EL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO.

De manera genérica. Si nos atenemos a la definición que hace el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, el aprovechamiento urbanístico es la “Posibilidad de edificación que el planeamiento urbanístico o la ley asignan a cada terreno o parcela”.

El aprovechamiento urbanístico es un atributo del suelo urbano o del suelo en proceso de transformación de rural a urbano mediante su urbanización¹. En cambio, el suelo rural proporciona otros tipos de aprovechamientos como son el forestal, el agropecuario, el minero, el cinegético, el hidrológico, el turístico, etc². En todos los casos, el aprovechamiento del suelo mediante su transformación es una herramienta que utiliza el ser humano para conseguir sus objetivos, al igual que lo hacen otros seres vivos con los que competimos y/o convivimos.

De manera genérica, podríamos decir que el aprovechamiento urbanístico de una parcela es el cuánto y el qué se puede hacer en función de lo que haya dispuesto la ordenación urbanística, es decir qué edificabilidad³ (intensidad), uso y tipología me permiten o me exigen hacer. Hay una tercera pregunta que queda por responder que es ¿de quién es el aprovechamiento urbanístico de una parcela? y aunque la respuesta intuitiva es decir que es del propietario del suelo, luego veremos que no siempre es así.

El aprovechamiento urbanístico real. Antes de avanzar, definiremos como aprovechamiento urbanístico real, lo que realmente se puede materializar en una parcela o en un ámbito de planeamiento. Este aprovechamiento vendrá definido en la ordenación urbanística por una edificabilidad, tipología y usos determinados. Por ejemplo, en la Parcela X se puede construir un edificio plurifamiliar exento de uso residencial de 6 plantas de altura con una edificabilidad de 1000 m² sobre rasante, dedicándose esta edificabilidad a un local comercial de 200 m² en la planta baja, y el resto a viviendas (800 m² desde la primera a la cuarta planta), además se permite un aparcamiento subterráneo de 200 m². Todo lo descrito será el aprovechamiento real de la Parcela X:

Si se trata de un ámbito que incluye varias parcelas donde la nueva ordenación aún no está definida, el planeamiento puede asignar de manera genérica un aprovechamiento urbanístico real (p. ej. 10.000 m² de uso residencial, 3.000 m² de uso hotelero, 1.500 m² de uso comercial, etc), o definir la ordenación detallada y asignar el aprovechamiento real parcela a parcela como en el ámbito del ejemplo:

La equidistribución de cargas y beneficios, y la cuantificación de las obligaciones de cesión gratuita.  Cuando el planeamiento urbanístico delimita un ámbito para someterlo a una actuación de transformación urbanística de nueva urbanización^{4 y 5} asignándole usos, edificabilidades y tipologías, es decir, dotándolo de aprovechamiento urbanístico, si en su interior existen varios propietarios el legislador busca realizar una distribución equitativa de las cargas y beneficios⁶ que conlleva dicha actuación, igualando sus derechos y obligaciones.

Las parcelas existentes en el ámbito antes de someterse a la actuación de transformación urbanística (en adelante ATU) no tienen por qué coincidir con la estructura parcelaria de la nueva ordenación prevista por el instrumento de planeamiento, ni en número, ni en ubicación, ni en forma o tamaño, es decir no hay una correlación formal ni física entre la estructura de la propiedad antes y después de la ATU. De hecho, la nueva estructura de la propiedad estará formada por parcelas lucrativas edificables donde se podrá materializar el aprovechamiento urbanístico real, otras parcelas edificables, o no⁷, que se cederán al Ayuntamiento para la implantación de dotaciones y sistemas generales y locales⁸, y otro grupo de parcelas que también se cederán gratuitamente y ejecutadas que se corresponden con el sistema viario y otros espacios públicos⁹. Por tanto, las nuevas parcelas tienen asignado un aprovechamiento urbanístico real que nada o poco tiene que ver con el aprovechamiento urbanístico preexistente de las parcelas aportadas¹⁰, en el caso de que tuvieran alguno.

En el caso del ejemplo anterior, en la primera imagen vemos las parcelas existentes antes de la nueva ordenación, y en la segunda ambas estructuras parcelarias superpuestas (la inicial y la prevista por la ordenación de tallada de la ATU):

Ámbito X: Estructura de la propiedad previa a la ATU.

Model

Ámbito X: Cuadro de superficies del parcelario originario:

Ámbito X: Estructura de la propiedad inicial (líneas rojas) y final superpuestas.

Para asignar las nuevas parcelas susceptibles de albergar aprovechamiento urbanístico entre los propietarios existentes de manera equitativa, el legislador iguala sus derechos edificatorios atribuyendo un aprovechamiento urbanístico teórico (medio) que es proporcional a la superficie de las parcelas iniciales aportadas.

La delimitación del ámbito donde se va a dotar de iguales cargas y beneficios a sus propietarios se denomina intencionadamente área de reparto, pues en su seno se reparten de manera equitativa el aprovechamiento urbanístico asignado por el planeamiento. A su vez, las áreas de reparto pueden estar subdivididas en distintas ATU que estarán compuestas por una o varias unidades de ejecución¹¹ para materializar su transformación de manera independiente.

La necesidad legal de realizar un reparto equitativo del aprovechamiento urbanístico recogido por el planeamiento en un área de reparto, es el motivo por el que surge el concepto de aprovechamiento medio, que es el aprovechamiento teórico en base al cual se asignarán los derechos edificatorios a los distintos propietarios del ámbito.

Pero esto no nos debe hacer olvidar que el otro motivo por el que aparece la técnica de distribución de derechos mediante el aprovechamiento urbanístico, es el bocado que la Administración se lleva del reparto y que se efectúa mediante cesiones gratuitas de parcelas aptas para materializar dicho aprovechamiento o mediante compensaciones económicas equivalentes. Estas cesiones oscilan entre el 5% y el 20%, aunque lo habitual es el10%¹².

Si al aprovechamiento medio le quitamos estas cesiones gratuitas del 10%, el 90% restante es lo que realmente se puede quedar cada propietario, y se denomina aprovechamiento subjetivo (lo que pertenece al sujeto propietario del suelo y puede patrimonializar).

Con estos dos objetivos, equidistribuir y ceder, se cuantifica el aprovechamiento urbanístico medio del área de reparto para su posterior reparto entre los propietarios y la Administración mediante parcelas aptas para edificar o mediante compensaciones económicas. Este reparto se recoge en el proyecto de reparcelación resultante de la nueva ordenación detallada que se deriva del planeamiento urbanístico.

¿Cuál es el aprovechamiento urbanístico medio de un área de reparto? El planificador, a través del instrumento de ordenación, impone una serie de usos, edificabilidades y tipologías, que configuran el área de reparto que queremos equidistribuir entre sus propietarios.

Si para ese ámbito, el planeamiento permite una edificabilidad, por ejemplo, de 10.000 m² distribuidos en distintos usos (p. ej. residencial, hotelero y comercial), lo primero que se nos ocurre es dividir esa edificabilidad entre la superficie de las parcelas aportadas y repartirlo proporcionalmente a sus propietarios. Si en este ejemplo hubiera 10 propietarios con parcelas de igual tamaño, les correspondería 1.000 m² de techo a cada uno. Pero el problema surge porque el mercado no otorga igual valor al uso residencial, que al hotelero, o al comercial, y como la ordenación no permite que haya parcelas que tengan todos esos usos mezclados, habrá propietarios a los que les correspondan 1.000 m² de edificabilidad comercial, a otros 1000 m² de edificabilidad residencial y a otro 1.000 m² de edificabilidad hotelera, por lo que el reparto no sería justo.

Antes de continuar, aclararé que lo que en esencia se reparte no son metros cuadrados de suelo (parcelas) sino metros cuadrados de techo (edificabilidad), que es lo que realmente le otorga valor al suelo. Para poder relacionar los distintos usos, se utiliza el valor de la repercusión del coste de un metro cuadrado de suelo por cada metro cuadrado de techo¹³.

De ahí que el primer paso para poder equidistribuir es establecer una tabla de equivalencias entre el valor de repercusión del coste de cada m² de suelo por cada m² de techo de los distintos usos del área de reparto, para lo que es necesario valorarlos. Por ejemplo, si la repercusión del coste del suelo para el uso residencial es 1000 €/m², la del hotelero 700 €/m² y la del comercial 1.300 €/m², los coeficientes de ponderación serían 1 para residencial, 0.7 para hotelero y 1,3 para comercial.

