SUSPENSIÓN Y REVOCACIÓN DE LICENCIAS DURANTE LA FORMULACIÓN DE UN NUEVO PLANEAMIENTO URBANÍSTICO (ACTUALIZADO EL 14-04-2023)1.

Cuadro Suspensión y revocación

Aunque parezca extraño, comenzaré este artículo comparando la legislación urbanística con el clima². Da igual en qué rincón del planeta nos encontremos, que el hombre se ha adaptado a él por muy extremo que sea. Su previsibilidad ha permitido que la arquitectura, los cultivos, la industria, la gastronomía, etc., evolucionen y se optimicen para satisfacer las distintas necesidades humanas, adaptándose a sus condiciones atmosféricas.

Al igual que el clima, el planeamiento urbanístico crea unas condiciones bajo las cuales el resto de la actividad económica tiene que desenvolverse. Y como el clima, esta legislación puede ser buena, mala o regular. Una buena legislación favorecerá el desarrollo y la riqueza, como si de un clima mediterráneo se tratase, o podrá dificultarlo como un clima desértico o polar. Independientemente de sus dificultades y gracias a su previsibilidad, el hombre se adaptará y planificará sus decisiones en función de aquel. Esta previsibilidad no es más que la ansiada seguridad jurídica, y es determinante para el progreso de la sociedad.

Imaginad que de repente en vuestra ciudad un año tenéis un clima polar, otro año tropical, y otro desértico, o que cada estación fuese aleatoriamente distinta. Sería imposible planificarse, y no sabríamos si fabricar helados o bufandas para ganarnos la vida.

Algo parecido pasa cuando nuestros gobernantes, bajo la promesa electoral de mejorar nuestras condiciones de vida, deciden cambiar las reglas del juego e introducen una nueva legislación que altera todo el esfuerzo de adaptación que durante la vigencia de la ley que se va a derogar han hecho empresarios, funcionarios y particulares.

Ante el anuncio de revisión o modificación de un instrumento de ordenación urbanística³, no sólo quedamos desvalidos por la incertidumbre que genera, sino que, además, las certezas que teníamos se ven vulneradas. Esta vulneración es causada por dos herramientas que protegen al planeamiento futuro del aún vigente para que los administrados no puedan entorpecerlo. Las dos potestades que la legislación otorga a los Ayuntamientos son:

– La suspensión del otorgamiento de nuevas autorizaciones, aprobaciones y licencias urbanísticas.

– La revocación de las licencias urbanísticas y declaraciones responsables que contravengan la nueva ordenación.

Veámoslas:

1. SUSPENSIÓN DEL OTORGAMIENTO DE NUEVAS LICENCIAS URBANÍSTICAS.

Cuando se formula la innovación de un instrumento de ordenación urbanística, la Administración tiene la potestad de suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias para el ámbito afectado o para usos concretos. De esta manera, evita que las obras amparadas por el planeamiento existente impidan la ejecución del nuevo instrumento de ordenación. Esta suspensión se puede acordar desde el acuerdo de la aprobación inicial o en cualquier momento posterior, pero no podrá superar los tres años desde la publicación del acuerdo de aprobación inicial⁴.

Por tanto, la Administración sólo tiene una ventana temporal de tres años desde la aprobación inicial para suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias, plazo que puede agotar en su totalidad o no, dependiendo del momento en que acuerde la suspensión⁵. La suspensión es una herramienta potestativa de la Administración, no preceptiva⁶.

El acuerdo de suspensión no tendrá validez hasta el día posterior a su publicación en el Boletín Oficial de la provincia afectada y en el portal web de la Administración correspondiente⁷. Los efectos de la suspensión se extinguirán con la publicación y entrada en vigor del instrumento de ordenación urbanística⁸, o por el transcurso del plazo máximo de suspensión sin que se haya aprobado el instrumento.

