LEGITIMIDAD DE LAS LEYES DEL SUELO Y URBANÍSTICAS ESPAÑOLAS. EL CASO DEL ANTEPROYECTO DE LA LEY DE IMPULSO PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA (LISTA).
Tanto tiempo llevamos sumidos en el mismo sistema urbanístico, que nos resulta difícil cuestionar su legitimidad y plantearnos otros sistemas posibles. Sus preceptos nacidos de la dictadura1, mantenidos durante el arranque de la socialdemocracia2, y consolidados en la diáspora legislativa de las Comunidades Autónomas3, han marcado el devenir de varias generaciones de españoles.
Las leyes de ordenación del territorio y las urbanísticas, se encargan de regular y limitar la potestad de usar, disfrutar y disponer de un suelo por sus propietarios, más allá del respeto a las relaciones de vecindad y de la compensación por las externalidades negativas que se puedan causar4. Como no hay actividad humana que no requiera el uso de un metro cuadrado de suelo o de techo, interferir en su derecho de propiedad supone una intromisión en los proyectos vitales de las personas.
Los objetivos “superiores” que subordinan los derechos del propietario del suelo: la función social de la propiedad.
Si partimos de que los seres humanos tienen una serie de derechos inalienables5 que los gobiernos deben proteger, entonces somos sujetos de derecho y soberanos de nuestros actos (lo que conlleva el deber de respetar los derechos de los demás). Por ejemplo: tengo libertad para pintar la fachada de mi edificio del color que quiera, y he de aceptar el color en el que mis vecinos hayan decidido pintar las suyas.
Pero, si el individuo se subordina a los intereses de la mayoría (o de una minoría con el poder), deja de ser sujeto de derecho para convertirse en objeto de derecho. Es decir, el ordenamiento jurídico pasa de proteger nuestros derechos, a legislar sobre lo que podemos o no podemos hacer para conseguir un objetivo “superior” distinto del que nos hayamos marcado individualmente. Por ejemplo: la ley me obliga a pintar la fachada de mi edificio en tonos pasteles para no romper la imagen de conjunto que quieren mantener la mayoría de sus vecinos.
Cuando el ordenamiento jurídico limita esta libertad individual en aras de un “fin superior”, éste suele tomar la forma de principios religiosos, ideologías nacionalistas, protección del patrimonio cultural, defensa del medioambiente, o cualquier otro que se le atribuya un supuesto interés general. Los Estados que asuman alguno de estos principios y lo trasladen a su ordenamiento jurídico, están coartando la libertad de los que no comulguen con ellos, ya que no los han suscrito voluntariamente, bien por no haberlos votado, o por una desconexión entre lo prometido en elecciones y lo ejecutado tras las mismas por los gobernantes.
En el caso de que estos “fines superiores” los decida la mayoría, y teniendo en cuenta que son conceptos abiertos y ampliamente interpretables, en realidad, no estamos cediendo nuestra soberanía individual en un campo concreto y por el interés de todos, sino a los intereses de un grupo de individuos que ha conseguido el poder para imponer su programa ideológico (acertado o no, al margen de sus intenciones).
La propiedad privada al servicio de la comunidad: la función social de la propiedad.
En una socialdemocracia como la nuestra6, los individuos no cargan sólo con el deber de abstenerse de intervenir en los planes de los demás, sino también con el deber de proporcionar a otros individuos aquello que necesitan para cumplir alguno de sus fines, es decir, deberán dejar de lado parte de sus proyectos vitales para trabajar para los demás. Por ejemplo: un ciudadano que no tuviese que pagar impuestos para subvencionar la industria del carbón o del cine, podría utilizar ese dinero para arreglar su casa o trabajaría menos para dedicar más tiempo a su familia.
Si no se pone límite a las privaciones que resultan de esta colaboración coactiva para satisfacer los planes vitales de otros, nos convertimos en sus esclavos. El límite a esta colaboración obligatoria es el difuso principio de igualdad, que evitaría un sometimiento evidente de unos individuos sobre otros. La igualdad junto con la justicia y la libertad son valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico recogidos en el artículo primero de nuestra Constitución, pero su desarrollo y plasmación en las leyes puede hacerlos incompatibles entre sí e incluso antagónicos.
Esto se debe a que este principio de igualdad lleva implícita la semilla de la discriminación positiva y de la desigualdad de los individuos ante el Estado, ya que, el ordenamiento jurídico transfiere recursos de unos ciudadanos a otros para “igualarlos” más allá del principio de subsidiariedad7. Y aunque la Constitución también defienda la loable igualdad ante la ley, el problema surge cuando son las leyes las que nos hacen desiguales en la búsqueda de esta redistributiva “igualdad social”.
