LA COHESIÓN SOCIAL Y EL URBANISMO.
Tanto las leyes urbanísticas1, como las distintas Agendas Urbanas2, persiguen fomentar y favorecer la cohesión social como uno de sus objetivos incuestionables. Para comprender el interés del legislador en la consecución de este objetivo, trataremos de comprender qué significa e intentaremos averiguar si esconde algún sesgo ideológico que asumimos sin cuestionar su verdadero alcance.
¿Qué es una sociedad? Si nos atenemos al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia (DRAE), una sociedad es aquel conjunto de personas, pueblos o naciones que conviven bajo normas comunes. Estas normas pueden ser de naturaleza cultural3 o legal y, sin ellas, no es posible la convivencia. La desaparición de estas normas, o su transformación por otras inaplicables, provocan el surgimiento de nuevas reglas de convivencia informales que reordenan la vida de esa sociedad, o, en su defecto, su descomposición en grupos más pequeños con sus propias pautas de relación (clanes, tribus, familias, etc.).
La importancia de estas normas comunes es vital, pues su contenido determinará el tipo de sociedad que genera. No es lo mismo una sociedad regida por normas represivas y discriminatorias, que otra con normas tolerantes e iguales para todos. O sociedades a las que podemos acceder libremente, frente a aquellas a las que estamos obligados a pertenecer sin escapatoria.
El tipo de normas también es relevante en términos económicos, pues al contrario de lo que se piensa, las sociedades más prósperas no son las que tienen más recursos naturales4 (al menos de manera sostenida en el tiempo) sino las que poseen un marco legislativo y unas instituciones que permitan y protejan la vida, la propiedad privada y los acuerdos establecidos libremente entre sus miembros. Es decir, la prosperidad de una sociedad depende de la calidad de sus normas legales y de su efectiva implantación. El origen de las normas, sus características y sus consecuencias ya fueron analizadas en el artículo El derecho que alimenta al urbanismo: leyes buenas y leyes malas5.
¿Qué es una sociedad cohesionada? La cohesión de una sociedad indica la atracción6 que sienten sus miembros por formar parte de ella, es decir, el deseo de pertenencia. La pertenencia deliberada a un grupo sólo se entiende si ello nos proporciona alguna recompensa, material o emocional, lo que es un denominador común que homogeniza al grupo al estar alineado con los objetivos de las normas que rigen esa sociedad y los valores que hay detrás de ellos.
Es fácil imaginar las ventajas de la cohesión en grupos pequeños como un vecindario, una asociación, una familia, un equipo de fútbol, etc., donde el consenso y la voluntad de cada miembro es determinante para conseguir los objetivos comunes del grupo. Además, en estos grupos pequeños, es fácil que surja la solidaridad con el resto de miembros, bien por empatía o bien como herramienta de protección frente a futuras vicisitudes.
Sin embargo, lo que se nos hace evidente en grupos pequeños (cohesión grupal), no lo es para toda una región o un país. Para generar este consenso de valores y objetivos en grupos grandes, hay dos caminos:
- Que surja espontáneamente resultado de la convivencia, o de la tradición cultural, trasmitida y extendida de generación en generación.
- Que provenga de una acción deliberada de ingeniería social del poder político o grupos de presión, imponiendo un consenso determinado con todas las herramientas que tengan a su alcance.
El consenso social puede ser parcial, compartiendo sólo algunos valores, por lo que pueden existir sociedades cohesionadas sobre temas determinados (p.ej. la libertad de expresión), pero no en torno a otros (p. ej. el aborto). Es más, una sociedad alineada ideológicamente en todo, más bien parece una sociedad alienada.
¿Es una sociedad cohesionada un valor en sí mismo? La cohesión y consenso de una sociedad en torno a unos valores facilita su gobernanza. Se hace obvio que los primeros interesados en cohesionar una sociedad bajo su programa ideológico es el poder político. Para ello, cabe convencer abiertamente de la bondad de su ideología, o utilizar las herramientas que ofrece la ingeniería social (propaganda, manipulación del lenguaje, implementación de la ideología en los programas educativos, subvencionar la cultura e intelectualidad afines, presencia en redes sociales, divulgar noticias falsas o ambiguas, etc.).