El tiempo medio para aprobar la revisión de un instrumento de planeamiento general en Andalucía, es de 8 a 10 años, por lo que se supera con creces el plazo mencionado de suspensión de aprobaciones, autorizaciones o licencias. Una vez finalizado, vuelve a operar el planeamiento vigente, ya que no se puede volver a decretar una nueva suspensión de licencias⁹. En el caso de que el futuro planeamiento nos perjudique, la finalización del período de suspensión sin que se haya aprobado el nuevo instrumento de planeamiento nos abre una ventana de oportunidad hasta la aprobación del mismo.

Licencias a las que no afecta la suspensión. La suspensión potestativa tras la aprobación inicial del instrumento de planeamiento no impedirá que puedan concederse licencias o autorizaciones basadas en el régimen vigente, siempre que se respeten las determinaciones del nuevo planeamiento en tramitación, es decir, se podrán conceder licencia o autorizaciones que cumplan las determinaciones urbanísticas de ambos planes: el vigente y el innovado¹⁰. Tampoco afectará la suspensión de licencias o autorizaciones para aquellas áreas del territorio en las que las determinaciones del nuevo planeamiento no supongan modificación del régimen urbanístico vigente.

¿Qué pasa con las licencias pedidas justo antes del período de suspensión? Cuando se ha solicitado una licencia y posteriormente entra en vigor un acuerdo de suspensión antes de que haya vencido el plazo máximo para resolver¹¹, el órgano municipal competente interrumpirá el procedimiento de otorgamiento y se lo notificará a los solicitantes, como cualquier otra causa de suspensión reconocida por la legislación¹². Es decir, transforma la imposibilidad de pedir nuevas licencias durante el período de suspensión, en una suspensión del plazo máximo para resolver en el caso de las licencias ya solicitadas.

Los solicitantes de la licencia, cuyo plazo de resolución ha sido suspendido, tendrán derecho a ser indemnizados por el coste de los proyectos y a la devolución de los tributos municipales satisfechos, si bien, este derecho no podrá ser ejercitado hasta la entrada en vigor del instrumento de ordenación urbanística del que traiga causa la suspensión. En otras palabras, tiene que pasar todo el período de suspensión (que puede llegar hasta los tres años) para poder recuperar el dinero gastado en proyectos y tributos, debiendo demostrar en la solicitud la incompatibilidad del proyecto con las determinaciones del nuevo instrumento aprobado.

Si finalmente el proyecto fuera compatible con la nueva ordenación (tuvo que ser incompatible en el documento de Aprobación Inicial o Provisional de la innovación¹³ pues si no se podría haber concedido la licencia pese a la suspensión), la licencia tendrá que ser concedida, salvo que el solicitante desista de su solicitud, pudiendo recuperar todos los tributos abonados en cualquier momento con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo instrumento¹⁴.

La regulación de los derechos de los solicitantes antes de un período de suspensión es, a todas luces, un atropello de la Administración que pospone el pago de una indemnización y la devolución de los tributos todo lo que le es posible, dejando al promotor de la edificación en una situación financiera precaria, con un gasto realizado y con la incertidumbre sobre su utilidad. Para colmo, intenta que el solicitante renuncie a la indemnización permitiéndole recuperar las tasas sin necesidad de que se apruebe el nuevo instrumento de ordenación¹⁵.

En el caso de las licencias solicitadas antes de la entrada en vigor de la suspensión, y para las que ya haya transcurrido el plazo legal máximo para resolver, estas tendrán que ser resueltas con la normativa anterior, no operando la suspensión de licencias¹⁶.

Finalización del período de suspensión sin que se haya aprobado definitivamente la innovación del instrumento de ordenación urbanística. En este caso, se vuelve a la situación de origen, es decir sigue siendo de aplicación la normativa urbanística que quedó suspendida, y finaliza el plazo de suspensión del procedimiento de las licencias solicitadas con anterioridad, debiendo el Ayuntamiento resolver dichos expedientes. En estos casos, este paréntesis temporal, no da derecho a indemnización ni devolución de ningún tipo.

2. REVOCACIÓN DE LAS LICENCIAS YA CONCEDIDAS QUE CONTRAVENGAN LA NUEVA ORDENACIÓN¹⁷.

Además de la potestad de la suspensión de licencias, la legislación de régimen local permite a los Ayuntamientos dejar sin efecto las licencias urbanísticas concedidas legalmente en ejecución del planeamiento vigente cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido, habrían justificado su denegación¹⁸.

Como reflejo de esta potestad municipal, las licencias urbanísticas concedidas legalmente, en cumplimiento de un instrumento de planeamiento en vigor que ha sido innovado o sustituido por uno nuevo, podrán ser revocadas cuando los actos que amparen no hayan comenzado o concluido aún y su iniciación o finalización pudiera llegar a dificultar de forma apreciable la nueva ordenación¹⁹.

Previamente a la revocación, el Ayuntamiento declarará la disconformidad con la ordenación urbanística, declaración que conllevará la inmediata suspensión de la eficacia de la licencia cuando los actos no se hayan iniciado y la paralización inmediata de los actos de edificación amparados por la misma cuando éstos se hayan iniciado, en ambos casos por un plazo máximo de cuatro meses. Dentro de este período y previa audiencia a los interesados, se podrá declarar la revocación de la licencia en todo o en parte, determinándose los términos y las condiciones en los que los actos puedan ser iniciados o continuados y finalizados. Lógicamente, esta pérdida de eficacia de un acto obtenido legalmente puede causar perjuicios que serán convenientemente indemnizados.

No cabe la revocación de licencias cuando se acuerde un período de suspensión por la formulación de un nuevo planeamiento, sino cuando éste, esté definitivamente aprobado. Tampoco cabe la revocación de la licencia cuando la edificación esté concluida y ésta resulte disconforme con la nueva ordenación, procediendo entonces declararla fuera de ordenación²⁰ (de manera totalmente incompatibles o sólo parcialmente²¹).

En el siguiente cuadro²² vemos de manera esquemática que ocurre cuando se solicita una licencia de obras, y en los siguientes meses se suspenden las licencias o entra en vigor un nuevo planeamiento. Para facilitar la comprensión se ha supuesto que el plazo para resolver las licencias es de tres meses sin interrupciones:

Conclusión: Nuestros gobernantes se han arrogado la potestad de planificar nuestra vida, limitando nuestra libertad de decisión y quitándonos nuestros recursos. En el ámbito del urbanismo, esta planificación se materializa en los distintos instrumentos de planeamiento, a los que como si del clima se tratase, nos hemos terminado adaptando. Pero una vez que nos hemos adaptado, deciden cambiarlo, aduciendo que es por nuestro bien. Cuando se producen estos cambios, además, se dotan de herramientas para que nuestras decisiones legítimas y libres, no les perjudiquen en sus objetivos. Estas herramientas, analizadas en este artículo, son: la suspensión de licencias por innovación de un instrumento de planeamiento, y la revocación de licencias.

Cádiz, 14 de abril de 2023.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaciones utilizadas en las Notas:

RPU 1978. Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RLISTA. Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

LRHL. Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

ICIO. Construcciones, Instalaciones y Obras.

Art. Artículo.

Nota 1. Este artículo es una actualización de otro homónimo publicado el 31/06/2019 a causa de la derogación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de  la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA), y su sustitución por la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y por el Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante RLISTA).

Nota 2. No debemos confundir tiempo atmosférico con clima. El primero identifica condiciones meteorológicas que definen el estado de la atmósfera en un momento y lugar determinado, mientras que el clima es el tiempo atmosférico que predomina en un lugar durante un largo periodo de tiempo.

Nota 3. Aunque las innovaciones que más afectan son las de los instrumentos de ordenación urbanística general (Planes Generales de Ordenación Municipal, Planes Básicos de Ordenación Municipal y Planes Intermunicipales de Ordenación), también se pueden suspender y revocar licencias cunado se innoven instrumentos de ordenación urbanística detallada (Planes de Ordenación Urbana, Planes Parciales de Ordenación, Planes de Reforma Interior, Estudios de Ordenación y Planes Especiales) e incluso en la innovación de los instrumentos de ordenación urbanísticas complementarios (Estudios de Detalle, los Catálogos, las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización y las Normas Directoras), ya que el Art. 78.2 de la LISTA  y 103 RLISTA no diferencian entre los distintos instrumentos.