Por todo lo expuesto, nuestro sistema político hace que los propietarios de suelo vean mermado su derecho de usar, disfrutar y disponer de sus bienes, y se les obligue a brindar un servicio a la comunidad (como ceder gratuitamente parte de su propiedad para que se construya un parque). Este servicio o transferencia de recursos, es lo que se denomina en nuestro ordenamiento jurídico función social de la propiedad8. Su legitimación legal la encontramos en la habilitación que tienen los poderes públicos para perseguir determinados “derechos sociales9” recogidos en los principios rectores de la política social y económica enumerados en la Constitución10, a lo que sumamos el contenido literal del Art. 131.1:
“El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.”
Con estos antecedentes, cabe preguntarse cómo se delimita esta función social de la propiedad privada en el caso del suelo. Para ello, analizaremos algunos artículos del borrador de anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (en adelante LISTA).
La limitación al derecho de propiedad en la LISTA.
El interés general perseguido por la función social de la propiedad es un concepto abstracto al que las leyes deben dar contenido, pero este precepto debe ser compatible con los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad también recogidos en la Carta Magna11.
El texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana12 (en adelante TRLSRU), las leyes urbanísticas como la LISTA y los instrumentos de ordenación13, son los que materializan las limitaciones del derecho de propiedad en base a su función social, es decir, son los que te determinan: qué usos se le puede dar a un suelo, qué aprovechamiento es permitido, cuánto aprovechamiento se queda la Administración, y cuáles son las cesiones de suelo gratuitas para viarios, equipamientos y dotaciones.
Por tanto, el interés general que se le presupone a los fines y principios que han de perseguir la Ordenación del Territorio y Urbanística, deben ser nítidos y ausentes de margen para la arbitrariedad. Sin embargo, cuando analizamos en la LISTA el “Art.2 Fines de la ordenación territorial y urbanística”, y el “Art. 3 Principios generales de la ordenación territorial y urbanística”, nos encontramos con muchos conceptos grandilocuentes, huecos de contenido y de difícil comprensión, mientras que los que sí son comprensibles, podemos clasificarlos como jurídicamente indeterminados.
Estas indefiniciones, no favorecen la discrecionalidad sino la arbitrariedad del planificador o de quien lo fiscaliza, abonando el terreno para la inseguridad jurídica. Soy consciente de que muchos de estos conceptos vienen heredados del corsé del TRLSRU, lo que no es óbice para que el legislador autonómico los clarifique. También nos encontramos con objetivos para los que la ordenación del territorio o la urbanística, no parecen ser las herramientas más adecuadas para conseguirlos (p.ej. promover la igualdad de género).
En los siguientes cuadros realizo un análisis pormenorizado de preceptos y conceptos en base a los que la LISTA legitima la intervención pública en la transformación y usos del suelo, y los criterios según los cuales se delimita la función social de la propiedad. En ellos indico los que, a mi entender, son o no comprensibles y los que considero jurídicamente indeterminados. En tono ocre marco los que pasan el filtro (es decir, los que son conceptos comprensibles y no son jurídicamente indeterminados, y por tanto susceptibles de convertirse en puntos de partida para desarrollar la Ley, independientemente de que se pueda estar o no de acuerdo con ellos):
Conclusiones:
Del análisis realizado, se desprende que:
– Al amparo de la legislación del suelo, de ordenación del territorio y la urbanística, conviven el individuo como sujeto de derecho en cuanto se respeta el derecho de propiedad (pilar fundamental de la prosperidad humana), y el individuo como objeto de derecho, pues también se le limita para atender a fines superiores basados en el interés general. Esto supone una transferencia coactiva de recursos desde el propietario a la sociedad (p. ej. cesión gratuita de suelo para dotaciones).
– Aunque se respete parcialmente el derecho de propiedad, su contenido no depende de los valores intrínsecos del suelo (orografía, localización, accesibilidad, etc.) sino de lo que los poderes públicos decidan que se pueda hacer en él (clasificación, calificación, protecciones, servidumbres, etc.).
– El interés general que debe dar contenido a la función social de la propiedad, se basa, en gran parte, en fines y principios grandilocuentes, vacíos de contenido y de difícil comprensión, habilitando a nuestra clase política a intervenir en nuestras vidas y limitar nuestros derechos con fuertes dosis de arbitrariedad.
– Muchos de los objetivos que persiguen estas leyes no son mesurables, por lo que nunca sabremos si son políticas acertadas o no, al margen de que estemos de acuerdo con ellas (p. ej. sostenibilidad cultural, cohesión ambiental, mitigación del cambio climático, etc.).
