LA PLANIFICACIÓN SOCIAL Y EL URBANISMO.

En este artículo vamos a hacer un recorrido por el concepto de planificación, para finalmente ver la influencia que tienen en el urbanismo actual.

LA PLANIFICACIÓN INDIVIDUAL Y EMPRESARIAL VOLUNTARIA.

Cuando actuamos voluntariamente, todos perseguimos sustituir un estado menos satisfactorio por otro más satisfactorio, aunque para ello tengamos que pasar por etapas intermedias que supongan un sacrificio. Nuestra mente proyecta situaciones más gratas, y elaboramos un plan de actuación para alcanzarlas. Estos planes de actuación, tendrán distinta complejidad y duración dependiendo de los fines que queramos conseguir, que pueden ser desde cruzar la acera para ponernos a la sombra, hasta planificar nuestra vida entera.

Amparados en este mismo principio, desde pequeños empresarios a grandes multinacionales, también planifican tareas y recursos para ofrecer bienes y servicios que esperan tengan aceptación en el mercado. Voluntariamente, podemos solicitar incorporarnos a estas organizaciones empresariales si pensamos que coadyuvan la consecución de nuestros planes personales, independientemente de que sus fines coincidan con los nuestros.

Por tanto, toda planificación es un proceso mental en el que proyectamos la consecución de unos fines, utilizando para ello los medios a nuestro alcance, intentando minimizar la incertidumbre inerradicable que supone el futuro, y convirtiéndolo más en un por-hacer que en un por-venir.

No hay nada que objetar a la planificación individual o empresarial siempre que respeten la libertad de los demás a realizar sus propios proyectos vitales.

EL ORIGEN DE LA PLANIFICACIÓN “COLECTIVA”: LA SEGURIDAD Y LAS INFRAESTRUCTURAS.

Dentro del proceso de planificación, definimos medio como todo aquello que consideramos imprescindible para conseguir nuestros fines. Para poder hacer un uso exclusivo de estos medios, necesitaremos adquirir su propiedad, o arrendárselo a sus propietarios actuales, ofreciendo a cambio algo de nuestra propiedad (normalmente en forma de dinero). La existencia de la institución de la propiedad privada y su protección es esencial para la consecución de nuestros proyectos vitales, y por ende de la planificación.

También, es posible conseguir los medios necesarios para nuestros fines mediante el robo, pero si éste se institucionaliza, nadie se preocuparía por producir medios, sabiendo que se los pueden quitar en cualquier momento, lo que conlleva un empobrecimiento de estas sociedades.

Para evitarlo, las comunidades han articulado medios comunales para protegerse de robos y agresiones. La justicia, la policía y los ejércitos son organizaciones comunitarias imprescindibles para la mejora de las condiciones de vida de sus integrantes. Si entendemos como bienes públicos¹ estos servicios de protección y sus infraestructuras asociadas, quizás tengamos en ellos los orígenes de la planificación pública, entendida como la herramienta utilizada por los gobernantes de esas comunidades para conseguir esos fines.

Hay que destacar, que gracias a los servicios “públicos” de justicia, policía, y defensa es posible la libertad de planificación personal de los individuos que estén bajo su amparo, sin la interferencia coactiva de terceros.

Por otro lado, el abastecimiento de agua y el saneamiento son también infraestructuras esenciales para cualquier comunidad. Los asentamientos diseminados se proveían de ella por la proximidad a cursos de aguas o mediante pozos, mientras que los desechos se resolvían con fosas o pozos ciegos. Pero conforme los asentamientos se fueron densificando y transformando en pueblos y ciudades, fue necesario dotarlos de infraestructuras de abastecimiento y saneamiento.

El aumento de la división del trabajo y el comercio, retroalimentó la riqueza y el tamaño de las ciudades, lo que acompañado de la existencia de organizaciones vinculadas a la seguridad, e infraestructuras como sus murallas, acueductos o alcantarillados, hicieron de las ciudades unos lugares atractivos para la consecución de los proyectos vitales de sus habitantes.

