RÉGIMEN DE LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y ACTUACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 7/2021, DE 1 DE DICIEMBRE, DE IMPULSO PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA.

Dentro del marco competencial establecido por la Constitución Española (en adelante CE), las Comunidades Autónomas son las titulares de las competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (Art. 148.1.3ª CE). Pese a ello, el Estado siguió legislando en esta materia desde 1978 hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, tal y como había venido haciendo desde 1956 (Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana). Tras este hito, el Estado promulgó la ya derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, y, posteriormente, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, actualmente refundida¹ en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU). El vigente TRLSRU se ha formulado habilitado por la defensa de la igualdad entre los ciudadanos en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo, y al amparo de otras reservas competenciales como la planificación general de la actividad económica y la protección del medio ambiente². Si bien, para evitar la inconstitucionalidad, no utiliza la terminología tabú propia de la legislación en materia de urbanismo (suelo urbano, urbanizable y no urbanizable o rústico) y recurre a circunloquios tales como situaciones básicas del suelo o actuaciones de transformación urbanísticas y expresiones similares.

La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA), ley autonómica plenamente competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, ha hecho un esfuerzo por armonizarse con el contenido y nueva terminología del TRLSRU. Esto conlleva a la desaparición de las clases y categorías de suelo habituales en la legislación urbanística, para establecer sólo dos clases de suelo (suelo urbano y rústico) los cuales pueden estar sometidos a actuaciones de transformación urbanísticas o a actuaciones urbanísticas. En los siguientes cuadros vemos la correspondencia terminológica entre ambas legislaciones:

Lamentablemente, mientras que para el legislador estatal las actuaciones urbanísticas incluyen tanto a las actuaciones de transformación urbanística como a las actuaciones edificatorias, para el legislador andaluz, las actuaciones urbanísticas se corresponden solamente con las actuaciones edificatorias del TRLSRU. Además, la LISTA define las actuaciones edificatorias como un subtipo de sus actuaciones urbanísticas (Art. 24.2 y 133 de la LISTA).

Al igual que hice en el artículo Régimen de las actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias en el texto refundido de la ley de suelo y rehabilitación urbana³, paso a definir cada una de las actuaciones y a exponer cuál es su régimen estatutario según la LISTA:

ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y ACTUACIONES URBANÍSTICAS.

 Las actuaciones de transformación urbanísticas (en adelante ATU) son un conjunto de intervenciones regladas y planificadas que tienen como objetivo modificar la situación urbanística previa de un ámbito, mediante:

– La realización de las actuaciones de nueva urbanización, en suelo rústico común.

– La realización de actuaciones de mejora urbana y actuaciones de reforma interior, en suelo urbano.

 Mientras que las actuaciones urbanísticas (en adelante AU) tienen por objeto:

– La realización de las actuaciones no incluidas en el apartado anterior para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano.

– La obtención de sistemas generales y locales o para mejorar o completar la urbanización.

– Las actuaciones edificatorias⁴.

Veámoslas con más detalle:

ACTUACIONES DE NUEVA URBANIZACIÓN (ATU-NU).

Para entender el régimen de las ATU de nueva urbanización, distinguiremos entre requisitos y deberes:

Requisitos (Art. 31 LISTA y Art. 50 RGLISTA):

– Sólo podrán ser objeto de ATU de nueva urbanización en suelo rústico común⁵ los terrenos que resulten necesarios para atender y garantizar las necesidades de crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura urbanística.

– La necesidad de una ATU en suelo rústico deberá justificarse por su interés público o social, en función del análisis de parámetros objetivos de crecimiento y demanda o por la imposibilidad de atender a esas necesidades con el suelo urbano disponible. Para justificar el crecimiento y la demanda se tendrán como referencia parámetros objetivos como los siguientes:

a) Tasas de crecimiento de los últimos cinco años y proyección de crecimiento para los siguientes diez, referidas a la población, desagregadas por grupos de edad, o a las actividades económicas. Podrán valorarse también las licencias otorgadas para los usos previstos en los últimos cinco años y su proyección en los siguientes.

b) Análisis de la demanda prevista en los planes de vivienda y de las actuaciones contempladas en los planes sectoriales, (estos últimos cuando se propongan usos distintos al residencial).

c) Áreas de suelo urbano con potencialidad para acoger nuevos usos o mayores intensidades edificatorias o posibilidad de atender las demandas previstas en las áreas preferentes de regeneración definidas en el artículo 78.2.a del RGLISTA.

d) Superficie de suelo incluida en actuaciones de transformación urbanística por los instrumentos de ordenación, por las propuestas de delimitación aprobadas y su grado de desarrollo y ejecución.

e) Disponibilidad de recursos hídricos y energéticos para los usos previstos.

– Los terrenos incluidos en los ámbitos de nueva urbanización deberán ser colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes, quedando integrados tras su transformación en la malla urbana con las siguientes excepciones:

1.º Los que no puedan ubicarse en continuidad con el suelo urbano, debido a la existencia justificada de elementos naturales, infraestructuras o afecciones sectoriales.

