan en él, no los perjudiquen. Dichas actuaciones tendrán un régimen de autorización especial tutelado por la Administración competente en materia de protección del Patrimonio Histórico. Los entornos BIC, vienen definidos en el Art. 28 y en la Disposición Adicional Cuarta de la LPHA. Al igual que la delegación de competencias para autorizar determinadas intervenciones en el interior de los Conjuntos Históricos, la LPHA, con un procedimiento de delegación idéntico, también permite delegar a los Ayuntamientos la autorización directa de inmuebles situados en el entorno de los BIC (Art. 40.2 LPHA).
Nota 7. Este procedimiento vendría recogido dentro de la cláusula genérica de “otros actos de control preventivo” de las formas posibles de intervención de las entidades locales del Art. 84.1.b de la LBRL.
Nota 8. Art. 1.2 LPACAP.
Nota 9. Art 59.1 RPFPHA.
Nota 10. Los informes son los actos de instrucción consistentes en una declaración de juicio emitida por un órgano administrativo con relación a determinados aspectos técnicos o jurídicos que plantea el procedimiento, y que permiten al órgano que resuelve hacerlo con garantías de acierto. En artículo del Blog “Licencias urbanísticas obtenidas por silencio que carecen en su tramitación de informes o autorizaciones previas, o de existir, son desfavorables” y en “Los informes municipales en el procedimiento de concesión de licencias de obras”, se hace un análisis de los distintos informes que deben y pueden existir en el procedimiento de concesión de licencias urbanísticas:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/04/24/licencias-urbanisticas-obtenidas-por-silencio-que-carecen-en-su-tramitacion-de-informes-o-autorizaciones-previas-o-de-existir-son-desfavorables/
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/09/27/los-informes-municipales-en-el-procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/
Nota 11. Art. 12.2 RDUA.
Nota 12. Dentro del Ayuntamiento y para municipios de régimen común, el órgano competente para resolver los expedientes de concesión de licencias urbanísticas es el alcalde, competencia delegable en tenientes de alcalde y en la Junta de Gobierno o en algunos de sus miembros si ésta existiese (Art. 21.1.q y Art. 21.3 LBRL). En los municipios de gran población, el órgano competente es la Junta de Gobierno Local (Art. 127.1.e) LBRL). En estos municipios, la Junta de Gobierno Local podrá delegar esta competencia en los Tenientes de Alcalde, en los demás miembros de la Junta de Gobierno Local, en su caso, en los demás concejales, en los coordinadores generales, directores generales u órganos similares (Art. 127.2 LBRL).
Nota 13. Antes de la entrada en vigor de la legislación autonómica, sí era posible que el procedimiento administrativo para la concesión de licencia de obras fuera suficiente, independientemente de la potestad de los Ayuntamientos para solicitar informes no vinculantes a órganos consultivos propios o a personal cualificado de manera previa.
Nota 14. Art. 5.2 y 12.3 del RDUA y Art. 169.1 y 172.2 de la LOUA.
Nota 15. No hay que confundir procedimiento administrativo con expediente administrativo. Mientras el procedimiento supone la sucesión de acciones encaminadas a un objetivo, el expediente es la sucesión de documentos que genera esa actividad. La LPACAP en su Exposición de Motivos II, define procedimiento administrativo como “el conjunto ordenado de trámites y actuaciones formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad de la Administración”, mientras que en su Art. 70 expone que “Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”.
Nota 16. Además de la tramitación conjunta de expedientes independientes, el art. 59.2 del RPFPHA permite la acumulación de la tramitación de expedientes, que debe tener como requisitos que los expedientes acumulables guarden identidad sustancial e íntima conexión, además de que el órgano ejecutivo que resuelve sea el mismo (art. 57 LPACAP). También es requerido que en la resolución se indique que se adopta por delegación, y se considera dictada por el órgano delegante (art. 13.4 LRJAPPAC-92, actual art.9.4 LRJSP). En mi opinión, la posibilidad de la acumulación, no se refiere a la del expediente de licencia urbanística y al de autorización en materia de Patrimonio Histórico, sino a la posibilidad de acumular expedientes de autorización en materia de Patrimonio Histórico, como podrían ser la colocación de algún tipo de publicidad en varios inmuebles del ámbito del Conjunto Histórico.
Nota 17. Según el Art. 41 LPHA, cabe, incluso, la posibilidad de que por Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía se establezca un procedimiento único que, respetando las competencias de las diversas Administraciones intervinientes, permita la obtención de todas las autorizaciones y licencias que fueren necesarias para realizar obras, cambios de uso o modificaciones de cualquier tipo que afecten a inmuebles inscritos como Bien de Interés Cultural o su entorno. A día de hoy, no tengo constancia de que se haya ejercido esa potestad.
Nota 18. Esta obligación es tributaria de la que tienen los Ayuntamientos, en el procedimiento de concesión de licencias de obras, de remitir a los organismos sectoriales ejemplares del proyecto para que sea informado (Art. 9.1.1º y 2º RSCL1955).
Nota 19. El plazo para la subsanación de la solicitud es de 15 días, y lo encontramos en el Art. 9.1.4º del RSCL.
Nota 20. Art. 68.1 LPACAP.
Nota 21. Una vez delegadas las competencias al Ayuntamiento, la LPHA no indica en su texto cuál es el órgano ejecutivo municipal competente para resolver los expedientes de autorizaciones en materia de Patrimonio Histórico. En estos casos, tendremos que atenernos a lo que regula la LBRL en su art. 21.1.s para los municipios de régimen común y art.124. 4. ñ para los municipios de gran población, donde se indica que en el caso de que la legislación no atribuya expresamente las competencias a un determinado órgano municipal, éstas serán del Alcalde. En los municipios donde estas competencias son propias en virtud del Art. 20.4 de la LPHE, a su vez, estas competencias podrán delegarse en otros órganos municipales en los términos recogidos en la LBRL (Art. 21.3 y Art. 124.5 LBRL). Sin embargo cuando estas competencias sean obtenidas por delegación de la Consejería de Cultura, no cabe la subdelegación en virtud del art. 9.5 LRJSP.
Nota 22. Art. 35.1.c) LPACAP.
Nota 23. Art. 73.2 y 3 LPACAP.
Nota 24. Art. 35.1.a), c), f), i) LPACAP.
Nota 25. Art. 73. 1LPACAP. Aunque el plazo sea de 10 días, se admitirá la subsanación y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo (Art. 73.3 LPACAP).
Nota 26. Art. 95.1 LPACAP.
Nota 27. Su carácter no vinculante, no lo convierte en un acto de trámite cualificado al que nos podamos oponer mediante un recurso de alzada. (Art. 112.1 y Art. 121.1 LPACAP).
Nota 28. Art. 82. LPACAP.
Nota 29. Dentro de los derechos del interesado en un procedimiento administrativo se encuentra el de formular alegaciones en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia. Estas alegaciones deberán ser tenidas en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución (Art. 181 ROF, Art. 53.1.e y Art. 76 LPACAP).
Nota 30. Art. 175 ROF.
Nota 31. Art. 192 ROF y Art. 9.4 LRJSP.
Nota 32. El órgano competente para autorizar este tipo de intervenciones en los Conjuntos Históricos es el Director General de Bienes Inmuebles (Art 5.24 ROAPHA), mientras que el competente para delegar sus competencias en el Ayuntamiento es el titular de la Consejería de Cultura (Art. 40.4 LPHA).
Nota 33. Artículo del Blog: “Conjuntos Históricos: delegación de competencias en los ayuntamientos para la autorización de obras en inmuebles ubicados en su interior (24-01-2020)”:
https://gumersindofernandez.com/blog/2020/01/24/conjuntos-historicos-delegacion-de-competencias-en-los-ayuntamientos-para-la-autorizacion-de-obras-en-inmuebles-ubicados-en-su-interior/
Nota 34. El recurso de alzada solo es posible ponerlo en el caso de que el órgano que resuelva tenga un órgano superior jerárquico. Como hemos visto el órgano competente para resolver es el Alcalde, que no tiene un órgano superior jerárquico, por lo que, a priori, no cabe este recurso. Sólo cabría el recurso de alzada en el caso de que el Alcalde delegase esta competencia en otro órgano municipal, lo cual es posible en virtud de los artículos 21.3 y 124.5 de la LBRL, pero sólo si las competencias son propias del Ayuntamiento y no delegadas (prohibición de la subdelegación Art. 9.5 LRJAP). Igualmente, el recurso potestativo de reposición, en el caso de estar delegadas las competencias, tendría que resolverlo el Alcalde, pues no cabe la delegación para la resolución de recursos (art. 9.2.c LRJAP).
Nota 35. Art. 52 LBRL y Art. 112 LPACAP.
Nota 36. Art. 40.2 LPACAP.
Nota 37. Art. 33.4 LPHA.
Nota 38. Art. 40.4 LPHA.
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GF Arquitectos
29 mayo, 2020
La declaración como Bien de Interés Cultural1 de un Conjunto Histórico, implica que todas las intervenciones que se vayan a realizar en su interior, quedan sometidas al control de la Administración competente en materia de protección del Patrimonio Histórico (en adelante Consejería de Cultura2).
No pasa desapercibido que el número de autorizaciones que tiene que tramitar la Consejería de Cultura crece exponencialmente, pues de tutelar sólo las intervenciones de los bienes inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz (en adelante CGPHA) y sus entornos, pasa a controlar todas las que se realicen en el interior de los Conjuntos Históricos declarados Bien de Interés Cultural (en adelante BIC). Por ejemplo, en el municipio de Cádiz, hay inscritos cincuenta y tres inmuebles en el CGPHA, mientras que en el ámbito de su Conjunto Histórico el número de edificios, ronda los tres mil.
Dada la magnitud de esta encomienda legal, y teniendo en cuenta que en el interior de un Conjunto Histórico existen inmuebles con características muy diferentes3, parece lógico que, bajo los principios de eficacia, descentralización y coordinación4 que deben regir a las Administraciones Públicas, la legislación articule un sistema en el que reserve a la Consejería de Cultura el control de los inmuebles más relevantes, y delegue en los Ayuntamientos el del resto.
Así pues, y como vimos en el artículo anterior5, la Consejería de Cultura se reserva las competencias para autorizar las obras que incidan en inmuebles declarados BIC dentro de la tipología de Monumentos, Jardines Históricos y Zonas Arqueológicas y sus entornos, o en el ámbito territorial vinculado a una actividad de interés etnológico6. El resto de intervenciones podrán ser autorizadas por el Ayuntamiento, si se cumplen los siguientes requisitos:
– Primero: Tener planeamiento con contenido de protección aprobado por la Consejería de Cultura.
– Segundo: Que el Ayuntamiento constituya una Comisión Municipal de Patrimonio7.
– Tercero: Que se produzca la delegación de competencias al Ayuntamiento por parte de la Consejería de Cultura.
