INTRODUCCIÓN A LOS “FUERA DE ORDENACIÓN” SECTORIALES: LA IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS.

LA SITUACIÓN LEGAL DE FUERA DE ORDENACIÓN EN EL URBANISMO.

Como expliqué en el artículo “Del fuera de ordenación al asimilado a fuera de ordenación o AFO¹”, aunque hayamos construido un edificio con su correspondiente licencia de obras obtenida de acuerdo con la ordenación urbanística, el planificador puede innovar dicho planeamiento y cambiarla, de tal manera que, lo que se construyó de manera legal no se adecúe a la nueva ordenación, quedando en situación de fuera de ordenación². Dicho de otra manera, ese edificio no podría obtener licencia urbanística para ejecutarse con la nueva ordenación.

Ante estas situaciones, la Ley pretende que las instalaciones, construcciones, obras y edificaciones que estén fuera de ordenación, desaparezcan para que se pueda ejecutar el nuevo planeamiento. Pero en vez de imponer su demolición inmediata, lo que supondría un castigo para esos propietarios que no han infringido la ley para construirlos, lo que se prevé es la desaparición de estas edificaciones una vez concluya su vida útil, lo que se consigue limitando las obras admisibles en los mismos. Si bien, cuando el nuevo planeamiento urbanístico considere imprescindible para su nueva ordenación la desaparición de estos inmuebles, puede prever su expropiación con la correspondiente indemnización³.

¿SON IRRETROACTIVAS LAS LEYES CON EFECTOS DESFAVORABLES PARA ACTUACIONES LEGALES HECHAS CON ANTERIORIDAD?

La terminología de fuera de ordenación que acabamos de ver propia de la legislación urbanística, podríamos utilizarla cuando la legislación sectorial en otras materias (costas, carreteras, vías pecuarias, etc.) altera la situación previa de inmuebles que, estando legítimamente construidos, se ven afectados por la promulgación de preceptos que los dejan al margen de la legalidad. Pero esta transformación de la situación patrimonial previa de dichos inmuebles tiene límites basados en la irretroactividad de las normas.

Existen cuatro preceptos en la Constitución Española (en adelante CE) que contienen prohibiciones o límites a la retroactividad de las normas en función de la materia regulada por ellas. Estos son:

– El Art. 9.3 de la CE que contiene una regla constitucional que prohíbe la retroactividad de las “disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”, entendiendo por derechos individuales los derechos fundamentales y libertades públicas recogidos en los artículos 15 a 29 de la CE. Es decir, este precepto está enfocado a la esfera general de la protección de la persona y no a regulaciones sobre el patrimonio personal o la actividad económica.

– El Art 25.1 de la CE que reconoce un verdadero derecho fundamental a la retroactividad de la norma sancionadora desfavorable.

– De nuevo el Art. 9.3 de la CE que garantiza la seguridad jurídica, y con ella también un principio (derrotable) de protección de la confianza legítima que exige la concurrencia de principios opuestos con peso suficiente para que una norma otorgue carácter retroactivo a una regulación de carácter patrimonial o relativa a la actividad económica.

– El Art. 33.3 de la CE, que no contiene directamente ninguna prohibición de retroactividad de las normas, pero obliga al legislador a observar las garantías de la expropiación forzosa cuando por Ley se lleva a cabo una intervención expropiatoria sobre situaciones subjetivas patrimonializadas conforme a la legislación anterior, y por tanto protegidas por el Art. 33.1 CE.

Basados en estos dos últimos preceptos, la legislación urbanística y sectorial debe configurar situaciones transitorias o compensatorias cuando alteren la situación patrimonial conseguida legítimamente antes de su entrada en vigor (como las vistas para el fuera de ordenación urbanístico). Por tanto, debemos entender que la irretroactividad de las leyes en los casos analizados no es absoluta, pese al perjuicio que producen, pues también las nuevas leyes se fundamentan en un supuesto interés general, si bien, los preceptos constitucionales analizados las compelen a minimizar el perjuicio y facilitar la transición entre ambas “legalidades”.

PUNTO DE PARTIDA: EDIFICACIONES QUE OBTUVIERON LICENCIA ANTES DE LOS CAMBIOS LEGISLATIVOS.

Edificaciones con licencias. Para el análisis que vamos a realizar sobre los “fuera de ordenación” en la legislación sectorial tomaremos como punto de partida las edificaciones que hayan obtenido licencia antes de la entrada en vigor de la ley sectorial del ramo que estemos analizando. En estos casos, no habrá más que buscar la licencia y acreditar con ella la fecha en la que se obtuvo. La promulgación de una nueva ordenación dejará a estas edificaciones fuera de ordenación (FO) cuyo régimen urbanístico ya he explicado¹.

Edificaciones sin licencia asimiladas a obras con licencia (ALU). La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) asimila a edificaciones con licencia urbanística, aunque no la tengan, a las edificaciones en suelo no urbanizable terminadas antes de la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante LS1975), es decir antes del 25-05-1975⁴. Este precepto⁵ hace que las edificaciones en suelo no urbanizable terminadas antes de esa fecha sean equivalentes a edificaciones ejecutadas con licencia urbanística y que obtuvieron la posterior licencia de ocupación o utilización para el uso que tuvieran en dicha fecha (no así para las obras hechas en esas edificaciones que se hayan ejecutado con posterioridad). Se entiende que el legislador ha seguido este criterio por la falta de medios, y quizás de voluntad, para controlar la edificación en el suelo no urbanizable entre la promulgación de la Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana (en adelante LS56) y la LS1975, teniendo en cuenta que, además de la fuerza de la costumbre por la que se construía en éste tipo de suelo según la necesidad de sus propietarios, la LS56 no prohíbe ningún uso en el suelo rústico, sino que se limita a establecer una edificabilidad máxima (un metro cúbico por cada cinco metros cuadrados de superficie) salvo para los suelos que se protejan por los planes urbanísticos de manera específica⁶.

También se asimilarán a edificaciones con licencia urbanística⁵ las edificaciones irregulares en suelo urbano y urbanizable para las que hubiera transcurrido el plazo para adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística a la entrada en vigor de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo⁷ (en adelante LS90). Dicho plazo era de 4 años⁸, y teniendo en cuenta que la entrada en vigor de la Ley fue el 16-08-1990, la fecha de referencia para considerar estas edificaciones con licencia es el 16-08-1986. Este precepto es tributario de la Disposición Transitoria Sexta 1 de la LS90 según la cual:

 1.Las edificaciones existentes a la entrada en vigor de esta Ley, situadas en suelos urbanos o urbanizables, realizadas de conformidad con la ordenación urbanística aplicable o respecto de las que ya no proceda tomar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, se entenderán incorporadas al patrimonio de su titular.

Excepciones a estas reglas. El régimen expuesto “no resultará de aplicación en las zonas de dominio público marítimo-terrestre y sus servidumbres, en las que las edificaciones se sujetarán al régimen que se derive de lo dispuesto en la legislación de costas y, particularmente, a las prohibiciones contenidas en los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas y de la imprescriptibilidad en los términos establecidos en el artículo 197 del Reglamento General de Costas”.

 En el siguiente cuadro muestro lo visto hasta ahora:

EXCEPCIONES PARA PODER CONSIDERAR A LAS EDIFICACIONES IRREGULARES COMO ASIMILADAS A EDIFICACIONES CON LICENCIA (ALU) O COMO ASIMILADAS A FUERA DE ORDENACIÓN (AFO).

La LISTA establece una serie de excepciones para poder considerar las edificaciones construidas antes de las fechas vistas en el apartado anterior (25/05/1975 ó 16/08/1986) que son las realizadas en las zonas de dominio público marítimo-terrestre y sus servidumbres, en cuyo caso se atendrán a lo que diga la legislación en materia de costas.

Y estas excepciones aumentan cuando lo que intentamos es asimilar a fuera de ordenación (AFO) una edificación irregular, encontrándonos con las limitaciones establecidas en el Art. 153 de la LISTA, que permiten a la Administración pública tomar medidas para restituir la legalidad en cualquier momento independientemente del plazo que haya pasado desde su construcción o puesta en uso (salvo las ALU) respecto a las actuaciones:

a) Las realizadas sobre dominio público y servidumbres de protección.

b) Las realizadas en suelo rústico preservado con riesgos ciertos de desprendimientos, corrimientos, inundaciones o similares o que los generen o incrementen, mientras subsistan dichos riesgos conforme al artículo 14.1 b).

c) Las realizadas en suelo rústico en zona de influencia del litoral.

d) Las que afecten a bienes inmuebles inscritos individualmente en el Catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía.

e) Las que afecten a zonas verdes y espacios libres.

f) Las parcelaciones urbanísticas en suelo rústico.

 En los siguientes cuadros vemos lo expuesto:

 SALVEDAD SECTORIAL RESPECTO A LOS PLAZOS PARA EL RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD TERRITORIAL Y URBANÍSTICA.

Para los actos y usos realizados en suelo rústico de especial protección por legislación sectorial, el plazo establecido por la LISTA de 6 años para restablecer la legalidad territorial y urbanística es sin perjuicio de los plazos que la legislación sectorial establezca para la adopción de medidas de restablecimiento de la realidad física alterada por el órgano sectorial competente⁹.

De ahí que debamos analizar las distintas legislaciones sectoriales de aplicación para poder abordar la problemática de los “fuera de ordenación sectoriales” más allá de los fuera de ordenación urbanísticos.

Cádiz a 9 de enero de 2026.

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

AFO. Asimilado a fuera de ordenación.

ALU. Asimilado a edificación con licencia urbanística.

CC. Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil.

CE. Constitución Española.

CGPHA. Catálogo General del Patrimonio Histórico de Andalucía.

FO. Fuera de ordenación.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LS56. Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

LS75. Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

LS90. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

RGLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

TRLS76. Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Notas:

Nota 1. Artículo del Blog “Del fuera de ordenación al asimilado a fuera de ordenación o AFO”: https://gumersindofernandez.com/blog/2023/11/24/del-fuera-de-ordenacion-al-asimilado-a-fuera-de-ordenacion-o-afo/

Nota 2. Art. 84.1.b LISTA.

Nota 3. Art.119.1.f) LISTA.

Nota 4. La Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana fue publicada en el BOE del 5 de mayo de 1975, y al o especificar nada la Ley sobre su entrada en vigor, se aplica la regla general establecida en el Art. 2.1 del CC según la cual las leyes entran en vigor a los 20 días de su publicación, es decir el 25-05-1975,

Nota 5. Disposición transitoria quinta de la LISTA.

Nota 6. Profundizo más sobre el régimen del suelo rústico en la LS56 en el artículo del Blog Actuaciones ordinarias y extraordinarias en suelo rústico: antecedentes legislativos: https://gumersindofernandez.com/blog/2024/03/01/actuaciones-ordinarias-y-extraordinarias-en-suelo-rustico-antecedentes-legislativos/

Nota 7. Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo fue publicada en el BOE del 27 de julio de 1990 y al o especificar nada la Ley sobre su entrada en vigor, se aplica la regla general establecida en el Art. 2.1 del CC según la cual las leyes entran en vigor a los 20 días de su publicación, es decir el 16-08-1990.

Nota 8. El plazo para la restitución de la legalidad urbanística recogido en el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, era de un año según su Art.185.Uno, pero este fue ampliado a 4 años posteriormente por el artículo noveno del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 de octubre, de adaptación de planes generales de ordenación urbana:

Artículo noveno. El plazo fijado en el artículo ciento ochenta y cinco punto uno de la Ley del Suelo para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística, aplicables a las obras

Nota 9. Art. 153.1 LISTA.