– El sistema urbanístico analizado, basado en la intervención sistemática en el mercado del suelo y en la limitación de los derechos de propiedad por los fines expuestos en el artículo, no es el único sistema posible, aunque sea el que impera en España desde la mitad del siglo pasado.
Por todo ello, podemos concluir que existe una falta de legitimidad moral para intervenir en la vida de los ciudadanos cuando los objetivos que se persiguen son, en gran medida, un discurso poético de vaguedades electoralistas proclamando un “mundo mejor”. Estas propuestas contaminan los objetivos legítimos y factibles que la ordenación del territorio y la urbanística deben buscar y concretar, como los que avancé en mi artículo Planificación social y urbanismo14.
Aclaración:
Aunque haya puesto como ejemplo a la LISTA para realizar este análisis, mis críticas son extensibles a la mayoría de las leyes del suelo y urbanísticas de este país. Sin embargo, he de reconocer que, en otros aspectos, este anteproyecto de Ley ha dado pasos significativos en el buen camino, por lo que la intención de este texto es proponer una mejora del contenido de los artículos analizados, teniendo en cuenta que, en la fecha en la que lo estoy redactando, está abierto el plazo de audiencia e información pública de la Ley.
Cádiz, a 26 de junio de 2020.
Gumersindo Fernández Reyes.
Abreviaciones utilizadas en este artículo.
CE. Constitución Española.
LISTA. Anteproyecto de la Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía.
TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Nota 1. La Ley que origina el sistema urbanístico actual es la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956. Antes de la Constitución Española también se promulgó la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Nota 2. El período democrático ha contado con las siguientes leyes de suelo estatales con contenido urbanístico:
– Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.
– Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo de 1997, en la que se aclaran cuales son las competencias estatales y autonómicas en materia urbanística, se promulgan las siguientes leyes de suelo:
– Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana.
– Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones.
– Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo.
– Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo.
– Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana.
Nota 3. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la legislación en materia de ordenación del territorio y urbanística es la siguiente:
– Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
– Ley 1/1997, de 18 de junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio disposiciones en materia de régimen de suelo y ordenación urbana.
– Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Nota 4. Estas limitaciones son tratadas con mayor profundidad en mi artículo del Blog “Derecho de propiedad privada y función social”:
Nota 5. A efectos de este artículo, destacamos como derechos inalienables la libertad personal para conseguir nuestros planes vitales (con el deber intrínseco del respeto de las libertades de los demás), el derecho de no agresión y el derecho a la propiedad privada (reconocido en la mayoría de tratados que enumeran cuáles deben de ser los derechos fundamentales del ser humano).
Nota 6. Art. 1 de la CE define a España como un Estado social y democrático de derecho.
Nota 7. Si dividimos la sociedad en individuo, familia, organizaciones intermedias, y la sociedad entera o Estado, el principio de subsidiaridad delimita cuales son las competencias de cada unidad y cuándo debe intervenir en su ayuda la unidad superior. El principio de subsidiariedad implica que el Estado sólo presta su ayuda si el resto ha fallado, y siempre que no suponga una tutela o relajación de los esfuerzos de la unidad inferior por conseguir sus objetivos.
Nota 8. Art. 33 de la CE: 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.
Nota 9. La Constitución Española reconoce una serie de derechos sociales como principios programáticos cuya eficacia depende de las leyes que los desarrollen (derecho a la educación, a la vivienda, a un medio ambiente adecuado, etc.). Frente a los derechos sociales se encuentran los derechos individuales que son los que gozan los individuos como particulares y que no pueden ser restringidos por los gobernantes (derecho a la vida, de pensamiento, religión, etc.).
Nota 10. Artículos 39 a 52 CE.
Nota 11. Art. 9.3 CE.
Nota 12. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Nota 13. Hasta la LISTA, y en la mayoría de las leyes urbanísticas los Instrumentos clásicos de planeamiento son:
– Planeamiento general:
Planes Generales de Ordenación Urbanística (Art. 8, 9 y 10).
Otros instrumentos de planeamiento general:
Planes de Ordenación Intermunicipal.
Planes de Sectorización.
– Planes de desarrollo
Planes Parciales de Ordenación.
Planes Especiales.
Estudios de Detalle.
– Los Catálogos
– Los restantes instrumentos de la ordenación urbanística:
Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística.
Ordenanzas Municipales de Edificación y Ordenanzas Municipales de Urbanización
Nota 14. Artículo del blog “La planificación social y el urbanismo”: