EL HIMNO DE ANDALUCÍA Y LA CESIÓN GRATUITA DE SUELO.
El himno de Andalucía, en su estribillo, anima a los andaluces a levantarse para pedir tierra y libertad:
¡Andaluces, levantaos!
¡Pedid tierra y libertad!
¡Sea por Andalucía libre, España y la humanidad!
El autor del himno, Don Blas Infante, cuando escribió la letra estaba pensando en la reforma agraria y no en el urbanismo, pero deliberadamente utilizó el verbo “pedir”.
Salvo que alguien esté dispuesto a donarla voluntariamente, pedir tierra, no es la forma más adecuada de conseguirla. Lo habitual y correcto, es convencer al legítimo propietario para que la intercambie voluntariamente por algo que valore más que ese terreno (normalmente una determinada cantidad de dinero). Si no existiera esta voluntariedad, estaríamos hablando de robo, confiscación, usurpación, etc., todos términos antagónicos a la libertad que también insta a pedir el mismo verso del himno.
Pues bien, en el urbanismo, consiguieron la tierra pero se perdió en libertad. En el sistema urbanístico español, cualquier propietario que quiera transformar un suelo de rural a urbano1, está obligado a ceder un porcentaje de su suelo a la Administración Pública competente2, (entiéndase a los andaluces). Este suelo, se entrega ya urbanizado y con capacidad suficiente para ubicar un porcentaje de aprovechamiento urbanístico predeterminado por la legislación.
El Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana en su facultad de regular la igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo3 en todo el territorio nacional, limita esta cesión obligatoria a una horquilla entre el 5% y el 15% del aprovechamiento urbanístico4. En la Comunidad Autónoma de Andalucía este porcentaje es del 10% y además, hay que ceder gratuitamente todos los viales y suelos para dotaciones y equipamiento5.
La cesión obligatoria de suelo en la Constitución Española. La cesión obligatoria de suelo, viene habilitada por el art. 47 de la Constitución Española6, donde regula el derecho a la vivienda, instando a que la comunidad participe en las plusvalías con la siguiente redacción:
“La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”
Durante los trámites de elaboración y aprobación de la Constitución Española, esta obligación aparece en todas sus versiones salvo en el texto inicial del Anteproyecto7, lo que evidencia que el debate no se centró en si la comunidad debe de participar de las plusvalías, sino en sus límites. Por un lado, estaban los partidos socialistas y comunistas8 que proponían la municipalización y otras modalidades de socialización del suelo, mientras que el resto de grupos parlamentarios abogaban por una participación parcial en las plusvalías urbanísticas, opción que afortunadamente prevaleció.
En el mencionado proceso constituyente, quiero destacar a Don Manuel Iglesias Corral (Candidatura Democrática Gallega), que, en la justificación de su enmienda al texto constitucional debatido en el Senado, suscribió:
“Y la participación en las plusvalías creadas por la acción urbanística requieren eso: una acción urbanística. Sin ello, lo que se llama participación pudiera llamarse usurpación”.
Por el contrario, muchas de las enmiendas de los partidos de izquierda8 proponían que la mera calificación urbanística del suelo fuese suficiente para que la comunidad se adscribiese en su totalidad las plusvalías:
“…y con adscripción a la comunidad de las plusvalías generales por la calificación urbanística.”
Estas enmiendas, nos valen de punto de partida para reflexionar si la legislación del suelo y urbanística han transcrito adecuadamente el espíritu del artículo 47 de la Constitución, para lo que debemos responder a las siguientes preguntas:
¿Qué es la acción urbanística? La acción urbanística, es la actividad que “comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno9”. De aquí podemos distinguir tres fases claramente diferenciadas capaces de generar plusvalías10:
– Primera Fase: Planificación urbanística, mediante la redacción de los distintos instrumentos de planeamiento.
– Segunda Fase: Ejecución y gestión del planeamiento, realizada mediante los procesos técnico-jurídicos para la materialización del planeamiento y ejecución de la urbanización.
– Tercera Fase: Materialización de las construcciones y edificaciones destinadas a los usos previstos en el planeamiento.
La “calificación urbanística” utilizada en las enmiendas se correspondería con la fase de planificación urbanística, mientras que la “acción urbanística” se correspondería con las tres fases enunciadas.
¿Limita la Constitución a que la acción urbanística sea desarrollada por entes públicos? ¿O cabe la acción urbanística de entes privados? Ateniéndonos a la literalidad del artículo, la Constitución podía haber finalizado la redacción de la siguiente manera:
“La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística”.
Pero lo hizo así:
“La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.”
Por tanto la acción urbanística no está limitada en exclusividad a los entes públicos, pudiendo ser ejercida por entes privados. Esta interpretación es coherente con la enmienda de Don Manuel Iglesias Corral, en la que dejaba claro que si no hay una acción urbanística realizada por un ente público (es decir, realizada por un ente privado) la participación de la comunidad en las plusvalías sería una usurpación. Dicho de otro modo, la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por una acción urbanística privada es un robo.
Si analizamos ahora las fases de la acción urbanística capaces de generar plusvalías, centrándonos en si la desarrollan entes públicos o privados, nos damos cuenta de que: habitualmente son los propietarios del suelo los que se encargan de sufragar y redactar la planificación urbanística de desarrollo, y de sufragar y ejecutar la urbanización correspondiente, limitándose los entes públicos a la redacción del planeamiento general. Si hubiera prevalecido lo propuesto por los partidos de izquierda, la mera “calificación urbanística” del suelo ya sería suficiente para adscribir las plusvalías a la comunidad, independientemente de que la acción urbanística la desarrollase un ente público o privado, pero estas enmiendas no prosperaron.
