SUSPENSIÓN, REVISIÓN, ANULACIÓN, REVOCACIÓN Y CADUCIDAD DE LICENCIAS DE OBRAS CONCEDIDAS .

Archivo adjunto pdf: Cuadro resumen suspensión, revisión, revocación y caducidad

Se entiende por disciplina urbanística el conjunto de medidas coercitivas y de control al servicio de las Administraciones Públicas para encauzar cualquier desviación del ordenamiento jurídico en materia de urbanismo. La aplicación de estas medidas de fuerza es necesaria desde el momento que nuestros gobernantes, legitimándose en un supuesto interés general, interfieren y limitan el normal uso y disfrute de nuestra propiedad inmobiliaria1. Esta socialización2 parcial de la propiedad privada, se conoce en nuestro ordenamiento jurídico como “función social de la propiedad”, siendo uno de los pilares sobre los que se sustenta el ineficiente sistema urbanístico español, como ya expuse en el artículo “Derecho de propiedad privada y función social”3.

Las licencias urbanísticas, como medida preventiva de control de los actos de edificación y uso del suelo4, es una de las potestades que tanto la legislación de régimen local5, como la urbanística6, proporciona a los Ayuntamientos. Pero, incluso una vez concedida la licencia, existen mecanismos administrativos que limitan o anulan sus efectos, bien por ir en contra de la legalidad o simplemente por motivos de conveniencia. Estas herramientas coactivas son la suspensión, anulación, revisión, revocación y caducidad de las licencias y de los actos que amparan, mostrándonos con más claridad el ejercicio de la fuerza por parte de los poderes públicos para imponer su modelo urbanístico. En este artículo describo cada una de ellas, cuál es su función y cuándo se utilizan:

 1. Suspensión y anulación de licencias contrarias a la legislación, durante la ejecución de las obras.

Cuando se vayan o estén ejecutando obras al amparo de una licencia y se presuma que las obras y actos que permite vulneran gravemente el ordenamiento jurídico, el Alcalde debe suspender los efectos de la licencia, paralizar las obras y dar traslado del expediente al juzgado de lo contencioso-administrativo, para que anule o confirme la validez de la licencia7. La suspensión de la licencia, también implica la suspensión de la tramitación de las licencias de ocupación o utilización, y la suspensión de los servicios contratados por las empresas suministradoras para la ejecución de la obra.

Para aplicar este procedimiento, los actos que amparen este tipo de licencias deben constituir o legitimar de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves definidas en la legislación urbanística8. Si el juzgado declara nula la licencia, la Administración incoará el procedimiento de protección de la legalidad urbanística y reposición de la realidad física alterada. Asimismo, el titular de la licencia, podrán exigir indemnización, salvo si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado9.

 2. Revisión y anulación de licencias contrarias a la legislación, de obras ya terminadas.

Mediante la revisión de oficio10, los Ayuntamientos tienen la potestad de rectificar sus actos y acuerdos dictados al margen de la legalidad, protegiendo así, el interés público frente a estos errores. Cuando una licencia urbanística constituya o habilite de manera manifiesta una infracción urbanística grave o muy grave, y los actos de edificación o uso del suelo realizados a su amparo están ya finalizados, ésta deberá ser revisada por el Ayuntamiento11, bien de oficio o a solicitud de interesado.

Los procedimientos de revisión de una licencia para su anulación, se regirán por lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común12, existiendo dos caminos diferentes en función de que la infracción sea “nula de pleno derecho” o “anulable”13:

– Revisión de actos nulos14. Para el caso de los actos nulos de pleno derecho, la Administración competente15, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo Consultivo de Andalucía16, declarará de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. No hay un plazo límite para la revisión de actos nulos17, pero sólo se puede ejercer una sola vez, y, una vez incoado el expediente, hay 6 meses para resolver18.