Con los medios adecuados, cualquier sociedad puede ser cohesionada respecto a los valores que promueva una ideología, aunque estos sean totalitarios y execrables, de ahí que, la cohesión social no es un valor positivo en sí mismo, sino más bien una consecuencia de un esfuerzo deliberado de ingeniería social. Y debemos dejar claro que las ideologías imperantes en la actualidad quieren imponer unos “fines superiores” a los que subordinar los esfuerzos de toda la sociedad, de manera que sus miembros deben renunciar a sus propios fines por los que decida una mayoría convencida (o manipulada)7. No hay que olvidar, que en determinadas circunstancias, la cohesión puede fomentar la rivalidad insana con otros grupos sociales.
De esta lectura, habría que colegir que lo deseable no es que los poderes públicos y grupos de presión persigan una sociedad cohesionada, sino la existencia de una sociedad dotada de unas normas de convivencia mínimas, donde todos sean iguales ante la Ley, y que impidan que unos grupos se impongan sobre otros, de manera que todos puedan perseguir libremente sus propios fines y no verse obligados a renunciar a ellos para conseguir los fines de los demás (normalmente disfrazados de bien común o fin superior). Para quebrantar estos principios y habilitar la injerencia en la vida de los miembros de una sociedad es para lo que se persigue una cohesión social que los avale.
Una convivencia pacífica es el resultado de la existencia de unas normas claras y no discriminatorias, que creen el marco adecuado para que todos puedan prosperar y, sobre todo, permitir la cooperación entre sus miembros mediante la división del trabajo, el libre comercio y el respeto a la propiedad privada. La cohesión espontánea que surge en estas sociedades, es bienvenida, no así la cohesión buscada desde el poder.
La utilización generalizada e impropia del término cohesión social. Al margen del análisis semántico realizado, cuando políticos y sociólogos utilizan el término cohesión social, le atribuyen una serie de significados impropios (en mi opinión) que aglutinan todo un programa electoral progresista. Así, se dice que una sociedad cohesionada es más justa, inclusiva, igualitaria, redistributiva, favorecedora del bienestar social, propensa a los valores democráticos, solidaria, cooperativa, integradora, participativa, etc. Es decir, se ha creado un término que cuando se utiliza inadecuadamente su objetivo es no decir nada en concreto, sino transmitir algo que el receptor asocie con algo positivo. Y para conseguirlo, hábilmente han atribuido valores que funcionan en grupos pequeños y lo aplican al conjunto de la sociedad, donde no han de ser igualmente útiles e incluso pueden ser perjudiciales (p. ej. la solidaridad voluntaria entre miembros de un grupo pequeño, no tiene nada que ver con el uso del término solidaridad que implica una redistribución de recursos coercitiva impuesta por el Estado)8.
¿Puede el urbanismo cohesionar socialmente? El diseño de la ciudad puede favorecer el contacto personal, y consecuentemente, la transmisión de información entre sus ciudadanos. La emulación y la conversación son elementos que pueden cohesionar parcialmente la sociedad, favoreciendo la homogenización de la misma. Las herramientas con las que cuenta el urbanismo para fomentar la cohesión son:
– La compacidad de la ciudad y evitar bajas densidades de población.
– La calidad de los espacios públicos para favorecer su uso.
– La mezcla de grupos con diferentes ingresos y sesgos socioculturales mediante la construcción de viviendas protegidas9 y realojos.
– La distribución equitativa de equipamientos y servicios para evitar que existan zonas desfavorecidas que aglutinen un tipo determinado de población.
– La no segregación espacial de urbanizaciones y barrios.
– Favorecer la comunicación entre las distintas zonas de la ciudad.
Aunque estas estrategias puedan influir, no son en absoluto determinantes para conseguir la cohesión de la sociedad, pues la proximidad no te asegura que se compartan valores y objetivos ni el deseo de pertenencia a un grupo (aunque obligue respetar unas normas mínimas de convivencia). Y en cualquier caso, habrá que tener en cuenta la voluntad de determinados grupos a aislarse, por lo que la cohesión no debe ser impuesta.
Las herramientas enumeradas, pueden ser objetivos propios del urbanismo según el modelo de ciudad que se persiga, pero no es necesario que se amparen en la cohesión social como un fin superior a perseguir.
Por ello, me inclino a pensar que, como la manipulación del lenguaje ha hecho que este término, en su uso impropio, sea percibido como un objetivo positivo, nuestros legisladores no se han privado de su uso para adornar sus leyes. Con su inclusión, se incurre en un error de técnica legislativa por introducir inseguridad jurídica con objetivos de difícil concreción, incluso si nos atenemos a los criterios de medición que utilizan los organismos oficiales10.