El por qué de la redacción definitiva del artículo, hay que buscarlo en la época de los primeros ensanches de las ciudades, donde los Ayuntamientos, que asumían cargas de urbanización, tenían dificultad para recuperar ese dinero, mientras que los propietarios del suelo se beneficiaban de esa acción urbanística sin un beneficio claro para la comunidad.
¿Habilita la Constitución a que toda la actividad urbanística sea una función pública? La Constitución Española habilita a los poderes públicos a restablecer una regulación para el suelo, en su propósito de conseguir: el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada para los españoles (art. 47 CE), la protección del medio ambiente (art.45 CE) y la conservación del patrimonio histórico (art. 46 CE). Pero en ningún artículo dice que el urbanismo tenga que ser en exclusividad una función pública, como por ejemplo sí hace con la Administración de Justicia (Art. 117 CE).
Sin embargo, desde la preconstitucional Ley del Suelo de 1956, todas las leyes del suelo y de urbanismo han convertido la actividad urbanística en una función pública, donde los Poderes Públicos sustituyen a la iniciativa privada en el protagonismo del desarrollo urbano, desvinculando del derecho de propiedad la facultad de establecer su aprovechamiento urbanístico.
La inercia establecida por la Ley del Suelo de 1956 o la decisión política deliberada de privar al sector privado del protagonismo en la acción urbanística, choca sin embargo con la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado que recoge el artículo 38 de la Constitución, y es incompatible con la acción urbanística de los entes privados, que como hemos explicado en este artículo, es permitido por la Constitución.
Entonces, ¿Está legitimada la cesión obligatoria y gratuita de suelo en las actuaciones de transformación urbanística? Como corolario a este artículo, cuestiono que las cesiones obligatorias y gratuitas de suelo sean legítimas y que estén amparadas por nuestra Constitución. El presupuesto de la participación de la comunidad en las plusvalías, es la acción urbanística de los entes públicos, pero la realidad es que, salvo la planificación general, el resto de la actividad es desarrollada y sufragada por los propietarios del suelo.
Sería más coherente, en base al precepto constitucional, ceder suelo en proporción a la actividad que haya tenido el ente público y el ente privado. De esta manera si la administración ha participado en las cargas en un porcentaje determinado, en esa proporción se ceda a la comunidad el suelo correspondiente a las plusvalías obtenidas, como si de un agente urbanizador se tratase.
Por último, convertir el urbanismo en una función pública ha creado la ilusión de que son los poderes públicos los que magnánimamente te permiten convertir un suelo en urbanizable, cuando la realidad es la contraria. Primero te quitan esa potestad, para después dártela discrecionalmente, y a cambio te piden la ya analizada cesión obligatoria de suelo.
Espero que las reflexiones de este artículo sirvan como marco para instaurar un nuevo sistema urbanístico en nuestro país.
Cádiz, 27 de febrero de 2019.
Gumersindo Fernández Reyes
Nota 1. Las actuaciones de transformación urbanísticas habituales han sido las de urbanización, con el paso del suelo rural a urbanizable. Estas coexisten con intervenciones urbanísticas en el suelo urbano, que suponen una reforma o renovación de la urbanización, o un incremento de las dotaciones existentes en base a un aumento de la edificabilidad o densidad (Art. 7 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).
Nota 2. Normalmente los Ayuntamientos.
Nota 3. Artículo 1.a del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Nota 4. Artículo 18.1.b. del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.
Nota 5. Artículos 54 y 55 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Nota 6. Artículo 47 de la Constitución Española: Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.
Nota 7. En mi opinión la mejor versión del artículo donde se regula el derecho a la vivienda es la redactada en el Anteproyecto de Constitución de la Ponencia:
Artículo 40. Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones para hacer efectivo este derecho y regularán la utilización del suelo de acuerdo con el interés general.
Nota 8. Aportaciones de los grupos políticos de ideología socialista o comunista durante la tramitación de la Constitución:
Votos particulares de los ponentes al texto del Anteproyecto:
– Grupo Parlamentario de la Minoría Catalana (entre los que se encontraban el Partit Socialista de Catalunya-Reagrupament (PSC-R), Esquerra Democràtica de Catalunya (EDC), Esquerra Republicana de Catalunya (ERC): “…y con adscripción a la comunidad de las plusvalías generales por la calificación urbanística.”
Enmiendas del Congreso al texto del Anteproyecto:
– Grupo Parlamentario de la Minoría Catalana: “…y con adscripción a la comunidad de las plusvalías generadas por la calificación urbanística.”
– Partido Socialista Popular de Enrique Tierno Galván: “…mediante la socialización del suelo.”
– Grupo Parlamentario Comunista (Sr. Tamames Gómez): “… y con adscripción a la comunidad de las plusvalías generadas por la calificación urbanística.”
Enmiendas del Senado al texto aprobado en el Congreso:
– Progresistas y Socialistas Independientes: “… y para que las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos reviertan a la comunidad.”
– Grupo Parlamentario Entesa dels Catalans: “…regulando la municipalización y otras modalidades de socialización más amplia del suelo edificable…”.
– Grupo Parlamentario Entesa dels Catalans: “Las plusvalías que genere la acción urbanística que promueven los entes públicos reinvertirán en beneficio de la comunidad”.
Nota 9. Artículo 2.1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía:
Artículo 2. Actividad urbanística. 1. La actividad urbanística es una función pública que comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como la transformación de éste mediante la urbanización y edificación y sus consecuencias para el entorno.
Nota 10. Además de las fases enunciadas existen dos fases más que no incluimos por no ser generadoras de plusvalías urbanísticas que son:
– Cuarta Fase: Regulación de las obligaciones de conservación y mantenimiento.
– Quinta Fase: Persecución de las infracciones urbanísticas y posterior sanción.