– Declaración de lesividad de actos anulables19. Los Ayuntamientos podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, los actos favorables para los interesados que sean anulables. Para ello, previamente el Alcalde20 propone la declaración de lesividad del acto para el interés general, teniendo ésta que ser aprobada por el Pleno del Ayuntamiento21. Una vez aprobada, se remite al juzgado contencioso-administrativo, quién decidirá sobre la lesividad o no del acto y su anulación. El plazo para declarar lesivo un acto es de 4 años22, siendo la caducidad de 6 meses23 una vez iniciado el procedimiento.

En cualquiera de los dos procedimientos expuestos de revisión de licencias, bien en la resolución administrativa para la revisión de actos nulos, o bien en la sentencia judicial tras la declaración de lesividad para los actos anulables, se podrán establecer las indemnizaciones por los perjuicios causados por la licencia defectuosa. Si dichas indemnizaciones no vienen expresamente recogidas, se podrán exigir si concurren los principios de responsabilidad de las Administraciones Públicas, y en ningún caso, habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa, o negligencia grave imputables al perjudicado9.

3. Revocación de licencias urbanísticas concedidas conforme a la legislación.

La legislación de régimen local, permite a los Ayuntamientos dejar sin efecto las licencias urbanísticas legales cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido, habrían justificado su denegación, incluyendo el caso de que se adoptaran nuevos criterios de apreciación24.

Como reflejo de esta potestad municipal, las licencias urbanísticas concedidas legalmente en cumplimiento de un instrumento de planeamiento en vigor que ha sido innovado o sustituido por uno nuevo, podrán ser revocadas25, cuando los actos que amparen no hayan comenzado o concluido aún y su iniciación o finalización pudiera llegar a dificultar de forma apreciable la nueva ordenación.

Previamente a la revocación, el Ayuntamiento declarará la disconformidad con la ordenación urbanística, declaración que conllevará la inmediata suspensión de la eficacia de la licencia cuando los actos no se hayan iniciado, y la paralización inmediata de los actos de edificación amparados por la misma cuando éstos se hayan iniciado, en ambos casos por un plazo máximo de tres meses. Dentro de este período y previa audiencia a los interesados, se podrá declarar la revocación de la licencia en todo o en parte, determinándose los términos y las condiciones en los que los actos puedan ser iniciados o continuados y finalizados. Lógicamente, esta pérdida de eficacia de un acto obtenido legalmente, puede causar prejuicios que serán convenientemente indemnizados.

No cabe la revocación cuando la edificación esté concluida y ésta resulte disconforme con la nueva ordenación, procediendo entonces declararla fuera de ordenación26, bien en su totalidad o parcialmente.

4. Caducidad de licencias.

Una vez concedida una licencia, la ley27 obliga a comenzar y finalizar las obras en un plazo determinado. En el caso de que en la licencia no se indiquen expresamente estos plazos, el período para comenzar las obras será de un año, y para finalizarlas tres. Los municipios podrán conceder prórrogas de los referidos plazos, por una sola vez y por un período no superior al inicialmente acordado, y siempre que la solicitud de la prórroga se haga antes de la conclusión de dichos plazos28. El incumplimiento de estos condicionantes29, habilita al Ayuntamiento a declarar la caducidad de la licencia, con la consiguiente pérdida de sus efectos. Cautelarmente, también puede paralizar las obras durante el plazo de tres meses30.

Para proceder a la caducidad de una licencia de obras tienen que concurrir tres requisitos31:

1. El primer requisito es que haya trascurrido el plazo acordado más las prórrogas concedidas expresamente.

2. El segundo requisito es que recaiga sobre la licencia una resolución expresa de caducidad por parte del órgano de la administración que concedió la licencia, como resultado de un expediente de caducidad instado de oficio o de parte32. Es decir, da igual el tiempo que haya pasado desde la concesión de la licencia, que si no hay resolución, la licencia sigue vigente33.

3. Y el tercero es la necesidad de acreditar por parte de la Administración la inactividad y sus causas, es decir, el Ayuntamiento ha de probar que ha existido paralización de las obras y que esta inactividad no es imputable al titular de la licencia.

Una vez caducada, la licencia se puede volver a solicitar con el mismo proyecto, si no ha cambiado la normativa urbanística. Entonces, ¿por qué hay que caducar las licencias? La respuesta hay que buscarla en el  miedo atávico que la legislación urbanística tiene desde la Ley del Suelo  de 195634 a la especulación35, entendida como retención del suelo urbano sin edificar. Para ello se ha incorporando en el estatuto jurídico de la propiedad del suelo la obligación a construir en un plazo determinado36. También se preocupan nuestros gobernantes por la estética de la ciudad, y no les gustan los solares o las obras eternas, es decir nos prohíben lo que estamos hartos de ver con suelos y obras de la Administración Pública.

5. La suspensión de licencias y paralización de obras en procedimientos de anulación, revocación y caducidad.

En todos los casos en los que la Administración quiere intervenir sobre una licencia ya concedida y con obras en marcha, ésta tiene la potestad de suspender sus efectos de manera cautelar, si estos pudieran causar perjuicios de imposible. Es decir, la suspensión es una herramienta complementaria de todos los procedimientos vistos en este artículo, salvo en el de la revisión, al no ser necesaria porque los actos amparados están ya terminados.

En otro artículo, nos ocuparemos de la suspensión del otorgamiento de licencias de obras por la formulación de un nuevo planeamiento37.

¿Qué ocurre con las construcciones realizadas al amparo de licencias que son anuladas?

Una vez destruido el título que las amparaba, las construcciones realizadas, han de volver, total o parcialmente, al estado previo al de la licencia anulada o revocada. Para ello, el Ayuntamiento incoará el procedimiento de protección de la legalidad urbanística y reposición de la realidad física alterada38.

Sólo en el caso de la revisión de licencias de obras ya terminadas, y ya vencidos los plazos de prescripción para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística39, no se podrá intervenir sobre lo edificado. En este caso, dichas construcciones quedarán en situación de asimilado al régimen  de fuera de ordenación40.

Como hemos visto a lo largo del artículo, salvo si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado9, el titular de la licencia, podrá exigir indemnización.

Cádiz, 31 de mayo de 2019.

Gumersindo Fernández Reyes.

 

Abreviaciones utilizadas en las Notas:

LBRL. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

RSCL. Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales.

LPACAP. Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

TRLSRU. Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

LOUA. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

RDUA. Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de  la Comunidad Autónoma de Andalucía

Nota 1. El artículo 33 de la Constitución Española dice respecto a la propiedad privada que:

 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.

3…

Nota 2. La función social de la propiedad, es una derivada de la socialización de los medios de producción propugnada por el ideario marxista. La “función social de la propiedad”, es una confiscación de los derechos de propiedad de sus legítimos propietarios para beneficiar a la “sociedad”, o mejor dicho, una habilitación para que un gobierno que haya conseguido una mayoría suficiente, tome decisiones sobre la propiedad de los demás, en nombre del “interés general”.

Nota 3. El artículo “Derecho de propiedad privada y función social” trata sobre las limitaciones basadas en un supuesto interés general, confrontándolas con las limitaciones propias del respeto a los derechos de propiedad de los predios colindantes dentro de las relaciones de vecindad:

http://gumersindofernandez.com/blog/2017/09/15/derecho-de-propiedad-privada-y-funcion-social/

Nota 4. En los artículos “Procedimiento de concesión de licencia de obras” y “La obligación de pedir licencia previa de obras ¿podría ser prescindible?”, trato con detenimiento la naturaleza de las licencias de obras:

http://gumersindofernandez.com/blog/2019/04/26/procedimiento-de-concesion-de-licencias-de-obras/

http://gumersindofernandez.com/blog/2018/02/16/la-obligacion-de-pedir-licencia-previa-de-obra-podria-ser-prescindible/

Nota 5. Art. 21.1.q y 84. 1.b LBRL y art. 21 RSCL.

Nota 6. Art. 11 TRLSRU, Art. 168.1 LOUA y Art. 4.1.a RDUA.

Nota 7. Art. 55 TRLSRU, Art. 189 LOUA y Art. 58 RDUA.

Nota 8. La clasificación de las infracciones urbanísticas viene recogida en los Art. 207 de la LOUA  y 78 del RDUA.

Nota 9. Art. 48.d TRLSRU.

Nota 10. Art. 4.g) y Art. 53. LBRL.

Nota 11. Art. 60 TRLSRU., Art. 190 LOUA  y Art. 59 RDUA.

Nota 12. Art. 106 y 107 LPACAP.

Nota 13. Nula de pleno derecho (Art. 47 LPACAP). Anulable (Art. 48 LPACAP).

Nota 14. Art. 106 LPACAP.

Nota 15. Ni la legislación de régimen local estatal, ni la autonómica atribuyen expresamente la competencia al órgano que dictó el acto revisado (Alcalde o Junta de Gobierno) o al Pleno del Ayuntamiento, aunque la mayoría de los autores que han tratado el tema se inclinan por el órgano autor del acto correspondiente (Artículo Revista Digital CEMCI “La Revisión de oficio y sus modalidades en la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas” Eduardo G. Pozo Bouzas).

Nota 16. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en el resto: Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.

Nota 17. Art. 106.1 LPACAP.

Nota 18. Art. 106.5 LPACAP.

Nota 19. Art. 107 LPACAP.

Nota 20. Art. 21.1.l LBRL.

Nota 21. Art. 22.K LBRL.

Nota 22. Art. 107.2 LPACAP.

Nota 23. Art. 107.3 LPACAP.

Nota 24. Art. 16 RSCL.

Nota 25. Art. 23 RDUA.

Nota 26. Art. 34.b LOUA.

Nota 27. Art. 173 LOUA.

Nota 28. Art. 173.2 LOUA y Art. 22.2 RDUA.

Nota 29. 16.1 RSCL 1955.

Nota 30. Art. 22.5 RDUA.

Nota 31. Sentencias del Tribunal Supremo que recogen lo dicho en el artículo: STS 29/06/1991, STS 18/07/1986, STS 4/11/1985, STS 10/05/1985, STS 24/07/1995, STS 17/06/1986, STSJ Baleares 11/10/1994, STS 13/05/1985, STS 14/03/1990, STS 28/05/1991, STS 2/11/1990, STS 30/05/1990 y STS 22/03/1988.

Nota 32. Art. 21.1 y Art. 95 LPACAP y bastantes sentencias entre las que destacamos la STS 29/06/1991.

Nota 33. 15.1 RSCL.

Nota 34. Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956.

Nota 35. En mi artículo del Blog “La denigrada especulación y el derecho constitucional a la vivienda”, trato sobre la especulación urbanística e inmobiliaria:

http://gumersindofernandez.com/blog/2019/01/25/la-denigrada-especulacion-y-el-derecho-constitucional-a-la-vivienda/

Nota 36. Art. 17.1 TRLSRU.

Nota 37.  Este tipo de suspensión es la potestad que tiene la administración de no conceder licencias en ámbitos determinados o en todo un municipio, cuando se formula la innovación del planeamiento existente. De esta manera se evita que las obras concedidas al amparo del planeamiento existente impidan la ejecución del nuevo planeamiento previsto. Estos plazos de suspensión de licencias están limitados temporalmente a 2 años (Art. 27 LOUA).

Nota 38. Capítulo 5 Secc. 2. LOUA y Capítulo 5  RDUA.

Nota 39. Art. 185 LOUA.

Nota 40. Art 53 RDUA.