ACTUACIONES ORDINARIAS Y EXTRAORDINARIAS EN SUELO RÚSTICO EN LA LEGISLACIÓN VIGENTE.
REAL DECRETO LEGISLATIVO 7/2015, DE 30 DE OCTUBRE, POR EL QUE SE APRUEBA EL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE SUELO Y REHABILITACIÓN URBANA (EN ADELANTE TRLSRU).
Comenzaré por recordar que el TRLSRU regula las condiciones básicas respecto “La igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo1”, por lo que establece unas reglas del juego que no pueden ser vulneradas por las legislaciones autonómicas.
Entre las facultades incluidas en el derecho de propiedad del suelo en situación rural2, se incluyen “las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales”, lo que podríamos denominar actuaciones ordinarias. Pero también incluye, con carácter excepcional, la posibilidad (bajo las condiciones y procedimientos que imponga la legislación autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanística) de legitimar los “actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural”3, a los que denominaremos actuaciones extraordinarias. A estos usos privados del suelo no vinculados a su explotación primaria se les impone el deber de abonar una prestación patrimonial4 que la establecerá la legislación autonómica.
Es decir, para que haya igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes constitucionales en todo el territorio nacional, las leyes autonómicas deben recoger la posibilidad de facultar las actuaciones de interés público y social o las que hayan de emplazarse en suelo rural. Esta posibilidad forma parte de las facultades que tiene el propietario de este tipo de suelo, junto con el deber de abonar una prestación compensatoria como ocurre en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía desde la ya derogada Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA).
El régimen establecido por el TRLSRU, que supuestamente busca la igualdad entre los propietarios de suelo de todo el territorio español, no es más que el establecimiento de unos mínimos constitucionales inquebrantables, pero más allá de los cuales, cada Comunidad Autónoma podrá regular a su antojo, propiciando la aparición de diferencias legislativas entre ellas. Si pensamos en una empresa que tiene que implantarse en suelo rústico en todo el territorio nacional, la estamos sometiendo a la tortura de bregar con 17 regulaciones diferentes, lo que no parece ligar con el deseable objetivo de establecer una unidad de mercado. La otra cara de la moneda es la competencia que se genera entre las distintas Comunidades Autónomas que a largo plazo debe conseguir que las mejores legislaciones prevalezcan y se expandan (siempre que concurra que la clase política perciba rédito electoral en estas mejoras).
LEY 7/2021, DE 1 DE DICIEMBRE, DE IMPULSO PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA (EN ADELANTE LISTA).
La LISTA y el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante RLISTA), cambian el término suelo no urbanizable de las legislaciones anteriores por suelo rústico, y mantienen la tradición de nuestro ordenamiento jurídico de otorgar la potestad a los instrumentos generales de ordenación para clasificarlo, delimitarlo y regularlo5. También sigue la tradición de establecer dos tipos de actuaciones en suelo rústico: las ordinarias y las extraordinarias.
Usos ordinarios en suelo rústico.
La LISTA y su reglamento amplían el concepto de uso ordinario del suelo rústico de sus antecesoras adaptándolo a la ideología imperante que apuesta por las energías renovables y la lucha contra las emisiones de CO2 como responsable del cambio climático. Además, da respuesta a las necesidades de infraestructuras derivadas de los largos períodos de sequía y a las nuevas tecnologías vinculadas a las telecomunicaciones. Con estos criterios se configura una lista que incluye tanto los usos ordinarios que tradicionalmente venía recogiendo nuestro ordenamiento jurídico, como otros más novedosos, dando como resultado los usos enumerados a continuación:
“Los usos agrícolas, ganaderos, forestales, cinegéticos, mineros, los vinculados al aprovechamiento hidráulico, a las energías renovables, los destinados al fomento de proyectos de compensación y de autocompensación de emisiones, las actividades mineras, las infraestructuras del ciclo del agua, de la energía y de las telecomunicaciones y, en general, la ejecución de infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo”6 y 6 bis.
Pero no se trata de una lista cerrada, pues el propietario tiene derecho a destinar su suelo a “cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales que no supongan la transformación de su naturaleza rústica6”, es decir a cualquier uso no prohibido que cumpla esos requisitos. El RLISTA intenta acotar esos conceptos para facilitar su aplicación a la Administración7:
– Se entenderá que un uso está vinculado a la utilización racional de los recursos naturales cuando necesariamente requiera de su implantación en suelo rústico para un aprovechamiento normal de los recursos disponibles en la explotación.
