RÉGIMEN DE LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y ACTUACIONES EDIFICATORIAS EN EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE SUELO Y REHABILITACIÓN URBANA.
El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) de aplicación en todo el territorio nacional con carácter de legislación básica, y con la finalidad de garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo, y establecer las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo 1 y 2, hace una distinción entre las actuaciones de transformación urbanística (en adelante ATU) y las actuaciones edificatorias (en adelante AE) para establecer el régimen jurídico aplicable a cada una de ellas. Ambos son denominados por la propia ley como actuaciones urbanísticas.
A su vez, dentro de las actuaciones de transformación urbanística, distingue dos actuaciones de urbanización (nueva y reforma o renovación) y las de dotación que no necesitan urbanización, definiéndolas según sigue:
– ATU de nueva urbanización en suelo en situación de rural3, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística (Art. 7.1.a.1 TRLSRU).
– ATU de reforma o renovación de la urbanización en suelo en situación de urbanizado, que tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado (Art.7.1.a.2 TRLSRU), para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.
– ATU de dotación en suelo en situación de urbanizado, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y que no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste (Art. 7.1.b TRLSRU).
En los casos en los que no concurran las condiciones para ser un ATU, estaríamos frente a actuaciones edificatorias (incluso cuando requieran obras complementarias de urbanización), entre las que se distinguen (Art. 7.2. a y b TRLSRU):
– AE de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.
– AE de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tal la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (en adelante LOE).
Para evitar confusiones, hay que explicar que el TRLSRU define en su Art. 2.1 las actuaciones sobre el medio urbano, vinculadas a la regeneración y renovación urbanas, que tienen una serie de particularidades a los efectos de iniciativa, participación, y régimen de derechos y deberes, que no debe confundirse con ninguna de las anteriores. Estas actuaciones sobre el medio urbano pueden tomar la forma de ATU de reforma o renovación, ATU de dotación y AE en cualquiera de sus tipos.
A continuación, vamos a ver cuál es el régimen jurídico de las actuaciones de transformación urbanísticas y de las actuaciones edificatorias según el TRLSRU.
ESTATUTO BÁSICO DE LA PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS (Art. 18 TRLSRU).
Al contrario que otros regímenes estatutarios que comportan derechos y deberes, el estatuto de la promoción de actuaciones de transformación urbanística y de actuaciones edificatorias, solo incluye deberes:
DEBERES DE LAS ATU DE NUEVA URBANIZACIÓN Y DE LAS ATU DE REFORMA O RENOVACIÓN DE LA URBANIZACIÓN.
Los deberes de los promotores de ATU de nueva urbanización y de ATU de reforma o renovación de la urbanización son los siguientes:
– El deber de entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. En actuaciones donde el uso predominante sea el residencial, entre el suelo dotacional a entregar se incluyen los que el instrumento de ordenación, o la legislación aplicable, prevea para viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino exclusivo al alquiler.
– El deber de entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística. Este porcentaje no podrá ser inferior al 5% ni superior al 15%, pudiendo excepcionalmente llegar subir o bajar este porcentaje un 20% en determinadas circunstancias. La legislación sobre ordenación territorial y urbanística podrá determinar los casos y condiciones en que quepa sustituir la entrega del suelo por otras formas de cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública.
– El deber de costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas.
– El deber de entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras mencionadas en el deber anterior, que deban formar parte del dominio público así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública.
– El deber de garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él.
– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.
DEBERES DE LAS ATU DE DOTACIÓN.
En este caso, los deberes son los mismos que para las otras ATU pero con las siguientes salvedades:
– El deber de entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urbanización se determinará atendiendo sólo al incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modificación del instrumento de ordenación. Dicho deber podrá cumplirse mediante la sustitución de la entrega de suelo por su valor en metálico.
– El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas relacionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edificabilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
DEBERES DE LAS ACTUACIONES EDIFICATORIAS.
Los deberes de los promotores de las actuaciones edificatorias son:
– El deber de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación.
– El deber de garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como el retorno cuando tengan derecho a él.
– El deber de indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que deban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan conservarse.
Cuestiones adicionales aplicables a las actuaciones urbanísticas (ATU y AE).
1ª. Con carácter excepcional y siempre que se justifique adecuadamente que no cabe ninguna otra solución, los instrumentos de ordenación urbanística podrán eximir del cumplimiento de los deberes de nuevas entregas de suelo, a actuaciones sobre zonas con un alto grado de degradación e inexistencia material de suelos disponibles en su entorno inmediato. La misma regla podrá aplicarse a los aumentos de la densidad o edificabilidad que fueren precisos para sustituir la infravivienda por vivienda que reúna los requisitos legalmente exigibles, con destino al realojamiento y el retorno que exija la correspondiente actuación. Aunque de la literalidad del TRLSRU estas excepciones son aplicables a todas las actuaciones urbanísticas, parecen más adecuadas para las ATU de reforma o renovación y para las ATU de dotación.
2ª. Los terrenos incluidos en el ámbito de las actuaciones y los adscritos a ellas están afectados, con carácter de garantía real, al cumplimiento de los deberes de los apartados anteriores. Estos deberes se presumen cumplidos con la recepción por la Administración competente de las obras de urbanización o de rehabilitación y regeneración o renovación urbanas correspondientes.
ADEMÁS DEL ESTATUTO BÁSICO ESTÁN LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA ORDENACIÓN.
Además de los deberes enumerados en los apartados anteriores, según los cuales se materializan parte de los principios rectores de la política social y económica recogidos en la Constitución Española4 que deben dar contenido a la función social de la propiedad, los promotores (públicos o privados) y la Administración como responsable última de la ordenación propuesta, deben ceñirse en la ordenación al principio de desarrollo territorial y urbano sostenible (Art. 3 TRLSRU) y a los criterios básicos de utilización del suelo recogidos en el Art. 20 del TRLSRU (entre los que se encuentra el porcentaje mínimo de reserva de edificabilidad residencial destinado a viviendas con algún tipo de protección5).
Cádiz a 21 de febrero de 2025.
Gumersindo Fernández Reyes
Abreviaturas utilizadas:
LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Notas:
Nota 1. Art. 1 TRLSRU.
Nota 2. Tal y como indica la Disposición final segunda del TRLSRU los artículos a los que haremos referencia tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, en virtud de la competencia exclusiva que tiene el Estado en esta materia (Art. 149.1.1ª CE).
Nota 3. El TRLSRU reconoce dos situaciones básicas del suelo, rural y urbanizado, definidas en su Art. 21.
Nota 4. Artículo del blog La Constitución Española y el urbanismo:
https://gumersindofernandez.com/blog/2022/12/06/la-constitucion-espanola-y-el-urbanismo/
Nota 5. En el artículo “El aumento de las reservas de suelo para viviendas protegidas ¿solucionan el problema del acceso a la vivienda?” traté sobre la evolución de las reservas para viviendas protegidas en la legislación española: