INTERÉS GENERAL, ESTADO Y URBANISMO.

En el nombre del interés general la clase política ha impulsado un modelo de Estado elefantiásico y omnipresente, que ha embelesado a un electorado propicio al paternalismo estatal. Incluso para los críticos con este modelo, es difícil enfrentarse a una opinión pública avalada por un supuesto interés general sea cual sea su contenido y sus efectos reales. Y por ello, encontraremos entre sus defensores acérrimos a los amantes del poder y a los beneficiarios de un sistema que les permite vivir bajo su cobijo, ajenos a la responsabilidad que supone proveerse por uno mismo de los medios para subsistir y buscar la felicidad, es decir, con esfuerzo, orgullo y dignidad¹.

El interés general es un concepto que tiene dos virtudes para quienes lo esgrimen expansiva e interesadamente. Una primera es que se asocia a lo moralmente correcto, y, por tanto, quien se opone es un egoísta en su acepción más peyorativa, siendo fácil su descalificación y escarnio. Y la segunda virtud es que es un concepto comodín que admite casi cualquier contenido programático, permitiendo su utilización para defender cualquier medida política pero también su opuesta.

La democracia y el interés general son buenos compañeros de viaje, pues parece que lo que apoye una mayoría puede habilitarse como una medida de interés general. Y es de este cóctel del que se alimentan los Estados sociales y democráticos de Derecho como el Reino de España, retroalimentándose e inflando los denominados derechos sociales² a costa de los derechos individuales de sus ciudadanos.

Si en el modelo del Estado liberal el interés general se basaba esencialmente en proteger los derechos individuales (derecho a la vida, a la integridad física, a la propiedad privada, a la libertad de pensamiento o a la libertad de pactos), con el cambio a las socialdemocracias la protección del interés general se transforma, habilitando el modelo del Estado de bienestar preocupado por crear y proteger unos derechos sociales que comprenden un conjunto de servicios que antes eran ofrecidos por el sector privado (sanidad, educación, cultura, pensiones, etc.).

El interés general que defiende el Estado liberal requiere de un aparato estatal mínimo que proteja los derechos individuales, para lo que se crean los ejércitos, la policía, la administración de justicia, organismos encargados de mantener los asentamientos humanos en unas condiciones de salubridad óptima y protegidos frente a posibles riesgos naturales, además de un gobierno y una Administración dimensionada para estas funciones. En el otro extremo, tenemos que el interés general defendido por los Estados de bienestar requiere de unos medios para ofrecer y controlar todos los servicios derivados de los derechos sociales, lo que se traduce en una Administración pública gigantesca (por lo general ineficiente) y una burocracia que llega a ser absurda y angustiosa.

Sea cual sea el interés general que toque proteger, es lo que justifica la existencia del Estado y su aparato administrativo. Así es recogido en la Constitución Española (en adelante CE), reconociendo que el papel de la Administración Pública es servir a los intereses generales que previamente han de ser definidos por la legislación:

Artículo 103.1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

Constitución Española, interés general y propiedad privada. Como la implementación y mantenimiento de los derechos sociales tienen un elevado coste económico, el derecho individual que se ve más perjudicado es el derecho a la propiedad privada. Y aunque los derechos de propiedad se pueden ejercer sobre todo tipo de bienes, donde se nos hace más evidente esta vulneración es en el pago de impuestos, donde algo de nuestra propiedad, como es el dinero, se transfiere directamente al Estado. El criterio de contribución al sostenimiento de los gastos públicos recogidos en el Art. 31 de la CE³ se basa en la redistribución de la riqueza, es decir, que las personas que más ganen y tengan paguen más, ni siquiera de manera proporcional, sino progresivamente⁴. Este criterio “social”⁵, es definido en la Constitución como un “sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad”, atribuyendo “por ley” la cualidad de justo a algo que es una opción ideológica y que no tiene por qué serlo. Tampoco está inspirado en la igualdad, pues no todos pagan por igual, ni siquiera aproximándose al principio de pago por uso, que ante mis ojos parece más “justo”. Es más, el sistema propuesto por la Constitución penaliza a aquellos que crean más riqueza en la sociedad, si entendemos que ganan más porque los bienes y servicios que ofrecen están muy valorados y de ahí su éxito crematístico. Juntar igualdad y progresividad, como hace la Constitución en su Art. 31 es una contradicción.

