LA CESIÓN GRATUITA DE SUELO EN PARCELAS DE SUELO URBANO CONSOLIDADO.

Bien por desconocimiento de la ley, o bien deliberadamente, existen Ayuntamientos que obligan a los propietarios de parcelas de suelo urbano consolidado a ceder gratuitamente franjas de suelo para que se incorporen a la red viaria de dominio público. Este tipo de situaciones es habitual en operaciones de rectificación de alineaciones para el ensanchamiento de viales cuando las edificaciones existentes se demuelen para dar lugar a una nueva, generalmente de mayor altura, pero con su fachada retranqueada de la anterior para situarse en la nueva alineación. Es en el momento de la concesión de la licencia de obra cuando los Ayuntamientos exigen la cesión de la franja de suelo para que pase a ser de dominio público.

Veamos, como ejemplo, el siguiente plano de ordenación pormenorizada de calificación y regulación del suelo urbano de la calle Almirante Manuel de Vierna (Cádiz), donde se ha trazado una nueva alineación que obliga a las parcelas números 3, 5, 7, 9, 11, 13 y 15 a retranquearse hasta la línea que marca la nueva alineación.

Parcela con retranqueo en suelo urbano consolidado

El derecho a la propiedad privada y su función social¹. En su art.33, la Constitución Española (en adelante CE) reconoce el derecho a la propiedad privada, quedando su contenido delimitado por su función social de acuerdo con las leyes. Cualquier privación de bienes y derechos que sobrepasen la función social de la propiedad sólo serán legítimos por “causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”.

La clasificación y las restantes determinaciones de ordenación urbanística del suelo vinculan los terrenos y definen la función social de los mismos, delimitando el contenido del derecho de propiedad, siendo éste, uno de los fines específicos de la ordenación urbanística, tal y como reza en el art. 3 y 48 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA).

El artículo 11.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU) manifiesta que el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, por lo que el Ayuntamiento no podrá imponer unilateralmente cargas adicionales a las admitidas en dicha legislación.

La clasificación y calificación del suelo delimitan la función social de la propiedad. Los Planes Generales de Ordenación Urbanística² (en adelante PGOU), son los instrumentos de planeamiento con potestad para clasificar el suelo y adscribirlo a cada clase y categoría de las reguladas en los artículos 44, 45, 46 y 47 de LOUA^{3 y 4}. En el caso del suelo clasificado como urbano, existen dos categorías: suelo urbano consolidado y suelo urbano no consolidado.

La adscripción de un suelo como urbano, en la categoría de consolidado, surge de sus características intrínsecas descritas en el art. 45, de la LOUA, y no de una potestad municipal, con la excepción de que lo incluya dentro de una actuación de reforma interior o de dotación definidas en el art. 45.2.B. de la LOUA o en el art.7.1 del TRLSRU, situación en la que tendría que clasificarlo como suelo urbano no consolidado. En los casos tratados en este artículo, los suelos están clasificados como urbanos consolidados, como el caso del ejemplo de Cádiz⁵.

El deber de cesión gratuita en la LOUA. La LOUA, es la Ley que regula cuáles son los derechos y deberes de los distintos tipos de suelo, y en concreto el artículo 56, Régimen del suelo urbano consolidado.  Este artículo determina que: “Es de aplicación al suelo urbano consolidado el régimen previsto en el apartado 2 del artículo anterior, salvo en lo relativo a las obligaciones de cesión de suelo y aprovechamiento urbanístico.” Si analizamos el artículo 55.2 al que nos remite tenemos que:

2.El régimen del suelo urbano no consolidado no incluido en unidades de ejecución es el siguiente:

A) Los terrenos están legalmente vinculados a la edificación y al destino previstos por la ordenación urbanística, así como, en su caso, afectados al cumplimiento por sus propietarios de los deberes pendientes de entre los enumerados en el artículo 51 de esta Ley, según las determinaciones del instrumento de planeamiento.