PRIMER REQUISITO: LA EXISTENCIA DE PLANEAMIENTO CON CONTENIDO DE PROTECCIÓN COMO CONDICIÓN INDISPENSABLE PARA LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS EN LOS AYUNTAMIENTOS.
Los Conjuntos Históricos incluyen en su ámbito cientos o miles de inmuebles con características muy diferentes, desde los que no tienen ningún valor patrimonial, ni aportan nada al conjunto, hasta excepcionales monumentos. Esta heterogeneidad, hace que la legislación en materia de protección del Patrimonio Histórico, se apoye en las herramientas que ofrece el urbanismo para no tratar a todos los inmuebles de su interior como si fuesen Bienes de Interés Cultural inscritos individualmente.
Por este motivo, los municipios que tengan un Conjunto Histórico declarado BIC, tienen la obligación de incluir en sus Planes Generales de Ordenación Urbanística, o en el Plan Especial del ámbito afectado, un contenido en materia de protección, que como mínimo será8:
– La aplicación de las prescripciones contenidas en las instrucciones particulares, de la inscripción del Conjunto Histórico, si las hubiere.
– Las determinaciones relativas al mantenimiento de la estructura territorial y urbana.
– La catalogación exhaustiva de sus elementos unitarios, tanto inmuebles edificados como espacios libres interiores o exteriores u otras estructuras significativas, así como de sus componentes naturales. Para cada elemento se fijará un nivel adecuado de protección.
– La identificación de los elementos discordantes con los valores del bien, y establecerá las medidas correctoras adecuadas.
– Las determinaciones para el mantenimiento de los usos tradicionales y las actividades económicas compatibles, proponiendo, en su caso, medidas de intervención para la revitalización del bien protegido.
– Las prescripciones para la conservación de las características generales del ambiente, con una normativa de control de la contaminación visual o perceptiva.
– La normativa específica para la protección del Patrimonio Arqueológico en el ámbito territorial afectado, que incluya la zonificación y las cautelas arqueológicas correspondientes.
– Las determinaciones en materia de accesibilidad necesarias para la conservación de los valores protegidos.
– El mantenimiento de las alineaciones, rasantes y el parcelario existente, permitiéndose excepcionalmente remodelaciones urbanas que alteren dichos elementos siempre que supongan una mejora de sus relaciones con el entorno territorial y urbano o eviten los usos degradantes del bien protegido.
– La regulación de los parámetros tipológicos y formales de las nuevas edificaciones con respeto y en coherencia con los preexistentes. Las sustituciones de inmuebles se consideran excepcionales, supeditándose a la conservación general del carácter del bien protegido.
La existencia de éste instrumento de planeamiento, con contenido de protección para el Conjunto Histórico, aprobado por la Consejería de Cultura, es condición indispensable para que el Ayuntamiento pueda aspirar a autorizar muchas de las intervenciones que se hagan en los inmuebles de su interior.
SEGUNDO REQUISITO: CONSTITUCIÓN DE LA COMISIÓN MUNICIPAL DE PATRIMONIO HISTÓRICO.
Dada la peculiaridad del concepto de Patrimonio Histórico9, las intervenciones deben ser valoradas por un órgano consultivo colegiado, antes de ser autorizadas o denegadas por el órgano ejecutivo competente. Este órgano consultivo, formado por un grupo de “expertos” en la materia, deliberará sobre la adecuación de la intervención, emitiendo un dictamen o informe no vinculante para que sea tenido en cuenta por el órgano ejecutivo.
La vigente Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía (en adelante LPHA), permite la delegación de competencias en los municipios para autorizar directamente las obras y actuaciones que desarrollen o ejecuten el planeamiento urbanístico con contenido de protección aprobado, y que afecten únicamente a inmuebles que no sean Monumentos, Jardines Históricos o Zonas Arqueológicas ni estén comprendidos en su entorno10, o en el ámbito territorial vinculado a una actividad de interés etnológico.
Para conseguir esta delegación, los municipios interesados deben constituir una Comisión técnica municipal, presidida por la persona titular de la alcaldía o concejal delegado en materia de urbanismo e integrada, al menos, por personas con titulación suficiente para el ejercicio de la Arquitectura, la Arquitectura Técnica, la Arqueología y la Historia del Arte11. Este órgano consultivo se conoce, habitualmente, como Comisión Municipal de Patrimonio, aunque puede tomar otros nombres, y se encarga de informar las obras y actuaciones en el Conjunto Histórico, con las salvedades hechas en el párrafo anterior.
¿Fue siempre necesaria la existencia de una Comisión de Patrimonio para ejercer estas competencias? La existencia de una Comisión Municipal de Patrimonio, no siempre ha sido obligatoria, pues antes de la entrada en vigor de la LPHA, la legislación anterior12 sólo exigía la acreditación de la existencia en el Ayuntamiento de personal técnico competente para el cumplimiento de las funciones que se delegan13. No obstante, los municipios dentro de su autonomía organizativa14, potestativamente, podían articular Comisiones Municipales de Patrimonio para ejercer funciones consultivas previas a la autorización de las intervenciones en Conjuntos Históricos, o en otros bienes recogidos en sus Catálogos Urbanísticos15.
TERCER REQUISITO: LA DELEGACIÓN EXPRESA DE COMPETENCIAS.
Los dos requisitos vistos anteriormente no habilitan automáticamente al Ayuntamiento a autorizar las intervenciones mencionadas en Conjuntos Históricos, sino que éste, tendrá que solicitar expresamente a la Consejería de Cultura la delegación16. Ésta, tras recibir una copia diligenciada del planeamiento con contenido de protección aprobado, y verificar la composición de la Comisión técnica municipal17, podrá delegar el ejercicio de la competencia solicitada mediante Orden de su titular18. En dicha Orden, se incluirá la obligación de comunicar las autorizaciones o licencias concedidas en el plazo máximo de diez días desde su otorgamiento.
Demoliciones. Esta delegación no cabe en los supuestos de autorización de demoliciones de bienes inscritos en el CGPHA o sus entornos, ni para el resto de demoliciones de inmuebles no inscritos individualmente que se encuentren en el interior del Conjunto Histórico, salvo que hayan sido reguladas en el planeamiento con contenido de protección y éste haya sido aprobado por la Consejería de Cultura19. Conviene recordar que las sustituciones de edificios sólo podrán realizarse en la medida que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto Histórico20.
El Alcalde: órgano ejecutivo en el que se delega la competencia. La LPHA, literalmente habla de delegación en los Ayuntamientos, sin especificar qué órgano ejecutivo de los que compone la entidad local es el elegido. En estos casos, la legislación de régimen local nos indica que el órgano competente será el Alcalde21 y 22 . La Comisión Municipal de Patrimonio no es más que el órgano consultivo que asesorará al Alcalde o a la Junta de Gobierno, que es el órgano competente para autorizar.
Ayuntamientos con competencias pero sin delegación expresa. Antes de la promulgación de las leyes autonómicas, la protección del Patrimonio Histórico dependía de la legislación estatal, la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (en adelante LPHE). En ella se dispone literalmente que, una vez aprobado el planeamiento con contenido de protección, “los Ayuntamientos interesados serán competentes para autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento aprobado23”, lo que no ha de ser interpretado como una delegación de competencias, sino que pasa a ser una competencia propia municipal determinada por Ley24, con cabida entre las genéricas de protección y gestión del Patrimonio Histórico recogidas por la LBRL25.
Por otro lado, La Ley 1/1991, de 13 de junio, del Patrimonio Histórico de Andalucía (en adelante LPHA-91), diferencia los Conjuntos Históricos declarados BIC, por la legislación estatal anterior, de los que se identifiquen e inscriban en el CGPHA durante su vigencia, desapareciendo la denominación de BIC para ellos, y pasando a ser bienes de “inscripción específica”26. Esta distinción no sólo es terminológica, sino que supone un distinto régimen de autorizaciones para cada uno. Mientras que a los BIC anteriores se aplica lo dicho en el párrafo anterior27, para los Conjuntos Históricos con inscripción específica, sí rige la delegación de competencias expresa por parte de la Consejería de Cultura28.
Esta distinción ha desaparecido con la actual LPHA, pasando todos a denominarse BIC y a tener el mismo régimen29. Los Ayuntamientos con Conjuntos Históricos declarados BIC conforme la LPHE y que obtuvieron las competencias para autorizar obras directamente antes de la entrada en vigor de la LPHA, aunque hayan revisado con posterioridad su planeamiento con contenido de protección, si éste ha sido llevado a término con el informe favorable de la Consejería de Cultura, mantienen sus competencias de manera automática sin necesidad de delegación expresa30 y 31. Cabe la discusión de si los Ayuntamientos que obtuvieron las competencias de manera directa al amparo de la LPHE, las mantienen, no siendo por tanto competencias delegadas, o si desde la entrada en vigor de la LPHA sí lo son y se obtuvo la delegación por “ministerio de ley” y no por delegación expresa. En cualquier caso, estas competencias propias o delegadas, se perderían, si se revisa o modifica el planeamiento con contenido de protección y éste no es aprobado por la Consejería de Cultura30. Delegadas o propias, no supone que los Ayuntamientos no tengan que cumplir el resto de requisitos establecidos en la LPHA vistos en este artículo.
Vemos, por tanto, que el legislador estatal confiaba más en los Ayuntamientos como garantes del Patrimonio Histórico que lo que confía la Comunidad Autónoma, lo que se traduce en burocracia y retrasos para el administrado.
En el próximo artículo trataremos el procedimiento administrativo de autorización de intervenciones en inmuebles situados en el interior de Conjuntos Históricos, con competencias delegadas o propias de los Ayuntamientos.
Cádiz, 24 de enero de 2020.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en este informe:
BIC. Bien de Interés Cultural.
CE. Constitución Española.
CGPHA. Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.
LPHE. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
LPHA. Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
LPHA 91. Ley 1/1991, de 13 de junio, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
ROAPHA. Decreto 4/1993 de 26 de enero en el que se aprueba el Reglamento de organización administrativa del Patrimonio Histórico de Andalucía.
RPFPHA. Decreto 19/1995 de 7 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de Protección y Fomento del Patrimonio Histórico de Andalucía.
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
LRJAP. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
LAJA. Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía
LALA. Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía.
PGOU. Plan General de Ordenación Urbanística (o Urbana).
Nota 1. La declaración de un inmueble como Bien de Interés Cultural (BIC), y su consiguiente inscripción en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz (CGHA), supone la máxima protección posible para un bien inmueble, y conlleva un régimen especial para su conservación que viene regulado en la LPHA.
Nota 2. En la Comunidad Autónoma de Andalucía, actualmente se llama Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico, mientras que en anteriores legislaturas se ha llamado Consejería de Educación, Cultura y Deporte, Consejería de Cultura y Deporte, Consejería de Cultura y Medio Ambiente, o Consejería de Cultura a secas. A efectos de este artículo, denominaremos Consejería de Cultura al organismo que ostente las competencias en materia de protección del Patrimonio Histórico.