Además, también puede cambiar el valor relativo entre distintas tipologías¹⁴ dentro de un mismo uso. Por ejemplo, dentro del uso residencial, puede ser más cara la repercusión del suelo para la tipología de vivienda unifamiliar exenta que para un bloque plurifamiliar de viviendas. De ahí que también haya que tener en cuenta la tipología a la hora de calcular los coeficientes de ponderación entre los distintos usos. Por último, también se pueden ponderar los usos en función de su localización, pues, por ejemplo, no vale lo mismo un metro cuadrado de uso residencial en primera línea de playa que a 500 metros de la línea de costa y sin vistas.

Los coeficientes de ponderación en función del uso y tipología vienen recogidos en tablas que se incluyen en las fichas de cada área de reparto de los instrumentos de ordenación urbanística, como la que vemos en la siguiente figura (extraída del PGOU de Cádiz):

Una vez que tenemos estos coeficientes de ponderación, dejaremos de llamar a la edificabilidad por su nombre y apellidos (uso y tipología) y la mediremos en unidades de aprovechamiento (UA en singular y UUAA en plural) de manera que, a una parcela, unidad de ejecución o área de reparto, la caracterizarán sus UUAA a efectos de la equidistribución y cesión de derechos edificatorios. Es decir, podemos convertir el aprovechamiento real en unidades de aprovechamiento o UUAA, pasando a denominarse aprovechamiento objetivo. O lo que es lo mismo, el aprovechamiento urbanístico objetivo es el aprovechamiento urbanístico real homogeneizado mediante coeficientes de uso y tipología en relación con su valor en el mercado, y midiéndose en unidades de aprovechamiento (UA).

En el siguiente ejemplo vemos como, en esta Unidad de Ejecución del Ámbito X del ejemplo, podemos pasar su aprovechamiento urbanístico real a aprovechamiento urbanístico objetivo en UUAA, en el que vemos como una edificabilidad de 56.000 m² de distintos usos pasa a 45.250 UUAA:

Cuando todo el aprovechamiento urbanístico real de un área de reparto, se homogeniza y se transforma en aprovechamiento objetivo (es decir en UUAA), y se divide entre la superficie total de ésta, descontando la superficie de los terrenos pertenecientes a los sistemas generales o locales ya obtenidos y que mantengan esta condición en el instrumento de ordenación urbanística¹⁵, obtenemos el aprovechamiento medio^{16 y 17}. El aprovechamiento medio se mide en UUAA/m².

En el caso del ejemplo, el aprovechamiento medio del Ámbito X se obtiene de dividir el aprovechamiento total (45.250 UUAA) entre la superficie total del ámbito menos la parcela del sistema local deportivo (17.000-1.500 = 15.500 m²) dando un resultado de 2,9194 UUAA/m².

¿Para qué vale el aprovechamiento medio de un área de reparto? Si seguimos el principio de distribuir de forma equitativa los beneficios y cargas de un área de reparto, consecuentemente todos los propietarios deberían tener, a igualdad de superficie, el mismo aprovechamiento urbanístico objetivo. Esto se consigue multiplicando la superficie de cada uno de ellos por el aprovechamiento medio, dando como resultado el aprovechamiento objetivo que le corresponde, si bien, habrá que detraer la cesión gratuita obligatoria para la administración del 10%. Por tanto, el aprovechamiento subjetivo de cada propietario de un área de reparto es igual al 90% del resultado de multiplicar por el aprovechamiento medio la superficie de las parcelas que aporta. En el caso del ejemplo, tenemos:

El proyecto de reparcelación se encargará de adjudicar las nuevas parcelas para que cada propietario pueda materializar este aprovechamiento subjetivo o, en su caso, en compensarlo económicamente.

Resumiendo:

 La necesidad de equidistribuir las cargas y beneficios, y de estimar las cesiones gratuitas a la Administración, son el origen de la creación de la técnica de las áreas de reparto y de la aparición de los distintos conceptos de aprovechamiento urbanístico que vemos a continuación:

 – El aprovechamiento urbanístico real es lo que realmente se puede materializar en una parcela o en un ámbito, viene definido en la ordenación urbanística, y se corresponde con una edificabilidad, tipología y uso determinado.

– El aprovechamiento urbanístico objetivo es el aprovechamiento urbanístico real homogeneizado mediante coeficientes de uso y tipología en relación con su valor en el mercado, y midiéndose en unidades de aprovechamiento (UA).