(NO APLICA: <A estos efectos, las cesiones de suelo son las mismas prescritas para el suelo urbanizable en el artículo anterior, si bien la de superficie de suelo ya urbanizada precisa para materializar el aprovechamiento lucrativo correspondiente a la participación del municipio será del diez por ciento del aprovechamiento medio del área de reparto correspondiente, o, en caso de no estar incluidos los terrenos en ningún área de reparto, del aprovechamiento objetivo que tuvieran asignado; todo ello de acuerdo con los criterios establecidos por el Plan General de Ordenación Urbanística.>)

B) (NO APLICA: <Los propietarios tienen derecho al noventa por ciento del aprovechamiento medio del área de reparto o, en otro caso, al noventa por ciento del aprovechamiento objetivo.>)

A los efectos de la materialización del aprovechamiento (NO APLICA: <a que alude el párrafo anterior>), podrá autorizarse la edificación aun cuando la parcela correspondiente no tenga todavía la condición de solar, siempre que se cumplan los siguientes requisitos:

NO APLICA: <a) La cesión del suelo correspondiente al aprovechamiento urbanístico imputable al municipio por razón de su participación en las plusvalías y la adquisición, en su caso, mediante transferencias de aprovechamiento, de los excedentes de aprovechamiento o sus equivalentes económicos.>

b) Asunción expresa y formal por el propietario de los compromisos de proceder a la realización simultánea de la urbanización y la edificación; (NO APLICA: <de formalizar las cesiones aún pendientes>); así como de no ocupar ni utilizar la edificación hasta la total terminación de las obras de urbanización, (NO APLICA: <la materialización de las cesiones pendientes>) y el efectivo funcionamiento de los servicios correspondientes.

El compromiso de urbanización comprende necesariamente, además de las obras que afecten a la vía o vías a que de frente la parcela, las correspondientes a todas las demás infraestructuras, nuevas o complementarias a las existentes, necesarias para la prestación de los servicios preceptivos, hasta el punto de enlace con las redes que estén en funcionamiento, así como el refuerzo de estas redes, si fuera preciso para la correcta utilización de los servicios públicos.

El compromiso de no ocupación ni utilización incluye el de la consignación de tal condición, con idéntico contenido, en cuantos negocios jurídicos se celebren con terceros e impliquen el traslado a éstos de alguna facultad de uso, disfrute o disposición sobre la edificación o parte de ella.

c) Prestación de garantía en cuantía suficiente para cubrir el coste de ejecución de las obras de urbanización comprometidas.

(NO APLICA: <C) Los terrenos obtenidos por el municipio en virtud de cesión obligatoria y gratuita por cualquier concepto están afectados a los destinos previstos por el planeamiento urbanístico.>)

Como en su apartado A) hace referencia a los deberes pendientes enumerados en el art. 51, de su lectura no encontramos ninguna obligación de ceder gratuitamente suelo:

Artículo 51. Contenido urbanístico legal del derecho de propiedad del suelo: deberes.

1. Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen a que quede éste sujeto por razón de su clasificación, los siguientes deberes:

A) Con carácter general:

a) Destinar el suelo al uso previsto por la ordenación urbanística, conservar las construcciones o edificaciones e instalaciones existentes en las debidas condiciones de seguridad, salubridad, funcionalidad y ornato, así como cumplir las exigencias impuestas por la ordenación urbanística para el legítimo ejercicio del derecho o derechos reconocidos en el artículo anterior.

b) Contribuir, en los términos previstos en esta Ley, a la adecuada ordenación, dotación y mantenimiento de la ciudad consolidada de acuerdo con las previsiones del planeamiento.

c) Conservar y mantener el suelo, y en su caso su masa vegetal, y cuantos valores en él concurran en las condiciones requeridas por la ordenación urbanística y la legislación específica que le sea de aplicación.

B) Cuando los terrenos pertenezcan a la clase de suelo urbanizable sectorizado, promover su transformación en las condiciones y con los requerimientos exigibles, cuando el sistema de ejecución sea privado.

C) Cuando los terrenos pertenezcan a la clase de suelo urbanizable ordenado y al suelo urbano no consolidado:

(NO APLICA: <a) Promover su transformación en las condiciones y con los requerimientos exigibles, cuando el sistema de ejecución sea privado.>)

b) Solicitar y obtener las autorizaciones administrativas preceptivas y, en todo caso, la licencia municipal, con carácter previo a cualquier acto de transformación o uso del suelo, natural o construido.

c) Realizar la edificación en las condiciones fijadas por la ordenación urbanística, una vez el suelo tenga la condición de solar, y conservar, y en su caso rehabilitar, la edificación realizada para que mantenga las condiciones requeridas para el otorgamiento de autorización para su ocupación.

(NO APLICA: <d) Ceder obligatoria y gratuitamente al municipio los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones, que comprenden tanto las destinadas al servicio del sector o ámbito de actuación como los sistemas generales incluidos o adscritos al mismo.

 e) Ceder obligatoria y gratuitamente al municipio los terrenos, ya urbanizados, en los que se localice la parte de aprovechamiento urbanístico correspondiente a dicha Administración en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías.

 f) Proceder a la distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, con anterioridad a la ejecución material del mismo.

 g) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización en el plazo establecido al efecto, que incluye también en el suelo urbanizable ordenado la parte que proceda para asegurar la conexión y la integridad de las redes generales de servicios y dotaciones.>)

D) Cuando los terrenos pertenezcan al suelo urbano consolidado, cumplir con los deberes previstos en las letras b) y c) del apartado anterior.

El cumplimiento de los deberes previstos en el apartado anterior es condición del legítimo ejercicio de los correspondientes derechos enumerados en el artículo anterior.

Por tanto, no existe ningún artículo en la LOUA que imponga el deber de ceder gratuitamente parte de una parcela de suelo con la clasificación de urbano consolidado.

El deber de cesión gratuita en el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Además de la LOUA, el TRLSRU regula, para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo (art. 1 TRLSRU). Para ello define dos situaciones básicas del suelo (rural y urbanizado) y regula el estatuto jurídico de la propiedad del suelo y el estatuto básico de la promoción de actuaciones urbanísticas.

Si nos atenemos a los criterios recogidos en el art. 21 del TRLSURU, una parcela en situación de suelo urbanizado y no está incluido en ninguna actuación de reforma o renovación de la urbanización o de dotación (art. 7.1 TRLSRU). La inclusión en la situación básica de suelo urbanizado impone el deber “de completar la urbanización de los terrenos con los requisitos y condiciones establecidos para su edificación” (art. 17.1 TRLSRU), lo que además de un deber es una facultad (art. 14.a TRLSRU), pero no impone deber alguno de cesión de suelo a la Administración. Por tanto, tampoco el TRLSRU impone el deber de ceder gratuitamente parte de una parcela de suelo en situación de urbanizado no sometido a actuaciones de transformación urbanística.

El deber de cesión en el Reglamento de Gestión Urbanística. De manera concordante con lo regulado en el TRLSRU y en la LOUA, el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante RGU), para que las parcelas urbanas no incluidas en polígonos o unidades de actuación puedan edificarse, recoge el deber de urbanizar simultáneamente a la edificación, y de prestar fianza para garantizar la ejecución de las obras de urbanización, pero no impone deber de cesión alguno (art, 39 y 40 RGU). Exigencia compartida en el art. 148 y 149.2 de la LOUA para la edificación de parcelas y solares no incluidos en unidades de ejecución.

La calificación como red viaria de suelos privados. La calificación en un PGOU de parte de una parcela privada como suelo destinado a la red viaria⁶ o a espacio público, no implica, como ya hemos visto, la obligación de cederla gratuitamente al Ayuntamiento en suelos clasificados como urbano consolidado. Pero esa calificación sí determina que debe ser destinada a dicho uso, aunque la titularidad sea privada. La evidente intención municipal para que los suelos calificados de esa manera pasen a ser de dominio público, es una aspiración lícita y le habilita para utilizar la institución de la expropiación forzosa para su adquisición, en el caso de que no haya acuerdo de cesión gratuita u onerosa con su legítimo propietario.

Conclusión. Lo que pretenden algunos Ayuntamientos con la cesión forzosa y gratuita para incorporar el retranqueo de edificaciones a la vía pública, es una confiscación que sobrepasa la función social de la propiedad y por tanto incompatible con el derecho constitucional a la propiedad privada, ya que “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes” (art. 33CE).

El límite que supone la función social de la propiedad es una agresión a la propiedad privada. Sobrepasarlo deliberadamente por parte de la Administración, denota como hemos perdido de vista la importancia que la institución social de la propiedad privada tiene en el bienestar del que gozamos hoy.

Cádiz, 26 de febrero de 2021.

Gumersindo Fernández Reyes.

Abreviaciones utilizadas:

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

PGOU. Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz.

NNUU. Normas urbanísticas del  Plan General de Ordenación Urbanística de Cádiz.

CE. Constitución Española.

Nota 1. Artículo del Blog: “Derecho de propiedad privada y función social”: https://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/

Nota 2. Aunque en el artículo hagamos referencia a los Planes Generales de Ordenación Urbanística, este término es sustituible por cualquier otro instrumento de planeamiento con capacidad para clasificar y calificar suelo.

Nota 3. Art. 10.1.A.a de la LOUA.

Nota 4. Las distintas clases y categorías de suelo que recoge la LOUA son:

–  Clase: suelo no urbanizable. Categorías: no urbanizable de especial protección por legislación específica, no urbanizable de especial protección por la planificación territorial o urbanística, no urbanizable de carácter natural o rural y no urbanizable del Hábitat Rural Diseminado.

– Clase: Suelo urbanizable. Categorías: urbanizable ordenado, urbanizable sectorizado y urbanizable no sectorizado

– Clase: suelo urbano. Categorías: urbano consolidado y urbano no consolidado.

Nota 5. El PGOU de Cádiz en el Plano 1.1 Ordenación estructural-Clasificación del suelo, clasifica las parcelas del ejemplo como suelo urbano consolidado. Asimismo, en el art. 7.1.2 de las NNUU del PGOU dice que la regulación pormenorizada del suelo urbano consolidado la realiza adscribiendo las parcelas a una Ordenanza de Zona, tal y como queda recogido en el Plano 3.1 Ordenación Pormenorizada Detallada-Calificación y Regulación del Suelo Urbano, adscribiendo dichas parcelas a la Ordenanza de Zona Ensanche Moderno y estampa sobre alguna de ellas el texto “solar”. Por lo que es incontrovertible la clasificación y categoría de la parcela como suelo urbano consolidado en el PGOU.

Nota 6. En el caso del ejemplo, el PGOU de Cádiz en el Plano 3.1. Ordenación Pormenorizada Detallada-Calificación y Regulación del Suelo Urbano, divide la parcela objeto del recurso en tres franjas mediante el señalamiento de una alineación y una línea de edificación, quedando la franja frontal calificada como Red Viaria y que debe ser destinada a vial o espacio libre público (art. 2.1.11 NNUU). A su vez, las NNUU del PGOU define el uso de Red Viaria como “espacios de uso y dominio público” no le confiere derecho de propiedad alguno sobre él, aunque su uso sí se destine “a posibilitar el movimiento de vehículos, medios de transporte colectivo y peatones, así como la estancia de estos y el estacionamiento de vehículos en superficie” (art. 3.7.2 NNUU).