RESERVAS DE DOTACIONES EN ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA EN SUELO URBANO.

Cuadro reservas y estándares dotacionales para ATU en suelo urbano

¿QUÉ SON LAS DOTACIONES?

Las dotaciones son suelos y edificaciones que dan soporte a instalaciones y servicios destinados a la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía¹. Para su implementación en la ciudad, los instrumentos de ordenación urbanística deben reservar suelo para uso dotacional (público o privado), pudiendo a su vez indicar pormenorizadamente a qué uso dotacional concreto reservarlo dentro de las siguientes categorías²:

– Equipamientos comunitarios, constituido por el conjunto de instalaciones y servicios que permiten desarrollar la actividad colectiva de una población, distinguiendo entre los básicos, que son los que dan un servicio directo a los ciudadanos (docente, deportivo, sanitario, asistencial, social y cultural, mercados de abastos, religioso, funerario, alojamientos protegidos o similares) y los de gestión (administrativo, juzgados, protección civil, policía, defensa, prisiones o similares).

Se define como alojamiento protegido el destinado a colectivos específicos, incluidos los temporeros, bajo régimen de alquiler o cesión de uso e integrados por una parte privativa, que debe permitir el desarrollo de todas las funciones que son propias a la vivienda, y por los servicios comunitarios que sirvan de apoyo a esas funciones.

– Espacios libres y zonas verdes, constituidos por los espacios libres (plazas, áreas peatonales, áreas de juegos), integrados por los terrenos libres de edificación destinados al ocio, juegos y esparcimiento de la población y las zonas verdes (parques y jardines), integradas por los terrenos libres de edificación y dotados de vegetación que presentan una superficie permeable y desarrollan funciones ambientales (ecológicas, mitigación del cambio climático, etc.) además de las propias de su calificación urbanística.

– Movilidad, constituido por las redes y estaciones de transporte (viario urbano, aparcamientos, transporte por carretera, carriles bici, ferrocarril, puertos, aeropuertos, áreas logísticas (destinadas al almacenaje, depósito y distribución mayorista de bienes y mercancías), intercambiadores, centros de transportes de mercancías o similares.

– Infraestructuras y servicios técnicos, constituido por las redes, líneas, estaciones, centrales y depósitos de infraestructuras (abastecimiento de agua, saneamiento y depuración, gestión de residuos, energía eléctrica, gas, telecomunicaciones y análogos) y por los servicios técnicos, (mantenimiento, limpieza viaria, bomberos, almacenamiento y análogos).

En el siguiente cuadro vemos resumida la clasificación de las dotaciones según la legislación andaluza:

Cuando las dotaciones forman parte de la estructura urbana básica definida en el esquema de elementos estructurantes del modelo general de ordenación de un municipio y prestan servicio a la totalidad de la población, se denominan sistemas generales³, mientras que si prestan servicio sólo a una parte del municipio pasan a llamarse sistemas locales⁴. Aunque en la legislación de la Comunidad Autónoma de Andalucía se reserva el término “sistema” (general o local) sólo a las dotaciones públicas, no impide que conceptualmente se puedan clasificar las dotaciones privadas también como generales o locales bajo el mismo criterio de su ámbito de servicio. Así una universidad u hospital privado o una catedral que sirven a toda la población serían “sistemas generales privados”, mientras que un colegio o una clínica privada, o una parroquia serían “sistemas locales privados”. Existe un lastre ideológico que impide confiar en la empresa privada para asumir en exclusividad la prestación de determinados servicios dotacionales, aunque hay que reconocer un avance importante en la legislación andaluza que admite que hasta un 20% de estas dotaciones puedan ser privadas⁵. No debemos olvidar que no todas las necesidades de la población son satisfechas por los servicios públicos, pues, por ejemplo, algo tan básico como comer y vestir, dependen en exclusividad del sector privado y funciona perfectamente sin necesidad de una previsión de suelos o edificios dotacionales para su prestación.

LA OBLIGACIÓN LEGAL DE RESERVAR DOTACIONES.

Entre las dotaciones podemos encontrar dos tipos bien diferenciados. Por un lado, aquellas relacionadas con el funcionamiento de la ciudad (infraestructuras, servicios técnicos y movilidad), y por otro, aquellas destinadas a ofrecer servicios a los ciudadanos (equipamientos comunitarios, espacios libres y zonas verdes). Mientras que las primeras son incuestionables para la viabilidad técnica de un asentamiento humano y surgen de las ventajas que ofrece la planificación colectiva de determinadas infraestructuras⁶, las segundas están vinculadas al modelo de Estado de bienestar y desarrollan los principios rectores de la política social y económica que promulga nuestra Constitución⁷ y conducen a la planificación e ingeniería social.

En desarrollo de los mandatos constitucionales, el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU), cuyo objeto es regular para todo el territorio nacional las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo, y establecer las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo⁸, en su formulación del principio de desarrollo sostenible obliga a que los poderes públicos, dentro de sus respectivas competencias desarrollen políticas que procuren que el medio urbano esté suficientemente dotado, de manera próxima a la comunidad residente, y en el caso de dotaciones existentes, que se mejore su calidad y funcionalidad⁹. Tanta importancia tienen las dotaciones en nuestro ordenamiento jurídico que el TRLSRU incluye como un derecho del ciudadano el “Acceder, en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público”¹⁰.

En el ámbito de las competencias urbanísticas propias de las comunidades autónomas, la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) recoge entre los principios generales de la ordenación y de la actividad territorial y urbanística el establecimiento de los equipamientos y las dotaciones que sean necesarias¹¹, fijando entre los criterios para la ordenación urbanística, en relación a las dotaciones del municipio, el deber de¹²:

– Dotar a la ciudad de espacios libres y zonas verdes en proporción suficiente para atender las necesidades de esparcimiento de la población.

– Incluir los equipamientos comunitarios en proporción suficiente a la demanda de la ciudadanía o completar los existentes, priorizando su acercamiento a las necesidades cotidianas de la población para favorecer la ciudad de proximidad.

– Establecer redes eficientes de infraestructuras y servicios técnicos y, en especial, las de abastecimiento de agua, saneamiento y depuración, telecomunicaciones, así como las energéticas, fomentando las energías renovables.

La LISTA remite el establecimiento de los estándares y reservas dotacionales mínimas exigibles a su desarrollo reglamentario¹³ (Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía, en adelante RGLISTA). Una novedad respecto la legislación anterior es que propone que los instrumentos de ordenación urbanística detallada sean flexibles¹⁴ en la asignación de los usos dotacionales para evitar la gran cantidad de suelos vacantes que acumulan nuestras ciudades, debido a que en su día fueron calificados exclusivamente con un uso dotacional concreto que con el tiempo se ha demostrado que es innecesario o inadecuado.

¿QUIÉN CUANTIFICA LOS ESTÁNDARES Y RESERVAS DOTACIONALES NECESARIOS EN SUELO URBANO?

Para responder a esta cuestión, distinguiré entre aquellas dotaciones públicas que por su ámbito de servicio afectan a todo el municipio (sistemas generales) y aquellas que sirven a un ámbito más reducido (sistemas locales y dotaciones locales privadas):

Sistemas Generales.  Serán los “redactores¹⁵” del Plan Básico de Ordenación Municipal (en adelante PBOM) o del Plan de ordenación Urbana (en adelante POU) los que bajo los criterios del Art. 61.2 de la LISTA¹⁶ establecerán y diseñarán los sistemas generales necesarios sin una limitación cuantitativa por parte de la legislación, con una salvedad establecida para los sistemas generales de espacios libres y zonas verdes, donde al menos se deberá alcanzar, dependiendo de la población¹⁷, una dotación mínima de 5, 7 ó 10 m² por habitante, o si ésta reserva propuesta fuera inferior que la existente, se habrá de mantener ésta.

Sistemas locales y dotaciones locales privadas. De nuevo serán los “redactores¹⁵” del PBOM o del POU los que bajo los criterios del Art. 61.2 de la LISTA¹⁶ establecerán y diseñarán los sistemas locales y las dotaciones locales privadas necesarias sin una limitación cuantitativa por parte de la legislación. De esta manera se determinará para cada zona de suelo urbano¹⁸ un nivel dotacional objetivo, entendido como aquel que pretende alcanzar el  PBOM o  el POU a través de las actuaciones urbanísticas y de transformación urbanística que se ejecuten a lo largo de su vigencia¹⁹.

Zonas verdes. Con el objeto de mitigar los efectos del cambio climático y de garantizar el esparcimiento de la población, existe una limitación cuantitativa adicional consistente en la obligación de destinar en las Actuaciones de Transformación Urbanística de Reforma Interior (en adelante ATU-RI) un mínimo de un 10%^{20 y 21} de su superficie para zonas verdes, contabilizando para cumplir este valor tanto los sistemas generales, los sistemas locales o las dotaciones privadas destinadas a zonas verdes.

¿QUÉ RESERVAS DE DOTACIONES HABRÍA QUE DEJAR EN LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICAS EN SUELO URBANO?

Para responder a esta pregunta tenemos que analizar en qué contexto se producen estas actuaciones de transformación urbanísticas (en adelante ATU) y si se realizan en desarrollo del instrumento de ordenación en cuyo ámbito se incluyen o si se trata de una innovación del mismo. Pero antes de responder a esa pregunta es necesario definir el concepto de nivel dotacional¹⁹ y el de zona de suelo urbano:

Zona de suelo urbano: Una zona de suelo urbano es un “ámbito sujeto a ordenación urbanística diferenciada que está integrado por los suelos urbanos que presenten unas características homogéneas por la configuración de su trama urbana, usos implantados, tipologías edificatorias, evolución histórica, problemática común u otras razones sustantivas análogas^{18 y 22}”.

Nivel dotacional de una zona de suelo urbano: Es la relación entre la superficie de dominio público destinado a sistema local de espacios libres y zonas verdes y de equipamientos comunitarios básicos y dotaciones privadas análogas que sean computables (hasta un máximo del 20%), expresada en metros cuadrados de suelo, dividida por el número de habitantes o por la superficie total edificable lucrativa asignada por el instrumento de ordenación urbanística en la zona de suelo urbano, expresada en metros cuadrados de techo:

Nivel dotacional = superficie de suelo dotacional (m² suelo) / nº de habitantes

ó 

Novel dotacional = superficie de suelo dotacional (m² suelo) / edificabilidad lucrativa total (m² techo) superficie de techo

Nivel dotacional objetivo:  Es el nivel dotacional que pretende alcanzar el instrumento de ordenación urbanística en una zona de suelo urbano concreta a través de las actuaciones urbanísticas y de transformación urbanística que se ejecuten a lo largo de su vigencia. En otras palabras, es el nivel dotacional “deseado” por los redactores de los instrumentos de ordenación.

El nivel dotacional existente: Es el nivel dotacional que en un momento determinado tiene una zona de suelo urbano compuesto por los sistemas locales de dotaciones que ya formen parte del dominio público y los privados que se encuentren ejecutados y en uso.

Todos los niveles dotacionales definidos se refieren exclusivamente al sistema local de espacios libres y zonas verdes, equipamientos comunitarios básicos y dotaciones privadas análogas, dejando fuera del cómputo todos los sistemas generales y las dotaciones locales destinadas a equipamientos comunitarios de gestión, a alojamientos dotacionales, a movilidad y a infraestructuras y servicios técnicos.

Una vez explicados estos conceptos, en el siguiente cuadro expongo cuáles son las reservas mínimas de los distintos tipos de dotaciones que hay que tener en cuenta cuando se realicen actuaciones de transformación urbanísticas en suelo urbano de mejora urbana (ATU-MU) o de reforma interior (ATU-RI):

Este cuadro se adjunta también en pdf al artículo.

LA RESERVA DE DOTACIONES EN MUNICIPIOS QUE PIERDEN POBLACIÓN.

Para finalizar este artículo, me gustaría reflexionar sobre el caso de los municipios o zonas de suelo urbano que pierden población. Este fenómeno no está necesariamente ligado al ámbito rural, sino que se da también en aquellos municipios que tienen limitaciones naturales o legales para crecer, y en los que debido a que las unidades familiares son cada vez de menos miembros, aún manteniendo el mismo número de viviendas ocupadas la población disminuye.

En estos municipios, el IOUG ha definido un nivel dotacional objetivo vinculado a unas previsiones de crecimiento de la población, parte de las cuales estarán ya ejecutadas y que tendrán reflejo en el nivel dotacional existente. Pues bien, puede darse el caso que, ante una caída importante de la población, o que simplemente no se cumplan las previsiones de crecimiento del IOUG, el nivel dotacional existente sea superior al objetivo.

Ante esta situación, pese a que la literalidad de la Disposición Transitoria Tercera del RGLISTA obliga a que en las innovaciones en suelo urbano se tenga que realizar una cesión de dotaciones locales proporcional al nivel dotacional existente u objetivo²³, parecería razonable, en ambos casos, que, si el nivel dotacional existente fuera superior al objetivo, decayera la obligación de hacer más reservas para dotaciones, pues estaríamos yendo en contra de lo que prevé el propio IOUG (al menos cuantitativamente).

Cádiz a 11 de julio de 2025.

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

ATU. Actuación de transformación urbanística.

ATU-RI. Actuación de transformación urbanística de reforma interior.

ATU-MU. Actuación de transformación urbanística de mejora urbana.

CE. Constitución Española.

IOUG. Instrumento de ordenación urbanística general.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

PBOM. Plan Básico de Ordenación Municipal.

POU. Plan de Ordenación Urbana.

RGLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

Nota 1. Definición 20 del Anexo de definiciones del RGLISTA.

Nota 2. Definición 16.e del Anexo de definiciones del RGLISTA.

Nota 3. Definición 23 del Anexo de definiciones del RGLISTA.

Nota 4. Definición 24 del Anexo de definiciones del RGLISTA.

Nota 5. Art. 82.2 RGLISTA.

Nota 6. En el artículo del Blog La planificación social y el urbanismo, profundizo sobre el concepto de planificación y las diferencias entre la planificación de determinadas infraestructuras y la planificación social: https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/

Nota 7. En el artículo del Blog La Constitución Española y el urbanismo, analizo cómo los principios rectores de la política social y económica recogidos en la CE habilitan la intervención pública en materia de urbanismo, y en especial en la reserva de dotaciones para dar cobertura a los derechos sociales: https://gumersindofernandez.com/blog/2022/12/06/la-constitucion-espanola-y-el-urbanismo/

Nota 8. Art. 1 TRLSRU.

Nota 9. Art. 3 TRLSRU.

Nota 10. Art. 5 TRLSRU.

Nota 11. Art. 4.2.a) LISTA.

Nota 12. Art. 61.2 LISTA y 82.1 RGLISTA.

Nota 13. Art. 61.4 LISTA.

Nota 14. Art. 61.4 LISTA y 82.1 RGLISTA.

Nota 15. Cuando me refiero a los “redactores” de los instrumentos de ordenación urbanística, asumo que su papel está siempre subordinado al poder legislativo municipal que son los encargados de aprobar dichos documentos de carácter reglamentario. Pero dicho esto, dada la complejidad técnico-jurídica de estos documentos y el escaso conocimiento en la materia que poseen muchos políticos, determinados redactores ejercen un poder que les es impropio.

Nota 16. Art. 62.2 LISTA: “2. La ordenación urbanística, en relación a las dotaciones del municipio, tanto públicas –sistemas generales o locales– como privadas, deberá:

a) Dotar a la ciudad de espacios libres y zonas verdes en proporción suficiente para atender las necesidades de esparcimiento de la población y para contribuir a mitigar los efectos del cambio climático. En su ordenación se procurará la conexión en red de estos espacios, la utilización de arbolado y superficies permeables y la integración de los elementos naturales y patrimoniales preexistentes.

b) Resolver los problemas de movilidad mejorando la red viaria, ciclista y peatonal y fomentando los medios de transporte colectivo y el acceso a las dotaciones a través de los mismos.

c) Priorizar la utilización del espacio público urbano por el peatón frente a los vehículos motorizados y la conexión de éste con el entorno rural, garantizando las condiciones de accesibilidad universal.

d) Incluir los equipamientos comunitarios en proporción suficiente a la demanda de la ciudadanía o completar los existentes, priorizando su acercamiento a las necesidades cotidianas de la población para favorecer la ciudad de proximidad.

e) Establecer redes eficientes de infraestructuras y servicios técnicos y, en especial, las de abastecimiento de agua, saneamiento y depuración, telecomunicaciones, así como las energéticas, fomentando las energías renovables y contribuyendo a la lucha contra el cambio climático.

f) En estos suelos se incluirá, cuando deban formar parte de actuaciones de nueva urbanización cuyo uso predominante sea el residencial, los suelos que el instrumento de ordenación adscriba a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la necesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la vivienda.”

Nota 17. Art. 82.3 RGLISTA.

Nota 18. Según la definición 13 del Anexo de definiciones del RGLISTA una zona de suelo urbano es un “ámbito sujeto a ordenación urbanística diferenciada que está integrado por los suelos urbanos que presenten unas características homogéneas por la configuración de su trama urbana, usos implantados, tipologías edificatorias, evolución histórica, problemática común u otras razones sustantivas análogas”.

Nota 19. Definición 21 del Anexo de definiciones del RGLISTA.

Nota 20. Art. 82.8 RGLISTA.

Nota 21. En determinadas circunstancias y de manera excepcional este porcentaje se podrá disminuir hasta un 5%, aumentar hasta un 15% o suprimir (Art. 82.8, a, c y c RGLISTA).

Nota 22. Zonas de suelo urbano de la LISTA tienen su antecedente legislativo directo en los Art. 10.1.A.d, 10.2.A.g y Art. 10.2.B.a de la LOUA.

Nota 23. La utilización del nivel dotacional existente u objetivo depende de si la innovación se realiza en suelo urbano consolidado o no consolidado cómo vimos en el apartado anterior.