En el sistema tributario creado para financiar la consecución de los intereses generales, la tenencia y transmisión de inmuebles, así como las distintas actuaciones urbanísticas que se realicen sobre ellos son piezas de caza mayor en lo que respecta a la financiación de las distintas administraciones.

Por si queda alguna duda de la intención constitucional de diseñar una sociedad en la que se subordina cualquier tipo de propiedad al interés general, no hay más que leer su artículo 128, que resulta escalofriante si tenemos en cuenta la maleabilidad del concepto interés general a manos del poder legislativo, además de que sin la existencia de la propiedad privada no existe la libertad, o dicho de otra manera la libertad es rehén del interés general definido por los políticos en su potestad legislativa:

Artículo 128. 1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.

2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.

Interés general y expropiación. La expropiación de una propiedad privada por alguno de los motivos tasados por las leyes parece un ejemplo claro de colisión y subordinación del derecho de propiedad a los intereses generales. Y de nuevo, este interés general se nos muestra como un concepto que ha evolucionado al compás de las ideologías que impregnan las leyes. La institución de la expropiación se crea y justifica para evitar que un particular pueda bloquear la construcción de determinadas infraestructuras necesarias para la comunidad como carreteras, presas, puentes, etc., y para ello se requiere un suelo que es propiedad privada, sin el cual, no podrían realizarse. Esta propiedad privada se considera de utilidad común o pública y se obtiene a la fuerza previo pago de la correspondiente indemnización equivalente a su valor. La utilidad común o pública como presupuesto para expropiar una propiedad privada ha permanecido así en nuestros textos constitucionales desde la Constitución de 1812 hasta la Constitución de 1876⁶.

Sin embargo, la aparición de la ideología socialista que se incorpora en la Constitución de 1931 y que permanece hasta nuestros días, introduce la utilidad social o interés social como motivo adicional de expropiación^7,8,9.

El interés social habilita a los Estados a disponer de nuestra propiedad al albur de criterios sociales esgrimidos por las legislaciones especiales vinculadas a la provisión de derechos sociales, o lo que es lo mismo, “la sociedad” nos puede arrebatar nuestra propiedad si así lo considera oportuno, y no por criterios de utilidad pública sino de interés social.

Interés general y función social de la propiedad. Esta subordinación de la propiedad privada a la expropiación por causas de utilidad pública o interés social, son casos particulares de una conquista ideológica mayor del socialismo denominada función social¹⁰ de la propiedad privada que opera en nuestro país desde la Constitución republicana de 1931⁷, se ratifica con las Leyes franquistas¹¹ y se consolida en nuestra Constitución actual¹². La función social de la propiedad implica que ésta no solo ha de servir a los intereses de su propietario, sino también al interés general definido por las leyes.

Función social de la propiedad, ordenación del territorio y urbanismo. La función social es la piedra angular en la que se justifica el sistema urbanístico actual desde la Ley del Suelo de 1956^{13 y 14}. Si viajamos hasta la vigente legislación en la Comunidad Autónoma de Andalucía (la LISTA¹⁵) vemos como identifica las determinaciones que definen lo que se puede hacer en un suelo, por la función social   que la propiedad ha de cumplir:

Artículo 15. Condiciones generales.

1. La clasificación, categoría y las restantes determinaciones de ordenación territorial y urbanística del suelo vinculan los terrenos y las construcciones, edificaciones y equipamientos a los correspondientes destinos y usos, y definen su función social, delimitando el contenido del derecho de propiedad.

La función social es la herramienta habilitante, pero no da contenido al concepto de interés general, el cual se deberá nutrirse de los derechos fundamentales y, especialmente, los principios rectores de la política social y económica recogidos en la Constitución⁶. La plasmación de estos derechos y principios dista mucho des ser unívoca, y su amplio margen nos deja de nuevo al albur de la clase política que en el ejercicio de su poder legislativo convierten al interés general en un gran saco donde cabe casi de todo, y en especial conceptos grandilocuentes, huecos de contenido y de difícil comprensión o jurídicamente indeterminados¹⁶, si bien, todos políticamente correctos según las corrientes de moda.

Dando contenido al interés general en la legislación de suelo estatal y en la legislación urbanística autonómica. Tras la Constitución Española, debemos recurrir al Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) para ver cómo el legislador da contenido al interés general en materia de suelo. Para ello debemos leer su Artículo 3. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible y el Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo.

A continuación de esta capa legislativa, tenemos la legislación autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo, que en el caso de Andalucía es la LISTA (Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía). Esta ley, recoge en sus Artículo 3. Actividades y fines de la ordenación territorial y urbanística y Artículo 4. Principios generales de la ordenación y de la actividad territorial y urbanística, lo que considera deben ser los principios que guíen el contenido de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos (junto con otros artículos más específicos para el caso de la ordenación del territorio¹⁷ y para la ordenación urbanística¹⁸).

Si recurrimos a estos dos niveles legislativos con la esperanza de encontrar unas directrices claras con las que redactar los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, me temo que nos llevaremos una decepción, pues nos encontramos ante un ejemplo de técnica legislativa que allana el camino a casi cualquier intervención si se justifica con el relato adecuado, lo que no se traduce en mayor libertad, sino en una gran inseguridad jurídica.

Para apoyar esta afirmación tomemos como ejemplo el adjetivo “racional” que debe regir para la ocupación del suelo o para la utilización de los recursos naturales¹⁹:

Si nos atenemos a las definiciones que hace el DRAE: Perteneciente o relativo a la razón; conforme a la razón, reconociendo como sinónimos razonable, lógico, justo, ecuánime, equitativo, se nos hace evidente que lo que es racional para unos no lo es para otros, o que lo que es racional para unas ideologías políticas es irracional para otras.

Se me antoja que el interés general es una invención estupenda para quien ostente el poder y pueda en cada momento decidir qué es de interés general, dándole contenido casi a conveniencia. Ante esta dosis de arbitrariedad sólo se me ocurre limitar el campo de acción de la política y devolver esos ámbitos de intervención a los ciudadanos. Llamadme iluso.

Cádiz a 24 de abril de 2025.

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas.

CE. Constitución Española.

DRAE: Diccionario de la lengua española de la Real Academia Española.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LS56. Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

UM. Unidades monetarias.

Notas:

Nota 1. Dicho de otra manera, si recibimos de un Estado bienes y servicios de mayor valor económico que lo que contribuimos con nuestros impuestos, es porque alguien nos los ha pagado, y si esta persona no lo ha pagado voluntariamente, se parece mucho a robar, de manera indirecta y legal, pero robar.

Nota 2. La Constitución Española reconoce una serie de derechos sociales como principios programáticos cuya eficacia depende de las leyes que los desarrollen (derecho a la educación, a la vivienda, a un medio ambiente adecuado, etc.). Frente a los derechos sociales se encuentran los derechos individuales que son los que gozan los individuos como particulares y que no deben ser restringidos por los gobernantes (derecho a la vida, de pensamiento, religión, etc.). En el artículo “Los derechos sociales y el nuevo Anteproyecto de Ley por el Derecho a la vivienda” explico la importancia de la aparición de este tipo de derechos y su incompatibilidad con determinados derechos individuales: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/10/30/los-derechos-sociales-y-el-nuevo-anteproyecto-de-ley-por-el-derecho-a-la-vivienda/

Nota 3.  Artículo 31 de la CE:

1.Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley.

Nota 4. El pago de impuestos en la CE se basa en el principio de redistribución de la riqueza, es decir que quien más tenga contribuya más, pero no de manera proporcional a sus ganancias o patrimonio, sino de manera progresiva. Si el criterio fuera pagar proporcionalmente y el tipo impositivo fuese, por ejemplo, el 30%, alguien que gane 100 UM, pagará 30 UM, mientras uno que gane 1000 UM pagará 300 UM. Sin embargo, la progresividad implica que el tipo impositivo va subiendo en función de tus ingresos, por ejemplo, para los que ganen hasta 500 UM pagarán el 30%, entre 500 y 1500 UM el 40% y por encima de 1500 el tipo es el 50%. En ambos casos opera el principio de redistribución de la riqueza, pero la exacción progresiva penaliza aún más que la proporcional a quién genere más riqueza.

Nota 5. El adjetivo “social” es un término que más allá de definir algo perteneciente o relativo a la sociedad, se le atribuye, por parte del espectro político, un significado moralmente correcto al vincularse a políticas de intervención socialistas.

Nota 6. Este tema se trata en el artículo del blog Evolución del derecho a la propiedad privada en las constituciones españolas y su influencia en el urbanismo:

https://gumersindofernandez.com/blog/2022/09/28/evolucion-del-derecho-a-la-propiedad-privada-en-las-constituciones-espanolas-y-su-influencia-en-el-urbanismo/

Nota 7. Constitución de 1931: Artículo 44. Toda la riqueza del país, sea quien fuere su dueño, está subordinada a los intereses de la economía nacional y afecta al sostenimiento de las cargas públicas, con arreglo a la Constitución y a las leyes.

La propiedad de toda clase de bienes podrá ser objeto de expropiación forzosa por causa de utilidad social mediante adecuada indemnización, a menos que disponga otra cosa una ley aprobada por los votos de la mayoría absoluta de las Cortes.

Con los mismos requisitos la propiedad podrá ser socializada. Los servicios públicos y las explotaciones que afecten al interés común pueden ser nacionalizados en los casos en que la necesidad social así lo exija.

El Estado podrá intervenir por ley la explotación y coordinación de industrias y empresas cuando así lo exigieran la racionalización de la producción y los intereses de la economía nacional.

En ningún caso se impondrá la pena de confiscación de bienes.

Nota 8. Fuero de los Españoles, de 17 de julio de 1945, modificado por la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967: Artículo treinta. La propiedad privada como medio natural para el cumplimiento de los fines individuales, familiares y sociales, es reconocida y amparada por el Estado.

Todas las formas de la propiedad quedan subordinadas a las necesidades de la Nación y al bien común.

La riqueza no podrá permanecer inactiva, ser destruida indebidamente ni aplicada a fines ilícitos.

Artículo treinta y uno. El Estado facilitará a todos los españoles el acceso a las formas de propiedad más íntimamente ligadas a la persona humana: hogar familiar, heredad, útiles de trabajo y bienes de uso cotidiano.

Articulo treinta y dos. En ningún caso se impondrá la pena de confiscación de bienes. Nadie podrá ser expropiado sino por causa de utilidad pública o interés social, previa la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las Leyes.

Nota 9. Constitución Española de 1978: Artículo 33.3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Nota 10. En el artículo del blog Derecho de propiedad privada y función social de la propiedad trato la naturaleza de la función social de la propiedad:

https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/

Nota 11. Las Leyes Fundamentales del Reino. Ley de Principios del Movimiento Nacional. de 17 de mayo de 1958.

X. Se reconoce al trabajo como origen de jerarquía, deber y honor de los españoles, y a la propiedad privada, en todas sus formas, como derecho condicionado a su función social. La iniciativa privada, fundamento de la actividad económica, deberá ser estimulada, encauzada y, en su caso, suplida por la acción del Estado.

Nota 12. Art. 33 CE.

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.

3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Nota 13. Al contrario de lo que ocurre con las legislaciones actuales en las que se da por hecho la primacía de la función social de la propiedad, la Exposición de Motivos de la LS56 aún asume el reto de buscar un equilibrio entre la propiedad privada y el interés general: “III. El régimen jurídico del suelo encaminado a asegurar su utilización conforme a la función social que tiene la propiedad, resulta el cometido más delicado y difícil que ha de afrontar la ordenación urbanística. Y se impone, sin embargo, efectuarlo, precisamente porque si la propiedad privada ha de ser reconocida y amparada por el Poder público, también debe armonizarse el ejercicio de sus facultades con los intereses de la colectividad.”

Nota 14. Art 3º.2.a LS56: “Procurar que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad”.

Nota 15. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

Nota 16. Este tema lo trato más en profundidad en el artículo del blog Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del Anteproyecto de la ley de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía: https://gumersindofernandez.com/blog/2020/06/26/legitimidad-de-las-leyes-del-suelo-y-urbanisticas-espanolas-el-caso-del-anteproyecto-de-la-ley-de-impulso-para-la-sostenibilidad-del-territorio-de-andalucia-lista/

Nota 17.  Art. 33, 35, 37, 39 y 43 de la LISTA Y Art. 57, 58, 59 y 60 del RGLISTA.

Nota 18.  Art.61 de la LISTA y +Art. 79, 80, 81, 82 y 83 del RGLISTA.

Nota 19. Entre otros: Art. 45 CE; Art. 3.2 y 13.1 TRLSRU; Art. 4.2.c  LISTA; Art. 79.2 RGLISTA.