Nota 3. En el interior de los Conjuntos Históricos existen desde bienes inmuebles que no tienen ningún valor patrimonial, ni aportan nada al conjunto, hasta excepcionales monumentos. Es decir, un Conjunto Histórico es un Bien de Interés Cultural en cuyo interior puede, a su vez, haber otros inmuebles declarados Bienes de Interés Cultural de los definidos en la legislación (Monumentos, Jardines Históricos, Sitios Históricos, Zonas Arqueológicas, Lugares de Interés Etnológico, Lugares de Interés Industrial, y Zonas Patrimoniales).
Nota 4. Principios generales con los que debe servir la Administración Pública recogidos en el Art. 103 de la CE, Art. 3 de la LRJSP, Art. 6 LBRL y Art. 3 LAJA.
Nota 5. Artículo del Blog: “La Protección de los Conjuntos Históricos: Procedimiento de autorización de obras en inmuebles ubicados en su interior (13-12-2019)”: https://gumersindofernandez.com/blog/2019/12/12/la-proteccion-de-los-conjuntos-historicos-procedimiento-de-autorizacion-de-obras-en-inmuebles-ubicados-en-su-interior/
Nota 6. Art. 40.1 LPHA.
Nota 7. Llamaremos a lo largo del artículo Comisión Municipal de Patrimonio, o Comisión Municipal de Patrimonio Histórico, al órgano consultivo que se crea en los Ayuntamientos para asesorar mediante un dictamen o informe al órgano administrativo con competencias para autorizar tales intervenciones. Según el municipio es posible que esta comisión se denomine de otra manera.
Nota 8. Artículo 31 de la LPHA.
Nota 9. Artículo del Blog: “El concepto de Patrimonio Histórico (27-10-2017)”: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/10/27/43/
Nota 10. A los Bienes de Interés Cultural, incluidos los Conjuntos Históricos, se les puede delimitar un entorno para que las actuaciones que se hagan en él, no los perjudiquen. Dichas actuaciones tendrán un régimen de autorización especial tutelado por la Administración competente en materia de protección del Patrimonio Histórico. Los entornos BIC, vienen definidos en el Art. 28 y en la Disposición Adicional Cuarta de la LPHA. Al igual que la delegación de competencias para autorizar determinadas intervenciones en el interior de los Conjuntos Históricos, la LPHA, con un procedimiento de delegación idéntico, también permite delegar a los Ayuntamientos la autorización directa de inmuebles situados en el entorno de los BIC (Art. 40.2 LPHA).
Nota 11. Art. 40.4 LPHA.
Nota 12. La Ley anterior a la actual LPHA de 2007, es la Ley 1/1991, de 13 de junio, del Patrimonio Histórico de Andalucía. La legislación estatal, vigente con carácter complementario y supletorio, tampoco requería la existencia de una Comisión Municipal de Patrimonio para que los Ayuntamientos pudieran autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento de protección (Art. 20.4 LPHE).
Nota 13. En desarrollo de la derogada LPHA-91, el Art. 56.2 RPFPHA recoge que, para la delegación de competencias, debe acreditarse la existencia de personal técnico competente para el cumplimiento de las funciones que se delegan.
Nota 14. Art. 20.3 LBRL y Art. 5.5 LALA.
Nota 15. Algunos Ayuntamientos han regulado la composición y funcionamiento de estas comisiones potestativas en el planeamiento urbanístico con contenido de protección, lo que permitía que la Consejería de Cultura delegase las competencias sabiendo de la existencia de un órgano similar a las Comisiones Provinciales de Patrimonio Histórico (Art. 26 ROAPHA) que acreditaba la existencia de personal adecuado. Como ejemplo, el Ayuntamiento de Cádiz en el Título 4 de Protección del Patrimonio Cultural de las Normas Urbanísticas del PGOU de 1995, regulaba el régimen especial de control de obras (art.4.1.4), con la intervención de una Comisión Municipal de Patrimonio Cultural. Este PGOU es anterior a la obligación de contar con una Comisión de Patrimonio establecida por la actual LPHA en 2007.
Nota 16. Art. 40.1 LPHA.
Nota 17. Art. 40.3 LPHA.
Nota 18. Art. 97 LPHA (anteriormente era competencia del Director General de Bienes Culturales Art. 24 ROAPHA).
Nota 19. De la lectura literal del Art. 38.3 de la LPHA, cabe la duda de, si una vez aprobado el planeamiento con contenido de protección, es necesaria una delegación expresa al Ayuntamiento por parte de la Consejería de Cultura, o si habilita directamente a los Ayuntamientos para autorizar las demoliciones de los inmuebles que se encuentren en el interior del Conjunto Histórico y que no estén inscritos en el CGPHA o en sus entornos.
Nota 20. Art. 21.3 de la LPHE.
Nota 21. Art. 21.1.s y 124.4.ñ LBRL.
Nota 22. En el caso de que las competencias del Alcalde se obtengan por delegación, estas no son delegables en otro órgano del Ayuntamiento (Art. 9.5 LRJSP). En el caso de que las competencias sean propias (Art. 20.4 LPHE), el Alcalde a su vez puede delegaras en la Junta de Gobierno Local (Art. 21.3 y 124.5 LBRL).
Nota 23. Art. 20.4 de la LPHE.
Nota 24. Art. 7.2 LBRL, Art. 8.1 LRJSP, y Art. 6.1 LALA.
Nota 25. Entre las competencias propias de los Ayuntamientos está la “Protección y gestión del Patrimonio histórico” (Art. 25.2.a de la LBRL).
Nota 26. Art. 26 LPHA-91.
Nota 27. Art. 13 LPHA-91
Nota 28. Art. 39.1 LPHA-91, Art. 56 RPFPHA y Art. 19 LALA.
Nota 29. Disposición Adicional Segunda y Tercera de la LPHA.
Nota 30. Art. 40.6 LPHA, y anteriormente Art. 39.3 LPHA-91.
Nota 31. Hay Ayuntamientos, como el de Cádiz, que mantienen sus competencias sin delegación expresa desde la entrada en vigor de su anterior PGOU de 1995, que aunque fue revisado tras la entrada en vigor de la LPHA, al contar el nuevo documento con informe favorable de la Consejería de Cultura, no ha sido necesaria delegación mediante resolución expresa.
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DEFINICIÓN DE CONJUNTO HISTÓRICO.
En el primer tercio del siglo XX, y debido a un creciente interés por el Patrimonio Histórico-artístico, los legisladores decidieron que, además de proteger inmuebles aislados con la consideración de monumentos1, también era necesario proteger aquellos conjuntos de edificios en los que confluyeran determinadas características especiales. Con este objetivo, surgen las primeras definiciones en nuestro ordenamiento jurídico de lo que conocemos como Conjunto Histórico, delimitando las cualidades que han de poseer:
“Edificaciones o conjunto de ellas, sitios y lugares de reconocida y peculiar belleza, cuya protección y conservación sean necesarias para mantener el aspecto típico, artístico y pintoresco característico de España2” (Decreto Ley de 1926 del Tesoro Artístico Arqueológico Nacional).
“Conjuntos urbanos y rústicos -calles, plazas, rincones, barrios, murallas, fortalezas, ruinas-, fuera de las poblaciones que por su belleza, importancia monumental o recuerdos históricos, puedan declararse incluidos en la categoría de rincón, plaza, calle, barrio o conjunto histórico-artístico3” (Ley relativa al Patrimonio Artístico Nacional de 1933).
Tras la aprobación de la Constitución Española de 1978 y su expreso mandato de garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran4, se promulgó la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (en adelante LPHE), donde se define Conjunto Histórico como5:
“… la agrupación de bienes inmuebles que forman una unidad de asentamiento, continua o dispersa, condicionada por una estructura física representativa de la evolución de una comunidad humana por ser testimonio de su cultura o constituir un valor de uso y disfrute para la colectividad. Asimismo es Conjunto Histórico cualquier núcleo individualizado de inmuebles comprendidos en una unidad superior de población que reúna esas mismas características y pueda ser claramente delimitado.”
Esta Ley estuvo vigente en exclusividad hasta que, en ejecución de sus competencias, las Comunidades Autónomas legislaron sobre la materia, quedando la normativa estatal con carácter complementario y supletorio6. En la Comunidad Autónoma de Andalucía, se promulgó la Ley 1/1991, de 13 de junio, del Patrimonio Histórico de Andalucía, donde se definió Conjunto Histórico de la siguiente manera7:
“Son Conjuntos históricos las agrupaciones homogéneas de construcciones urbanas o rurales que sobresalgan por su interés histórico, arqueológico, artístico, científico, social o técnico, con coherencia suficiente para constituir unidades susceptibles de clara delimitación.”
Esta ley autonómica fue derogada por la actual Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía (en adelante LPHA), de donde obtenemos la última definición legal de Conjunto Histórico, vigente en la actualidad8:
“Son Conjuntos Históricos las agrupaciones de construcciones urbanas o rurales junto con los accidentes geográficos que las conforman, relevantes por su interés histórico, arqueológico, paleontológico, artístico, etnológico, industrial, científico, social o técnico, con coherencia suficiente para constituir unidades susceptibles de clara delimitación.”
¿CÓMO SE PROTEGEN LOS CONJUNTOS HISTÓRICOS?
En este apartado vamos a describir, paso a paso, cuál es el sistema que ha articulado la legislación estatal9 y andaluza10 en materia de protección del Patrimonio Histórico para proteger a los Conjuntos Históricos:
Primer paso: Definir, identificar y catalogar. Una vez que nuestros gobernantes han decidido proteger los Conjuntos Históricos, y tras definir qué son y qué características han de cumplir, el siguiente paso es localizar e identificar los conjuntos de inmuebles que posean dichas cualidades para, finalmente, inscribirlos en un Catálogo. Como ya expliqué en artículos anteriores11, el concepto de Patrimonio Histórico, es subjetivo y dinámico, por lo que la identificación de dichos bienes no es unívoca, y no está exenta de cierta arbitrariedad o discrecionalidad en el mejor de los casos. La legislación ha articulado unos procedimientos para identificar e incluir estos bienes en los catálogos, con la intervención de unos órganos consultivos12 de “expertos”, para asesorar en esta labor. En Andalucía se constituyó el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz13 (en adelante CGPHA), donde los Conjuntos Históricos podrán ser inscritos como Bienes de Interés Cultural (en adelante BIC), que es la máxima protección que se le puede dar dentro del Catálogo.
Segundo paso: Limitar las intervenciones que se pueden hacer en los Conjuntos Históricos. Una vez identificados e inscritos en el Catálogo, para su protección y conservación, se estipulan una serie de limitaciones sobre las intervenciones que se pueden hacer en los inmuebles que forman los Conjuntos Históricos. Éstas pueden venir prescritas individualmente en las instrucciones particulares14 del documento de inscripción, o ser normas genéricas recogidas en la legislación de protección15, o en los instrumentos de planeamiento urbanístico con contenido de protección16.
Tercer paso: Someter las intervenciones a un régimen de control y autorización previo a la licencia de obras. Cada vez que se vaya a actuar en un inmueble incluido en un Conjunto Histórico declarado BIC o en su entorno17, además de necesitar la licencia municipal de obras, la intervención tendrá que ser autorizada por la Administración competente en materia de protección del Patrimonio Histórico, previo asesoramiento de los órganos consultivos de “expertos” que valorarán su adecuación y el cumplimiento de la normativa específica de protección. En determinados casos, que veremos más adelante, y previa delegación de competencias, será el Ayuntamiento quien se encargue de ejercer este control.
Cuarto paso: Perseguir y castigar el incumplimiento de las medidas de protección. En el caso de que determinadas acciones u omisiones supongan un peligro para la conservación de un bien inmueble protegido, la legislación en materia de protección del Patrimonio Histórico, además de facultar a la Administración con la acción inspectora, ha tipificado una serie de infracciones y sus correspondientes sanciones para castigarlas. Las más graves pueden tener la consideración de delito con penas de cárcel, según los tipos incluidos en el Código Penal18.
PARTICULARIDAD DE LOS CONJUNTOS HISTÓRICOS COMO BIEN A PROTEGER: EL URBANISMO AL RESCATE.
La particularidad de los Conjuntos Históricos reside en que, en su ámbito, quedan incluidos cientos de inmuebles con características muy diferentes, desde los que no tienen ningún valor patrimonial, ni aportan nada al conjunto, hasta excepcionales monumentos. Es decir, un Conjunto Histórico es un Bien de Interés Cultural en cuyo interior puede, a su vez, haber otros inmuebles declarados Bienes de Interés Cultural de los definidos en la legislación (Monumentos, Jardines Históricos, Sitios Históricos, Zonas Arqueológicas, Lugares de Interés Etnológico, Lugares de Interés Industrial, o Zonas Patrimoniales)19.
Dada esta peculiaridad de los Conjuntos Históricos, la legislación evita tratar a todos los inmuebles de su interior como si fuesen Bienes de Interés Cultural inscritos individualmente, y recurre a las herramientas que ofrece el urbanismo para articular su protección20. Así pues, los municipios que tengan un Conjunto Histórico declarado BIC, tienen la obligación de incluir en sus Planes Generales de Ordenación Urbanística, o en un Plan Especial del ámbito afectado, contenido en materia de protección, que será como mínimo21:
– La aplicación de las prescripciones contenidas en las instrucciones particulares, de la inscripción del Conjunto Histórico, si las hubiere.
– Las determinaciones relativas al mantenimiento de la estructura territorial y urbana.
– La catalogación exhaustiva de sus elementos unitarios, tanto inmuebles edificados como espacios libres interiores o exteriores u otras estructuras significativas, así como de sus componentes naturales. Para cada elemento se fijará un nivel adecuado de protección.
– La identificación de los elementos discordantes con los valores del bien, y establecerá las medidas correctoras adecuadas.
– Las determinaciones para el mantenimiento de los usos tradicionales y las actividades económicas compatibles, proponiendo, en su caso, medidas de intervención para la revitalización del bien protegido.
– Las prescripciones para la conservación de las características generales del ambiente, con una normativa de control de la contaminación visual o perceptiva.
– La normativa específica para la protección del Patrimonio Arqueológico en el ámbito territorial afectado, que incluya la zonificación y las cautelas arqueológicas correspondientes.
– Las determinaciones en materia de accesibilidad necesarias para la conservación de los valores protegidos.
– El mantenimiento de las alineaciones, rasantes y el parcelario existente, permitiéndose excepcionalmente remodelaciones urbanas que alteren dichos elementos siempre que supongan una mejora de sus relaciones con el entorno territorial y urbano o eviten los usos degradantes del bien protegido.
– La regulación de los parámetros tipológicos y formales de las nuevas edificaciones con respeto y en coherencia con los preexistentes. Las sustituciones de inmuebles se consideran excepcionales, supeditándose a la conservación general del carácter del bien protegido.
Catálogos urbanísticos. Dentro del contenido de protección que han de tener los instrumentos de planeamiento de un Conjunto Histórico, vemos que se exige la catalogación exhaustiva de los inmuebles, espacios y elementos que merezcan una protección especial, clasificándolos en niveles según su importancia. El catálogo que incluyen los Planes Generales o los Planes Especiales, es a su vez un instrumento de planeamiento, regulado por la legislación urbanística22. El cometido de los catálogos, ya hemos visto que es el de tener identificados e inventariados los inmuebles que se desean proteger.
No deben confundirse los catálogos urbanísticos, cuyo ámbito es municipal, con el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz (CGPHA) que se constituye para salvaguardar los bienes de mayor protección a nivel autonómico, y donde sólo se pueden inscribir los inmuebles declarados Bienes de Interés Cultural y los bienes de catalogación general23. A su vez, los catálogos urbanísticos están obligados a incluir los bienes inscritos en el CGPH24.
Existe otro catálogo autonómico de menor importancia denominado Inventario de Bienes Reconocidos del Patrimonio Histórico Andaluz25, que también implica la obligación de los municipios de incorporar sus bienes en los catálogos urbanísticos.
AUTORIZACIONES PARA REALIZAR OBRAS EN INMUEBLES SITUADOS EN EL INTERIOR DE CONJUNTOS HISTÓRICOS.
Para realizar obras, u otro tipo de intervención, en los inmuebles situados en el interior de un Conjunto Histórico declarado BIC, no es suficiente con la licencia de obras, sino que es necesaria una autorización26 de los organismos sectoriales competentes en materia de protección del Patrimonio Histórico (en adelante Consejería de Cultura27). Sin esta autorización sectorial previa, la licencia no puede otorgarse28. Tanto la legislación estatal como la autonómica, permiten que esta comprobación y autorización se realice de dos maneras distintas29:
1. Que sea la propia Consejería de Cultura, u organismos dependientes, los que se encargan de su autorización, por lo que para conceder la licencia se debe incorporar en el expediente municipal la autorización pertinente26.
2. Que sea el Ayuntamiento, el que por delegación de competencias de la Consejería de Cultura, se encargue de autorizar las intervenciones30.
Órganos ejecutivos y órganos consultivos31. Para entender mejor los distintos procedimientos que vamos a ver a continuación, es necesario explicar que los órganos competentes para autorizar las intervenciones se denominan órganos ejecutivos, y que no podrán autorizar ninguna intervención sin que previamente hayan sido asesorados por un órgano consultivo. Dependiendo del procedimiento de autorización, los órganos ejecutivos que nos afectan son:
– El Director General de Bienes Culturales, dependiente de la Consejería de Cultura.
– El Delegado Provincial de la Consejería de Cultura, dependiente de la Consejería de Cultura.
– El Alcalde32, órgano dependiente de los municipios.
Los órganos consultivos, son órganos colegiados formados por “expertos”, que deliberarán sobre la adecuación de las intervenciones propuestas. Independientemente del grado de subjetividad que permite este tipo de deliberaciones, las decisiones deben ser coherentes con las tomadas en situaciones similares, evitar arbitrariedades33, y no salirse del marco de sus competencias. Estos órganos se conocen como “comisiones de patrimonio” y tras la votación de sus miembros, emiten su opinión mediante informes o dictámenes que no vinculan a los órganos ejecutivos, pero que lógicamente éstos, tendrán que argumentar para separarse de su contenido. Dependiendo del procedimiento de autorización, los órganos consultivos que nos afectan son:
– La Comisión Provincial de Patrimonio Histórico, dependiente de la Delegación Provincial de Cultura.
– La Ponencia Técnica de Patrimonio Histórico, dependiente de la Delegación Provincial de Cultura.
– La Comisión Municipal de Patrimonio Histórico34, dependiente del Ayuntamiento.
Organismos competentes para autorizar intervenciones en Conjuntos Históricos. Para determinar cuáles son los organismos ejecutivos y consultivos competentes para autorizar intervenciones en Conjuntos Históricos, hemos de saber si:
– Las obras se realizan en inmuebles declarados individualmente BIC.
– Las obras se realizan en inmuebles incluidos en el entorno de algún inmueble declarado BIC.
– El Conjunto Histórico tiene planeamiento urbanístico aprobado con contenido de protección.
– Se han delegado competencias a la Delegación de Cultura.
– Se han delegado competencias a los municipios35.
A continuación vamos a ver la diferente casuística con que nos encontramos cuando queremos hacer obras en un inmueble en el interior de un Conjunto Histórico:
1º. Autorizaciones para obras en inmuebles declarados BIC o sus entornos. En este caso, es irrelevante si los inmuebles se encuentran en el interior de Conjuntos Históricos o no, pues su régimen de autorizaciones es el mismo. En el caso de los inmuebles ubicados en los entornos BIC, el régimen varía dependiendo de si hay delegación de competencias al municipio siempre que su normativa urbanística regule específicamente la protección de estos ámbitos:
2º. Autorizaciones para obras en el interior de Conjuntos Históricos sin planeamiento con contenido de protección aprobado. En este caso vemos que la Consejería de Cultura mantiene todas las competencias:
3º. Autorizaciones para obras en el interior de Conjuntos Históricos con planeamiento con contenido de protección aprobado, pero sin delegación de competencias a los municipios. Este caso es similar al anterior para la mayoría de las intervenciones, manteniéndose mientras que la Consejería no proceda a las delegaciones previstas en el art. 40.1 de la LPHA para la autorización directa por parte de los municipios de intervenciones en determinado tipo de inmuebles:
4º. Autorizaciones para obras en el interior de Conjuntos Históricos con planeamiento con contenido de protección aprobado, y con la delegación de competencias a los municipios prevista en el Art. 40.1 de la LPHA. En este caso la Consejería de Cultura sólo se reserva las competencias para autorizar las obras que incidan en inmuebles declarados BIC dentro de la tipología de Monumentos, Jardines Históricos y Zonas Arqueológicas y sus entornos, mientras el resto de intervenciones pueden ser aprobadas por el Ayuntamiento:
5º. Autorizaciones para obras en el interior de Conjuntos Históricos con planeamiento con contenido de protección aprobado, y con la delegación de competencias a los municipios prevista en el Art. 40.1 y 40.2 de la LPHA. En este caso la Consejería de Cultura sólo se reserva las competencias para autorizar las obras que incidan en inmuebles declarados BIC, dentro de la tipología de Monumentos, Jardines Históricos y Zonas Arqueológicas. Es la máxima delegación de competencias posible en las intervenciones para que puedan ser aprobadas por el Ayuntamiento:
6º. Autorizaciones para demoler inmuebles. Las demoliciones siguen un régimen distinto al de otro tipo de intervenciones dada la irreversibilidad de la actuación. Por ello son muy limitadas en el caso de bienes inscritos en el CGPHA, teniendo un carácter excepcional y estando vinculadas a expedientes de ruina o a demoliciones parciales que recuperan los valores del bien. En el resto de inmuebles en el interior de Conjuntos Históricos, deben ser autorizadas por la Consejería de Cultura, salvo que cuente con planeamiento urbanístico con contenido de protección aprobado, y en él, se regule la demolición de inmuebles:
Conclusiones. Con este artículo, pretendo arrojar algo de luz sobre los procedimientos de concesión de licencias de obras cuando el inmueble se encuentra en el interior de un Conjunto Histórico. Pero además, quiero evidenciar la complejidad de la maraña legislativa y burocrática con la que tenemos que lidiar. No todas las Comisiones de Patrimonio son asesoradas convenientemente respecto a los límites competenciales de sus funciones, y su margen de actuación no siempre respeta el principio de interdicción de la arbitrariedad, alejándonos de un deseable entorno de seguridad jurídica.