La naturaleza de este tipo de infraestructuras y servicios, hace que su planificación, financiación, ejecución y gestión, sean más eficientes si se hacen de manera comunitaria, lideradas, usualmente, por los gobernantes de tales comunidades. El “bien común” o “interés general” de este tipo de planificación es bastante nítido, lo que facilita su fiscalización por parte de los contribuyentes a tales proyectos.

Hay que apuntar que, históricamente, no todas las infraestructuras que sirven a un colectivo fueron impulsadas y gestionadas de manera comunitaria, sino que han sido fruto de la empresarialidad del ser humano, y se han gestionado privadamente (puertos, aeropuertos, infraestructuras viarias o ferroviarias,  suministro de electricidad,  etc.).

DE LA PLANIFICACIÓN COLECTIVA A LA PLANIFICACIÓN DE LA SOCIEDAD.

Aparición y desarrollo. La evolución y prestigio que fue adquiriendo el conocimiento científico en el campo de las ciencias naturales desde el siglo XIX, y la presunción de que también existe un conocimiento científico aplicable a la sociedad, impulsan la aparición de la planificación social. Además de la aparición de estos conocimientos teóricos, es necesaria la aparición de herramientas que nos permitan conocer la realidad que se quiere planificar (lo que se consigue con las estadísticas a gran escala), e instituciones con tamaño y capacidad suficiente para llevar a cabo la planificación (Estados). Pero sobre todo, una situación social que se juzgue necesaria cambiar o planificar.

Los motivos para aplicar la planificación a la sociedad, atienden a razones ideológicas (redistribuir la riqueza o imponer una lengua) u objetivas (mejorar las infraestructuras de una ciudad o bajar la mortandad infantil), aunque éstas, también están impregnadas de cierta ideología política o de valores éticos a ojos de quien las propone.

El fenómeno disruptivo que supuso la revolución industrial, implicó desajustes y problemas sociales de gran visibilidad al ocurrir en entornos urbanos. El mercado fue introduciendo soluciones como las sociedades de ayuda mutua², la caridad privada o los seguros, pero los Estados se hicieron eco, y en una actitud inicial subsidiaria que se fue tornando en paternalista, impulsaron acciones para ir implantando lo que hoy se conoce como el Estado de Bienestar.

Dependiendo de la intervención ejercida en la sociedad para conseguir ese “Estado de Bienestar”, tendremos desde Estados con economía de libre mercado poco intervenidos donde prima la planificación voluntaria, basados en el principio de que el individuo sabe lo que le conviene, conoce sus limitaciones  y toma decisiones racionales, responsables e informadas, hasta Estados totalitarios planificados socialmente, que presuponen que el individuo, sin la tutela de otros más sabios que él, no puede encauzar sus esfuerzos hacia fines dignos y legítimos³.

El Reino de España, como muchos otros países democráticos, buscó un camino intermedio: la socialdemocracia, que aunque no presupone el sometimiento del individuo al Estado, ni la abolición explícita del derecho de propiedad, asignó al Estado la función de coordinar la actividad económica de la sociedad, y la función de dirigir la economía hacia los objetivos que el Estado identifica con el “bien común” o “interés general”. En el artículo 131 de nuestra Constitución, vemos transcrito literalmente lo expuesto, con la fuerte carga ideológica de la armonización interregional y la redistribución de la riqueza⁴, lo que implica indefectiblemente la trasmisión de recursos de unos ciudadanos a otros.

Estas recetas se materializan en lo que conocemos como políticas públicas en muchas materias (empleo, educación, sanidad…) y que tendrán su reflejo en el ámbito del urbanismo. Para ello aparecen sabios consejeros, encarnados usualmente en la figura de los economistas⁵, que con sus recetas pretenden cambiar la sociedad.

Los problemas de la planificación social. La mejor forma de valorar qué queremos, es sabiendo lo que estamos dispuesto a pagar por ello. Las valoraciones subjetivas de toda una sociedad se plasman en los precios de mercado, que reflejan las tendencias de lo que es valioso para ella, asignado los recursos donde son más valorados. La planificación social nos hurta la posibilidad de que le pongamos precio a nuestras valoraciones, e incluso que juzguemos sus consecuencias, ya que el sistema fiscal impide que veamos de manera trasparente y directa lo que estamos pagando por los bienes y servicios que nos ofrece el Estado producto de la planificación.  Además, esta ausencia o alteración de precios fruto de las valoraciones subjetivas de los ciudadanos, impide a los planificadores realizar cálculos económicos ajustados a las necesidades de la sociedad, teniendo que ser sustituidos por arbitrarios criterios políticos.

Con el sistema de la planificación social, no podemos valorar el coste directo que nos supone preferir una segunda escuela en el barrio, más policía u otra carretera. Con este sistema, nuestra decisión se limita a introducir un voto en una urna (no como en la prestación libre de bienes y servicios en la que estamos votando cada vez que decidimos qué adquirir). La otra cara de esta moneda, es que los políticos están planificando a ciegas, porque carecen de esa información.

Además, la planificación social introduce rigideces en el sector sobre el que actúa, que pueden llegar a paralizar o reducir su ritmo de crecimiento potencial, consiguiendo el efecto contrario al pretendido. Un problema añadido es la inflamación de los aparatos burocráticos, que no sólo no coadyuvan a la consecución de los objetivos planificados, sino que los obstaculizan. Esto, da como resultado un círculo vicioso en el que los gobiernos intervienen, generan disfuncionalidad, que deliberadamente no atribuyen a esa primera intervención, y como solución proponen más intervención (Intervención-disfuncionalidad-intervención).

En sociedades en las que la planificación y el intervencionismo dominan la actividad económica, la inevitable incapacidad del cumplimiento de sus objetivos, generarán insatisfacción de los ciudadanos respecto su clase política, obligando a estos a prometer más y más y a intervenir la economía hasta su colapso, convirtiéndolos en terreno abonado para soluciones políticas totalitarias.

La coacción intrínseca de la planificación social. En este punto hemos visto la dificultad o imposibilidad de conseguir unos objetivos mediante la planificación pública, pero peor aún, es la coacción a la que someten a los individuos para conseguirla. La coacción, fruto del intervencionismo, nos limita la libertad en dos sentidos:

1º. Nos obliga a hacer, o a no hacer, acciones que se prevean en la planificación, (p.ej. no poder construir en suelos protegidos, o ceder gratuitamente suelos para colegios).

2º. Nos quitan recursos (impuestos) para ejecutar la planificación, lo que nos impide disponer libremente del fruto de nuestro trabajo, y decidir cómo gastarlo. Parte de lo que nos quitan no redundará en nuestro beneficio, sino en el de terceras personas por el extendido y cuestionable principio de la igualdad y redistribución de la riqueza, sobrepasando con creces el principio de subsidiaridad pública para con los más necesitados. Y parte de lo que recibimos, son satisfactores que el mercado los habría provisto más eficientemente (y sin coacción), pudiendo la planificación producir el efecto contrario al pretendido.

Mediante la planificación social, un gobierno no puede ampliar un sector productivo más que restringiendo al propio tiempo otros sectores. La intervención estatal desvía factores de producción de donde el mercado los hubiera empleado hacia otros con diferentes cometidos⁶.

Entonces, ¿por qué aceptamos la planificación social? Según lo expuesto en este artículo, parece irracional que dentro de nuestra comunidad política aceptemos la planificación social como algo positivo e irremediable. La gente cree de buena fe que el gobierno puede impulsar el desarrollo económico y el bienestar mediante la planificación. El por qué de esta sumisión lo podemos cimentar en los siguientes aspectos:

1º. Asimilación de la “planificación social” a la “planificación comunal” de determinadas infraestructuras y servicios vistos en este artículo (seguridad, saneamiento, etc.), que sí es más racional y eficiente organizarlos de manera comunitaria. Esta asimilación crea la ilusión de que cualquier tipo de planificación pública es posible, como si de una ciencia exacta se tratara.

2ª. La grandilocuencia (y vaguedad) de términos como “interés general”, “bien común” que albergan los objetivos perseguidos por la planificación social, permiten ilusionar a la población que deposita su confianza en los gobernantes, con la creencia (interesadamente inducida por ellos),  de que es el Estado el único capaz de conseguir esos objetivos. Además, como el incentivo del político es ganar elecciones, las promesas planificadoras con las que conseguir “un mundo mejor” son una herramienta electoral perfecta, proponiendo incluso planificaciones para solucionar problemas inexistentes.

3º. La percepción errónea y relativamente generalizada de que los recursos utilizados para la planificación no proceden del ciudadano, cuando son extraídos coactivamente a la población, vía impuestos  o inflación.

4º. La habilitación de la que hemos dotado a los políticos bajo el concepto de soberanía nacional, resultado de nuestro sistema democrático y de nuestra Constitución. Cuando el soberano de una nación es una persona (p. ej. un monarca absoluto), tenemos claro quién es el responsable de los aciertos y errores de su conducta, pero cuando el soberano somos todos (soberanía del pueblo), el gobernante que nos representa dice actuar en representación y bajo el mandato de todos, lo que diluye responsabilidad y lo habilita a realizar casi cualquier cosa en nombre de la “nación”.

5º. El bombardeo político e ideológico de izquierdas, que se ha extendido incluso a la derecha, que acusa al mercado y empresas de tener la culpa de todos los males, proponiendo la planificación como el corrector de las deficiencias del mercado.

EL URBANISMO Y LA PLANIFICACIÓN PÚBLICA.

He necesitado hacer este recorrido sobre el concepto de planificación, para entender por qué los planes de ordenación urbanística se han convertido en el lienzo donde se materializan los deseos de los planificadores, tanto en materia de urbanismo como del resto de políticas públicas sectoriales.

Del análisis realizado en el artículo, sólo quedaría justificada la planificación de determinadas infraestructuras, que por su naturaleza, una planificación y gestión colectiva sería más eficiente que las soluciones atomizadas que surgieran de los propietarios. Entre este tipo de infraestructuras, se encuentran las relacionadas con la defensa, la seguridad ciudadana, la justicia, las infraestructuras básicas de abastecimiento de agua y saneamiento, parte de las energéticas,  el sistema viario y otras infraestructuras de transporte. La planificación y gestión colectiva de estas infraestructuras, no implica necesariamente que sea la Administración Pública quién se encargue de ellas, y que no pueda haber alternativas privadas.

Pero un plan urbanístico contiene muchas determinaciones vinculantes que no se corresponden con las infraestructuras mencionadas. Las cesiones de suelos para cualquier tipo de equipamiento público, las calificaciones y cesiones de suelos para albergar viviendas de precios limitados, la limitación de los usos a criterio del planificador, decidiendo si un barrio ha de ser residencial, industrial o de cualquier otro uso, etc., son fruto de las políticas de planificación social materializadas en el planeamiento urbanístico.

Termino este artículo reproduciendo el art. 3 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía,  para ver cómo de la literalidad de su redacción se desprende esta cultura de la planificación social, en la que los fines específicos de la actividad urbanística parecen más un programa electoral que un mesurado estudio de lo que se puede conseguir con la planificación urbanística:

Artículo 3. Fines específicos de la actividad urbanística.

1. Son fines de la actividad urbanística los siguientes:

a) Conseguir un desarrollo sostenible y cohesionado de las ciudades y del territorio en términos sociales, culturales, económicos y ambientales, con el objetivo fundamental de mantener y mejorar las condiciones de calidad de vida en Andalucía.

b) Vincular los usos del suelo a la utilización racional y sostenible de los recursos naturales.

c) Subordinar los usos del suelo y de las construcciones, edificaciones e instalaciones, sea cual fuere su titularidad, al interés general definido por esta Ley y, en su virtud, por la ordenación urbanística.

d) Delimitar el contenido del derecho de propiedad del suelo, usos y formas de aprovechamiento, conforme a su función social y utilidad pública.

e) Garantizar la disponibilidad de suelo para usos urbanísticos, la adecuada dotación y equipamiento urbanos y el acceso a una vivienda digna a todos los residentes en Andalucía, evitando la especulación del suelo.

f) Garantizar una justa distribución de beneficios y cargas entre quienes intervengan en la actividad transformadora y edificatoria del suelo.

g) Asegurar y articular la adecuada participación de la comunidad en las plusvalías que se generen por la acción urbanística.

h) Integrar el principio, reconocido en el artículo 14 de la Constitución Española y en el artículo 14 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, en la planificación de la actividad urbanística.

2. La ordenación urbanística establecida en los instrumentos de planeamiento, en el marco de la ordenación del territorio, tiene por objeto, en todo caso:

a) La organización racional y conforme al interés general de la ocupación y los usos del suelo, mediante su clasificación y calificación.

b) La determinación, reserva, afectación y protección del suelo dotacional, entendiendo por éste el que deba servir de soporte a los servicios públicos y usos colectivos; es decir, las infraestructuras, parques, jardines, espacios públicos, dotaciones y equipamientos públicos, cualquiera que sea su uso.

c) El cumplimiento de los deberes de conservación y rehabilitación de las construcciones y edificaciones existentes.

d) La fijación de las condiciones de ejecución y, en su caso, de la programación de las actividades de urbanización y edificación.

e) La formalización de una política de intervención en el mercado del suelo, especialmente mediante la constitución de patrimonios públicos de suelo, así como el fomento de la construcción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública.

f) La protección del patrimonio histórico y del urbanístico, arquitectónico y cultural.

g) La protección y adecuada utilización del litoral.

h) La incorporación de objetivos de sostenibilidad que permitan mantener la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los sistemas naturales, mejorar la calidad ambiental, preservar la diversidad biológica, y asegurar la protección y mejora del paisaje.

i) La promoción de la igualdad de género, teniendo en cuenta las diferencias entre mujeres y hombres en cuanto al acceso y uso de los espacios, infraestructuras y equipamientos urbanos, garantizando una adecuada gestión para atender a las necesidades de mujeres y hombres.

j) El establecimiento de medidas para evitar la presencia en el territorio de edificaciones y asentamientos ejecutados al margen de la legalidad urbanística, incorporando al ordenamiento los procesos existentes cuando ello fuera compatible con la ordenación territorial y urbanística y demás normativa especial de aplicación, sin perjuicio del ejercicio de la potestad de disciplina urbanística.

Cádiz, 31 de octubre de 2019.

Gumersindo Fernández Reyes.

Nota 1. Aunque hagamos referencia a estos bienes y servicios con el adjetivo de “público”, no debemos entenderlos necesariamente como lo hacemos hoy en día. Estos bienes y servicios, a lo largo de la historia, pueden ser ofertados por comunidades dentro de otras comunidades, o incluso por entidades privadas.

Nota 2. Las sociedades de ayuda mutua, eran organizaciones asimilables a los seguros actuales, donde las personas contribuían con una tasa que les daba derecho a ser cubiertos en caso de necesidad.

Nota 3. Extracto del libro “El proceso económico” de D. Manuel F. Ayau Cordón.

Nota 4. Art. 131 de la Constitución Española:

1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.

 2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley.

Nota 5. La planificación “colectiva” de las infraestructuras, antes de la aparición del mito de la planificación pública, solían llevarse a cabo por los ingenieros de distintas especialidades (militares, caminos, canales, etc.) mientras que en la actualidad la profesión que encarna el asesoramiento de las políticas públicas son los economistas.

Nota 6. Extracto del libro “La Acción Humana”, de D. Ludwing von Mises.

Fuentes bibliográficas.

– Liberalismo. Los 10 principios básicos del orden político liberal. Autor: D. Juan Ramón Rallo.

– La Acción Humana. Autor: D. Ludwing von Mises.

– Camino de Servidumbre. Autor: D. Friedrich A. Hayek.

– Urbanismo y Libertad. Autor: D. Joaquín Azpitarte.

– El proceso económico. Autor: D. Manuel F. Ayau Cordón.

– Socialismo, cálculo económico y función empresarial. Autor D. Jesús Huerta de Soto.

– Conferencia: La construcción del mito de la planificación social. Ponente: D. Oscar Vara.

-Artículo: La importancia de la planificación. Autor: D. Francisco Moreno.