LOS INFORMES MUNICIPALES EN EL PROCEDIMIENTO DE CONCESIÓN DE LICENCIAS DE OBRAS.

Pdf adjunto: Esquema Procedimiento Licencia de Obras

El carácter reglado de las licencias urbanísticas. Las licencias de obras, así como el resto de licencias urbanísticas1, son actos administrativos2 en los que el Ayuntamiento3 resuelve autorizar la construcción de un edificio o cualquier otro acto de transformación urbanística4. Para ello, junto a la solicitud de licencia, se aportará un proyecto5 donde se defina suficientemente la actuación pretendida, de manera que el Ayuntamiento pueda comprobar que se ajusta a la legalidad urbanística. Este control reglado de la legalidad, se limita a constatar desde el punto de vista urbanístico que no existen obstáculos para que la licencia sea concedida.

Que las licencias urbanísticas sean actos reglados, implica que, si nos ajustamos a la legalidad, el Ayuntamiento no nos puede denegar la licencia, pues como propietarios, tenemos derecho a actuar sobre el suelo en los términos que permita la ordenación territorial y urbanística6. Por tanto, las licencias urbanísticas no nos otorgan un derecho, sino que se limitan a reconocerlo.

Para realizar este control, las propuestas presentadas deben ser analizadas por el personal técnico y jurídico de los Ayuntamientos, que elaborarán sendos informes, donde se comprobarán los siguientes aspectos7:

a) La vigencia de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos que amparan la intervención8.

b) La adecuación, de los actos sujetos a licencia, a las determinaciones urbanísticas establecidas en los instrumentos de planeamiento vigentes y a las normas urbanísticas en ellos contenidas, así como a la planificación territorial.

c) La incidencia de la actuación propuesta en el grado de protección de los bienes y espacios incluidos en los Catálogos Urbanísticos.

d) La existencia de los servicios urbanísticos necesarios para que la edificación pueda ser destinada al uso previsto.

Naturaleza de los informes técnico y jurídico. El informe técnico, es redactado habitualmente por arquitectos o arquitectos técnicos, y en él se comprueban todos los parámetros urbanísticos mencionados desde una óptica técnica. A partir de este informe, se redactará el informe jurídico, indicándose en él aspectos como el procedimiento a seguir para el otorgamiento de la licencia, el órgano competente para resolver9, o la procedencia del otorgamiento o denegación de la licencia. El informe jurídico también recoge la propuesta de resolución, que sirve de fundamento para que el órgano competente otorgue o deniegue la licencia. Sin embargo, el contenido de estos informes no es vinculante para ellos, aunque lógicamente para resolver en sentido contrario, tendrán que motivarlo sobradamente y mantenerse dentro de la legalidad.

La existencia de los informes técnicos y jurídicos en los expedientes de concesión de licencias además de obligatoria10, es esencial, pues su ausencia vaciaría de contenido el control que ejercen,  de manera que las licencias concedidas sin ellos, son nulas. Decimos por ello, que los informes técnicos y jurídicos en el procedimiento de concesión de licencias son:

Preceptivos u obligatorios en el expediente de concesión de licencias.

Determinantes o esenciales dentro del  procedimiento de concesión de licencias.

No vinculantes para el órgano competente para resolver el otorgamiento de la licencia.

Además, las licencias urbanísticas son un tipo de licencia municipal. Uno de los medios a través de los que los Ayuntamientos pueden intervenir en la actividad de los ciudadanos, es el sometimiento a previa licencia11 de dicha actividad, siendo la licencia urbanística sólo una de ellas (otras licencias municipales son: las licencias de actividad o apertura, las de taxis, o las de tenencia de animales potencialmente peligroso, etc.).

Por tanto, además de la legislación urbanística, tendremos que recurrir a la legislación de régimen local12 para completar los aspectos que deben comprobar los informes municipales en este tipo de licencias. El  art. 21.2 del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales13, declara que, además de las cuestiones urbanísticas ya mencionadas, en todo caso se examinará si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuada a su emplazamiento. Veamos el alcance de este examen:

– Las condiciones de salubridad necesarias para la concesión de una licencia de obras suelen venir recogidas en las propias normas urbanísticas, donde se regulan para los distintos usos urbanísticos las condiciones de ventilación, iluminación, condición de exterior de una pieza, tamaño de patios, altura de locales y habitaciones, etc. También, los Planes Generales de Ordenación Urbanística hacen propia alguna normativa sectorial, como las disposiciones mínimas que han de cumplir los lugares de trabajo14, de manera que se convierten así en materia a comprobar por las licencias urbanísticas. Caso distinto son las condiciones de salubridad y habitabilidad de las actividades que son reguladas en ordenanzas municipales15 y sectoriales, y que han de ser comprobadas en las licencias de actividad o apertura, pero no en las de obras. Aunque esta línea es a veces difusa, tendremos que remitirnos a la literalidad de las normas para determinar que procedimiento es el encargado de su comprobación.

– Las condiciones estéticas de los edificios, también vienen recogidas en la normativa urbanística, pudiendo existir además ordenanzas municipales específicas, al margen del Plan General de Ordenación Urbanística16 (en adelante PGOU). También se incluyen en los PGOU las condiciones estéticas relacionadas con la protección del Patrimonio Histórico a través de los Catálogos Urbanísticos y de las regulaciones que la legislación sectorial obliga a incorporar en el planeamiento urbanístico.

– Sin embargo, el control de las condiciones de seguridad, los Ayuntamientos lo realizan comprobando que el técnico que redacte el proyecto tenga la habilitación competencial para ello17, y que los proyectos presentados cuenten con todos los documentos exigibles legalmente. Este control de la integridad formal de los proyectos, se realiza requiriendo el visado18 del Colegio Profesional correspondiente. Adicionalmente, para determinados edificios, los Ayuntamientos pueden tener Ordenanzas Municipales de los servicios de prevención contra incendios, en los que además de la normativa técnica exigible según el Código Técnico de la Edificación19 DB-SI20, soliciten medidas complementarias21. El celo regulatorio de algunos municipios los ha llevado a recoger literalmente en sus normas urbanísticas el nombre de alguna norma (p.ej. la NBE-CPI22) que posteriormente ha sido derogada (CTE-DB-SI20), quedando obligada a exigir el cumplimiento de la misma hasta que sea modificada la norma urbanística donde aparecía.

Resumiendo, la condición de licencia municipal de la licencia urbanística, hace que en el informe técnico y en el informe jurídico se deban comprobar las condiciones de seguridad, salubridad y estética que no estén incluidas en las normas urbanísticas y estén reguladas en otras ordenanzas municipales. Además, deben comprobar que el técnico redactor del proyecto tienen las competencias legales para ello y la integridad formal del proyecto, que se suplen con la exigencia del visado colegial del documento.

Esta dispersión de normas municipales, deriva en dos situaciones respecto a los informes necesarios:

(1) Que sea el técnico municipal que informa sobre los temas urbanísticos quien compruebe todo lo demás, (2) o que sea necesario recabar informes de otras delegaciones municipales, teniendo estos segundos informes una categoría diferente a los informes técnicos y jurídicos regulados expresamente en el procedimiento de concesión de licencias. Una vez recabados estos informes, tendrán que ser incorporados en los informes técnicos y jurídicos previos a la propuesta de resolución de la licencia, que se eleva al órgano competente para resolver.

La emisión de estos informes “secundarios” derivados del cumplimiento de Ordenanzas Municipales complementarias, debe venir regulada en dichas ordenanzas, o en caso contrario, atenerse a lo regulado en los artículos 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas23.

Comprobación de las exigencias básicas de la calidad de la edificación y de las instalaciones previstas en los edificios. El procedimiento de concesión de licencia, no entra a valorar las exigencias básicas de calidad de la edificación, o de las instalaciones previstas en los edificios, más allá de lo mencionado en el apartado anterior respecto a la seguridad, salubridad y estética24. Los responsables del adecuado cumplimiento de estos requisitos de calidad detallados en el CTE25, son los agentes recogidos en la LOE26. De igual manera, respecto a las instalaciones serán responsables quienes los proyecten y certifiquen conforme su normativa reguladora.

Lo explicitado en el párrafo anterior, determina que de las dos fases de las que consta un proyecto, Básico y Ejecución27, sólo es necesaria la presentación del Proyecto Básico para la tramitación y obtención de la licencia. El Proyecto de Ejecución sólo habrá que aportarlo una vez obtenida la licencia para que se autorice el comienzo de las obras. Es el Proyecto de Ejecución,  la fase donde se detalla técnicamente todos los requisitos de calidad y las características de las instalaciones, de manera suficiente para ser construido, información irrelevante en el procedimiento de concesión de licencias. De las dos fases del proyecto, sólo es obligatorio visar el Proyecto de Ejecución28.

Los informes municipales y la normativa sectorial29. Además de todo lo visto hasta ahora, en el caso de que los actos sujetos a licencia, que por su naturaleza, tengan que cumplir con alguna normativa sectorial, la licencia no puede otorgarse sin la comprobación previa de su adecuación a dicha normativa30. Esta comprobación puede venir explicitada de tres maneras distintas:

1. Que sea la administración sectorial la que se encarga de su comprobación, por lo que para conceder la licencia se debe incorporar en el expediente el informe o la autorización pertinente emitido por ellos31.

2. Que la normativa sectorial encomiende al Ayuntamiento la comprobación del cumplimiento de la normativa sectorial32. En la Comunidad Autónoma de Andalucía, ocurre con la comprobación de la normativa de accesibilidad33, o con la verificación del cumplimiento de la normativa acústica34.

3. También puede ser que las controle el Ayuntamiento por delegación de competencias del organismo sectorial correspondiente, como ocurre con los dictámenes que han de emitir las Comisiones Técnicas Municipales de Patrimonio, para determinados bienes pertenecientes al Patrimonio Histórico35, tema que será tratado con detenimiento en otro artículo.

Conclusión. La naturaleza de las licencias de “acto reglado”, impide que se le exija al administrado más de lo legalmente establecido para la concesión de una licencia y poder ejercer así su derecho a construir. Esta comprobación de la legalidad se plasma en los informes técnicos y jurídicos, que servirán de base a los órganos competentes para resolver el expediente de concesión de una licencia. En todo caso, y sin margen para la arbitrariedad, estos informes tendrán que comprobar los siguientes aspectos:

– La normativa territorial y urbanística.

– Las ordenanzas municipales de salubridad, en caso de existir, y que afecten a las licencias urbanísticas (no a las licencias de actividad o  apertura).

– Las ordenanzas municipales que regulen las condiciones estéticas de los edificios en caso de que existan.

– La seguridad mediante la comprobación de la titulación del técnico redactor y el visado del proyecto.

– La normativa sectorial que obligue al Ayuntamiento a ser quien la compruebe.

– La existencia de informes y autorizaciones sectoriales preceptivos.

Cádiz, 27 de septiembre de 2019.

Gumersindo Fernández Reyes.

Se adjunta el pdf del mismo esquema del procedimiento de licencia de obras que se incorporó en el artículo  Procedimiento de concesión de licencia de obras (http://gumersindofernandez.com/blog/2019/04/26/procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/) con los matices que sobres los informes se han mencionado en el artículo.

Abreviaciones utilizadas en las Notas:

RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

LMMGL. Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.

RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

NNUU. Normas Urbanísticas.

PGOU. Plan General de Ordenación Urbanística  o instrumento de planeamiento general equivalente (Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, Delimitaciones de Suelo Urbano).

LOE. Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

CTE. Código Técnico de la Edificación.

LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

LPHE. Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

LPHA. Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.

Nota 1. Los distintos tipos de licencias urbanísticas se especifican en el art. 7 del RDUA, y son: las de parcelación, las de urbanización, las de edificación, obras e instalaciones, las de ocupación y de utilización, las de otras actuaciones urbanísticas estables, las de usos y obras provisionales, y las de  demolición.

Nota 2. Un acto administrativo es una declaración presunta o expresa por la cual, la Administración pública en el ejercicio de una potestad legalmente atribuida, manifiesta una decisión resolutoria o de trámite, informativa, declarativa, consultiva, coercitiva, etc., sobre algún aspecto concreto en el seno de un expediente administrativo. Un expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

Nota 3. En el artículo, nos referimos al Ayuntamiento por ser el órgano de gobierno y administración de los municipios que interviene en los procedimientos de concesión de licencia, aunque en municipios pequeños pueda ser sustituido en algunas de sus funciones, como la de realizar los informes técnicos y jurídicos, por las Diputaciones Provinciales.

Nota 4. En el art. 8 del RDUA, se enumeran cuáles son los actos sujetos a licencia urbanística municipal.

Nota 5. Las solicitudes de licencia, definirán suficientemente los actos de construcción o edificación, instalación y uso del suelo y del subsuelo que se pretenden realizar, mediante el documento oportuno que, cuando corresponda, será un proyecto técnico, y cuando este no sea exigible una memoria descriptiva y gráfica de las características de la intervención (Art. 13.1 RDUA).

Nota 6. En los art. 12, 13 y 14, del TRLSRU, se define el contenido del derecho de propiedad del suelo.

Nota 7. Art. 6 del RDUA.

Nota 8. Art. 4.2 del RDUA.

Nota 9. Dentro del Ayuntamiento y para municipios de régimen común, el órgano competente para resolver los expedientes de concesión de licencias, es el alcalde, competencia delegable en tenientes de alcalde y en la Junta de Gobierno o en algunos de sus miembros si ésta existe (Art. 21 LBRL). En los municipios de gran población, el órgano competente es la Junta de Gobierno Local (Art. 127 LMMGL).

Nota 10.  Art. 12. 2 del RDUA.

Nota 11. Art. 84.1 de la LBRL y Art. 1 del RSCL.

Nota 12. Legislación de regimen local que afecta directamente a las licencias municipales:

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

– Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

– Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.

Nota 13. Reproducción literal del art. 21.2 del  RSCL:

“2. En todo caso se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana y, además, si concurren las circunstancias que se expresan para cada uno de los relacionados:

a) si la parcelación o reparcelación se refiere a sector para el que ya esté aprobado un plan de ordenación, en cuyo defecto la solicitud deberá reunir los requisitos y seguir la tramitación dispuesta para los planes de urbanismo;

b) si los movimientos de tierras modifican el relieve del suelo de modo que pueda dificultar el destino previsto en los planes de ordenación o la armonía del paisaje, así como si se cumplen las condiciones técnicas de seguridad y salubridad;

c) si las obras de edificación se proyectan sobre terreno que cumpla lo dispuesto por el artículo 138 de la Ley o, en su defecto, si el peticionario asume el deber de costear y realizar simultáneamente la urbanización, y si la construcción se atiene a las condiciones de seguridad, salubridad y estética adecuadas a su emplazamiento;

d) si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización; y

e) si las construcciones pueden ser demolidas por carecer de interés histórico o artístico o no formar parte de un conjunto monumental y si el derribo se proyecta con observancia de las condiciones de seguridad y salubridad.”

Nota 14. Ejemplo extraído de las NNUU del PGOU de Cádiz donde habrá que aplicar con carácter complementario el Real Decreto 486/1997, de 14 de abril, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en los lugares de trabajo.

Nota 15. La redacción de Ordenanzas Municipales, es una de las potestades que la LBRL les atribuye a los Ayuntamientos para intervenir en la actividad de los ciudadanos.

Nota 16. El Plan General de Ordenación Urbanística es el instrumento de planeamiento general  que recoge en cada municipio la ordenación prevista y las normas urbanísticas de aplicación. En municipios pequeños, en ausencia de Plan General, suelen existir Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal, o Delimitaciones de Suelo Urbano.

Nota 17. Se entiende por técnico competente a aquel técnico que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos técnicos en el ámbito de su competencia y atribuciones profesionales. Dichas atribuciones están basadas en la formación académica recibida. Las regula la LOE y Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de la atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos.

Nota 18. El Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, es quien se encarga de regular qué tipo de proyectos tienen que ser visados obligatoriamente. A su vez, los Colegios Profesionales, se encargan de regular y comprobar la integridad formal de la documentación en que deba plasmarse el trabajo, con arreglo a la normativa de obligado cumplimiento de pertinente aplicación en cada caso (Artículo 31 de los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Arquitectos, aprobado por Real Decreto 327/2002, de 5 de abril).

Nota 19. El Código Técnico de la Edificación (CTE) es el marco normativo que establece las exigencias que deben cumplir los edificios en relación con los requisitos básicos de seguridad y habitabilidad establecidos en la Ley 38/1999 de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE).

Nota 20. Este Documento Básico del Código Técnico (DB-SI) tiene por objeto establecer reglas y procedimientos que permiten cumplir las exigencias básicas de seguridad en caso de incendio.

Nota 21. Estas medidas nunca pueden ser menos restrictivas que las del CTE.

Nota 22. Antes de la entrada en vigor del CTE-DB-SI, la normativa para la protección contra incendios era el Real Decreto 2177/1996, de 4 de octubre, por el que se aprueba la Norma Básica de la Edificación NBE-CPI/96 «Condiciones de Protección Contra Incendios en los Edificios«.

Nota 23. LPACAP, Art. 80, Emisión de informes.

1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.

2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor.

3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22.

4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.”

Nota 24. Art. 6.3 del RDUA.

Nota 25. La LOE, en su artículo 3, declara que es el Código Técnico de la Edificación el marco normativo que establece las exigencias básicas de calidad de los edificios de nueva construcción y de sus instalaciones, así como de las intervenciones que se realicen en los edificios existentes.

Nota 26. La LOE, en su Capítulo III define los agentes intervinientes en el proceso edificatorio, y en el Capítulo IV sus responsabilidades.

Nota 27. Art. 6.1.3 y Anexo III del Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.

Nota 28. Art. 2 del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio.

Nota 29. Se conoce por normativa sectorial, aquella que regula de manera específica un ámbito concreto de alguna materia o actividad. Son muchas las que afectan al urbanismo, como por ejemplo el medioambiente, turismo, costas, la protección del Patrimonio Cultural, etc.

Nota 30. Art. 5.2 del RDUA y 169.1 y 172.2 de la LOUA.

Nota 31. Art.5.2. y art. 8 del RDUA, y art. 169.1 de la LOUA.

Nota 32. Art. 6.2 y art. 12.3 del RDUA.

Nota 33. Art. 135.1. del Decreto 293/2009, de 7 de julio, por el que se aprueba el reglamento que regula las normas para la accesibilidad en las infraestructuras, el urbanismo, la edificación y el transporte en Andalucía.

Nota 34.  Comprobación en las Licencias de Primera Ocupación de los objetivos de calidad acústica aplicables al espacio interior, según Art. 27.3 Decreto 6/2012, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Protección contra la Contaminación Acústica en Andalucía, y se modifica el Decreto 357/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la Protección de la Calidad del Cielo Nocturno frente a la contaminación lumínica y el establecimiento de medidas de ahorro y eficiencia energética.

Nota 35. Art. 40 de la LPHA y Art. 20 de la LPHE.