– Se entenderá que un uso produce la transformación de la naturaleza rústica del suelo cuando, como consecuencia de su implantación, provoca la pérdida irreversible de su capacidad vegetativa, de manera que ésta no puede restaurarse al finalizar la actividad que se desarrolla. Esta condición se considerará cumplida con la ejecución de los planes de restauración de los terrenos que permiten recuperar parcialmente el estado natural de los terrenos, conforme a lo previsto en la legislación reguladora de la actividad.
Actuaciones ordinarias en suelo rústico.
Una vez definidos los usos ordinarios, bajo su paraguas, la LISTA permite una serie de actuaciones ordinarias consistentes en la ejecución de obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras, instalaciones y servicios técnicos necesarios para estos usos. Entre ellas destacamos las actividades complementarias de primera transformación y comercialización de las materias primas generadas en la misma explotación, las viviendas vinculadas y necesarias para la explotación, y los alojamientos para personas que desarrollen trabajos por temporada8.
Mientras que para los usos ordinarios no es necesario solicitar licencia urbanística9, para las actuaciones ordinarias vinculadas a esos usos sí10 y 11.
Actuaciones y usos extraordinarios en suelo rústico.
La LISTA, siguiendo la tradición de nuestro ordenamiento jurídico, y el mandato del TRLSRU, permite con carácter extraordinario “usos y actuaciones de interés público o social que contribuyan a la ordenación y el desarrollo del medio rural, o que hayan de emplazarse en esta clase de suelo por resultar incompatible su localización en suelo urbano12”. Es decir, como en la última versión de la LOUA13 y como recoge el TRLSRU, estas actuaciones deben cumplir una de las dos condiciones: o contribuir a la ordenación y el desarrollo del medio rural, o necesitar emplazarse en suelo rústico, por ser incompatible su localización en suelo urbano.
Al igual que sus antecesoras, la LISTA utiliza la técnica de remitir a un conjunto de conceptos jurídicamente indeterminados las cualidades que deben poseer las actuaciones y usos extraordinarios admisibles. Y a sabiendas de la dificultad que encierra esta técnica, el RLISTA intenta delimitarlos algo más en una segunda ronda de definiciones (que a su vez también incluyen conceptos jurídicos indeterminados) con el objetivo de facilitar su aplicación tanto a los administrados como a las Administraciones. Así, por un lado, define los “usos y actuaciones de interés público o social que contribuyen a la ordenación y el desarrollo del medio rural” como las siguientes14:
a) Las promovidas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus competencias, las establecidas en los instrumentos de ordenación territorial y las declaradas de Interés Autonómico.
b) Las declaradas de interés público o social mediante acuerdo municipal que fundamente alguna de las siguientes circunstancias:
1.º Que se trate de dotaciones no previstas en los instrumentos de ordenación territorial o urbanística y que sea necesaria o conveniente su localización en suelo rústico.
2.º Que se considere de carácter estratégico para el desarrollo económico y social del municipio o que genere efectos positivos y duraderos sobre la economía y empleo local.
3.º Que contribuya a la conservación y puesta en valor del patrimonio histórico mediante la implantación de usos que permitan su mantenimiento, conservación y rehabilitación.
4.º Que contribuya a conservar y proteger los espacios naturales, a su disfrute por la población o a su conocimiento y difusión.
5.º Que contribuya a diversificar la economía local de una forma sostenible basada en la economía verde y circular o a evitar el despoblamiento de las zonas rurales.
Y por otro lado, define que son “usos y actuaciones incompatibles con el medio urbano los que supongan el desarrollo de actividades nocivas, insalubres, molestas o peligrosas para la población y los que así se consideren en la normativa de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística15”.
Siguiendo con el esfuerzo de delimitar jurídicamente cuáles son las actuaciones y usos extraordinarios en el suelo rústico, el legislador continúa aclarando que16 “podrán tener por objeto la implantación de dotaciones, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, incluyendo las obras, construcciones, edificaciones, viarios, infraestructuras y servicios técnicos necesarios para su desarrollo”. Además, podrán autorizarse viviendas aisladas no vinculadas a actuaciones ordinarias o extraordinarias17 (siempre que no induzcan a la formación de nuevos asentamientos).
De nuevo nos encontramos ante una lista no cerrada de posibles actuaciones y usos extraordinarias para definir las permitidas por la Ley.
Compatibilidad con la ordenación territorial y urbanística, y con la planificación sectorial.
En todo caso, tanto para los usos y actuaciones ordinarias como extraordinarias, no es suficiente que estén admitidos por la LISTA o el RLISTA, sino que, además, es necesario que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística18 recogida en los instrumentos de ordenación. A estos efectos, se consideran compatibles los que no estén expresamente prohibidos por dicha ordenación19. Estas actuaciones también tendrán que ser compatibles con la planificación derivada de la legislación sectorial aplicable. Por último, otros filtros ineludibles son la no inducción a la formación de nuevos asentamientos20, su proporcionalidad al uso, su adecuación al entorno rural donde se ubican, su integración paisajística y la optimización del patrimonio ya edificado21.
Procedimiento de autorización de actuaciones ordinarias y extraordinarias.
Mientras que para las actuaciones ordinarias es suficiente con solicitar licencia urbanística para ser autorizadas10 y 11, las actuaciones extraordinarias, además, requieren una autorización previa22 del Ayuntamiento que cualifiquen los terrenos donde quieran implantarse y que alternativamente:
– Declare la actuación de interés público o social.
– Reconozca su incompatibilidad con el medio urbano.
– Autorice la implantación de una vivienda no vinculada.
Junto a la solicitud se acompañará un Proyecto de Actuación que describa la actuación extraordinaria23.
La competencia para la aprobación de estas actuaciones es municipal, si bien, cuando la actuación afecte o tenga incidencia supralocal, se solicitará informe vinculante a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio24.
Desaparición del plazo límite. Otra novedad que incorpora la LISTA respecto a la LOUA es la desaparición de la obligación de imponer un límite temporal a la cualificación de los terrenos para albergar una actuación extraordinaria, salvo para algunas excepciones (concesiones administrativas y suelos sujetos a actuaciones de transformación urbanística)25.
Prestación compensatoria26. En concordancia con lo exigido en el TRLSRU4, la LISTA establece la obligación de establecer una compensación económica por el uso y aprovechamiento extraordinario del suelo rústico. La cuantía de esta compensación es del 10% del presupuesto de ejecución material de las obras que hayan de realizarse, excluido el coste correspondiente a maquinaria y equipos (en el caso de las viviendas unifamiliares aisladas no vinculadas a un uso ordinario esta prestación asciende al 15%). Esta cuantía podrá ser minorada conforme a determinados criterios que establezcan las ordenanzas municipales.
Las autorizaciones de actuaciones en suelo rústico ¿son actos reglados?
Un acto reglado es aquel que se limita a comprobar la legalidad de lo solicitado, por lo que su resolución no otorga el derecho a hacer, sino que reconoce un derecho preexistente y remueve los obstáculos para ejercerlo. Las licencias urbanísticas son actos reglados que reconocen un derecho existente a realizar los actos amparados por ella, normalmente a construir o usar. En el caso de actuaciones vinculadas a usos ordinarios en suelo rústico, para cuya ejecución sólo es necesario la solicitud de una licencia9,10 y 11, está claro que esta autorización es un acto reglado que reconoce el derecho de los propietarios a materializarlas.
Pero cabe preguntarse si la aprobación municipal previa a la solicitud de licencia para los usos y actuaciones extraordinarias en suelo rústico es también un acto reglado. Para ello, lo primero es determinar si existe un derecho del propietario para desarrollar este tipo de actuaciones, a lo que hay que responder afirmativamente en virtud del Art. 19 de la LISTA donde se recoge dentro del contenido urbanístico de la propiedad en suelo rústico los derechos de disposición, uso, disfrute y explotación de los terrenos, lo que incluye los actos precisos para el desarrollo de los usos extraordinarios que, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley, pudieran autorizarse en esta clase de suelo. El reconocimiento de estos derechos, derivan de la potestad que le otorga a la LISTA el Art. 13.1 del TRLSRU para legitimar actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural, si bien, explicita que deben ser con carácter excepcional.
De manera extensa, el RLISTA recoge en sus artículos 22, 26, 30 y 31 las condiciones que deben cumplir estas actuaciones extraordinarias reconocidas en el contenido del derecho del propietario de este tipo de suelos. Además, deben cumplir las condiciones adicionales que imponga la ordenación territorial y urbanística, y la legislación sectorial que le sea de aplicación. Por tanto, con lo visto hasta ahora, podemos decir que estas autorizaciones son actos reglados y no una actividad discrecional de la Administración, en virtud del derecho reconocido y de la profusa cantidad de condicionantes que lo delimitan.
Pero pese a todas estas condiciones, la confusión surge al haberse utilizado la técnica legislativa de acudir a conceptos jurídicos indeterminados que dificultan su aplicación y le dan la apariencia de estar ante una actividad discrecional de la Administración y no ante un acto reglado. Con sólo echar un vistazo encontramos conceptos como: interés público o social, contribuir a la ordenación y desarrollo del medio rural, proporcionadas a su uso, integración paisajística, necesidad de implantación en suelo rústico, utilización racional, aprovechamiento normal, incompatibilidad con el medio urbano, etc. Si a esto le sumamos el propio adjetivo excepcional y extraordinario utilizado en la legislación, mayor es la confusión.
Aún así, no debemos olvidar que poder realizar estas actuaciones extraordinarias se trata de un derecho existente del propietario, y su condición de extraordinaria o excepcional debe reflejarse en los condicionantes exigibles por las distintas capas legislativas para su materialización. Que estos condicionantes estén mejor o peor definidos no implica que no existan y que su autorización no tenga la cualidad de acto reglado, por lo que la Administración estará obligada a autorizar la actuación si éstos se cumplen.
Cádiz, 5 de abril de 2024.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Notas:
Nota 1. Art. 1.a TRLSRU.
Nota 2. Frente a la denominación de suelo rústico, o suelo no urbanizable de las legislaciones anteriores, el TRLSRU lo denomina suelo en situación rural (Art. 21 TRLSRU).
Nota 3. Art. 13.1 TRLSRU.
Nota 4. Art. 16.2 TRLSRU.
Nota 5. Art. 63, 64 y 65 LISTA.
Nota 6. Art. 21.1 LISTA y 27.1 RLISTA.
Nota 6 bis. Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/2024 de 13 de febrero respecto la constitucionalidad del Art. 21 de la LISTA, los usos mineros, los usos vinculados a actividades mineras y los usos vinculados a las energías renovables se consideran usos ordinarios sólo en suelo rústico común (Art. 14.1.d LISTA), conforme a al fundamento jurídico 6 a) (iii) de dicha Sentencia. En él se permite que tengan la consideración de usos ordinarios en suelo rústico común, siempre y cuando no se ponga en riesgo el objetivo último de preservar los valores del suelo rústico y se haga bajo el principio de la utilización racional de los recursos naturales (conceptos jurídicamente indeterminados). En el resto de las categorías de suelo rústico (especialmente protegido, preservado por la existencia de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles de generar riesgos y preservado por la ordenación territorial y urbanística) no tienen la consideración de usos ordinarios, pudiendo acogerse al régimen de actuaciones extraordinarias siempre que lo permita el régimen específico que los regule.
Nota 7. Art. 27. 2 y 3 RLISTA.
Nota 8. Art. 21.2 LISTA, y Art. 28 y 29 del RLISTA.
Nota 9. 292.1.h RLISTA.
Nota 10. Art. 21.3 LISTA y Art. 25 y 291 RLISTA.
Nota 11. La excepción a la necesidad de pedir licencia urbanística es la realización de “obras en edificaciones e instalaciones existentes que sean conformes con la ordenación territorial y urbanística o se encuentren en situación legal de fuera de ordenación, situadas en suelo rústico y que tengan por objeto la mejora de las condiciones de eficiencia energética, la integración de instalaciones de energía renovable o la reducción de su impacto ambiental, siempre que no supongan obras de nueva planta o aumento de la superficie construida” que necesitarán una declaración responsable. (Art. 138.1.c LISTA y Art. 293.1.c RLISTA).
Nota 12. Art. 22.1 LISTA y Art. 30.1 RLISTA.
Nota 13. Modificación del Art. 50.B.b de la LOUA por la disposición final 1.1 del Decreto-ley 15/2020, de 9 de junio.
Nota 14. Art. 30.2 RLISTA.
Nota 15. Art. 30.3 RLISTA.
Nota 16. Art. 22.2 LISTA y Art. 30.4 RLISTA.
Nota 17. Art. 22.2 LISTA y Art. 31 RLISTA. Inicialmente también se admitían construcciones residenciales vinculadas a la implantación de usos extraordinarios, pero la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/2024 de 13 de febrero declaró inconstitucional el siguiente inciso del Art. 22.2 de la LISTA: “Asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinadas a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas”.
Nota 18. Art. 19.1, Art. 20.a, LISTA y Art.22.a RLISTA. Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/2024 de 13 de febrero respecto la constitucionalidad del Art. 19.1 de la LISTA, no lo declara inconstitucional si se interpreta conforme a al fundamento jurídico 5 d) de dicha Sentencia.
Nota 19. Art. 22.a RLISTA.
Nota 20. Art. 22.b RLISTA.
Nota 21. Art. 22.c y Art. 26 RLISTA.
Nota 22. Art.22.3 LISTA y Art. 32 RLISTA
Nota 23. Art. 33 RLISTA. Llama la atención que ha sido el RLISTA el que denomine Proyecto de Actuación a este documento, tal y como hacía la LOUA, mientras que la LISTA no le daba nombre. Entendemos que este gesto se hace para facilitar la comprensión por parte de la ciudadanía, dando continuidad a un documento que convive con nosotros desde 2002.
Nota 24. Art. 22.3 LISTA y Art. 32.2.c RLISTA.
Nota 25. Art. 22.4 LISTA y Art. 34 RLISTA.
Nota 26. Art. 22.5 LISTA y Art. 35 RLISTA.