Cádiz, 13 de diciembre de 2019.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en este informe:
BIC. Bien de Interés Cultural
CE. Constitución Española.
CGPHA. Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.
LPHE. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
LPHA. Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
ROAPHA. Decreto 4/1993 de 26 de enero en el que se aprueba el Reglamento de organización administrativa del Patrimonio Histórico de Andalucía.
RPFPHA. Decreto 19/1995 de 7 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de Protección y Fomento del Patrimonio Histórico de Andalucía.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
RPU. Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Nota 1. La monumentalidad de un bien inmueble no implica necesariamente de ser de grandes dimensiones, sino poseer valor artístico, arqueológico, histórico, etc. Así es corroborado en las distintas acepciones del término monumento y monumento nacional en el Diccionario RAE:
- Construcción que posee valor artístico, arqueológico, histórico, etc.
- Objeto o documento de gran valor para la historia, o para la averiguación de cualquier hecho.
- Obra científica, artística o literaria, memorable por su mérito excepcional.
Monumento nacional: Obra o edificio que por su importancia histórica o artística toma bajo su protección el Estado.
Nota 2. Artículo 2.b del Decreto Ley de 1926 del Tesoro Artístico Arqueológico Nacional.
Nota 3. Artículo 33 de la Ley relativa al Patrimonio Artístico Nacional de 1933.
Nota 4. Artículo 46 de la Constitución Española: “Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio”.
Nota 5. Artículo 15.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
Nota 6. La exclusividad atribuida a la Comunidad Autónoma en materia de protección del patrimonio histórico comprende: la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, íntegramente y sin perjuicio de las competencias atribuidas al Estado en la Constitución. “En el ámbito de sus competencias exclusivas, el derecho andaluz es de aplicación preferente en su territorio sobre cualquier otro, teniendo en estos casos el derecho estatal carácter supletorio” (Art. 42.2.1 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAA-07).
Nota 7. Artículo 27.2 de la Ley 1/1991, de 13 de junio, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
Nota 8. Artículo 26.2 de la LPHA.
Nota 9. La legislación estatal vigente utilizada para la redacción de este artículo es la: Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE).
Nota 10. La legislación autonómica vigente utilizada para la redacción de este artículo es:
– Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía (LPHA).
– Decreto 4/1993 de 26 de enero por el que se aprueba el Reglamento de organización administrativa del Patrimonio Histórico de Andalucía (ROAPHA).
– Decreto 19/1995 de 7 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de Protección y Fomento del Patrimonio Histórico de Andalucía (RPFPHA).
Dado que los reglamentos mencionados desarrollaban la derogada Ley 1/1991, de 13 de junio, del Patrimonio Histórico de Andalucía (LPHA-91), se ha utilizado ésta para la interpretación de los mismos.
Nota 11. Artículos del Blog: El concepto de Patrimonio Histórico: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/10/27/43/
Los “apellidos” del Patrimonio Histórico:
https://gumersindofernandez.com/blog/2018/04/05/los-apellidos-del-patrimonio-historico/
Nota 12. Los órganos consultivos en materia de protección del Patrimonio Histórico de Andalucía, vienen definidos en los artículos 96 a 102 de la LPHA y en el Título 2 del ROAPHA.
Nota 13. El Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz viene definido y regulado en los artículos 6 al 12 de la LPHA.
Nota 14. La definición y regulación de las instrucciones particulares, vienen recogidas en el Art. 11 de la LPHA.
Nota 15. La LPHA, recoge directamente en su articulado, limitaciones a los inmuebles de un Conjunto Histórico referentes a la declaración de ruina, la demolición, la contaminación visual, etc. Igualmente la LPHE, hasta la existencia de planeamiento urbanístico con contenido de protección, prohíbe las alineaciones nuevas, alteraciones de la edificabilidad, o parcelaciones y agregaciones.
Nota 16. El Artículo 31 de la LPHA, prescribe el contenido de protección que han de incluir los instrumentos de planeamiento urbanístico que regulen los Conjuntos Históricos. En ellos se disponen las limitaciones a las distintas intervenciones que se pueden hacer en los inmuebles de un Conjunto Histórico.
Nota 17. A los Bienes de Interés Cultural, incluidos los Conjuntos Históricos, se les puede delimitar un entorno para que las actuaciones que se hagan en él no los perjudiquen. Dichas actuaciones tendrán un régimen de autorización especial tutelado por la Administración competente en materia de protección del Patrimonio Histórico. Los entornos BIC, vienen definidos en el Art. 28 y en la Disposición Adicional Cuarta de la LPHA.
Nota 18. La Constitución Española en el mismo artículo en el que aparece el mandato de garantizar y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico, insta a la ley penal a sancionar los atentados que se produzcan contra el mismo (art. 46 CE). Mientras el Derecho Administrativo sancionador se encargaría de los perjuicios causados al Patrimonio Histórico en primer lugar, el Derecho Penal se encarga de los supuestos más graves e intolerables. Los artículos sobre los delitos en el Patrimonio Histórico del Código Penal son el 321, 322, 323 y 324, y se encargan de castigar tanto al autor de los daños como al funcionario que lo permita de manera individual o formando parte de algún organismo colegiado en el que su voto fuera favorable
Nota 19. Artículos 25 y 26 de la LPHA.
Nota 20. La idea de que un Conjunto Histórico necesita herramientas para su protección distintas de las de los bienes inmuebles protegidos individualmente, hunde sus raíces en el Decreto Ley de 1926 del Tesoro Artístico Arqueológico Nacional (art. 21 y 22), en el que obligaba a los Ayuntamientos a levantar planos topográficos para identificar las zonas donde se puede edificar libremente, identificando con “distintas tintas” los edificios artísticos o históricos, lugares, calles, plazas y barriadas pintorescas donde no se podrán hacer obras sin autorización, así como dotar de contenido de protección a sus Ordenanzas Municipales.
Nota 21. Artículo 31 de la LPHA.
Nota 22. Art. 16 de la LOUA y Art. 86 y 87 del RPU.
Nota 23. Los bienes de catalogación general son bienes de interés relevante para la Comunidad Autónoma, que se pretenden únicamente identificar, mientras el objetivo de la inscripción de un Bien de Interés Cultural es determinar las normas generales y particulares especialmente previstas en la legislación de protección (Art. 7 del RPFPHA).
Nota 24. Art. 29.1 LPHA.
Nota 25. Art. 13 LPHA.
Nota 26. Art. 33.3 LPHA y Art. 20.3 LPHE.
Nota 27. En la Comunidad Autónoma de Andalucía, actualmente se llama Consejería de Cultura y Patrimonio Histórico, mientras que en anteriores legislaturas se ha llamado Consejería de Educación, Cultura y Deporte, Consejería de Cultura y Deporte, Consejería de Cultura y Medio Ambiente, o Consejería de Cultura a secas.
Nota 28. Art. 5.2 y 12.3 del RDUA y Art. 169.1 y 172.2 de la LOUA.
Nota 29. Hay una tercera forma de control de la normativa sectorial, en la que ésta encomienda al Ayuntamiento la comprobación de su cumplimiento. En la Comunidad Autónoma de Andalucía, ocurre con la comprobación de la normativa de accesibilidad, o con la verificación del cumplimiento de la normativa acústica.
Nota 30. Art. 40 de la LPHA, además de en el Art. 20.4 LPHE.
Nota 31. La organización de la Administración competente en materia de Patrimonio Histórico de Andalucía, con sus órganos ejecutivos, consultivos, y la delimitación de sus funciones y composición vienen reguladas en el Decreto 4/1993 de 26 de enero en el que se aprueba el Reglamento de organización administrativa del Patrimonio Histórico de Andalucía (ROAPHA).
Nota 32. El Alcalde, al no ser un órgano ejecutivo dependiente de la Consejería de Cultura, se regirá por la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Nota 33. Un comportamiento adoptado por la Administración en la aplicación de un determinado criterio para supuestos sustancialmente idénticos, crea un Precedente Administrativo. Pese a que la doctrina considera que el precedente administrativo no es fuente del Derecho y, por tanto, tampoco vincula a la propia Administración, que puede apartarse de él, si bien, no ha de hacerlo de manera arbitraria, por lo que debemos de hablar de dos límites al respecto:
a) La obligación de motivar “los actos administrativos que se separen del criterio que haya seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos” (art. 35.1.c LPACAP).
b) La Administración no puede eludir determinados principios del Derecho, que sí están constitucionalizados, tales como el de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, igualdad en la aplicación de la ley u objetividad de la actividad administrativa entre otros.
La principal fuente del precedente administrativo es la CE en su art. 14 que habla de la igualdad de los españoles ante la ley, y en el art. 9.3 donde prohíbe la arbitrariedad de los poderes públicos.
Nota 34. La Comisión Municipal de Patrimonio Histórico puede recibir distintos nombres según la regulación de cada municipio. La LPHA en su art. 40, donde la regula, la denomina Comisión técnica municipal.
Cuando alguna legislación atribuya competencias a los municipios sin especificar a qué órgano, tales atribuciones recaerán sobre el Alcalde, en virtud del Art. 21.1.s) o 124.4.ñ) de la LBRL, dependiendo si el municipio es de régimen general o de gran población.
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12 diciembre, 2019
LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA POR LA APARICIÓN DE RESTOS ARQUEOLÓGICOS: ¿DE QUIÉN SON LOS RESTOS APARECIDOS?
La Constitución Española insta a los poderes públicos a garantizar la conservación y promover el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico1 como uno de los principios rectores de la política social y económica. Este mandato habilitó a políticos y burócratas a promulgar la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, y posteriormente las leyes autonómicas, entre la que se encuentra la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía, teniendo siempre la legislación estatal carácter supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas2.