Conclusión. Desgraciadamente nos encontramos ante otro efecto de la implementación de agendas ideológicas promovidas desde organismos internacionales11 cuyas trasposiciones van calando en todo el tejido legislativo, incluso en ámbitos donde no es necesario o efectivo. Así ocurre con la cohesión social y el urbanismo, y aunque pensemos que es irrelevante por lo limitado de su efectividad en este ámbito, da igual, porque han conseguido su principal objetivo que es que nadie se cuestiona si la cohesión social es necesaria y un valor en sí mismo. Así se va imponiendo todo un programa político progresista e intervencionista, y este sí tiene su reflejo en el urbanismo como hemos analizado en otros artículos12.
Cádiz, 27 de mayo de 2022.
Fdo. Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaturas utilizadas en el artículo.
DRAE. Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia (DRAE).
LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía.
LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Notas.
Nota 1. Art. 3.2, 20.b, 31.2 del TRLSRU; EM II.2, Art. 3.1.a y 9.E de la LOUA; EM I, Art. 33.3, 39.2.a y 61.5 de la LISTA.
Nota 2. Nueva Agenda Urbana de la ONU, Agenda Urbana Española 2019 y Agenda Urbana de Andalucía 2030.
Nota 3. Las normas culturales de una sociedad son aquellas reglas que guían el comportamiento de sus miembros ante una situación dada, haciendo previsible sus actos y favoreciendo la convivencia. Estas normas varían mucho de un grupo cultural a otro, y dentro de ellas se incluyen tanto las normas morales, que nos dicen qué está bien o mal a los ojos del grupo donde rigen, como otras más formales, que van desde la utilización de los cubiertos, cómo vestir o cómo saludar. Las normas culturales no tienen el carácter de imperativo legal, sino que su cumplimiento es voluntario y se adquieren normalmente por emulación o enseñanza.
Nota 4. Donde se hace más evidente esta afirmación, es en los países que han sido divididos en dos por una frontera y han evolucionado de manera diferente pese a la similitud de sus recursos naturales, como ocurre en Corea del Sur frente a Corea del Norte, o antes de su reunificación entre la República Federal de Alemania y la República Democrática Alemana
Nota 5. Artículo del blog: El derecho que alimenta al urbanismo: leyes buenas y leyes malas.
Nota 6. Según la definición de cohesión del DRAE, ésta implica acción y efecto. Es decir, la cohesión no es solo el resultado de reunirse, sino la acción que nos lleva a ello, igual que la fuerza de atracción que mantiene unida a las moléculas de un cuerpo.
Nota 7. Sobre cómo los intereses de unos grupos son impuestos a otros lo analizo en el artículo del blog Legitimidad de las leyes del suelo y urbanísticas españolas. El caso del anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA).
Nota 8. En el artículo del blog Instituciones sociales evolutivas: un punto de partida para analizar el urbanismo actual, analizo el porqué las normas que rigen las pequeñas comunidades no son válidas para una sociedad entera.
Nota 9. Esta interpretación es plausible según se desprende de la lectura del Art. 20.1.b del TRLSRU, y del 61.5 de la LISTA.
Nota 10. Se han consultado los criterios del Consejo de Europa, y el documento de trabajo del Centro de Estudios Andaluces “Indicadores para la medición de la cohesión social en Europa. Aplicación al caso de Andalucía”.
Nota 11. En el ámbito europeo, la cohesión económica y social tiene sus orígenes en el Tratado de Roma (1957), en el Acta Única Europea (1986) y en el Tratado de Maastricht.
Nota 12. Artículos destacados del blog donde hablo del intervencionismo en el urbanismo.
– Propuestas y críticas al Anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía (23-01-2018): https://gumersindofernandez.com/blog/2018/01/23/propuestas-y-criticas-al-anteproyecto-de-ley-para-un-urbanismo-sostenible-en-andalucia/
– El derecho a una vivienda digna y adecuada y la limitación del suelo urbanizable (28/12/2018):
– Propuestas para un nuevo urbanismo (29-03-2019):
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/03/29/propuestas-para-un-nuevo-urbanismo/
– La planificación social y el urbanismo (31-10-2019):
https://gumersindofernandez.com/blog/2019/10/30/la-planificacion-social-y-el-urbanismo/