Nota 4. Art. 103.1 RLISTA.

Nota 5. Por ejemplo, si la Administración decide suspender la concesión de autorizaciones, aprobaciones y licencias a los dos años de la aprobación inicial del instrumento, sólo lo podrá hacerlo por el plazo de un año, pues la ventana temporal que tiene para aprobar la suspensión se abre en el momento de la aprobación inicial y se cierra a los tres años de la misma.

Nota 6. En la anterior legislación (Art. 27 de la LOUA), la suspensión se repartía en períodos potestativos y preceptivos de la siguiente manera:

– Potestativamente la Administración podrá suspender las licencias durante un año desde la adopción del acuerdo de formulación para la innovación del instrumento de planeamiento.

– Potestativamente el Ayuntamiento podrá suspender las licencias durante un año desde la aprobación del Avance del instrumento de planeamiento. Esta suspensión excluye la anterior y viceversa.

– Obligatoriamente, desde el acuerdo de aprobación inicial del instrumento de planeamiento, las licencias se suspenderán por un año. Si previamente no se ha adoptado ninguna de las suspensiones potestativas al acuerdo de formulación o a la aprobación del Avance, la paralización obligatoria será de dos años.

En el siguiente cuadro vemos lo expuesto:

Nota 7. Art. 8.1.c y 2, y Art 103.2 RLISTA.

Nota 8. Art. 78.2 LISTA y Art 103.2 RLISTA.

Nota 9. Mientras estaba el RPU en vigor, no se podía volver a decretar una suspensión de licencias hasta pasados 5 años (Art. 122 RPU 1978). Una vez este Reglamento ha sido derogado por el RLISTA (Disposición Transitoria Séptima LISTA), desaparece esta posibilidad.

Nota 10. Art. 103.3 RLISTA.

Nota 11. Como dijimos en el artículo del Blog: Procedimiento de concesión de licencia de obras (https://gumersindofernandez.com/blog/2019/04/26/procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/ pendiente de actualizar a la LISTA y RLISTA), respecto al plazo máximo de 3 meses que tiene la administración para resolver (Art. 304 del RLISTA), éste puede ser suspendido (siempre que se notifique al interesado) en el período de subsanación de deficiencias de la solicitud, en los períodos preceptivos de información pública establecidos por la legislación, y en el período que transcurra entre la solicitud de informes o autorizaciones preceptivas conforme a la normativa territorial y urbanística o a la legislación sectorial (además, por supuesto, del período de suspensión del otorgamiento de licencias tratado en este artículo).

Nota 12. Art. 304.1. b) RLISTA y Art. 22 LPACAP.

Nota 13. Esto es así, porque si hubiera sido compatible no operaría la suspensión de licencia para este caso concreto en virtud del Art. 103.3 RLISTA.

Nota 14. En realidad, el interés crematístico recae sólo en la recuperación de las tasas, porque, si no han comenzado las obras, en todo caso procede la devolución del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) que su hecho imponible es la realización de las obras (Art. 100.1 LRHL).

Nota 15. En similares términos se regulaba este derecho en el Art. 121 del RPU.

Nota 16. STS de fecha 30 de noviembre de 2004, rec. 3200/2002 y STS de fecha 10 de febrero de 1998, rec. 847/1992.

Nota 17. La revocación de licencias forma parte del grupo de herramientas dentro de la disciplina urbanística que permiten a la administración anular los efectos de licencias ya concedidas, y que fueron analizadas en el artículo del Blog: Suspensión, revisión, anulación, revocación y caducidad de licencias de obras concedidas (https://gumersindofernandez.com/blog/2023/02/24/suspension-revision-anulacion-revocacion-y-caducidad-de-licencias-de-obras-concedidas-actualizado-el-24-02-20231/).

Nota 18. Art. 16 RSCL.

Nota 19. Art. 306 RLISTA.

Nota 20. Art. 84.2.b LISTA.

Nota 21. Art. 84.3 LISTA.

Nota 22. El cuadro se adjunta en Pdf para su descarga y mejor visualización.