2.º Los de uso global de actividades económicas o turístico que, de forma justificada, deban emplazarse en discontinuidad con los núcleos de población existentes.

3.º Las actuaciones de carácter supralocal contempladas expresamente en los instrumentos de ordenación territorial, las declaradas de interés autonómico o aquellas que se ejecuten conforme a procedimientos de concertación entre Administraciones Públicas.

4.º La incorporación de las agrupaciones irregulares compatibles con el modelo territorial y urbanístico.

Deberes⁶ (Art. 32 LISTA y 51 RGLISTA).

Los promotores de las ATU de nueva urbanización, en concordancia con los deberes recogidos en el TRLSRU, tienen los siguientes deberes:

– El deber de entregar al Ayuntamiento el suelo urbanizado y libre de cargas correspondiente a los sistemas generales y locales incluidos o adscritos al ámbito de actuación.

– El deber de entregar al Ayuntamiento, con destino al patrimonio municipal de suelo, el suelo urbanizado y libre de cargas correspondiente al diez por ciento del aprovechamiento medio del área de reparto. La entrega de suelo podrá sustituirse, mediante resolución motivada, por el abono de su valor en metálico o por otras formas de cumplimiento del deber (superficie edificada de valor equivalente integrada en una edificación en régimen de propiedad horizontal). No se entenderá justificada la sustitución cuando pueda cumplirse el deber mediante la entrega de suelo destinado a la reserva de vivienda protegida.

– El deber de costear y ejecutar todas las obras de urbanización del ámbito y las de conexión con las redes generales viarias y de infraestructuras y servicios técnicos, así como las obras de ampliación y refuerzo de dichas redes que sean necesarias.

– El deber de entregar al Ayuntamiento, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras mencionadas, que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera de las redes y servicios citados, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.

– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.

– El deber de garantizar el realojamiento y retorno de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, cuando tengan derecho a ellos.

ACTUACIONES DE REFORMA INTERIOR (ATU-RI).

Se consideran actuaciones de reforma interior aquellas que, en suelo urbano, tienen por objeto una nueva ordenación urbanística en un ámbito delimitado para ello. Para entender el régimen de las ATU de reforma interior distinguiremos entre requisitos y deberes:

Requisitos (Art.29 LISTA y Art. 48 RGLISTA).

– La obsolescencia de los servicios, degradación del entorno, necesidad de modificar los usos existentes o análogas que hagan necesaria la reforma o renovación de la urbanización del ámbito.

– Que exista un vacío de suelo urbano que no cuente con ordenación detallada o, teniéndola, se considere necesaria su revisión.

– Que sean necesarias para la regeneración de la ciudad existente, conforme a los criterios de los instrumentos de ordenación urbanística del ámbito donde se encuentre y de los criterios de sostenibilidad para la ordenación urbanística recogidos en la Sección 4ª del Capítulo I del Título IV del RGLISTA.

Deberes⁶ (Art. 30 LISTA y Art. 49 RGLISTA).

Los promotores de las ATU de reforma interior, en concordancia con los deberes recogidos en el TRLSRU, tienen los siguientes deberes:

– El deber de entregar al Ayuntamiento, y con destino al patrimonio municipal de suelo, la parcela o parcelas libres de cargas correspondientes al diez por ciento del incremento del aprovechamiento urbanístico en las actuaciones asistemáticas o, en su caso, del incremento del aprovechamiento medio sobre el aprovechamiento urbanístico preexistente en el planeamiento, en las sistemáticas. Este porcentaje podrá disminuirse en determinadas circunstancias hasta un 5% para actuaciones de iniciativa pública que lo justifiquen en virtud del Art. 49.5 del RGLISTA). La entrega de suelo podrá sustituirse, mediante resolución motivada, por el abono a la Administración de su valor en metálico o por la entrega de superficie edificada en un complejo inmobiliario que tendrá el carácter de bien de dominio público. No se entenderá justificada la sustitución cuando pueda cumplirse el deber mediante la entrega de suelo destinado a la reserva de vivienda protegida.

– El deber de entregar a la Administración actuante el suelo para nuevos sistemas generales o locales incluidos o adscritos al ámbito, que demande la actuación en función del grado de colmatación del ámbito, pudiendo utilizar las fórmulas contempladas en la legislación de propiedad horizontal.

– El deber de costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización del ámbito y las de conexión con las redes generales viarias y de infraestructuras y servicios técnicos, así como las obras de ampliación y refuerzo de dichas redes que sean necesarias en función de las dimensiones y características de la actuación.

– El deber de entregar al Ayuntamiento, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras mencionadas, que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera de las redes y servicios citados, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.

– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las edificaciones que deban ser demolidas.

– El deber de realojar y retornar a los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, cuando tengan derecho a ellos.

ACTUACIONES DE MEJORA URBANA (ATU-MU).

Se consideran actuaciones de mejora urbana aquellas que, en suelo urbano, tienen por objeto el aumento de edificabilidad, del número de viviendas o el cambio de uso o tipología, cuando precisen nuevas dotaciones públicas, generales o locales, o cuando impliquen un incremento del aprovechamiento urbanístico, que no conlleven la necesidad de reforma o renovación de la urbanización. Para entender el régimen de las ATU de mejora urbana distinguiremos entre requisitos y deberes:

Requisitos (Art.27 LISTA y Art. 47 RGLISTA).

– Que exista aumento de edificabilidad, del número de viviendas o el cambio de uso o tipología.

– Que de la actuación se derive un aumento de la edificabilidad superior al diez por ciento o un incremento de la población superior al veinte por ciento.

– Que fruto de ese aumento de edificabilidad, del número de viviendas o el cambio de uso o tipología se genere una necesidad de nuevas dotaciones públicas generales o locales. La justificación de estas nuevas dotaciones vendrá determinada en los instrumentos de ordenación del ámbito donde se encuentren y en base a las reservas y estándares dotaciones recogidos en el Art. 82 del RGLISTA (se entiende que hay necesidad de nuevas dotaciones si la edificabilidad aumenta más de un 10% o la población más de un 20%).

– Que la actuación implique un incremento del aprovechamiento urbanístico.

– Que la actuación no conlleve la necesidad de reforma o renovación de la urbanización. Se considera que no hay esta necesidad cuando no altere la configuración de los viales ni de las redes básicas de servicios urbanos existentes, sin perjuicio de que, como resultado de la ordenación, se precise realizar obras de urbanización en las dotaciones públicas, ajustes puntuales en la red viaria o completar la urbanización existente.

– Que se realicen sobre una parcela o conjunto de parcelas, denominado área homogénea, pudiendo ser continuo o discontinuo y pudiendo incluir la red viaria afectada por la actuación a los efectos de establecer las obras de urbanización complementarias.

– Estar debidamente justificadas y motivadas en la mejora de la ciudad existente conforme a los criterios de los instrumentos de ordenación urbanística del ámbito donde se encuentre y de los criterios de sostenibilidad para la ordenación urbanística recogidos en la Sección 4ª del Capítulo I del Título IV del RGLISTA.

Deberes (Art. 28 LISTA y Art.49 RGLISTA).

Los promotores de las ATU de mejora urbana, en concordancia con los deberes recogidos en el TRLSRU, tienen los siguientes deberes:

– El deber de entregar a la Administración actuante, y con destino al patrimonio público de suelo, la parcela o parcelas libres de cargas, correspondientes al diez por ciento del incremento del aprovechamiento urbanístico en el ámbito de actuación, si lo hubiera. Este porcentaje podrá disminuirse en determinadas circunstancias hasta un 5% para actuaciones de iniciativa pública que lo justifiquen en virtud del Art. 49.5 del RGLISTA). La entrega de suelo podrá sustituirse, mediante resolución motivada, por el abono a la Administración de su valor en metálico o por la entrega de superficie edificada en un complejo inmobiliario que tendrá el carácter de bien de dominio público. No se entenderá justificada la sustitución cuando pueda cumplirse el deber mediante la entrega de suelo destinado a la reserva de vivienda protegida.

– El deber de entregar a la Administración actuante el suelo calificado para nuevos sistemas generales o locales, a obtener, cuando sean necesarios en los términos establecidos reglamentariamente. La entrega de suelo podrá sustituirse, mediante resolución motivada, por el abono a la Administración de su valor en metálico o por la entrega de superficie edificada en un complejo inmobiliario que tendrá el carácter de bien de dominio público, pudiendo utilizarse las fórmulas contempladas en la legislación de propiedad horizontal.

– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las edificaciones que deban ser demolidas.

– El deber de realojar y retornar a los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, cuando tengan derecho a ellos.

Con esta entrega, finalizo la serie de cuatro artículos dedicados al régimen estatutario en el ámbito del urbanismo.

Cádiz a 4 de abril de 2025

Gumersindo Fernández Reyes

Abreviaturas utilizadas:

CE. Constitución Española.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RGLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Notas:

Nota 1. Inicialmente esta ley fue refundida en el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo, y tras la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, se refundieron ambas leyes para dar como resultado el actual Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU).

Nota 2. Disposición final segunda. Título competencial del TRLSRU.

Nota 3. Artículo del blog Régimen de las actuaciones de transformación urbanística y actuaciones edificatorias en el texto refundido de la ley de suelo y rehabilitación urbana:  https://gumersindofernandez.com/blog/2025/02/20/regimen-de-las-actuaciones-de-transformacion-urbanistica-y-actuaciones-edificatorias-en-el-texto-refundido-de-la-ley-de-suelo-y-rehabilitacion-urbana/

Nota 4. Las actuaciones edificatorias vienen definidas en el Art. 133 de la LISTA y son:

a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.

b) Las de rehabilitación edificatoria.

c) La realización de las obras y trabajos de conservación, mantenimiento en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, o intervención en los mismos que suponga su mejora, reforma o ampliación.

Nota 5. La LISTA distingue en su Art. 14 las distintas categorías de suelo rústico.

Nota 6. Correspondencia con el Art. 18 del TRLSRU.