– El aprovechamiento urbanístico medio es la suma de los aprovechamientos objetivos dividida entre la superficie de un área de reparto excluida la superficie de los terrenos pertenecientes a los sistemas generales o locales ya obtenidos y que mantengan esta condición en el instrumento de ordenación urbanística. Se mide en UA/m².

– El aprovechamiento urbanístico subjetivo es el aprovechamiento urbanístico medido en UUAA que le corresponde a un propietario de suelo, y es el resultado de multiplicar la superficie de su parcela originaria por el aprovechamiento medio, y al resultado se le detrae el 10% de cesión gratuita a la Administración (o lo que es lo mismo, el 90% del aprovechamiento medio). Se mide en UA.

Cádiz, 27 de octubre de 2023.

Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaturas utilizadas en el artículo.

 ATU. Actuación de transformación urbanística.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

LS56. Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

LS75. Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

L1/97. Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana.

RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RPS66. Decreto 1006/1966, de 7 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Reparcelaciones de Suelo afectado por Planes de Ordenación Urbana.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

UA. Unidad de aprovechamiento.

UUAA. Unidades de aprovechamiento.

Notas:

Nota 1. La urbanización, que es como se conoce a la transformación del suelo rural en suelo urbano, implica tanto cambios físicos como jurídicos. La transformación física se produce mediante la ejecución de calles, servicios básicos (abastecimiento de agua, electricidad y saneamiento), dotaciones y otras infraestructuras que dan soporte material a las edificaciones que se construyan y a la población que las utilice. La transformación jurídica modifica la estructura de la propiedad mediante su reparcelación, y el régimen de derechos y deberes de los propietarios de los suelos.

Nota 2. Cada vez más, en el suelo rústico se permiten edificaciones y usos cuyo aprovechamiento es similar al aprovechamiento urbanístico de los suelos urbanos o urbanizables.

Nota 3. La edificabilidad es la superficie construida computable expresada en m² de techo que se puede materializar en una parcela en aplicación del planeamiento urbanístico. La edificabilidad se puede determinar mediante:

a) Coeficiente de edificabilidad: Es la relación entre la superficie total edificable y la superficie de la parcela o terreno resultante de la ordenación.

b) Aplicación de condiciones de posición y forma: Cuando la superficie edificable se define mediante la definición de un sólido capaz que envuelve a la construcción permitida.

c) Una combinación de ambas.

d) Igualándola a la superficie existente.

La superficie computable es la superficie construida que se tiene en cuenta para calcular la superficie edificable, en oposición a esa superficie construida que el planeamiento urbanístico deja fuera del cómputo, bien por sus características físicas (p.ej. buhardillas de poca altura, algunos tipos de terrazas, pasajes, soportales…), o bien porque se quiere incentivar su instalación (p. ej. bicicleteros, cuartos de basuras, etc.).

Nota 4. Los suelos sometidos a actuaciones de transformación urbanística (ATU) de nueva urbanización, es la denominación que el TRLSRU ha dado a los suelos urbanizables, por evitar entrar en las competencias exclusivas en materia de urbanismo de las Comunidades Autónomas. Estos suelos se llamaron originariamente suelos de reserva urbana en la LS56, pero a partir de la LS75 pasaron a denominarse suelos urbanizables tanto en la legislación urbanística estatal como en las autonómicas. En Andalucía, tanto la L1/97 como la LOUA denominaron a estos suelos urbanizables, hasta que la LISTA, por coherencia con el TRLSRU, ha incorporado la nueva nomenclatura, pasándose a llamar ATU de nueva urbanización.

Nota 5. Aunque en el artículo utilizamos las ATU de nueva urbanización en suelos rústicos para explicar los distintos tipos de aprovechamiento urbanístico, también existen ATU de mejora urbana y de reforma interior en suelos urbanos (Art. 24.1 LISTA), para las que lo explicado es extrapolable casi en su totalidad.

Nota 6. De la LS56 y más específicamente el Decreto 1006/1966, de 7 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Reparcelaciones de Suelo afectado por Planes de Ordenación Urbana (RPS66) se deduce, para el sistema de compensación, que la solidaridad de beneficios y cargas eran obligaciones generales para la gestión del sistema. Pero fue la LS75 la que introdujo claramente la distribución equitativa de los beneficios y cargas en las actuaciones de transformación urbanística, así como la técnica del aprovechamiento medio que ha llegado hasta nuestros días. La LISTA dispone que “La ejecución de las actuaciones de transformación urbanística se desarrollará, siempre que sea posible, en un régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas” (Art. 26. 1).

Nota 7. Las dotaciones, según su tipo, necesitarán la construcción de edificaciones o no. Por ejemplo, las dotaciones de esparcimiento de la población como parques o determinadas instalaciones deportivas no necesitarán que se reserve para ellas una edificabilidad asociada a la parcela, pero otras como colegios y hospitales sí. Sin embargo, la edificabilidad, uso y tipología asociada a estas parcelas dotacionales de cesión gratuita no generan ni consumen aprovechamiento urbanístico. Esto es así debido a un modelo urbanístico que carga al propietario y al promotor privado los costes de las parcelas dotacionales públicas.

Nota 8. Art. 32.a) LISTA.

Nota 9. Art. 32.c) y d) LISTA.

Nota 10. Como mencionamos con anterioridad, si se trata de una ATU de nueva urbanización estamos transformando suelo rústico que no tiene aprovechamiento urbanístico preexistente (al margen de que pueda tener construcciones y edificaciones cuyo valor haya que tener en cuenta a la hora de realizar la equidistribución de beneficios y cargas (Art. 32.e LISTA). Caso distinto es el de las ATU de mejora urbana o de renovación de la urbanización que transforman suelo urbano donde sí existe un aprovechamiento urbanístico preexistente (Art. 52.5 RLISTA), que además habrá que tener en cuenta en el cálculo del aprovechamiento de cesión gratuita al Ayuntamiento (Art. 30.a LISTA).

Nota 11. Las unidades de ejecución son los ámbitos físicos en los que se dividen los ámbitos de planeamiento y reparto para facilitar su ejecución. Según el Art. 204.1 del RLISTA “Las unidades de ejecución operan como ámbito para el desarrollo de la totalidad de las operaciones jurídicas y materiales, con autonomía técnica y económica, precisas para la ejecución del instrumento de ordenación urbanística, sin perjuicio de las precisas para las conexiones exteriores, así como para el cumplimiento de los deberes de cesión, urbanización y justa distribución de beneficios y cargas derivados de la ordenación”. Pueden existir áreas de reparto y ATU con una única unidad de ejecución, o con varias.

Nota 12. El TRLSRU permite una horquilla a la legislación autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanística que oscila entre el 5% y el 15%, aunque excepcionalmente se puede reducir o aumentar a un 20% en circunstancias especiales (Art. 18.1.b TRLSRU). En la Comunidad Autónoma de Andalucía la LISTA, para las ATU de nueva urbanización, fija este porcentaje en un 10% (Art. 32.b LISTA). En suelo urbano, para las ATU de mejora urbana y de reforma interior el porcentaje también es de un 10% pero sobre el incremento de aprovechamiento urbanístico existente (Art. 28.a y 30.a LISTA), entendiendo como aprovechamiento preexistente, el aprovechamiento objetivo que tengan los suelos, conforme a la ordenación urbanística vigente antes de la delimitación de la actuación, o con el que tenga materializado legalmente la parcela si éste fuera superior (Art. 52.5 RLISTA).

Nota 13. Si del precio de venta del m² de un uso determinado le restamos todos los costes que tiene promoverlo (construcción, honorarios, impuestos, gastos financieros, beneficio del promotor, etc.), lo que nos queda es el coste del suelo, para lo que se utiliza normalmente el método residual de valoración. A este valor se le denomina valor de repercusión del suelo por cada m² de techo. Cuando se va a estudiar un solar, el precio de la repercusión del suelo por m² de techo se calcula fácilmente dividiendo el precio total del solar entre la edificabilidad permitida por el planeamiento.

Nota 14. La tipología de los edificios indica aquellas características que definen sus principales rasgos formales y también su relación con la parcela en la que se ubican y su entorno. Las más comunes son: edificación aislada, edificación adosada, edificación pareada, edificación en fila o hilera, bloques abiertos, manzana cerrada, manzanas semicerradas, manzanas abiertas, edificación entre medianeras.

Nota 15. La superficie que se descuenta es la de los sistemas generales o locales que están en funcionamiento y así van a seguir, por lo que a esas parcelas no se les asigna aprovechamiento urbanístico.

Nota 16. Art. 26.3 LISTA y Art. 52.4 RLISTA.

Nota 17. El aprovechamiento medio también se denomina aprovechamiento tipo en otras legislaciones.