Ambas leyes3, tanto la ley estatal como la autonómica, reconocen como integrantes de Patrimonio Histórico los bienes materiales que revelen interés arqueológico, definidos como “los bienes muebles o inmuebles de interés histórico, susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica, hayan sido o no extraídos y tanto si se encuentran en la superficie o en el subsuelo”.
Implacablemente, y legitimándose en la invasiva función social que ha de cumplir la propiedad privada, ambas leyes adscriben al “dominio público todos los objetos y restos materiales que posean los valores que son propios del Patrimonio Histórico y sean descubiertos como consecuencia de excavaciones, remociones de tierra, obras o actividades de cualquier índole o por azar”, siempre que no se vulnere la legislación estatal4.
Con lo que a la pregunta: ¿a quién pertenecen los restos arqueológicos que aparecen en la excavación de una obra? ya tenemos respuesta: son del Estado. Sólo en el caso de que encontremos en nuestra parcela un tesoro5 que no se pueda adscribir al patrimonio histórico6, será nuestro.
Paradójicamente, sí podemos ser propietarios de un palacio declarado Bien de Interés Cultural7, pero no de los restos arqueológicos que puedan aparecer bajo sus jardines. No encuentro respuesta ante tal confiscación, pues al igual que se regula qué se puede hacer sobre un edificio, también se puede regular para los restos enterrados, independientemente de que la propiedad sea pública o privada.
MÁS LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA: LA OBLIGACIÓN DE EXCAVAR CON METODOLOGÍA ARQUEOLÓGICA.
La preocupación del Estado por el patrimonio arqueológico, hace que proteja tanto los restos ya aparecidos, como zonas donde es previsible su aparición. El alcance de esta protección puede ir desde su conservación in situ, hasta su documentación y posterior demolición. La decisión sobre la importancia de los restos aparecidos y qué hacer con ellos depende del político titular de la Administración competente, que normalmente ratifica el dictamen de los órganos consultivos que lo asesoran. La legislación vigente en materia de Patrimonio Histórico, articula la protección del patrimonio de las siguientes maneras:
1º. Protección específica de restos arqueológicos existentes.
La legislación estatal8 y autonómica9 legitiman la declaración como Bien de Interés Cultural (BIC) de las Zonas Arqueológicas que por su interés así lo merezcan, definiendo éstas como:
“aquellos espacios claramente delimitados en los que se haya comprobado la existencia de restos arqueológicos o paleontológicos de interés relevante relacionados con la historia de la humanidad.”
La declaración de Bien de Interés Cultural de una Zona Arqueológica, supone la máxima protección que la legislación puede dar al patrimonio arqueológico, por lo que su alcance cuantitativo, por el momento, es limitado10, no sólo por la importancia de los restos, sino porque deben estar claramente delimitados y comprobada su existencia. Es decir, esta figura no es válida para establecer de manera genérica en el territorio medidas cautelares para la protección del patrimonio arqueológico.
2º. Protección cautelar de ámbitos donde se prevea la aparición de restos arqueológicos.
Las herramientas de las que se dota la legislación autonómica andaluza para proteger los restos arqueológicos en zonas donde se prevea su aparición son:
– La declaración como Zona de Servidumbre Arqueológica, de “aquellos espacios claramente determinados en que se presuma fundadamente la existencia de restos arqueológicos de interés y se considere necesario adoptar medidas precautorias”11.
– La incorporación en los planes de ordenación urbanística de un análisis arqueológico para los suelos urbanos no consolidados, los suelos urbanizables y los sistemas generales previstos, cuando según la Administración competente haya constancia o indicios de restos arqueológicos12.
– La incorporación en los instrumentos de planeamiento urbanístico con contenido de protección, de normativa específica para la protección del Patrimonio Arqueológico, en el ámbito territorial afectado, que incluya la zonificación y las cautelas arqueológicas correspondientes. La existencia de este planeamiento con contenido de protección es obligatoria cuando afecten al ámbito de Conjuntos Históricos, Sitios Históricos, Lugares de Interés Etnológico, Lugares de Interés Industrial y Zonas Patrimoniales, inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz.
Tipos de excavaciones arqueológicas. De la incorporación de un solar en cualquiera de los ámbitos de protección arqueológica mencionados, surge la obligación de utilizar una metodología especial para poder ejecutar construcciones que afecten al subsuelo, además de obtener previamente la autorización de la Consejería competente en materia de protección del Patrimonio Histórico13.
En función del nivel de protección, se establecen distintos tipos de intervención arqueológica. Las clases de excavaciones arqueológicas vienen definidas en el artículo 3 del Decreto 168/2003, de 17 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Arqueológicas, y son:
a) Excavación arqueológica extensiva. Es aquélla en la que predomina la amplitud de la superficie a excavar, con el fin de permitir la documentación completa del registro estratigráfico y la extracción científicamente controlada de los vestigios arqueológicos o paleontológicos.
b) Sondeo arqueológico. Es la remoción de tierra en la que predomina la profundidad de la superficie a excavar sobre la extensión, con la finalidad de documentar la secuencia estratigráfica completa del yacimiento. Cualquier toma de muestras en yacimientos arqueológicos tendrá la consideración de sondeo arqueológico.
c) Control arqueológico de movimientos de tierra. Es el seguimiento de las remociones de terreno realizadas de forma mecánica o manual, con objeto de comprobar la existencia de restos arqueológicos o paleontológicos y permitir su documentación y la recogida de bienes muebles.
d) Análisis arqueológico de estructuras emergentes. Es la actividad dirigida a la documentación de las estructuras arquitectónicas que forman o han formado parte de un inmueble, que se completará mediante el control arqueológico de la ejecución de las obras de conservación, restauración o rehabilitación.
Otros costes de la actividad arqueológica. La obligación de realizar una excavación arqueológica no sólo conlleva para el promotor los gastos de ejecución de la excavación, pues hay que sumar los honorarios de un arqueólogo director de los trabajos. También el equipo de arqueólogos ha de redactar un proyecto previo14 que se adjunta con la solicitud para autorizar la intervención, y una memoria preliminar y otra final, tras la finalización de los trabajos15. Los bienes inventariados durante la excavación hay que trasladarlos y depositarlos al museo que la Administración determine16, lo que también supone otro coste añadido, además de la obligación de disponer de hasta un 20% del presupuesto de la excavación para destinarlo a la conservación, restauración y difusión de los bienes aparecidos17. Por último, si aparecen restos humanos, la retirada de los mismos deberá ser realizada por un antropólogo.
Límites de la excavación arqueológica. Dentro del contenido que delimita la función social de la propiedad, la legislación sólo obliga al promotor a intervenir arqueológicamente hasta el límite del aprovechamiento urbanístico que tuviera atribuido sobre el subsuelo18. Este aprovechamiento es el que se materializa con la concesión de la licencia de obras. En el caso de que los restos aparecidos hubiera que conservarlos in situ, o impidieran materializar el aprovechamiento urbanístico atribuido, la Administración competente tendrá que indemnizar al propietario por la privación del mismo.
Por otro lado, la Administración competente también puede19 ordenar una ampliación de la zona de intervención arqueológica prevista inicialmente, por lo que estaría superando el límite de la función social de la propiedad que el promotor tiene que soportar, y conllevaría una indemnización20. Por ejemplo, si un proyecto en el que sólo se prevé un sótano que ocupa la mitad de la parcela, y la Administración me ordena excavar la parcela completa, los costes que conlleva y perjuicios causados, tendrían que ser sufragados por la Administración.
3º. Protección de ámbitos donde no se prevea la aparición de restos arqueológicos: Hallazgos casuales.
El resto del territorio, donde no se prevea la aparición de restos arqueológicos, no queda exento de obligaciones, pues la aparición de hallazgos casuales de objetos y restos materiales que posean los valores propios del Patrimonio Histórico que se hayan producido por azar, o como consecuencia de obras, deberá ser notificada inmediatamente a la Administración competente21.
Ésta podrá ordenar la interrupción inmediata de los trabajos por un plazo máximo de dos meses, sin mediar indemnización. Por encima de ese plazo, si tendría que compensar al propietario de las obras por el perjuicio causado22. Además, podrá ordenar la intervención arqueológica más adecuada con carácter de urgencia durante el plazo de suspensión de las obras23, que al no estar prevista en ninguno de los ámbitos de protección cautelar vistos en el apartado anterior, tendrá que ser sufragada por la Administración.
Los hallazgos casuales también deberán ser objeto de depósito en el museo o institución que se determine, compensándose a la persona que los descubra y a la propietaria del lugar en que hubiera sido encontrado el objeto o los restos materiales con un premio en metálico, de la mitad del valor que en tasación legal se les atribuyan24. El objetivo del premio en metálico es incentivar a que se ponga en conocimiento de la Administración los restos aparecidos, para que no se destruyan o pasen al mercado negro.
CONCLUSIONES.
La Constitución Española ha habilitado a gobernantes y burócratas a confiscar cualquier resto arqueológico que pueda aparecer en el subsuelo de una propiedad privada, gracias a la invasiva función social de la propiedad.
Además, al promotor de una obra donde se prevean la aparición de restos, se le impone la carga de utilizar metodologías y técnicas de intervención arqueológicas durante las obras, que encarecen y retrasan los trabajos. A esto, hay que añadir los honorarios por los servicios profesionales de los arqueólogos como directores de los trabajos o redactores de los documentos exigibles por ley. Todo con el fin último de promover el conocimiento de nuestro Patrimonio Histórico.
Sólo la disminución o alteración del aprovechamiento urbanístico atribuido en una licencia de obras, supone un límite a la obligación del promotor, traspasado el cual, la Administración debe indemnizar.
No cuestiono en este artículo la importancia de dar a conocer el Patrimonio Histórico25, sino los métodos coactivos de financiarlo y de disponer, por parte del Estado, de la propiedad privada. No es una carga que se imponga de manera repartida entre toda la sociedad que supuestamente se ve beneficiada por esos conocimientos, sino que recae sobre los propietarios de suelos donde aparecen los restos. Por tanto, cabe preguntarse que, si tan importante es para la sociedad, ¿por qué no resarcimos económicamente a promotores o adjudicatarios del sobrecoste de varios miles de euros por vivienda que supone la aparición de restos arqueológicos?, o ¿por qué no elegimos varios proyectos de intervención arqueológica y los financiamos vía crowdfunding? Cuando el contribuyente vea de manera tangible el precio de determinadas políticas, veremos el verdadero interés social.
Cádiz, 26 de julio de 2019.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas en las Notas:
CE. Constitución Española.
LPHE. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
LPHA. Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
RAAA. Decreto 168/2003, de 17 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Arqueológicas.
EAA-81. Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Andalucía.
Nota 1. Art. 46 CE: “Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.”
Nota 2. Art. 149.3 CE y Art. 10 del EAA-81.
Nota 3. Art. 47 LPHA y Art. 40 LPHE.
Nota 4. Art. 47.2 LPHA y Art. 44.1 LPHE.
Nota 5. Según el art. 351 del Código Civil, “El tesoro oculto pertenece al dueño del terreno en que se hallare”, pero “Si los efectos descubiertos fueren interesantes para las ciencias o las artes, podrá el Estado adquirirlos por su justo precio”. Es decir, la ley reconoce que es del propietario del suelo, pero le da el derecho de expropiármelo al Estado a cambio de una compensación económica. Entendiéndose por tesoro, “el depósito oculto e ignorado de dinero, alhajas u otros objetos preciosos, cuya legítima pertenencia no conste” (Art. 352 del Código Civil).
Nota 6. En el caso de que el tesoro posea valores del Patrimonio Público Español, no es aplicable el art. 351 del Código Civil, por lo que pasa a ser de dominio público, siendo compensados los propietarios por esta confiscación con un premio en metálico de la mitad del valor de tasación (Art. 44.3 LPHE).
Nota 7. La declaración e inscripción de un bien como Bien de Interés Cultural, es la máxima protección que el ordenamiento jurídico en materia de Patrimonio Histórico otorga.
Nota 8. Art. 14. 2 y 15. 5 LPHE.
Nota 9. Art. 25 y 26.5 LPHA.
Nota 10. Sólo existen 287 declaraciones como Bien de Interés Cultural de Zonas Arqueológicas en toda Andalucía.
Nota 11. Art. 48 LPHA.
Nota 12. Art. 29.3 LPHA.
Nota 13. Art. 52 y 59 LPHA.
Nota 14. Art. 20 y 22 RAAA.
Nota 15. Art. 32 y 34 RAAA.
Nota 16. Art. 50.4 LPHA y Art. 38 y 39 RAAA.
Nota 17. Art. 85 LPHA y Art. 12 RAAA.
Nota 18. Exposición de Motivos V y Art. 59.2 LPHA.
Nota 19. Art. 43 LPHE.
Nota 20. Art. 59.3 LPHA.
Nota 21. Art. 41.3 LPHE y Art. 50.1 LPHA.
Nota 22. Art. 50.2 LPHA
Nota 23. Art. 50.3 LPHA
Nota 24. Art. 50.4 y 5 LPHA
Nota 25. En mi artículo del Blog “El concepto de Patrimonio Histórico (27-10-2017)”, cuestiono la subjetividad y arbitrariedad con la que se adscriben bienes al Patrimonio Histórico reglado de una comunidad: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/10/27/43/
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26 julio, 2019
Como avancé en el artículo “El concepto de patrimonio histórico”1, hoy hablaré de los adjetivos que lo “apellidan”, definiéndolo y cualificándolo. Cada apellido determina los valores del bien en base a los que se cataloga y protege, sometiéndolo a una regulación específica que limita las intervenciones que en ellos podemos hacer.
Consustancial a este tipo de patrimonio, es el adjetivo Histórico, pues han de ser bienes relevantes para la narración y exposición de los acontecimientos del pasado de una comunidad y por tanto dignos de su memoria2. El transcurso del tiempo es uno de los filtros indispensables, pero no suficiente, para determinar si un bien tiene valor patrimonial para una sociedad.
En segundo lugar tenemos el apellido Artístico, que atribuye al bien la cualidad de ser resultado de las artes, especialmente de las bellas artes, siendo estas la “manifestación de la actividad humana mediante la cual se interpreta lo real o se plasma lo imaginado con recursos plásticos, lingüísticos o sonoros”3.
El criterio histórico-artístico atribuido a bienes muebles o inmuebles, incluso en ruinas, fueron los criterios predominantes para su protección y conservación durante mucho tiempo, pero en la actualidad, también los bienes que presenten valor arqueológico, etnológico, científico, técnico, industrial, paleontológico o documental y bibliográfico, son objeto de protección si estos se consideran relevantes para la cultura de una comunidad. A continuación vemos lo que significan estos “apellidos” del patrimonio histórico ilustrándolos con algunos ejemplos:
-Patrimonio con valor arqueológico. Son aquellos bienes y restos que permiten conocer las civilizaciones antiguas, a través de su estudio. En la imagen adjunta al artículo vemos los restos arqueológicos de una edificación romana del siglo II a. C aparecidos al ejecutar la cimentación de uno de nuestros edificios4 en Cádiz:
-Patrimonio con valor etnológico. Son bienes que aún careciendo de ningún otro valor de los enumerados en este artículo, son relevantes para el estudio de las costumbres y tradiciones de los pueblos. La Venta de Vargas, en San Fernando (Cádiz), cuenta con protección etnológica por ocupar un lugar destacado en la historia del flamenco al ser testigo de muchas actuaciones entre las que destacan las del cantaor Camarón de la Isla. Otros ejemplos de bienes de interés etnológico serían los utensilios y enseres domésticos que representan la forma de vida de una época en una zona determinada.
-Patrimonio con valor científico. Son bienes relevantes para conocer la historia de las distintas ciencias y su evolución. Una visita al Museo Nacional de Ciencias Naturales nos permite contemplar el tipo de patrimonio al que se le atribuyen estos valores, como son las colecciones de minerales, herbarios, animales disecados, maquetas, material de laboratorio, etc.
-Patrimonio con valor técnico. En este caso hablamos de bienes destacados para conocer la historia y evolución de las distintas técnicas y tecnologías. Muchos de los artilugios, máquinas y vehículos expuestos en los museos navales o del ferrocarril son buenos ejemplos de este tipo de patrimonio.
-Patrimonio con valor industrial. Son bienes relevantes para conocer la historia y evolución de los distintos tipos de industria y su implantación en una comunidad. Bajo este epígrafe se pueden proteger explotaciones mineras, complejos siderúrgicos, astilleros, madereras, maquinaria, etc.
-Patrimonio con valor documental y bibliográfico. Son documentos y libros que poseen relevancia bien por su antigüedad, por su representatividad o por testimoniar hechos de especial interés. Una Biblia impresa por Johannes Gutenberg, partituras originales de Ludwig van Beethoven o el ejemplar original de la Constitución de 1812, son ejemplos de bienes que cuentan con estos valores.
-Patrimonio con valor paleontológico. Son restos fósiles de especial relevancia para el estudio de seres orgánicos desaparecidos. El ya mencionado Museo Nacional de Ciencias Naturales o el Museo del Jurásico de Asturias, donde encontramos restos de esqueletos de dinosaurios, albergan restos paleontológicos protegidos.
La catalogación de determinados bienes en algunos de los grupos enumerados puede ser algo artificiosa, ya que un mismo bien puede presentar interés científico, técnico e industrial, o incluso artístico, y haber sido relevante para el estudio de las costumbres y tradiciones de los pueblos. Por tanto, independientemente de la catalogación en uno u otro grupo, hablamos de patrimonio histórico con valores concurrentes.
Los gentilicios del Patrimonio Histórico. El Patrimonio Histórico suele acompañarse de un gentilicio que lo vincula geográficamente a un lugar o a una comunidad. Así hablamos de Patrimonio Histórico Español, Andaluz, Gaditano, etc. Si abundamos en la pertenencia del patrimonio a una comunidad, lo estaremos considerando como una “herencia”, desvinculándolo de su origen. Así, nos encontramos con muchas piezas en los museos cuyo origen no es el país donde se exponen, pero que son considerados parte del patrimonio del país donde se ubica el museo. Por otra parte también cabe que el gentilicio lo cualifique geográficamente de manera que haría referencia al lugar de origen del bien, independientemente de donde se encuentre en la actualidad. Por tanto nos podemos encontrar bienes “exiliados” con doble gentilicio en función de a quién le preguntemos.
Los gentilicios también pueden encerrar una gradación en el caso de que no estén incluidos en el ámbito geográfico superior, es decir, un bien puede ser considerado bien protegido por un municipio, pero no estar catalogado por la comunidad autónoma donde se ubique, lo que implica que no es relevante a nivel autonómico pero sí a nivel municipal. Si ese bien estuviese catalogado por la comunidad autónoma entonces sí sería relevante. Como expresión máxima de esta gradación tendríamos los bienes que la UNESCO ha considerado patrimonio de la humanidad pues su importancia es tan excepcional que se consideran herencia de todos, independientemente de su lugar de origen.
Conclusión: No me gustaría pasar por alto que los valores aquí expuestos han de ser relevantes para la cultura de una comunidad, definida como el “conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época, grupo social, etc.”5. Son los gobiernos y sus órganos consultivos los que determinan qué bienes son dignos de protección y cuáles no. Echando un vistazo a todas las definiciones que hemos visto en este artículo, incluida la de cultura, es evidente que la discrecionalidad que se les presupone, puede convertirse con mucha facilidad en arbitrariedad, afectando al derecho de propiedad privada, que como ya expusimos en anteriores artículos1 y 6 es uno de los pilares en los que se basa el desarrollo y la cooperación social.
Cádiz, 6 de abril de 2018.
Gumersindo Fernández Reyes.
Nota 1. Artículo del 27 de octubre de 2017, “El concepto de patrimonio histórico”. https://gumersindofernandez.com/blog/2017/10/27/43/
Nota 2. Definición de “Historia” e “Histórico” del Diccionario de la Real Academia Española.
Nota 3. Definición de “Arte” del Diccionario de la Real Academia Española.
Nota 4. Restos aparecidos en C/ Huerta del Obispo nº 10, Cádiz.
Nota 5. Definición de “Cultura” del Diccionario de la Real Academia Española.
Nota 6. Artículo del 20 de septiembre de 2017, “Derecho de propiedad privada y función social”. https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/
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GF Arquitectos
5 abril, 2018
El patrimonio histórico personal o familiar. Más allá de su utilidad o de su valor económico, muchos de nosotros decidimos conservar bienes que hemos comprado, nos han regalado o hemos heredado. Entre los motivos que nos mueven a ello están los recuerdos que nos evocan, la devoción que sentimos hacia lo que representan o simplemente porque nos gustan. Desde un souvenir a una joya familiar, todo puede formar parte del patrimonio personal o familiar si así lo decidimos. Es una decisión que se toma sobre bienes de tu propiedad, según criterios personales y que no afecta a terceros. Si la selección de estos objetos ha superado la criba del tiempo, hablan además de nuestro pasado o de nuestra historia. Podríamos entonces denominarlos patrimonio histórico personal o familiar.
El patrimonio histórico de una comunidad. De manera análoga, en algún momento de la historia de las sociedades el ser humano empezó a valorar determinadas construcciones no por la funcionalidad1 para la que fueron concebidas sino por su valor representativo, sentimental, estético o artístico y pensó que debía conservarlas. Esta valoración subjetiva que hace el hombre puede ser personal y espontánea, de manera similar a como elegimos nuestro patrimonio personal o familiar, pero también puede estar inducida intencionadamente por las clases dirigentes o grupos de presión.
Son muchos los motivos por los que se nos puede inducir y educar a apreciar determinados bienes como parte de nuestro patrimonio histórico. Entre estos motivos están: forjar una identidad nacional por intereses políticos, pertenencia a un colectivo por creencias religiosas, étnicas o culturales, o simplemente el mero interés científico o artístico por el pasado.
Además, dentro de una comunidad puede haber colectivos que sí aprecien la conservación de determinadas construcciones y otros que no. O incluso que algo que no era apreciado en el pasado lo sea en el presente.
Por tanto el concepto de patrimonio histórico es subjetivo y dinámico, y no depende de los objetos o bienes en sí, sino de los valores que la sociedad de manera espontánea o inducida atribuye en cada momento de la historia. Entre los valores atribuibles a los inmuebles objeto de protección están:
– La rememoración del pasado de una sociedad.
– La conmemoración de hechos o personajes históricos.
– Lugares de culto.
– Identidad colectiva.
– Singularidad técnica o artística.
– Los que gobiernos o grupos de presión consideren oportunos, justificada o injustificadamente.
-…
En la actualidad la identificación y protección de estos valores está en manos de los gobiernos articulado a través del entramado legislativo que lo regula y de los órganos consultivos que lo asesoran. La protección que tales regulaciones hacen de los bienes inmuebles puede coincidir o no con la apreciación mayoritaria de una comunidad.
¿Pero qué pasa cuando esa necesidad de conservar un bien se proyecta sobre algo que no es de nuestra propiedad?
Puede ocurrir que en una comunidad muchos de sus componentes o sus gobernantes valoren una construcción que no es de su propiedad y les gustaría conservarla. Hay varios caminos:
– Que el propietario tenga interés en conservarla.
– Convencer e incentivar a su propietario para que la conserve.
– Comprarla entre todos y conservarla.
– Obligarle a conservarla mediante coacción (legitimada o no por las leyes).
Los gobiernos, en aras del pretendido beneficio que supone para la colectividad la conservación de estas construcciones, quebraron el consuetudinario derecho de la propiedad privada limitando las intervenciones que sobre dichos inmuebles pueden hacer sus propietarios. Y siempre esgrimiendo lo que en la legislación española se denomina interés general, función pública de la propiedad o utilidad pública (ver artículo Derecho de Propiedad Privada Y Función Social 20-09-2017).
El conflicto con el derecho de la propiedad es menor cuando las construcciones a las que se le atribuyen estos valores son de titularidad pública, o son los titulares de las mismas los que voluntariamente promueven su conservación.
Los conceptos patrimonio y patrimonio histórico según el diccionario RAE. La Real Academia de la Lengua Española (RAE) define el sustantivo patrimonio, como un conjunto de bienes y derechos adquiridos por herencia. Si a este patrimonio le sumamos el adjetivo histórico éste ha de tener relevancia histórica por ser digno de pasar a ella.
También existe en este diccionario una definición conjunta de patrimonio histórico como el “conjunto de bienes de una nación acumulado a lo largo de los siglos, que por su significado artístico, arqueológico, etc. son objeto de protección especial por la legislación”.
Es precisamente en el “etc.” de esta definición donde he hecho mayor hincapié en este artículo, ya que se corre el riesgo de cercenar libertades en base a ideologías o intereses en detrimento del derecho de la propiedad privada.
En otro artículo abordaré los adjetivos y gentilicios que, junto al de histórico, se aplican al concepto de patrimonio para delimitar los valores objeto de protección, tales como español, artístico, cultural, paleontológico, arqueológico, etnológico, científico…
Nota 1. Entre las distintas funciones o usos para los que fueron concebidas las construcciones están las de la vivienda para vivir, un almacén para almacenar, una fábrica para fabricar, etc. También hay construcciones que fueron concebidas expresamente para inspirar respeto, devoción, conmemorar citas o personajes históricos. Y podemos hablar de una tercera familia de construcciones que aúnen varias de las anteriores (viviendas que aparte de alojar a sus moradores pretendan inspirar respeto o admiración por ejemplo).
Gumersindo Fernández Reyes.
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27 octubre, 2017
DERECHO DE PROPIEDAD PRIVADA Y FUNCIÓN SOCIAL .
El derecho de propiedad privada y las limitaciones que al mismo se imponen en base al interés general están en guerra. El abuso de la función social de la propiedad, que es como se conocen estas limitaciones a su normal uso y disfrute, tiene consecuencias negativas en nuestro día a día como propietarios. Pero más devastadoras son las consecuencias del mismo a nivel social, consiguiendo un resultado opuesto al pretendido.
Para ilustrar veamos algunos ejemplos de limitaciones del derecho de propiedad basados en el interés general:
– El propietario de una explotación agraria en medio del campo quiere hacerse una vivienda para pasar los fines de semana con la familia y la normativa urbanística se lo prohíbe.
– Un particular quiere alquilar su vivienda por fines de semanas y días sueltos y la normativa turística se lo limita o la urbanística se lo prohíbe.
– Una promotora tiene un solar en la ciudad que quiere destinar a un edificio de viviendas y la normativa urbanística le obliga a hacer oficinas.
– La comunidad de propietarios de un edificio en un Casco Histórico quiere pintar su fachada de un determinado color y la normativa de protección del patrimonio histórico se lo prohíbe.
– Una familia tiene una parcela junto al mar y no puede construir porque la ley de Costas marca unas servidumbres legales de protección que se lo impiden.
El derecho de propiedad privada me permite poseer cosas y disponer de ellas para su uso y disfrute. La propiedad de algo se obtiene habitualmente intercambiándola por dinero a su actual propietario, dinero conseguido con nuestro esfuerzo laboral o empresarial. Toda acción humana tiene como finalidad mejorar nuestra vida y en muchas ocasiones para alcanzarla necesitamos adquirir bienes en régimen de propiedad privada (casa, coche, ropa, comida, libros…).
El esfuerzo que hacemos por ofrecer bienes o servicios que cubran las necesidades de los demás y que me reporten beneficios para adquirir los que me ayuden a mejorar mi vida, es uno de los pilares fundamentales del desarrollo y bienestar de nuestra sociedad. Si no existiese la propiedad privada no habría que esforzarse para obtener esos bienes, pero no nos engañemos, tampoco existirían muchos de esos bienes y servicios porque nadie se habría esforzado en crearlos.
Por tanto, el derecho de propiedad privada debe ser mimado como pocos otros (junto a la libertad y el derecho de no agresión), pues su importancia transciende del mero uso y disfrute de la posesión en sí, para convertirse sin ser conscientes de ello, en un dinamizador económico y de bienestar social.
Honestamente os digo que, no me preocuparía tanto por mejorar la calidad de nuestros servicios y la atención a nuestros clientes si de ello no dependiera la adquisición de bienes que considero esenciales para mejorar mi vida y la de mi familia. La propiedad privada marca unas reglas del juego y unas relaciones de cooperación social en las que todos salimos ganando.
Límites y limitaciones al derecho de propiedad privada. Una vez expuesta la importancia del derecho de propiedad privada es necesario analizar sus límites y limitaciones para determinar si atentan perjudicialmente contra él. Los dividiremos en dos grupos:
– Límites y limitaciones por razón del interés privado.
– Limitaciones por razón del interés público.
Límites y limitaciones por razón del interés privado: Las relaciones de vecindad. Si nos centramos en la propiedad de inmuebles, podemos entender que este derecho a la propiedad privada puede tener unos límites que se generan en base a las relaciones de vecindad o el principio de no agresión. Es decir, que el normal uso y disfrute de nuestra propiedad no afecte negativamente a las propiedades contiguas y viceversa (externalidades negativas). Estaríamos alterando el derecho de propiedad de nuestro vecino si sobre él vertemos aguas, desechos, emitimos humos, olores, ruidos, le impedimos el soleamiento, etc.
También existe un tipo de limitaciones al derecho de propiedad que son fruto de un acuerdo mutuo entre particulares como pueden ser las servidumbres de paso, vistas, iluminación, medianería, etc.
El Código Civil, parte de la legislación medioambiental y ciertas ordenanzas municipales son las que regulan, no sin dificultad, los conflictos que surgen entre particulares. En tanto que estas regulaciones se basen en normas consuetudinarias y no en ocurrencias de nuestros legisladores no son un riesgo para nuestra sociedad, pues no desvirtúan la esencia del derecho de propiedad.
Limitaciones por razón del interés público: Función Social de la propiedad. Hablemos de los límites del derecho de propiedad privada en base a los intereses generales de la comunidad. Desde la Constitución Española se recoge el derecho a la propiedad privada, pero delimitando su contenido en base a la función social:
Artículo 33 (Constitución Española).
- Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
- La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
- Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Es decir, el poder legislativo (nuestra clase política) podrá imponernos limitaciones a la forma de disponer y usar nuestras propiedades privadas en base a un interés general o comunitario.
El problema es que bajo el paraguas del interés general cabe casi cualquier cosa si nuestros gobernantes se ponen a ello, y además es muy vendible electoralmente. Bajo la grandilocuencia de la protección del medio ambiente, la sostenibilidad, la igualdad o la cultura se puede seguir inflando la burbuja legislativa hasta extremos en los que paralicen la actividad económica.
Habría que sumar un segundo problema: la soberbia del legislador y sus equipos técnicos de presumir que bajo sus análisis y sus recetas son capaces de saber lo que es mejor para todos. Esta capacidad planificadora de los poderes públicos también se recoge en la Constitución:
Artículo 131. 1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
Determinada información económica que se genera en una sociedad es inalcanzable parar los poderes públicos, pues está dispersa en el pensamiento de todos nosotros, y hay que dejar que en base a ésta información, cada uno tome sus propias decisiones para disponer de sus propiedades y mejorar su vida. Es decir, hay que dejar más libertad de decisión a los ciudadanos y eliminar la ineficiente planificación e intervencionismo.
Las leyes redactadas al amparo de la función social que subordinan el derecho de propiedad son esencialmente, las agrarias, la de expropiación forzosa, la de minas, patrimonio histórico, medio ambiente y sobre todo las sucesivas leyes del suelo y ordenación urbana.
En estas líneas hemos apuntado la batalla que se libra entre la libre disposición de nuestras propiedades en base a nuestros criterios y conocimiento del entorno, frente a la limitación que de ella se nos hace desde la Administración en base al interés general. Pero aún hay más, lean este otro artículo de la Constitución Española:
Artículo 128. 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
Es decir todo lo tuyo y lo mío si alguna Ley lo recoge, nos lo pueden quitar si se subordina al interés general… ¿y no hemos salido a manifestarnos a la calle a pedir que se modifique estos preceptos constitucionales?
Cuando hablo del poder legislativo, hagan el ejercicio de visualizar a nuestros políticos decidiendo qué es importante para todos y qué no, y disponiendo o limitando el uso de nuestras propiedades si lo consideran necesario. Ésta es la mejor forma de ganar adeptos a esta causa frente al abuso de las limitaciones del derecho de propiedad en base al interés general.
Gumersindo Fernández Reyes.
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